ECLI:CZ:NSS:2017:7.AS.333.2016:42
sp. zn. 7 As 333/2016 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: K. K., zastoupený Mgr.
Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne
23. 11. 2016, č. j. 72 A 37/2014 - 79,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 23. 11. 2016,
č. j. 72 A 37/2014 - 79, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím Magistrátu města Olomouce (dále též „správní orgán prvního stupně“)
ze dne 3. 7. 2014, č. j. SMOL/143644/2014/OARMV/DPD/Kas, byl žalobce uznán vinným
ze spáchání přestupku podle §125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o silničním provozu“), kterého se měl dopustit tím, že dne 15. 2. 2014
v cca 16:50 hod. neoprávněně vjel motorovým vozidlem tov. zn. Suzuki, reg. zn. X, na Horní
náměstí v Olomouci, čímž nerespektoval svislou dopravní značku IP 27a „Pěší zóna“
s dodatkovým textem „IZS, MMO1, TSMO, MPO, svatby 0-24 h, cyklisté, TAXI 0-24 h,
dopravní obsluha 18-10 h, potraviny 12-14h“. Za spáchání uvedeného přestupku mu správní
orgán prvního stupně uložil pokutu ve výši 1 500 Kč.
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 9. 2014, č. j. KUOK 84301/2014 (dále též „napadené
rozhodnutí“) pro opožděnost zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně.
II.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě –
pobočka v Olomouci.
[4] Rozsudkem ze dne 31. 8. 2015, č. j. 72 A 37/2014 - 32, krajský soud žalobu zamítl. Tento
rozsudek byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 2. 2016, č. j. 7 As
254/2015 - 30, a věc byla vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení.
[5] Rozsudkem ze dne 12. 5. 2016, č. j. 72 A 37/2014 - 49, krajský soud žalobu opětovně
zamítl. I tento rozsudek byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2016,
č. j. 7 As 113 2016 - 23. Zdejší soud mj. uložil krajskému soudu, aby postupoval podle §51 s. ř. s.
a následně se vypořádal se všemi žalobními tvrzeními, resp. návrhy na dokazování, jelikož
tyto mají relevanci k otázce včasnosti předmětného odvolání.
[6] Rozsudkem ze dne 23. 11. 2016, č. j. 72 A 37/2014 - 79, krajský soud žalobu zamítl,
aniž by nařídil ústní jednání. K tomu krajský soud výslovně uvedl, že žalobci zaslal výzvu
ve smyslu §51 s. ř. s. Žalobce ve svém podání ze dne 31. 10. 2016 vyslovil nesouhlas
s rozhodnutím věci bez nařízení jednání, neboť navrhl provedení důkazů. Protože krajský soud
shledal navržené dokazování za nadbytečné a nadto pro souzenou věc irelevantní, jednání
nenařizoval. Krajský soud k tomu poukázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 2. 2016, č. j. 7 As 93/2014 - 48. Krajský soud se dále zabýval námitkami
poukazujícími na včasnost odvolání a těm nepřisvědčil. Proto žalobu jako nedůvodnou zamítl.
III.
[7] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Brojil
proti závěrům krajského soudu stran opožděnosti předmětného odvolání a dovozoval
nerespektování závazného právního názoru stran dokazování. Krajský soud měl nařídit ve věci
jednání. Stěžovatel krajskému soudu nesdělil souhlas s rozhodnutím bez jednání. Krajský soud
nesprávně interpretoval usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 2. 2016, č. j. 7 As 93/2014 - 48. Rozšířený senát se totiž vyjadřoval k tomu, zda soud
je povinen nařídit jednání tehdy, pokud účastník řízení nevysloví nesouhlas s rozhodnutím
bez jednání, ale pouze navrhne důkazy k provedení. V nyní projednávané věci však stěžovatel
vyjádřil nesouhlas s rozhodnutím bez jednání. Postupem krajského soudu došlo ke zkrácení práv
stěžovatele. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
IV.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti stěžovatele nevyjádřil.
V.
[9] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Jelikož se jedná o opakovanou kasační stížnost v dané věci, vážil Nejvyšší správní soud
její přípustnost z hlediska ust. §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení je kasační
stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní
rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační
stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
[12] Ze zákazu opakované kasační stížnosti ovšem judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího
správního soudu dovodila nad rámec doslovného znění §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. také další
výjimky, jejichž respektování zajišťuje dodržení smyslu a účelu rozhodování Nejvyššího
správního soudu. Dospěla k závěru, že toto ustanovení nelze vztáhnout zejména na případy,
kdy Nejvyšší správní soud vytýká nižšímu správnímu soudu pochybení, které mohlo zkrátit práva
účastníka řízení. Tak je tomu i v nyní projednávané věci, neboť stěžovatel mj. poukazoval
na to, že krajský soud i přes jeho žádost nenařídil soudní jednání, čímž měl podle stěžovatele
porušit §51 s. ř. s. Ostatně stěžovatel namítal i nerespektování závazného právního názoru
obsaženého ve zrušujícím rozsudku. Za této situace dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že se jedná o přípustnou kasační stížnost.
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda krajský soud pochybil, pokud
rozhodl bez nařízení jednání.
[14] Jak vyplývá z konstantní judikatury, pravidlem při soudním rozhodování je vždy nařízení
ústního jednání, aby byla zachována zásada ústnosti a veřejnosti soudního jednání (srov. též čl. 38
odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 96 odst. 2 Ústavy). Výjimkou z této zásady
je možnost soudu projednat věc bez nařízení jednání; tato výjimka však musí být vykládána
s ohledem na zájmy účastníka řízení restriktivně, neboť je to účastník řízení, o jehož právech
se rozhoduje, a tento účastník také s řízením disponuje. Základním vodítkem pro výklad
této problematiky jsou tedy čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 96 odst. 2 Ústavy,
podle nichž má každý právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů
a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem provedeným důkazům. Veřejnost může být
vyloučena jen v případech stanovených zákonem. Účastníkům řízení svědčí tudíž základní právo,
dané jim Listinou základních práv a svobod a Ústavou, kterým je právo se ve své věci takového
řízení (jednání před soudem) osobně účastnit, zpravidla bez ohledu na to, zda by jejich
přítomnost měla vliv na vynesení rozhodnutí. Jestliže proto správní soud přítomnost účastníkům
řízení v rozporu se zákonem neumožní, lze v jeho postupu spatřovat porušení ústavního práva,
dané jim uvedeným články Listiny základních práv a svobod a Ústavou (srov. např. nález
Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. I. ÚS 560/03, dostupný na www.nalus.usoud.cz).
[15] Dále je nutno zmínit judikaturu zdejšího soudu (srov. např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 9. 2006, č. j. 7 As 61/2005 - 107, ze dne 27. 7. 2006, č. j. 2 Azs
216/2005 - 50, či ze dne 29. 11. 2005, č. j. 4 As 46/2004 - 58), ze které vyplývá, že účastníkovi
řízení nelze upřít právo na veřejné projednání věci v jeho přítomnosti, včetně možnosti vyjádřit
se k věci. Pokud nejsou splněny podmínky uvedené v §51 s. ř. s. je krajský soud povinen nařídit
jednání ve věci.
[16] Podle §51 s. ř. s. platí, že soud může rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže
to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy,
nevyjádří-li účastník do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým
projednáním věci; o tom musí být ve výzvě poučen.
[17] Zákon tedy umožňuje, aby soud rozhodl bez nařízení jednání, ovšem pouze v případě,
že to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí.
[18] Ze soudního spisu nelze dovodit, že by účastníci shodně navrhli, aby soud rozhodl
bez nařízení jednání, jakož ani to, že by s takovým postupem souhlasili.
[19] Stěžovatel na výzvu soudu ve smyslu §51 s. ř. s. sdělil, že „nesouhlasí s rozhodnutím
bez jednání, neboť navrhl provést dokazování.“
[20] Stěžovatel tedy soudu sdělil, že nesouhlasí s rozhodnutím soudu bez nařízení jednání.
Za této situace neměl krajský soud rozhodnout bez jednání. K takovému postupu neopravňuje
krajský soud ani usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2016,
č. j. 7 As 93/2014 - 48, o které se krajský soud opřel.
[21] Toto usnesení se zabývalo tím, zda lze rozhodnout o věci bez jednání (ve smyslu
§51 odst. 1 s. ř. s.) v případě, že sice byl v řízení o žalobě učiněn souhlas s rozhodnutím
bez jednání, ale některý z účastníků navrhl provedení důkazů.
[22] Rozšířený senát dospěl k závěru, že navrhne-li účastník v řízení o žalobě provedení
důkazů před správním soudem dle §71 odst. 1 písm. e) s. ř. s., nelze takový návrh považovat
za nesouhlas s rozhodnutím bez jednání ve smyslu §51 odst. 1 s. ř. s.
[23] Tento závěr odůvodnil tím, že účastníci řízení jsou ti, kterým je garantován spravedlivý
proces, jehož důležitou součástí je právo na konání soudního jednání a přístup k němu. Jestliže
oni sami se naplnění tohoto práva nedožadují, není zpravidla úkolem soudu jim toto právo
„vnucovat“. Orientace účastníků řízení v soudním řízení správním o žalobách není složitá.
Toto řízení je ostatně koncipováno na zásadě dispoziční, která vychází z odpovědnosti účastníků
za úkony, které činí. Není zatíženo zbytečným formalismem, nepředpokládá povinné právní
či jiné odborné zastoupení, i když jej plnohodnotně umožňuje. Zejména však ukládá soudu
poučovací povinnost vůči účastníkům, kteří se sami výslovně (např. v žalobě) nevyjádří ke konání
soudního jednání, aby tak k výzvě soudu ve stanovené dvoutýdenní lhůtě učinili s tím, jaké
důsledky bude mít jejich případné „mlčení“. Účastníci řízení mohou vcelku jednoduše dosáhnout
konání soudního jednání, svůj souhlas či nesouhlas s rozhodnutím bez jednání nemusí nikterak
odůvodňovat. Naproti tomu dosáhnout provedení navrhovaných důkazů (ať už nových nebo
opakovaných) je vázáno na komplexní posouzení všech žalobních bodů odůvodňujících
žalobcovo tvrzení, že u něj došlo ke zkrácení veřejných subjektivních práv přímo
nebo v důsledku porušení jeho práv v předchozím řízení úkonem správního orgánu,
jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (zpravidla
rozhodnutím – srov. §65 s. ř. s.), a jejich důvodnosti. Zjistí-li soud při přezkumu správního
rozhodnutí, že skutkový stav byl správním orgánem správně a úplně zjištěn a po právní stránce
správně posouzen, a to po bezvadném řízení, dojde zpravidla k závěru, že žaloba není důvodná.
Stejně tak soud postupuje, zjistí-li, že správní orgán není nečinný nebo, že k tvrzenému zásahu
nedošlo nebo nebyl nezákonný. Nutnost provádění důkazů je zde samozřejmě modifikována
skutečností, že soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí.
Případný požadavek na provedení důkazů není ani v podmínkách tzv. plné soudní jurisdikce
„automatickým“ nárokem na jakousi revizi předešlého správního řízení, protože soudní řízení
není jeho pokračováním, nýbrž samostatným a nezávislým přezkumem. Úvahu o (ne)provedení
důkazů tedy soud činí samostatně a nezávisle na otázce, zda bude rozhodovat s jednáním ve věci
samé či bez jeho konání. Pochopitelně, dojde-li k závěru o nutnosti provádět dokazování, jednání
ve věci nařídit musí, bez ohledu na případný postoj účastníků řízení, protože důkazy se provádějí
při jednání. Přisuzovat účastníku řízení vůli konat jednání v situaci, kdy sice v žalobě navrhl
provedení důkazů, ale k otázce konání soudního jednání se vůbec nevyjádřil, by znamenalo
konstruovat postoj, který, ač tak mohl učinit, sám nebo po poučení na výzvu soudu, neučinil.
Konání soudního jednání, které nikdo z účastníků nepožadoval a které ani soud konat nehodlal,
neboť dospěl k závěru o neprovádění důkazů, by bylo proti smyslu a účelu soudního řízení, které
nemá nad nutnou míru jeho účastníky zbytečně zatěžovat, není-li to potřebné.
[24] Z citovaného usnesení rozšířeného senátu tedy nelze dovozovat, že by i sdělení
nesouhlasu s rozhodnutím bez nařízení jednání (jako tomu bylo v nyní projednávaném případě)
opravňovalo soud k rozhodnutí věci bez nařízení jednání. Rozšířený senát se zabýval pouze
otázkou, zda je povinností soudu nařídit jednání za situace, kdy účastník řízení navrhne
provedené důkazů (a nesdělí svůj nesouhlas s postupem ve smyslu §51 s. ř. s.).
[25] V dané věci účastník řízení na výzvu soudu ve smyslu §51 s. ř. s. sdělil svůj nesouhlas
s rozhodnutím bez jednání. Skutečnost, že svůj nesouhlas odůvodnil tím, že navrhl provést
dokazování, na sděleném nesouhlasu nic nemění. Účastník řízení nemusí svůj nesouhlas nijak
odůvodňovat. Pokud sdělí na výzvu soudu ve smyslu §51 s. ř. s. svůj nesouhlas, je povinností
soudu nařídit jednání. Podrobněji viz výše.
[26] Krajský soud však i přes sdělený nesouhlas rozhodl bez nařízení jednání. Tímto postupem
byl stěžovatel jako účastník řízení zkrácen na svých právech, tj. mimo jiné zúčastnit se ústního
jednání, přednést svou žalobu, navrhnout doplnění dokazování, vyjádřit se k provedeným
důkazům, přednést závěrečnou řeč (čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a §115
a násl. o. s. ř. v návaznosti na §64 s. ř. s.).
[27] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že řízení před krajským soudem bylo
založeno na zásadní procesní vadě, která ve svém důsledku mohla vést k nezákonnému
rozhodnutí ve věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud se v důsledku
uvedené zásadní vady řízení nezabýval dalšími kasačními námitkami stěžovatele, neboť
by to za tohoto procesního stavu bylo přinejmenším nadbytečné (shodně nálezy Ústavního soudu
ze dne 19. 10. 2004, sp. zn. I. ÚS 18/04 a ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. I. ÚS 560/03, oba dostupné
na www.nalus.usoud.cz ).
[28] Z výše uvedených důvodů zdejší soud podle §110 odst. 1 věta první před středníkem
s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je krajský soud
podle odst. 4 citovaného ustanovení vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku.
Primárním úkolem krajského soudu budu zaslat účastníkům řízení výzvu ve smyslu §51 s. ř. s.
Pokud nebudou jednoznačně splněny podmínky pro rozhodování bez jednání, nařídí krajský
soud jednání. Následně se důkladně vypořádá se všemi žalobními tvrzeními, resp. návrhy
na dokazování, jelikož tyto mají relevanci k otázce včasnosti předmětného odvolání.
Při vypořádávání námitek se bude krajský soud nadále držet judikatury Nejvyššího správního
soudu, jež obdobné případy opakovaně řešila. Z důvodu, že rozsudky krajského soudu jsou
opakovaně rušeny pro zásadní procesní pochybení, bude na místě, aby krajský soud věci věnovat
skutečně náležitou pozornost a plně respektoval práva účastníků řízení (vč. práva zúčastnit
se ústního jednání).
[29] O kasační stížnosti bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle ust. §109 odst. 2 s. ř. s.,
podle něhož o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[30] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. března 2017
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu