ECLI:CZ:NSS:2017:8.AS.168.2016:42
sp. zn. 8 As 168/2016-42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců Mgr. Petry Weissové a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobce: M. O.,
zastoupeného Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti
žalovanému: Magistrát města Frýdku-Místku, se sídlem Radniční 1148, Frýdek-Místek, o
žalobě proti nečinnosti správního orgánu, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 5. 2016, čj. 78 A 1/2016-34,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 5. 2016, čj. 78 A 1/2016-34, se z r u š u j e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Příkazem o uložení pokuty ze dne 3. 11. 2014, čj. MMFM 133567/2014, (dále také jen
„příkaz“) uznal žalovaný žalobce vinným z přestupku podle §125c odst. 1 písm. k) zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon
o silničním provozu). Přestupku se měl žalobce dopustit tím, že dne 8. 10. 2014 v 16:34 hodin
vozidlem BMW, reg. značky X, odbočil vlevo z ulice Frýdlantská na ulici Janáčkova ve Frýdku-
Místku, ačkoli signál se zelenou směrovou šipkou mu v daném jízdním pruhu umožňoval
pokračovat v jízdě jen v přímém směru. Za přestupek žalovaný uložil žalobci pokutu ve výši
1700 Kč.
[2] Proti příkazu podal žalobce prostřednictvím obecné zmocněnkyně odpor, ke kterému
přiložil prostou fotokopii (sken) plné moci. Žalovaný obecnou zmocněnkyni usnesením ze dne
19. 11. 2014 vyzval k předložení originálu plné moci nebo její ověřené kopie anebo převedené
listinné podoby do dokumentu obsaženého v datové zprávě provedením autorizované konverze
(dále také jen „originál plné moci“) k prokázání zmocnění k zastupování žalobce v řízení
vedeném pod sp. zn. MMFM_S 16219/2014/ODaSH/Neu (dále jen „řízení o přestupku“).
Obecná zmocněnkyně ve lhůtě určené k odstranění tohoto nedostatku podání na výzvu
nereagovala. Žalovaný z toho důvodu k podanému odporu nepřihlížel a v řízení o přestupku
nepokračoval; o tom, že příkaz nabyl dne 21. 11. 2014 právní moci, informoval žalobce
vyrozuměním ze dne 3. 12. 2014.
[3] Žalobce podáním ze dne 16. 2. 2015 žádal Krajský úřad Moravskoslezského kraje
o uplatnění opatření proti nečinnosti vůči žalovanému z důvodu nevydání meritorního
rozhodnutí v řízení o přestupku poté, co měl po zrušení odporu pokračovat v řízení.
[4] Krajský úřad Moravskoslezského kraje usnesením ze dne 23. 3. 2015,
čj. MSK 24601/2015, žádost žalobce zamítl se závěrem, že nečinnost žalovaného neshledal.
II.
[5] Žalobce se žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu domáhal u Krajského
soudu v Ostravě uložení povinnosti žalovanému vydat rozhodnutí v řízení o přestupku. Krajský
soud žalobě vyhověl v záhlaví označeným rozsudkem. Dospěl k závěru, že žalovaný pochybil,
pokud po podání odporu obecnou zmocněnkyní žalobce nepokračoval v řízení o přestupku.
Krajský soud shledal, že sken plné moci, který osvědčoval její zmocnění k zastupování žalobce,
je dostatečným podkladem k prokázání zastoupení ve smyslu §33 odst. 1 správního řádu.
Vzhledem ke včasnému odporu podanému touto obecnou zmocněnkyní nemohl příkaz nabýt
právní moci. Krajský soud proto žalovanému uložil povinnost vydat v řízení o přestupku
rozhodnutí ve lhůtě 30 dní od právní moci rozsudku.
III.
[6] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností,
v níž s poukazem na §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. namítal jeho nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Navrhl napadený
rozsudek v celém rozsahu zrušit a vrátit věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Součástí kasační stížnosti učinil stěžovatel žádost o přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, které Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 10. 8. 2016, čj. 8 As 168/2016-34,
vyhověl.
[8] Stěžovatel se neztotožnil se závěrem krajského soudu, že naskenovaná kopie plné moci
předložená obecnou zmocněnkyní žalobce byla dostatečná k prokázání jejího oprávnění jednat
za žalobce v řízení o přestupku. Stěžovatel, vycházeje z metodiky a rozhodovací praxe
nadřízeného správního orgánu, pod pojmem „písemná plná moc“ ve smyslu §33 odst. 1 správního
řádu rozumí listinný originál nebo písemnost vzniklou přímo v elektronické podobě
a podepsanou uznávaným elektronickým podpisem osoby, která projev vůle činí, nebo písemnost
v elektronické podobě (datová zpráva) vzniklou cestou autorizované konverze původního
listinného dokumentu, ale nikoliv prostou kopii plné moci.
[9] Stěžovatel si byl vědom existence konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu,
z níž vyplývá, že k prokázání zmocnění ve smyslu §33 odst. 1 správního řádu postačuje
předložení písemné plné moci v prosté kopii, přičemž shodné účinky má doručení
nekonvertované písemnosti (skenu plné moci) prostřednictvím datové schránky zmocněnce.
Zdůraznil ale, že z judikatury Nejvyššího správního soudu rovněž vyplývá, že v případě
důvodných pochybností o pravosti či aktuálnosti plné moci předložené v kopii může správní
orgán podatele vyzvat k předložení originálu či ověřené kopie plné moci (popř. jejich
konvertovaného elektronického ekvivalentu). Z toho důvodu a rovněž z důvodu právní jistoty
(kupříkladu aby předešel případným procesním obstrukcím a zpochybňování pravosti prosté
kopie plné moci) má dle stěžovatele správní orgán právo vyzvat obecné zmocněnce k doložení
originálu plné moci. Stěžovatel přitom uvedl, že v rámci své činnosti z uvedených důvodů vyzývá
obecné zmocněnce k doložení originálu plné moci vždy. Touto skutečností se však krajský soud
v napadeném rozsudku nezabýval, ač dle stěžovatele měl.
[10] Stěžovatel následně doplnil, že v posuzované věci nebyl schopen ověřit pravost plné moci
a pojal důvodné pochybnosti o její pravosti, a to zejména z důvodu nízkého věku obecné
zmocněnkyně, vzdálenosti jejího trvalého pobytu od sídla správního orgánu projednávajícího
přestupek a možnosti obstrukčního jednání v případě akceptace kopie plné moci. Využil tedy
zákonné možnosti dle §37 odst. 2 správního řádu a vyzval obecnou zmocněnkyni k doplnění
podání ve formě doložení originálu plné moci. Jelikož obecná zmocněnkyně na výzvu
ve stanovené lhůtě nereagovala, nemohl přihlížet k odporu, který za žalobce proti příkazu podala
a příkaz proto nabyl právní moci.
[11] Stěžovatel konečně poukázal na skutečnost, že závěr o akceptovatelnosti prosté kopie
plné moci správním orgánem uvedený v napadeném rozsudku krajského soudu je v rozporu
se závěry uvedenými v rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 3. 2015,
čj. 20 A 25/2014-20, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2015,
čj. 10 As 101/2015-45. Stěžovatel namítl, že za existence rozporné judikatury má Nejvyšší
správní soud povinnost ji sjednotit.
IV.
[12] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobce uvedl, že pouze uvedení konkrétních
pochybností o existenci zmocnění mezi ním a obecnou zmocněnkyní v usnesení, jímž je vyzýván
k doložení originálu plné moci, by opravňovalo stěžovatele požadovat po obecné zmocněnkyni
žalobce namísto prosté kopie plné moci její originál.
[13] Žalobce odmítl stěžovatelovo tvrzení, že jeho obecnou zmocněnkyni vyzval k doložení
originálu plné moci, neboť měl důvodné pochybnosti o pravosti prosté kopie plné moci. Takový
závěr ze správního spisu nevyplývá. V usnesení, kterým stěžovatel vyzval obecnou zmocněnkyni
k doložení originálu plné moci, stěžovatel nezdůvodnil, jaké konkrétní pochybnosti o existenci
zmocnění pojal, nýbrž vyslovil, že k prokázání zmocnění musí být vždy předložen originál plné
moci.
[14] Žalobce měl za to, že postup stěžovatele spočívající v tom, že obecné zmocněnce vždy
vyzývá k doložení originálu plné moci za účelem předcházení případným procesním obstrukcím
a zpochybněním pravosti prosté kopie plné moci, je v rozporu s ustálenou judikaturou
Nejvyššího správního soudu; nezvažuje při něm totiž konkrétní okolnosti posuzovaného případu.
V.
[15] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost je důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal napadený rozsudek z hlediska vad vyplývajících
z §109 odst. 3 s. ř. s., k jejichž přezkumu je povinen z moci úřední. Dospěl přitom k závěru,
že rozsudek krajského soudu trpí vadou nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů
rozhodnutí.
[18] Nejvyšší správní soud poznamenává, že podstata projednávané věci spočívá v otázce,
zda krajský soud správně posoudil důvodnost žaloby na ochranu proti nečinnosti stěžovatele
a správně uvážil o stěžovatelově povinnosti vydat v řízení o přestupku meritorní rozhodnutí.
[19] Ve své judikatuře již Nejvyšší správní soud vyslovil, že jednou ze základních zásad
soudního řízení správního je rozhodování správních soudů na základě spolehlivě zjištěného
skutkového stavu. Proto také v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
je správní soud povinen postavit na jisto, zda skutečně správní orgán nekonal, ač tak byl povinen
(viz rozsudek ze dne 16. 7. 2008, čj. 1 Ans 6/2008-58, a rozsudek ze dne 7. 5. 2010,
čj. 5 Ans 5/2009-139). Z §81 odst. 1 s. ř. s. přitom vyplývá, že skutkový stav v rámci tohoto
řízení zjišťuje správní soud sám ke dni vydání svého rozhodnutí. Řízení o žalobě na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s. je tedy svojí povahou v zásadě řízením
nalézacím.
[20] V právě projednávané věci krajský soud své povinnosti rozhodnout na základě dostatečně
zjištěného skutkového stavu nedostál. Při posuzování důvodnosti žaloby na ochranu proti
nečinnosti stěžovatele se zabýval pouze otázkou, zda prostá kopie plné moci, předložená
obecnou zmocněnkyní K. Z. k zastupování žalobce v řízení o přestupku, je z hlediska formy
dostačující k prokázání jejího zmocnění. Nezabýval se však otázkou, zda vůbec K. Z. splňovala
podmínky k tomu, aby v řízení o přestupku mohla (byla způsobilá) žalobce zastupovat jako jeho
obecná zmocněnkyně a zda v důsledku toho byla oprávněna podat odpor mající za účinek zrušení
příkazu.
[21] Ze správního spisu se podává, že plná moc opravňující obecnou zmocněnkyni zastupovat
žalobce v řízení o přestupku je datována dnem 7. 11. 2014. Z data narození K. Z., uvedeného jak
v plné moci, tak i v odporu, který tato obecná zmocněnkyně za žalobce podala, je prima facie
zjevné, že ke dni udělení plné moci byla nezletilá, tedy nikoliv plně svéprávná.
[22] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že pro vznik zmocnění je klíčový
moment uzavření dohody o zastoupení, přičemž plná moc je toliko jednostranným úkonem,
který vymezuje rozsah již uděleného zmocnění na základě dohody o zastupování (srov. rozsudek
ze dne 29. 3. 2016, čj. 1 As 33/2016-36). V posuzované věci sice nelze seznat, kdy mezi žalobcem
a K. Z. coby údajnou obecnou zmocněnkyní došlo k uzavření dohody o zastupování, je však
nepochybné, že k tomu došlo buď dříve, nebo nejpozději ke dni, jímž byla plná moc datována (a
podepsána); plná moc totiž dokládá, že se žalobce dohodl s obecnou zmocněnkyní na svém
zastoupení.
[23] Nejvyšší správní soud ve své stávající judikatuře také vyslovil, že nezletilou osobu nelze
platně zmocnit k zastupování účastníka správního řízení (srov. již citovaný rozsudek
čj. 1 As 33/2016-36, nebo rozsudek ze dne 23. 2. 2016, čj. 8 As 6/2016-34). Účel institutu
zastoupení totiž spočívá v pomoci účastníkovi řízení, v lepším hájení jeho práv a celkově
v zefektivnění řízení. Takového účelu by stěží mohlo být dosaženo, pokud by zájmy účastníka
řízení hájil nezletilý zmocněnec. Na uvedeném závěru nemůže ničeho změnit ani věk zmocněnce
blízký zletilosti (shodně již citovaný rozsudek čj. 8 As 6/2016-34).
[24] Žalobce z právě uvedených důvodů nemohl účinně zmocnit ke svému zastupování
v řízení o přestupku nezletilou osobu. Krajský soud pochybil, když tuto skutečnost přehlédl. Byl
přitom povinen se touto otázkou, která byla zjevná ze správního spisu, zabývat z úřední
povinnosti nehledě na žalobní tvrzení (viz výše odst. [19]), jelikož se jednalo o posouzení
způsobilosti zmocněnkyně k zastupování stěžovatele v řízení o přestupku; to nutně muselo
předcházet úvahám o důvodnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti z důvodů tvrzených
žalobcem.
[25] Krajský soud se uvedenou otázkou vůbec nezabýval a nezjistil řádně skutkový stav věci
ohledně všech pro věc rozhodných skutečností podstatných pro nepochybný závěr,
že se stěžovatel dopustil nečinnosti. Přitom způsobilost zmocněnkyně k zastupování žalobce
ve správním řízení byla právně významnou skutečností pro úvahu o důvodnosti žaloby
na ochranu proti nečinnosti. Tím, že se jí krajský soud nevěnoval, zatížil své rozhodnutí vadou
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s..
[26] Uvedené pochybení krajského soudu postačuje ke zrušení napadeného rozsudku.
Nejvyšší správní soud proto považoval za nadbytečné zabývat se stěžovatelem v kasační stížnosti
nastolenou právní otázkou. Nemělo-li zmocnění udělené žalobcem k zastupování v řízení
o přestupku žádnou právní relevanci, bylo bezpředmětné posuzovat důvodnost výzvy
k předložení originálu plné moci.
VI.
[27] Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou, proto rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1. s. ř. s.). V něm krajský soud
rozhodne vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
[28] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 19. září 2017
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu