ECLI:CZ:NSS:2017:7.AS.23.2017:21
sp. zn. 7 As 23/2017 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase
a soudců Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: A. H., zastoupený
Mgr. Tomášem Vebrem, advokátem se sídlem Na Cihelnách 9, Jaroměř, proti žalovanému: První
náměstek policejního prezidenta ve věcech služebního poměru, se sídlem Policejní
prezidium, Strojnická 935/27, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 10. 1. 2017, č. j. 11 Ad 13/2016 - 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ředitele Ředitelství služby cizinecké policie ve věcech služebního poměru
č. 2200/2014 ze dne 13. 10. 2014 (dále jen „správní orgán I. stupně“) byla zamítnuta výzva
žalobce k proplacení nedůvodně nařizovaných přesčasových hodin za nařízenou službu přesčas
podle §54 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů“).
[2] Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal žalobce odvolání, které žalovaný
zamítl rozhodnutím ze dne 18. 5. 2016, č. j. PPR-33060-14/ČJ-2014-990131 (dále jen
„rozhodnutí o odvolání.“), a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
II.
[3] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze (dále
jen „městský soud“). V žalobě popsal průběh řízení a namítal, že nařízení práce přesčas nebylo
služebními funkcionáři řádně odůvodněno, když nebyly vymezeny konkrétní důvody důležitého
zájmu služby ve smyslu §54 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních
sborů. Žalobce dále tvrdil, že při nařízení práce přesčas taktéž nebyla splněna podmínka
mimořádné absence ostatních příslušníků sboru, když jejich absence byla předvídatelná. Žalobce
také uvedl, že žalovaný nedodržel povinnost stanovenou v §180 odst. 1 zákona o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů, když nezjistil stav, o němž nejsou důvodné
pochybnosti, a dopustil se nesprávného právního posouzení dané věci.
[4] Městský soud žalobě vyhověl a zrušil rozhodnutí o odvolání podle §78 odst. 1 s. ř. s.,
když se neztotožnil s názorem žalovaného, že služba přesčas byla nařízena žalobci v souladu
s §54 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Městský soud
uvedl, že veřejný zájem je třeba dovozovat v každém jednotlivém případě a nelze obecně tvrdit,
že již samotný výkon činnosti policejního sboru je v obecné rovině veřejným zájmem. Městský
soud se dále zabýval důvodovou zprávou k zákonu o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů, přičemž s odkazem na ustálenou judikaturu dospěl závěru, že má-li být
institut služby přesčas využíván v souladu s platnou právní úpravou, musí být kumulativně
splněny podmínky důležitého zájmu služby, odůvodnění přijetí tohoto opatření a maximálního
rozsahu 150 hodin v kalendářním roce (nejedná-li o nařízení služby přesčas ve smyslu §54 odst. 2
zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů). Městský soud také dovodil,
že důvod k nařizování služby přesčas nelze spatřovat ani v případech předvídatelné absence
ostatních příslušníků sboru, stejně tak jako v nedostatečném personálním zabezpečení sboru.
Ke konkrétním a podrobným důvodům absence ostatních příslušníků bezpečnostního sboru
uvedených v rozhodnutích správních orgánů se v daném případě městský soud nevyjádřil.
Městský soud uvedl, že služební funkcionář je povinen nařízení služby přesčas vždy řádně
odůvodnit, a že zákonodárce nepředpokládal automatické využívání služby přesčas v maximálním
rozsahu u každého příslušníka. Dle městského soudu z obsahu vydaných správních rozhodnutí
nikterak nevyplývá, že by smyslem výkonu přesčasových služeb v rozsahu 150 hodin bylo
kompenzovat vznik neočekávaných a mimořádných situací a že správní orgány nikterak
neprokázaly, že přesčasové hodiny byly nařizovány jen operativně a ve výjimečných případech.
III.
[5] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[6] Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že rozsudek městského soudu je nepřezkoumatelný,
neboť soud v něm převážně využil části odůvodnění jiných rozsudků, aniž by jejich užití
podrobně zdůvodnil ve vztahu k nyní projednávané věci a dále, že se nevypořádal
se stěžovatelem konkrétně a podrobně uvedenými důvody nařízené práce přesčas, včetně
jednotlivých důvodů absence ostatních příslušníků bezpečnostního sboru v konkrétní dny,
kdy došlo k nařízení služby přesčas. Městský soud stěžovateli také přiřkl argumentaci, kterou
ovšem stěžovatel nikdy neužil. Stěžovatel uvedl, že rozsudek městského soudu je tak zatížen
nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Navrhl proto tento rozsudek zrušit a věc vrátit
městskému soudu k dalšímu řízení.
IV.
[7] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Stěžovatel v kasační stížnosti poukazoval pouze na nepřezkoumatelnost rozsudku
městského soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[11] Řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční; kasační soud je vázán, vyjma
případů taxativně uvedených v §109 odst. 4 větě za středníkem s. ř. s., uplatněnými důvody
kasační stížnosti (§109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.). K tomu srov. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 Afs 57/2011 - 95, ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads
21/2014 - 20, ze dne 27. 10. 2010, č. j. 8 As 22/2009 - 99, ze dne 18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007
- 46, ze dne 17. 12. 2008, č. j. 7 As 17/2008 - 60, jakož i usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, a rozhodnutí Ústavního soudu ve věci
sp. zn. II. ÚS 460/15 ze dne 8. 3. 2016. Ex officio posuzuje kasační soud pouze to, zda nebylo
řízení před krajským soudem zmatečné, zda nebylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé, není-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, anebo
zda rozhodnutí správního orgánu není nicotné (§109 odst. 3 věta za středníkem s. ř. s.). Žádnou
z uvedených vad rozsudek městského soudu netrpí.
[12] Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských soudů
vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS
84/94, č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS), podle
níž jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování,
je povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle §54 odst. 2
s. ř. s.). To potvrzuje i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí
soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval
při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění
a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který má nárok
na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52, vyslovil, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu není
zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru
o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě
a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“
Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval např.
v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, podle něhož lze „za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento
pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl
rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů
skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady
skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.“
[13] Zdejší soud s poukazem na shora uvedené konstatuje, že má-li být soudní rozhodnutí
přezkoumatelné, je nezbytné, aby z něj bylo zřejmé, jaký skutkový stav vzal správní soud
za rozhodný a jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval
při posuzování těchto skutečností. Uvedené musí nalézt svůj odraz v odůvodnění dotčeného
rozhodnutí. Je tomu tak proto, že jen prostřednictvím odůvodnění lze dovodit, z jakého
skutkového stavu správní soud vyšel a jak o něm uvážil.
[14] Napadený rozsudek vyhovuje uvedeným kritériím přezkoumatelnosti. Spornou právní
otázkou v řízení před městským soudem byla výjimečnost nařízení služby přesčas, a také pojem
důležitého zájmu služby. Městský soud dospěl k závěru, že neproplacení služby přesčas bylo
v rozporu s §54 odst. 1 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.
Své závěry městský soud opřel zejména o skutečnosti, že správním orgánem nebyla prokázána
výjimečnost nařízení služby přesčas, a že nebyly prokázány důvody důležitého zájmu služby.
Z odůvodnění rozsudku městského soudu je zjevné, na základě kterých konkrétních skutečností
soud dospěl k závěru, že nařízení služby přesčas nemělo oporu v zákoně (nesplnění podmínky
výjimečnosti a nedostatečné odůvodnění důležitého zájmu služby). Ohledně klíčových aspektů
výjimečnosti a důležitého zájmu služby městský soud v souvislosti se stěžovatelem uvedenými
konkrétními důvody absence příslušníků bezpečnostního sboru uvedl, že výjimečnost situace
nelze spatřovat při předem obecně známých a předvídatelných situacích jako je čerpání
služebního volna, dovolené či účast na školeních. Ohledně důležitého zájmu služby městský soud
s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu uvedl, že ten nelze spatřovat v zajištění
přímého výkonu služby (tj. řádného doplnění služby za nepřítomné policisty tak, jak tomu bylo
v daném případě nařízení služby přesčas). Za důvod nepřezkoumatelnosti nelze považovat
ani to, pokud krajský soud konkrétně nereaguje na argumenty uvedené ve vyjádření k žalobě.
Jak uvedl Nejvyšší správní soud například ve svém rozsudku ze dne 12. 11. 2009, č. j. 1 As
64/2009 - 153, „[n]ezohlednění důvodů uvedených ve vyjádření žalovaného k žalobě nemůže být vadou
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Je to žalobce, kdo určuje rozsah a meze přezkumu napadeného
rozhodnutí v podobě žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.), a proto nevypořádá-li se soud s argumentací
žalovaného, pak tím může ovlivnit kvalitu a sílu svého právního názoru, nikoli však zatížit své rozhodnutí vadou
spočívající v nepřezkoumatelnosti.“
[15] Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že mu městským soudem byla neprávem přiřknuta
některá dílčí argumentace, jakož i v tom, že městský soud užil místy i argumentaci nepřiléhávající
na daný případ. V této souvislosti nelze přehlédnout ani místy obtížně srozumitelnou
argumentaci městského soudu, resp. některé nepřesnosti v ní. Uvedená pochybení však v daném
konkrétním případě nevyvolávají nutnost zrušení rozsudku městského soudu (podpůrně srov.
rozsudky zdejšího soudu ve věcech sp. zn. 6 Ads 57/2004, sp. zn. 8 Afs 102/2005, sp. zn. 8 Afs
43/2007, sp. zn. 1 Afs 11/2008, či nálezy Ústavního soudu ve věcech sp. zn. IV. ÚS 201/04,
sp. zn. I. ÚS 729/2000, sp. zn. I. ÚS 116/05, sp. zn. IV. ÚS 787/06, sp. zn. III. ÚS 961/09,
sp. zn. IV. ÚS 919/14). Z rozsudku je zřejmé, jaké konkrétní důvody vedly městský soud
k vydání napadeného rozsudku, resp. z jakých důvodů městský soud zrušil rozhodnutí
žalovaného. Je z něj rovněž patrné, z jakých důvodů nemá právní názor vyslovený
v rozhodnutích správních orgánů za správný a naopak, z jakých důvodů shledal žalobní námitky
důvodné. Tyto závěry jsou i přes uvedená dílčí pochybení ve svém souhrnu srozumitelné
a přezkoumatelné. Z uvedených důvodů nelze na danou věc aplikovat ani rozsudek zdejšího
soudu ze dne 3. 8. 2016, č. j. 3 As 234/2015 - 24, kterým byl pro nepřezkoumatelnost zrušen
rozsudek téhož senátu městského soudu (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 10. 2015,
č. j. 11 Ad 15/2013 - 59). Na rozdíl od nyní posuzovaného rozsudku se jednalo o rozsudek
zatížený nepřezkoumatelností v takové míře, že jej bylo nutno zrušit. Výše uvedeným
hodnocením přitom Nejvyšší správní soud nedává prvostupňovému soudu jakýkoliv návod
pro odůvodňování dalších rozsudků. Dle setrvalé judikatury Nejvyššího správního soudu
a Ústavního soudu je jedním z principů představujících součást práva na řádný proces, jakož
i pojmu právního státu, povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (k tomu srov. vedle výše
citované judikatury zdejšího soudu i nálezy Ústavního soudu ve věcech sp. zn. III. ÚS 84/94,
sp. zn. I. ÚS 741/06, sp. zn. III. ÚS 94/97, sp. zn. II. ÚS 686/02, sp. zn. Pl. ÚS 42/04, sp. zn.
I. ÚS 1534/08 atp.).
[16] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[17] Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
[18] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, nemá
tedy právo na náhradu nákladů řízení. Žalobci, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože podle obsahu spisu
mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. března 2017
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu