ECLI:CZ:NSS:2017:6.AS.202.2016:25
sp. zn. 6 As 202/2016 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobce: FTV Prima,
spol. s r. o., IČO: 48115908, se sídlem Na Žertvách 24/132, 180 00 Praha 8 - Libeň,
proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Škrétova 44/6,
120 00 Praha 2, týkající se žaloby proti rozhodnutím žalované ze dne 17. 6. 2014, sp. zn.
IDENT:2013/940/KOZ/FTV, č. j. RUD/2302/2014, a sp. zn. IDENT:2013/928/RUD/FTV,
č. j. RUD/2237/2014, o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 18. 5. 2016, č. j. 9 A 321/2014 - 92,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 5. 2016, č. j. 9 A 321/2014 - 92,
se z r ušuj e a věc se v ra cí tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce je mimo jiné provozovatelem zemského televizního vysílání prostřednictvím
pozemních vysílačů v systému DVB-T programu Prima love (původně R1, resp. Prima klub)
na základě licence udělené rozhodnutím Rady pro rozhlasové a televizní vysílání ze dne
17. 6. 2008, č. j. cun/4038/08, sp. zn. 2008/364/cun/FTV podle čl. II bodu 9 zákona
č. 235/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového
a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další
zákony, tzn. z titulu práva na udělení licence k digitálnímu vysílání jednoho celoplošného
televizního programu s časovým rozsahem doplňujícím časový rozsah vysílání provozovatelů
regionálního vysílání na sdílených kmitočtech. Ve výroku tohoto rozhodnutí je mj. uvedeno,
že žalobce „bude podporovat evropskou tvorbu, evropskou nezávislou a současnou tvorbu tak, aby byl
zákonem stanovený podíl ve vysílání překročen. Bude podporovat domácí tvorbu a domácí nezávislou
tvorbu.“(dále též jen „první licence“). Navazujícím rozhodnutím žalované (dále též „Rada“) ze dne
12. 5. 2009 byl vydán souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci, spočívající
kromě změny označení programu ve změně časového rozsahu vysílání od 6.00 do 11.00 hod,
pondělí až pátek, pokud jsou pracovním dnem a vysílacího schématu, včetně
dočasného snížení minimálního podílu evropské tvorby na 30% celkového vysílacího
času s platností do 31. 12. 2011. Následně rozhodnutím ze dne 15. 2. 2011 byl vysloven
souhlas (opět kromě změny označení programu) se změnou licenčních podmínek od 8. 3. 2011
do 30. 12. 2011, spočívající ve změně časového rozsahu vysílání na 15 hodin denně a změně
programové skladby. Další změny (rozhodnutí ze dne 13. 12. 2011, 31. 1. 2012 a 26. 6. 2012)
se týkaly změn připojovacích časů provozovatelů regionálního vysílání.
[2] Rozhodnutím ze dne 3. 11. 2009, sp. zn. /Ident: 2009/965/KOZ/FTV Rada udělila
žalobci dále licenci dle §25 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání k provozování televizního
vysílání šířeného prostřednictvím družice programu R1, určila základní programovou specifikaci
a další programové podmínky podle přílohy č. 1. V nich byl podíl vysílacího času vyhrazeného
vysílání evropské tvorby, tvorby evropských nezávislých producentů a současné tvorby“ s odkazem na konvenci
„televize bez hranic“ vymezen tak, že při vysílání bude stanice podporovat „evropskou tvorbu,
evropskou nezávislou a současnou tvorbu tak, aby byl zákonem stanovený podíl ve vysílání překročen.
Bude podporovat domácí tvorbu a domácí nezávislou tvorbu. Tam, kde to bude proveditelné, vyhradíme
pro vysílání evropských děl nadpoloviční podíl celkového vysílacího času a pro vysílání evropských děl vyrobených
nezávislými výrobci alespoň 10% celkového vysílacího času. Podíl vysílacího času vyhrazeného pro evropskou
tvorbu, tvorbu nezávislých evropských producentů a současnou tvorbu do 31. 12. 2011 činí 30%.
“(dále též „druhá licence“).
[3] Žalovaná udělila výroky I. rozhodnutí ze dne 3. 12. 2013, č. j. KOZ/5290/2013
a č. j. RUD/5222/2013, žalobci souhlas se změnou licenčních podmínek první i druhé licence
k provozování televizního programu Prima love v části týkající se změny časového rozsahu
vysílání (na 21 až 24 hodin denně) a změny programové skladby. Výroky II. uvedených
rozhodnutí naopak podle §21 odst. 3 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání, v rozhodném
znění neudělila souhlas se změnou licenčních podmínek první i druhé licence k provozování
televizního programu Prima love v části týkající se změny licenčních podmínek stanovujících
podíl vysílacího času vyhrazeného vysílání evropské tvorby, evropské nezávislé a současné tvorby
s tím, že požadovaná změna by vedla k neudělení licence.
[4] Žalobce podal proti výrokům II. rozhodnutí žalované žalobu k Městskému soudu v Praze
(dále jen „městský soud“), který rozsudkem ze dne 27. 5. 2014, č. j. 11 A 36/2014 - 33, výroky II.
označených rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost a nedostatek
důvodů. Vytkl, že v rozhodnutí Rada neuvedla, proč by požadavky žalobce na změnu
licence vedly k jejímu neudělení, jaká kritéria mají být při posuzování žádosti
hodnocena a jaký je důsledek jejich nesplnění a nevypořádala se s argumentací žalobce,
že je pro něj objektivně nemožné splnit původní podmínky udělených licencí týkající se podílu
evropské tvorby, evropské nezávislé a současné tvorby. Věc v tomto rozsahu proto vrátil
žalované k dalšímu řízení. Kasační stížnost proti tomuto rozsudku zamítl Nejvyšší správní soudu
rozsudkem ze dne 26. 1. 2015, č. j. 8 As 93/2014 - 58. Naznal, že úvahu, zda měla být při aplikaci
§21 odst. 3 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání rovněž hodnocena kriteria dle §6 odst. 1
písm. e) téhož zákona rozhodnutí Rady neobsahují a právní názor o neaplikovatelnosti
těchto kritérií je výsledkem interpretace uvedeného ustanovení a nešlo o případ, kdy by byla
nepřípustnost hodnocení těchto kritérií natolik zřejmá, že by Rada měla rezignovat na vysvětlení.
Přisvědčil městskému soudu i v dalších výhradách s tím, že nedostatek odůvodnění rozhodnutí
nemůže být zhojen podrobnějším rozborem právní problematiky až v řízení před soudem.
[5] Žalovaná rozhodla o požadované změně licenčních podmínek obou licencí
k provozování televizního programu Prima love opakovaně rozhodnutími ze dne 17. 6. 2014,
č. j. RUD/2302/2014, a č. j. RUD/2237/2014 (dále jen „napadená rozhodnutí“), kterými znovu
podle §21 odst. 3 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání neudělila souhlas se změnou
licenčních podmínek stanovujících podíl vysílacího času vyhrazeného vysílání evropské tvorby,
evropské nezávislé a současné tvorby, neboť požadovaná změna by byla v rozporu
s podmínkami, za kterých byla původně licence udělena, a tedy požadovaná změna by vedla
k neudělení licence, „neboť licence k vysílání programu Prima love byla Radou udělena právě s podmínkou,
že tento program bude podporovat evropskou tvorbu, evropskou nezávislou a současnou tvorbu tak, aby byl
zákonem stanovený podíl ve vysílání překročen, a rovněž z toho důvodu, že s ohledem na základní programovou
specifikaci programu Prima love (tematický program pro ženy- seriály, filmy, zábavné pořady, soutěžní pořady,
magazíny a další typy pořadů pro ženy), umožňující zařazovat do vysílání široké spektrum různých pořadů
a formátů, není pro provozovatele neproveditelné vyhradit pro evropská díla nadpoloviční podíl celkového vysílacího
času programu.“
[6] V odůvodnění napadených rozhodnutí Rada k aplikaci §21 odst. 3 zákona o rozhlasovém
a televizním vysílání a sporné otázce, zda měla být rovněž hodnocena kriteria dle §6 odst. 1
písm. e) téhož zákona, uvedla s odkazem na znění těchto ustanovení a na znění §25 odst. 1 a 5
téhož zákona, že všechny licence k provozování televizního vysílání jsou udělovány v režimu §25
a neprobíhá proto žádné veřejné slyšení, ale ústní jednání. Veřejné slyšení se uplatňuje
pouze v rámci společného licenčního řízení podle §15 téhož zákona a v současné
době jen pro udělování licencí k provozování zemského analogového rozhlasového vysílání,
tedy pro licenční řízení s více účastníky, které je soutěží projektů a na základě toho pak Rada
zveřejňuje kritéria, na základě kterých byly licence uděleny žadatelům a zamítnuty žádosti
ostatních účastníků. Dovodila tak, že §21 odst. 3 zákona o vysílání v části týkající se společného
řízení, veřejného slyšení a kritérií pro udělení licence dle §17 se výslovně dle §25 odst. 5
v případě řízení o udělení licence k provozování digitálního televizního vysílání
nepoužijí. V těchto řízeních v případě žádosti o změnu licenčních podmínek Rada rozhodne,
zda zde nejsou zákonné důvody pro neudělení souhlasu s požadovanou změnou, tedy zhodnotí,
zda by požadovaná změna vedla k neudělení licence či zda není v rozporu se základní
programovou specifikací programu, kterou nelze měnit.
[7] Důvod neudělení souhlasu Rada v odůvodnění opřela o to, že se provozovatel
v žádostech o licenci výslovně zavázal k podpoře evropské tvorby, evropské nezávislé tvorby
a současné tvorby tak, aby byl zákonem stanovený podíl nejen dodržen, ale i překročen,
a tento závazek byl jedním z hledisek zohledněným při udělení licence. I když první licence byla
udělena ve zvláštním režimu („nároková“ licence), nic to nemění na tom, že byla udělena právě
za podmínek uvedeného závazku provozovatele vysílání. Dočasné snížení podílu evropské tvorby
na 30% do 31. 12. 2011 bylo odůvodněno tím, aby byl projekt po dobu přechodu na digitální
vysílání ekonomicky únosný a došlo k posílení regionálních studií a změna byla doprovázena
výrazným dočasným omezením časového rozsahu vysílání. Nyní časový rozsah vysílání činí 21-24
hodin denně a pro výjimku zde není důvod. Provozovatel svůj nynější požadavek opírá o tvrzení,
že pořady zaměřené na ženy vznikají převážně v mimoevropských zemích a že se evropští
producenti zaměřují na výrobu jiných pořadů, vhodných pro jinak zaměřené programy.
Tento argument Rada zhodnotila jako irelevantní. Dle základní programové specifikace
je program Prima love tematickým programem pro ženy, který vysílá seriály, filmy
zábavné pořady, soutěžní pořady, magazíny atd., jde o širokou škálu formátů a nelze dovozovat,
že by se program úzce specializoval na tvorbu, která není v Evropě produkována. Licence byla
udělena s tím, že bude zákonem stanovený podíl minimálně dodržen, a to v souladu se základní
specifikací programu, neboť vysílané formy pořadů skýtají možnosti, jak zařazovat evropská díla.
Rada neshledala žádné objektivní důvody, proč by zákonné evropské kvóty nemohly být
naplňovány, resp. jejich naplňování jako neproveditelné. Argument provozovatele vyvolává
otázku, co si představuje pod pojmem „pořad pro ženy“ a zda nevychází z předsudečných
stereotypů o tom, co žena vyhledává. Lze se domnívat, že cílem neplnění požadavku zákona
je šetřit náklady na provoz a vysílat laciné jihoamerické telenovely. Konečně Rada takový souhlas
již v roce 2012 neudělila. V dalším odůvodnění napadených rozhodnutí odkazuje na Směrnici
o audiovizuálních mediálních službách (čl. 4 odst. 1) s tím, že považuje za nezbytné přispívat
k podpoře evropské televizní produkce a dbát na to, aby tam, kde je to možné, byly naplněny
zákonné podíly evropských děl ve vysílání; souhlas se snížením kvót je proto považován
za výjimku.
[8] Žalobce opět brojil proti napadeným rozhodnutím žalobami, kterým městský soud
vyhověl rozsudkem ze dne 18. 5. 2016, č. j. 9 A 321/2014 - 92 (dále jen „napadený rozsudek“),
obě rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Důvodem zrušení napadených
rozhodnutí shledal opět nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů.
Dle městského soudu trpí rozhodnutí nesrozumitelností pro rozpor výrokové části a odůvodnění.
Ve výroku žalovaná odkázala na zákonné ustanovení §21 odst. 3 věta třetí zákona o rozhlasovém
a televizním vysílání, jež se zabývá možností fikce vydání rozhodnutí, ačkoli z kontextu
odůvodnění rozhodnutí vyplývá, že žádosti žalobce o změnu licenčních podmínek posuzovala
podle §21 odst. 3 věty čtvrté, páté a šesté.
[9] Dále městský soud konstatoval, že napadená rozhodnutí nerespektují právní názor soudu
vyjádřený v předchozím rozsudku a jsou i nadále nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů,
neboť „žalovaná v odůvodnění svých rozhodnutí poukázala na ustanovení §21 odst. 3 a dovodila, že v části
týkající se společného řízení, veřejného slyšení a kritérii pro udělení licence podle §17 se výslovně podle §25
odst. 5 zákona o vysílání v případě řízení o udělení licence k provozování digitálního a televizního vysílání
nepoužijí, aniž by k tomu uvedla konkrétní hodnocení a důvody, které ji k tomuto závěru vedou. Soud považuje
za významné připomenout, že ustanovení §21 odst. 3, podle kterého žalovaná žádosti žalobce posuzovala,
ve čtvrté větě uvádí, že Rada souhlas neudělí pouze tehdy, pokud by změna vedla k neudělení licence na základě
veřejného slyšení“. Žalovaná neuvedla argumenty, proč neshledává důvod pro tento postup.
Ustanovení §21 odst. 3 věta pátá zákona o rozhlasovém a televizním vysílání uvádí, že důvody
neudělení souhlasu musí být shodné s kritérii uvedenými §6 odst. 1 písm. e). Přitom ve věci
vedené městským soudem pod sp. zn. 11 A 36/2014, a Nejvyšším správním soudem
pod sp. zn. 8 As 93/2014, při přezkumu zákonnosti prvních správních rozhodnutí o stejných
žádostech žalobce bylo žalované jednoznačně vytýkáno, že své stanovisko nedoplnila o konkrétní
určité a srozumitelné důvody, pro které by požadavky uvedené v žádosti o změnu licence vedly
k jejímu neudělení. Pokud podle žalované v daném případě nelze hodnotit kritéria uvedená v §6
odst. 1 písm. e) zákona o rozhlasovém a televizním vysílání, měla v tomto směru svá rozhodnutí
řádně odůvodnit. Nejedná se totiž o případ, kdy by byla nepřípustnost hodnocení kritérií
podle uvedeného ustanovení tak zřejmá, že by žalovaná mohla zcela rezignovat na povinnost
toto stanovisko vysvětlit. Jestliže tak neučinila a v tomto rozsahu důvody v rozhodnutích
neuvedla, nerespektovala závazný právní názor soudu.
[10] Další důvod pro zrušení napadených rozhodnutí shledal městský soud i ve skutečnosti,
že v rozporu s právním názorem soudu vyjádřeným v předchozím zrušujícím rozsudku neuvedla
důvody, pro které shledala žádost žalobce neopodstatněnou. Neobstojí pouhý poukaz na to,
že žalobci byla udělena licence za daných podmínek i proto, aby vysílal v požadovaném rozsahu
evropskou tvorbu, nezávislou tvorbu a současnou tvorbu, a že z tohoto důvodu nelze změně
vyhovět. Žalovaná měla náležitě a konkrétně odůvodnit svůj postoj k tvrzeným důvodům změny,
podrobně pojednat důvody, pro které byly licence předně uděleny, a posoudit, zda důvod
uvedený v žádostech je či není relevantní, a zda by v době rozhodování o žádostech
taková skutečnost vedla k udělení licence či nikoli.
[11] Námitkami, týkajícími se zjištění skutkového stavu věci, porušení zásady legitimního
očekávání a zásady rovnosti se městský soud nezabýval, považoval je v této fázi za předčasné.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření
[12] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) napadla v záhlaví označený rozsudek městského soudu
kasační stížností, kterou opírá o důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a navrhuje zdejšímu soudu,
aby napadený rozsudek zrušil.
[13] Stěžovatelka považuje důvody, pro které městský soud napadená rozhodnutí zrušil,
za neopodstatněné a nesrozumitelné. Ve svých rozhodnutích důrazně upozornila, že veřejné
slyšení je institutem, který je ze zákona vyhrazen pouze rozhlasovému analogovému vysílání.
Všechny licence k provozování televizního vysílání jsou udělovány v režimu §25 zákona
o rozhlasovém a televizním vysílání, dle odst. 5 se na řízení podle tohoto ustanovení nevztahují
§13 odst. 1, §15, §16, §17 odst. 1 a 2 a §18 odst. 3 a 5 téhož zákona. V rámci řízení podle §25
zákona o rozhlasovém a televizním vysílání proto neprobíhá žádné veřejné slyšení.
Ustanovení o společném řízení dle §15 a násl. (včetně veřejného slyšení a kritérií) jsou použitelná
pouze pro udělování licencí k provozování zemského analogového rozhlasového vysílání.
Na základě výsledků takového společného řízení s více účastníky pak Rada zveřejňuje kritéria,
na základě nichž byly licence některým žadatelům uděleny a žádosti ostatních zamítnuty.
Ustanovení §21 odst. 3 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání v části týkající se společného
řízení, veřejného slyšení a kritérií pro udělení licence (dle §17 téhož zákona) se dle §25 odst. 5
v případě řízení o udělení licence k provozování digitálního televizního vysílání nepoužijí.
[14] Z podstaty věci tedy stěžovatelka nemůže v případě televizního vysílání neudělit souhlas
se změnou z důvodů, které by byly shodné s kritérii uvedenými v §6 odst. 1 písm. e) zákona
o rozhlasovém a televizním vysílání. Jedná se o kritéria týkající se pouze společného řízení. Zákon
přímo stanoví, že na řízení o udělení licence k televiznímu vysílání se ustanovení a kritéria
společného licenčního řízení a veřejného slyšení nevztahují. To městský soud zcela pomíjí.
[15] Dle stěžovatelky plyne důvod, proč v daném řízení nehodnotila kritéria dle §6 odst. 1
písm. e) zákona o rozhlasovém a televizním vysílání přímo ze zákona. Ustanovení §25 odst. 5
bez potřeby dalšího vysvětlovaní stanoví, že na řízení podle §25 se uvedená kritéria nevztahují.
Nehodnotí se proto v řízeních o licenci na televizní vysílání, ani v řízení o změnách těchto licencí.
Není možné k nim přihlížet. Tuto skutečnost jednoznačně stanoví přímo zákon. Stěžovatelce
proto není zřejmé, proč a jakým způsobem by ji měla odůvodňovat dále ve svých rozhodnutích.
[16] Stěžovatelka upozorňuje, že pokud by se soudy držely výkladu, dle něhož
by se i v případech licencí na televizní vysílání měla při rozhodování o změnách licencí aplikovat
kritéria dle §6 odst. 1 písm. e) zákona o rozhlasovém a televizním vysílání, zablokovaly
by tím jednu ze základních pravomocí stěžovatelky, kterou je rozhodování o změnách licencí
provozovatelů televizního vysílání. V praxi by to totiž znamenalo, že stěžovatelka by vůbec
nemohla souhlas neudělit, neboť neudělení by s ohledem na absenci kritérií a veřejného slyšení
bylo neodůvodnitelné. Takový výklad je naprosto nepřípustný.
[17] Stěžovatelka nesouhlasí se závěry městského soudu, dle nichž nedostatečně odůvodnila,
proč shledala žádost žalobce za neopodstatněnou. Naopak jasně uvedla, že dle licenčních
podmínek se žalobce zavázal ve vysílání programu Prima love podporovat evropskou tvorbu,
evropskou nezávislou tvorbu a současnou tvorbu tak, aby překročil zákonem stanovený podíl,
jakož i domácí a domácí nezávislou tvorbu, a tam, kde to bude proveditelné, vyhradit pro vysílání
evropských děl od nezávislých výrobců alespoň 10% celkového vysílacího času. Svůj požadavek
na snížení podílu evropské tvorby odůvodnil žalobce tvrzením, že pořady zaměřené na ženy
vznikají převážně v mimoevropských zemích, neboť evropští producenti se zaměřují na výrobu
pořadů vhodných pro jinak zaměřené programy. Tento argument ovšem stěžovatelka shledala
irelevantním, neboť licence byla žalobci udělena právě s podmínkou podpory evropské tvorby.
Dle základní programové specifikace je program zaměřen na ženy a vysílá seriály, filmy, zábavní
pořady, soutěžní pořady, magazíny a další typy pořadů pro ženy. Jedná se o poměrně širokou
škálu formátů, a není proto možné dovozovat úzkou specializaci programu na tvorbu,
která by v Evropě nebyla produkována. Rozpor s podmínkami licence (kdy se žalobce zavázal
dodržet zákonem stanovený minimální podíl evropské tvorby na vysílání) vedl stěžovatelku
k neudělení souhlasu s požadovanou změnou. Původní závazek žalobce byl v souladu se základní
programovou specifikací, neboť vysílání rozličných formátů pro ženy skýtá široké možnosti,
jak do vysílání zařadit evropská díla. Požadovaná změna by byla zjevně v rozporu se základní
programovou specifikací, která je ze zákona neměnná.
[18] V odůvodnění napadených rozhodnutí stěžovatelka rovněž uvedla, že v případě
programu Prima love neshledala žádné objektivní důvody, proč by zákonné evropské kvóty
neměly být naplňovány. Argument žalobce, že evropští producenti nevytváří dostatek pořadů
pro ženy, považuje za zjevně nesmyslný. Upozornila proto, že je nutné položit si otázku,
co vlastně žalobce považuje za „pořad pro ženy“, a zda jeho představa nevychází z nějakých
stereotypů o tom, co žena ve vysílání vyhledává.
[19] Stěžovatelka musí v souladu se směrnicí o audiovizuálních mediálních službách
maximálně přispívat k podpoře evropské televizní produkce a dbát na to, aby provozovatelé
televizního vysílání naplňovali zákonné podíly evropských děl, je-li to objektivně možné.
Každý souhlas se snížením zákonného podílu považuje za výjimku, kterou je nutno pečlivě
a individuálně zvážit. Ze směrnice plyne, že odpovědnost za naplňování kvót pro evropskou
produkci nese primárně členský stát, který má prostřednictvím příslušného orgánu
jejich dodržování provozovateli televizního vysílání zajistit.
[20] Stěžovatelka uvádí, že snížení evropské tvorby musí vyplývat ze základního zaměření
programu (ze základní programové specifikace). Jedná se pak o programy, kde je zajištění podílu
evropské tvorby zcela neproveditelné, neboť mají programovou profilaci zakotvenou přímo
v základní programové specifikaci. Jde ovšem o velmi výjimečné případy. Program Prima love
svým zaměřením ani základní programovou specifikací (žánry zastoupenými v rámci programové
skladby) není s ohledem na shora uvedené programem, kde by bylo naplnění stanoveného
požadavku neproveditelé. Navrhovaná změna by vedla k neudělení licence.
[21] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatuje, že se ztotožňuje s důvody
pro zrušení napadených rozhodnutí uvedenými v rozsudku městského soudu. Toto právní
posouzení je navíc stejné jako posouzení provedené Nejvyšším správním soudem ve věci vedené
pod sp. zn. 8 As 93/2014. Domnívá se, že i poté, co byl ze zákona ve vztahu k udílení licence
na televizní vysílání vypuštěn institut veřejného slyšení, má jako provozovatel vysílání právo,
aby nebyl od stěžovatelky při zamítnutí změn licence překvapován a aby byly hypotetické důvody
pro případné zamítnutí změny licenčních podmínek předem zveřejněny. S odkazem na §25
odst. 6 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání zdůrazňuje, že v licenčním řízení vedeném
dle §25 téhož zákona není zastoupení evropské tvorby skutečností významnou pro rozhodování
o udělení licence, natož důvodem, proč by navrhovaná změna vedla k neudělení licence ve smyslu
§21 odst. 3 jmenovaného zákona.
[22] Žalobce souhlasí s městským soudem, že stěžovatelka se v odůvodnění rozhodnutí
o zamítnutí žádosti o změnu licence musí řádně vypořádat s tím, jak byly naplněny její povinnosti
vyplývající z §21 odst. 3 ve spojení s §6 odst. 1 písm. e) zákona o rozhlasovém a televizním
vysílání, která se týká i transparentnosti a předvídatelnosti jejího postupu. Pokud došla k velice
nebezpečnému závěru, že §6 odst. 1 písm. e) zákona o rozhlasovém a televizním vysílání nebylo
možné použít (čili že neměla právo vykonstruovat hypotetické důvody pro neudělení licence,
které se v licenčním řízení vůbec nezkoumají, a tyto ani nemusela předem avizovat), musí svůj
závěr řádně a přesvědčivě odůvodnit. To však neučinila.
[23] Ohledně okolností pro udělení licence (týkající se úpravy zastoupení evropské tvorby
a jejího nenaplnění jako důvodu pro neudělení licence) odkazuje žalobce na obsah své žaloby.
Kasační stížnost navrhuje zamítnout jako nedůvodnou.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[24] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[25] Kasační stížnost je důvodná.
[26] V napadeném rozsudku městský soud stěžovatelce vytkl, že napadená rozhodnutí
nerespektují právní názor soudu vyjádřený v předchozím rozsudku a jsou i nadále
nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů. Stěžovatelka tomuto závěru
oponuje, má za to, že ve svých rozhodnutích požadavku na jejich srozumitelnost
a přezkoumatelnost dostála a nesouhlas se změnou licenčních podmínek řádně a dostatečně
odůvodnila.
[27] První výtkou předchozích rozsudků byla v daném případě otázka výkladu §21 odst. 3
zákona o vysílání a aplikace tohoto ustanovení v případě, kdy žalobce žádal o udělení souhlasu
se změnou licenčních podmínek stanovených v první a druhé licenci, na základě nichž provozuje
zemské digitální televizní vysílání šířené prostřednictvím vysílačů, resp. družice (§25 zákona
o vysílání). Městský soud opakovaně nepřezkoumatelným shledal závěr Rady, že §21 odst. 3
zákona o vysílání v části týkající se společného řízení, veřejného slyšení a kritérií
pro udělení licence podle §17 výslovně podle §25 odst. 5 (správně odst. 6) téhož zákona
nelze v případě řízení o udělení licence k provozování digitálního televizního vysílání aplikovat
a nelze ani hodnotit kritéria dle §6 odst. 1 písm. e) téhož zákona.
[28] Nejvyšší správní soud považuje za nutné předně poukázat na to, že Rada v napadených
rozhodnutích jednoznačně uvedla, že obě licence byly žalobci uděleny v licenčním řízení
vedeném podle §25 zákona o vysílání, v němž účastníkem řízení byl jen žadatel o licenci.
Ačkoliv zákon o vysílání č. 231/2001 Sb. v původním znění §25, režim tohoto licenčního řízení
vztáhl jen na vysílání prostřednictvím družic a kabelových systémů, postupnými změnami,
zejména novelou provedenou zákonem č. 235/2006 Sb. a zákonem č. 304/2007 Sb., došlo
v souvislosti s přechodem na digitální televizní vysílání k zavedení zjednodušeného udělování
licencí i pro zemské digitální televizní vysílání, které bylo původně založeno na obdobném
principu jako udělování licencí pro zemské analogové vysílání, a tedy na principu společného
řízení z důvodu převisu potencionálních provozovatelů než možných volných pozic.
Vzhledem ke změně podmínek (technických možností využití digitálních sítí), proto zákonná
úprava z části princip společného licenčního řízení opustila, a režim udělování licencí pro zemské
digitální televizní vysílání stojí od 1. 1. 2008 (účinnosti zákona č. 304/2007 Sb.) na shodných
principech jako udělování licencí k provozování rozhlasového nebo televizního vysílání
prostřednictvím družic a kabelových systémů, tedy podléhá režimu §25 zákona o vysílání. Rada
v napadených rozhodnutích proto správně poukázala na to, že podle §25 odst. 5 (správně
odst. 6) zákona o vysílání se na licenční řízení podle tohoto ustanovení nevztahují mj. §15, §16
a §17 odst. 1 a 2 a §18 odst. 3 a 5.
[29] Dle §21 odst. 3 stěžovatelka je povinna rozhodnout o změně skutečností podle odstavce 1 do 60 dnů
ode dne, kdy jí byla doručena žádost provozovatele vysílání s licencí. Rada je povinna své rozhodnutí odůvodnit,
pokud se jedná o řízení s více účastníky. Pokud Rada ve stanovené lhůtě nerozhodne a nejedná se o řízení
s více účastníky, má se za to, že se změnou vyslovila souhlas. Rada souhlas neudělí pouze tehdy, pokud by změna
vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení. Důvody neudělení souhlasu musí být shodné s kritérii
uvedenými v §6 odst. 1 písm. e). Základní programovou specifikaci nelze měnit. Rada může řízení přerušit,
v takovém případě Rada v usnesení o přerušení řízení uvede, z jakého důvodu řízení přerušuje; po dobu přerušení
řízení lhůty neběží.
[30] Ustanovení §6 odst. 1 písm. e) uvádí, že žalovaná je povinna předkládat Poslanecké sněmovně
každoročně výroční zprávu o své činnosti a o stavu v oblasti rozhlasového a televizního vysílání a v oblasti
poskytování audiovizuálních mediálních služeb na vyžádání (dále jen „výroční zpráva“), která obsahuje zejména
informaci o udělených licencích a kritériích, na základě kterých byly licence uděleny žadatelům o licenci
a zamítnuty žádosti všech ostatních účastníků řízení.
[31] §25(ve znění účinném v době rozhodování Rady) zní:
(1) Licenční řízení k provozování vysílání šířeného prostřednictvím družic, kabelových systémů a zvláštních
přenosových systémů a k provozování zemského digitálního vysílání šířeného prostřednictvím vysílačů se
zahajuje z podnětu žadatele o licenci. Licenční řízení podle věty první nelze zahájit z vlastního podnětu
Rady. Účastníkem řízení je pouze žadatel o licenci.
(2) Žádost o licenci musí kromě obecných náležitostí podání a náležitostí žádosti o licenci podle §14 odst. 1
až 4 obsahovat
a) písemný souhlas osoby oprávněné k provozování kabelové sítě podle zvláštního právního předpisu
s umístěním programu žadatele o licenci do kabelové sítě, jde-li o vysílání programu prostřednictvím
kabelové sítě a účastník řízení nemá oprávnění ke zřízení a provozování kabelové sítě,
b) informaci o tom, ve kterých státech lze program přijímat, a specifikaci družice, jde-li o vysílání
programu prostřednictvím družice.
c) identifikaci přenosového systému a informaci o přístupu k vysílání, jde-li o vysílání programu
prostřednictvím zvláštního přenosového systému,
d) údaje o způsobu technického, organizačního a finančního zajištění vysílání, jde-li o vysílání programu
zemského digitálního vysílání šířeného prostřednictvím vysílačů.
(3) Rada je povinna nařídit ve lhůtě 30 dnů ode dne zahájení licenčního řízení ústní jednání s účastníkem
licenčního řízení, ve kterém účastník navrhuje programovou skladbu. O ústním jednání se vyhotovuje
protokol.
(4) Rozhodnutí o udělení licence musí obsahovat výrok o udělení licence, odůvodnění a poučení o opravném
prostředku.
(5) Rada licenci žadateli o licenci neudělí pouze tehdy, pokud žadatel nesplňuje podmínky podle §13 odst. 3
nebo pokud navrhovaná programová skladba nesplňuje požadavky podle §31 a §32 odst. 1
nebo by udělení licence bylo v rozporu se závazky vyplývajícími z mezinárodní smlouvy, kterou je Česká
republika vázána a která byla vyhlášena ve Sbírce zákonů nebo ve Sbírce mezinárodních smluv.
(6) Na licenční řízení podle odstavců 1 až 5 se nevztahují ustanovení §13 odst. 1, §15, 16, §17 odst. 1
a 2 a §18 odst. 3 a 5.
[32] Ustanovení §16 upravuje průběh veřejného slyšení při společném licenčním řízení
včetně toho, jaké otázky se v rámci něj mají s účastníky projednat (odst. 2 až 4). Dále z §17 odst.
1 a 2 vyplývají skutečnosti významné pro rozhodování o žádostech jednotlivých žadatelů
o udělení licencí, resp. skutečnosti, které stěžovatelka hodnotí (mezi ně patří i zastoupení
evropské tvorby, tvorby evropských nezávislých producentů a současné tvorby). Podle §18
odst. 3: [r]ozhodnutí o udělení licence obsahuje výrok o udělení licence jednomu ze žadatelů o licenci a o zamítnutí
žádostí ostatních žadatelů, odůvodnění, které obsahuje kritéria, na základě kterých byla licence udělena žadateli
o licenci a zamítnuty žádosti všech ostatních účastníků řízení, a poučení o opravném prostředku (srov. shora
citovaný §25 odst. 4). Všechna tato ustanovení se na licenční řízení podle §25 tedy nevztahují.
[33] Stěžovatelce lze podle názoru Nejvyššího správního soudu přisvědčit potud,
že svá rozhodnutí ohledně částečného vyloučení aplikace §21 odst. 3 a kritérií dle §6 odst. 1
písm. e) zákona o vysílání řádně odůvodnila. V daném případě byla Radou posuzována žádost
o souhlas se změnou licenčních podmínek (§23 odst. 1), a protože již samotné udělení licence
nepodléhalo režimu společného licenčního řízení, v němž by byli účastníky i další žadatelé
a neprobíhalo veřejné slyšení a licence nebyla udělena na jeho základě, ale postupem podle §25
zákona o vysílání, nemohla být hodnocena ani kritéria uvedená v §6 odst. 1 písm. e)
téhož zákona, když ani rozhodnutí o licenci dle §25 zákona o vysílání nemůže obsahovat kriteria,
na základě kterých byla licence udělena žadateli a zamítnuty žádosti ostatních účastníků řízení.
[34] Nelze tak učinit závěr, že stěžovatelka ohledně této první otázky nerespektovala
předchozí zrušující rozsudek městského soudu potvrzený rozhodnutím Nejvyššího správního
soudu. V předchozích zrušených rozhodnutích se stěžovatelka k aplikaci kritérií dle uvedeného
ustanovení vůbec nevyjádřila a bez dalšího přistoupila ke zkoumání podmínky dodržení podílu
evropské tvorby jako požadavku, bez jehož splnění by licenci neudělila. V nyní napadených
rozhodnutích (viz bod [6] tohoto rozsudku) ovšem vysvětlila své stanovisko téměř totožně,
jak to učinila v kasační stížnosti a jak je reprodukováno v době [13] tohoto rozsudku.
Uvedené odůvodnění považuje Nejvyšší správní soud za dostatečné a přezkoumatelné,
neboť z něj lze jednoznačně seznat výklad zákona, který stěžovatelka zaujala. Zjednodušeně
lze říci, že dle stěžovatelky se na rozhodování o změně licence udělené podle §25 zákona
o rozhlasovém a televizním vysílání nemůže aplikovat část ustanovení §21 odst. 3 téhož zákona
týkající se řízení s více účastníky a veřejného slyšení, neboť se nepoužijí ani na udělování samotné
licence. Kritéria podle §6 odst. 1 písm. e) jsou zveřejňována na základě projednání ve veřejném
slyšení a v případě řízení podle §25, u něhož veřejné slyšení neprobíhá, tudíž vůbec nevzniknou.
Jestliže nejsou stanovena, nemohou být z povahy věci zohledněna ani při rozhodování o změně
licence.
[35] Stěžovatelka tedy přezkoumatelně odůvodnila svůj názor na použití zmíněných kritérií
při rozhodování o změně podmínek licence udělené dle §25 zákona o ro zhlasovém a televizním
vysílání, resp. vysvětlila, proč se tato kritéria v daném případě nepoužijí. V předchozím zrušujícím
rozsudku městský soud, a následně i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne ze dne 26. 1. 2015,
č. j. 8 As 93/2014 - 58, stěžovatelce vytkly, že rozhodnutí vůbec neobsahují úvahu, zda měla být
hodnocena kritéria v §6 odst. 1 písm. e) uvedeného zákona. Jak je shora shrnuto, nyní napadená
rozhodnutí již takovou úvahu obsahují a výtka městského soudu, že stěžovatelka zrušující
rozsudek nerespektovala, není oprávněná (k přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu
srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2010, č. j. 9 As 66/2009 - 46).
[36] Nutno ovšem podotknout, že stěžovatelka nemá pravdu, pokud tvrdí, že jí není zřejmé,
jaký výklad by měla provádět, když její závěry plynou přímo ze zákona. Že tomu tak není,
konstatoval již Nejvyšší správní soud v odkazovaném rozsudku č. j. 8 As 93/2014 („Právní názor
o neaplikovatelnosti těchto kritérií je výsledkem interpretace §21 odst. 3 zákona, tedy ustanovení,
podle kterého stěžovatelka rozhodovala. Rozhodně nešlo o případ, kdy by byla nepřípustnost hodnocení kritérií
podle §6 odst. 1 písm. e) natolik zřejmá, že by stěžovatelka mohla zcela rezignovat na povinnost vysvětlit,
proč tato kritéria nemůže hodnotit“). Stěžovatelka ale odpovídající výklad provedla, jak je již shora
uvedeno. Je přitom zřejmé, že v kontextu věty páté ustanovení §21 odst. 3 zákona
o rozhlasovém a televizním vysílání, která ohledně udělování souhlasu se změnou licence
výslovně odkazuje na kritéria dle §6 odst. 1 písm. e) téhož zákona, aniž by zde bylo uvedeno,
že to neplatí pro změny podmínek licence udělené podle §25, nejsou závěry stěžovatelky
ze zákona jednoznačně odvoditelné. Zákon totiž nepoužití ustanovení o společném řízení
a veřejném slyšení vztahuje výslovně na řízení podle §25, nikoliv na řízení o změnách dle §21.
Výklad provedený stěžovatelkou plyne z kontextu jednotlivých ustanovení a z logiky věci,
resp. postupných změn zákona o vysílání, nikoliv z výslovného znění zákona.
[37] Z uvedeného právního závěru tak vyplývá, že Rada licenci podle §25 udělí při splnění
zákonných podmínek. Podle §25 odst. 3 zákona o vysílání Rada licenci žadateli o licenci neudělí
pouze tehdy, pokud žadatel nesplňuje podmínky podle §13 odst. 3 nebo pokud navrhovaná programová skladba
nesplňuje požadavky podle §31 a §32 odst. 1 nebo by udělení licence bylo v rozporu se závazky vyplývajícími
z mezinárodní smlouvy, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena ve Sbírce zákonů
nebo ve Sbírce mezinárodních smluv.
[38] Podle §21 odst. 1 je provozovatel vysílání s licencí povinen předem požádat Radu
o písemný souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci, mj, podle písm. d)
i v případě, že žádá změnu licenčních podmínek.
[39] Z citovaného §25 odst. 2 vyplývá, že žádost o licenci musí kromě obecných náležitostí podání
a náležitostí žádosti o licenci podle §14 odst. 1 až 4 obsahovat i další náležitost. Dle §14 odst. 1 písm. h)
zákona o vysílání musí žádost obsahovat u žadatele o provozování televizního vysílání navrhovaný podíl
celkového vysílacího času, který by měl být vyhrazen vysílání evropských děl a evropských děl vyrobených
nezávislými výrobci, týká-li se žádost provozování televizního vysílání.
[40] Podle §42 věta první [p]rovozovatel televizního vysílání je povinen tam, kde je to proveditelné,
vyhradit pro evropská díla nadpoloviční podíl celkového vysílacího času každého svého programu. Dále dle §43
odst. 1 věta první [p]rovozovatel televizního vysílání je povinen tam, kde je to proveditelné, vyhradit
pro evropská díla vyrobená nezávislými výrobci alespoň 10 % celkového vysílacího času každého svého programu.
Dle §44 odst. 1 [p]rovozovatel televizního vysílání je povinen tam, kde je to proveditelné, zajistit, aby v rámci
vysílacího času vyhrazeného pro vysílání evropských děl vyrobených nezávislými výrobci tvořilo vysílání děl,
od jejichž prvního zveřejnění neuplynulo více než 5 let, alespoň 10 %.
[41] Městský soud dále vedla ke zrušení napadených rozhodnutí i skutečnost, že žalovaná
opět neuvedla důvody, pro které neshledala žádost žalobce opodstatněnou ve vztahu k tvrzením
v ní uvedeným. Důvody, pro které Rada souhlas se změnou licenčních podmínek neudělila
(viz shora bod [7]) městský soud nepovažoval za dostatečné.
[42] Stěžovatelka zakládá svoji obranu na tom, že z napadených rozhodnutí jednoznačně plyne
k čemu se v žádosti o udělení licencí žalobce zavázal a rozhodnutí o licenci plněním
tohoto závazku byla podmíněna, jinak by licenci neudělila. Se změnou uvedené podmínky
nesouhlasila proto, že její plnění ze strany provozovatele v zákonem stanoveném podílu nadále
považuje za proveditelné.
[43] Žalobce namítal, že zastoupení evropské tvorby není skutečností významnou
pro rozhodování o udělení licence a nemůže být ani důvodem, proč by změna vedla k neudělení
licence ve smyslu §21 odst. 3 zákona o vysílání. Městský soud tak předně musel posuzovat právní
otázku, zda nedodržení požadavku na podíl evropské tvorby ve vysílání vůbec může být
důvodem pro neudělení souhlasu se změnou licence vydané podle §25 zákona o rozhlasovém
a televizním vysílání. Jinými slovy, jestliže stěžovatelka při změně podmínek licence nerozhoduje
v mezích kritérií podle §6 odst. 1 písm. e) zákona o rozhlasovém a televizním vysílání, musí
si soud ujasnit, jaké mohou být důvody pro neudělení souhlasu (a v tomto rozsahu se vypořádat
s žalobní argumentací). Teprve pokud by dospěl k závěru, že zájem na zachování podílu evropské
produkce může vést k neudělení souhlasu s požadovanou změnou, bylo by na místě hodnotit,
zda stěžovatelka dostatečně odůvodnila, že v případě programu žalobce nejsou dány žádné
objektivní důvody, z nichž by plynulo, že pro žalobce je vzhledem k zaměření programu
neproveditelné dodržet povinný podíl evropské produkce ve smyslu §42 zákona o rozhlasovém
a televizním vysílání. Zabývat se přezkoumatelností úvahy stěžovatelky ohledně opodstatněnosti
žádosti o změnu vzhledem k možnostem žalobce zákonnému požadavku vyhovět, je předčasné,
dokud si soud neujasní, zda je vůbec na místě takové úvahy provádět. Pokud by totiž soud dal
za pravdu žalobci, že dodržení stanoveného podílu evropské produkce na vysílání
není podmínkou, která by mohla vést k neudělení licence, a že tedy s její změnou musí být udělen
souhlas vždy, pak by bylo pro udělení souhlasu zcela irelevantní, zda jsou důvody navrhované
změny opodstatněné (a pro žalobce je naplnění stanovených kvót proveditelné), či nikoliv.
I kdyby byl takový závěr přezkoumatelný, muselo by být napadené rozhodnutí zrušeno
jako nezákonné. Trvat na tom, aby stěžovatelka svou argumentaci v tomto rozsahu rozvedla,
a případně i lépe zjistila skutkový stav, za situace, kdy by tyto důvody z hlediska zákonnosti
rozhodnutí tak jako tak nemohly obstát, by nedávalo smysl.
[44] Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že napadená rozhodnutí nepovažuje
za nepřezkoumatelná ani z důvodu, že ve výroku nesprávně odkazují na větu třetí §21 odst. 3
zákona o rozhlasovém a televizním vysílání, když stěžovatelka zjevně rozhodla dle vět
následujících (čtvrté až šesté). Jedná se o zřejmou chybu v psaní nemající vliv na srozumitelnost
napadeného rozhodnutí. Jak žalobce, tak městský soud jednoznačně zjistili, o jaké zákonné
ustanovení stěžovatelka svá rozhodnutí opírá. Nelze přitom odhlédnout, že ve výroku
napadených rozhodnutí je výslovně uvedeno, že stěžovatelka souhlas neudělila, „neboť požadovaná
změna je v rozporu s podmínkami, za kterých byla původně udělena, a tedy požadovaná změny by veda
k neudělení licence ve smyslu §21 odst. 3, věta třetí“. Jelikož tedy část výroku odpovídá větě čtvrté
téhož ustanovení, pak následný odkaz na větu třetí nemůže mít jakýkoliv vliv
na přezkoumatelnost napadených rozhodnutí. Je totiž jednoznačně zřejmé, na základě
jakého zákonného pravidla stěžovatelka rozhodla. Vzhledem k uvedenému nelze ani souhlasit,
že by byl výrok v rozporu s odůvodněním, jak uvedl městský soud.
IV. Závěr a náklady řízení
[45] Z výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první, část věty před středníkem s. ř. s.);
v něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního
soudu (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[46] Městský soud posléze v rozhodnutí o návrhu ve věci samé rozhodne také o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. srpna 2017
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu