ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.174.2016:23
sp. zn. 9 As 174/2016 - 23
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary
Pořízkové a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Radana Malíka v právní věci
žalobce: Česká pošta, s.p., se sídlem Politických vězňů 909/4, Praha 1, proti žalovanému:
Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 22. 4. 2014, č. j. MSK 42464/2014, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 26. 5. 2016, č. j. 22 A 70/2014 - 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým bylo dle
§78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), zrušeno rozhodnutí stěžovatele specifikované v záhlaví a věc mu byla vrácena
k dalšímu řízení. Posledně zmíněným rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání žalobce proti
rozhodnutí Magistrátu města Karviné ze dne 26. 2. 2014, č. j. MMK/033913/2014, kterým byl
uznán vinným z porušení zákazu podomního prodeje stanoveného nařízením Rady města
Karviné, kterým se vydává Tržní řád, č. 8/2010 (dále jen „Tržní řád“). Za tento správní delikt mu
byla uložena pokuta ve výši 5 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
[2] Krajský soud uvedl, že zmocnění k vydání nařízení obce, kterým byl zakázán podomní
prodej v obci Karviné, plyne z §18 odst. 3 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání
(živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „živnostenský zákon“).
Zaměstnanec žalobce, který měl daný zákaz porušit, vystupoval jako vázaný pojišťovací
zprostředkovatel dle §4 a §5 zákona č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích
a samostatných likvidátorech pojistných událostí a o změně živnostenského zákona (zákon
o pojišťovacích zprostředkovatelích a likvidátorech pojistných událostí), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o pojišťovacích zprostředkovatelích“). Na jeho činnost se však
živnostenský zákon dle §3 odst. 3 písm. a) stejného zákona nevztahuje. K porušení právního
předpisu obce nedošlo v souvislosti s výkonem činnosti podle živnostenského zákona, proto
se na něj tento zákon nevztahoval a nebylo možné podřadit vytýkané jednání pod skutkovou
podstatu správního deliktu dle §58 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení),
ve znění do 30. 6. 2017 (dále jen „obecní zřízení“).
[3] Krajský soud se dále nezabýval ostatními námitkami vznesenými v žalobě.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[5] Stěžovatel je toho názoru, že krajský soud nevzal v potaz smysl a účel §18
živnostenského zákona, kterým je regulace forem nabízení a prodeje zboží a služeb představující
zvýšený zásah do soukromé sféry obyvatel obce, a to zamezením jednání, jež narušuje veřejný
pořádek a obtěžuje obyvatele obce. Vydání podzákonného předpisu dle tohoto ustanovení
představuje způsob, jak může obec zakázat určité formy nabídky a prodeje zboží a služeb, který
platí pro všechny druhy zboží či služeb nabízených na území obce. Z pohledu regulace upravené
tržím řádem je nerozhodné, zda je podnikatelská činnost realizována na základě živnostenského
nebo jiného oprávnění. Tento názor zastává i odborná literatura. Názor krajského soudu
by způsobil vytvoření diskriminačního podnikatelského prostředí.
[6] Stěžovatel rovněž považuje rozsudek krajského soudu za nedostatečně odůvodněný, když
se k meritu věci vyjádřil konstatováním v jediném odstavci. Soud se ani žádným způsobem
nevypořádal s jeho argumentací vznesenou ve vyjádření k žalobě.
[7] Žalobce se i přes výzvu soudu k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatele jedná jeho zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které
je vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejprve se soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností. Nepřezkoumatelnost
rozhodnutí je vadou rozhodnutí, ke které jsou správní soudy povinny přihlížet i bez námitky,
tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je možný
pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti,
tedy že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů,
z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[10] Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu spatřoval stěžovatel v nedostatečném
odůvodnění a v nevypořádání jeho argumentace vznesené ve vyjádření k žalobě.
[11] Stěžovateli je nutno přisvědčit, že odůvodnění krajského soudu je skutečně velice
skromné, avšak Nejvyšší správní soud jej považuje za dostatečné. Názor soudu byl vyjádřen
naprosto jasně a není tak pochyb o tom, jaké úvahy jej k zrušení rozhodnutí vedly. Tímto
názorem vyjádřil svůj postoj k žalobnímu bodu, čímž se i vypořádal s námitkami, které stěžovatel
vznesl ve vyjádření. Rozsudek krajského soudu tak není nepřezkoumatelný.
[12] V projednávané věci je nesporné, že zaměstnanec žalobce v průběhu měsíce července
2013 nabízel úrazové pojištění aliančních partnerů. Otázkou je, zda mohl touto činnost
provozovat podomní prodej (prodej mimo provozovnu, určenou k tomu účelu kolaudačním
rozhodnutím podle zvláštního zákona, provozovaný formou pochůzky – obchůzky, při němž je
potencionální uživatel zboží nebo služeb bez předchozí objednávky vyhledán prodejcem
z okruhu osob mimo veřejně přístupná místa, zejména obcházením jednotlivých domů, bytů,
apod.). Tržní řád stanovil, že podomní prodej je na území města Karviné zakázán. Toto nařízení
bylo vydáno na základě zmocnění daného v §18 živnostenského zákona. Z výpisu ze seznamu
registrovaných pojišťovacích zprostředkovatelů, který musí Česká národní banka dle §12 zákona
o pojišťovacích zprostředkovatelích vést, plyne, že žalobce byl v rozhodné době registrovaný
jako vázaný pojišťovací zprostředkovatel.
[13] Dle §18 odst. 1 živnostenského zákona [o]bec může v přenesené působnosti vydat tržní řád
formou nařízení obce.
[14] Dle §18 odst. 3 živnostenského zákona [o]bec může nařízením obce vydaným podle odstavce 1
stanovit, že se toto nařízení obce nevztahuje na některé druhy prodeje zboží a poskytování služeb prováděné mimo
provozovnu, a stanovit, že některé druhy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu v obci
nebo její části jsou zakázány.
[15] Dle §1 živnostenského zákona [t]ento zákon upravuje podmínky živnostenského podnikání (dále
jen "živnost") a kontrolu nad jejich dodržováním.
[16] Dle §3 odst. 3 písm. a) živnostenského zákona [ž]ivností dále není: a) […] činnost pojišťoven,
zajišťoven, pojišťovacích zprostředkovatelů a […].
[17] Dle §5 odst. 4 zákon o pojišťovacích zprostředkovatelích [v]ázaný pojišťovací
zprostředkovatel musí být zapsán do registru, splňovat podmínky důvěryhodnosti a podmínky stanovené tímto
zákonem pro základní kvalifikační stupeň odborné způsobilosti.
[18] Z §1 ž ivnostenského zákona plyne, že tento zákon upravuje pouze podmínky určitého
druhu podnikání, konkrétně živnostenského. Je tedy zcela evidentní, že na jiné druhy podnikání
se tento zákon nevztahuje. V §2 dává zákon obecnou definici, co je živností a v §3 taxativním
výčtem uvádí, co živností není. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že pokud
zákon zcela jasně vyjmul některé činnosti ze své působnosti, nemůže se na ně tento zákon
vztahovat. Živnostenský zákon není koncipován jako obecné pravidlo chování všech
podnikajících subjektů, ale pouze těch, na které se vztahuje.
[19] Pokud jde o pravomoc obce vydat tržní řád ve formě nařízení, je třeba nejprve
konstatovat, že nařízení obce nepředstavuje originární normotvornou pravomoc obce upravovat
na svém území místní záležitosti nad rámec zákona, tak jako je tomu u obecně závazných
vyhlášek obce. V případě vyhlášek jde o samostatnou působnost v mantinelech ústavního
zmocnění dle čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky a při úpravě záležitostí vyjmenovaných
v §10 obecního zřízení, případně v dalších zákonech. Oproti tomu v případě nařízení obce
se jedná o prováděcí právní předpis (viz §11 obecního zřízení), tedy předpis dle čl. 79 odst. 3
Ústavy České republiky. Podle něj platí, že ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní
samosprávy mohou na základě a v mezích zákona (secundum et intra legem) vydávat právní předpisy,
jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Prováděcí právní předpis tedy rozhodně nemůže jít nad
rámec zákona, k jehož provedení je vydáván (viz např. výslovně k povaze tržních řádů jako
nařízení obce v tomto směru body 18. a 27. nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 8. 2015,
sp. zn. Pl. ÚS 6/15). Nad rámec Nejvyšší správní soud poznamenává, že Ústavní soud se vyslovil
v nálezu ze dne 1. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 25/11, č. 439/2011 Sb., že tam, kde zákonodárce zvolil
jako formu podzákonného předpisu nařízení, nemůže obec stejnou záležitost upravit obecně
závaznou vyhláškou, i kdyby se normotvorná působnost u nařízení překrývala s okruhem vztahů,
které obec může regulovat obecně závaznými vyhláškami.
[20] Z §18 živnostenského zákona nijak nevyplývá, že by se jednalo o zmocnění, které by
mělo být širší, než je výslovně stanovená působnost živnostenského zákona v §1 ve spojení s §2
a §3 živnostenského zákona. Ani nařízení obce jako prováděcí právní předpis na základě §18
živnostenského zákona proto nemůže regulovat prodej zboží a poskytování služeb, které nejsou
živnostenským podnikáním.
[21] Prováděcí právní předpis je pak třeba primárně vykládat souladně se zákonem, k jehož
vydání byl zmocněn (viz obdobně k doktríně přednosti k ústavně konformního výkladu před
derogací právní normy např. nálezy Ústavního soudu ze dne 26. 3. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 48/95,
č. 121/1996 Sb., ze dne 8. 10. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 5/96, č. 286/1996 Sb., a ze dne 16. 6. 1999,
sp. zn. Pl. ÚS 4/99, č. 192/1999 Sb.). Teprve pokud to možné není, soud k němu dle čl. 95
odst. 1 Ústavy České republiky nepřihlédne. Pokud tedy Tržní řád hovoří o prodeji zboží
a poskytování služeb, pak není důvod nevykládat uvedené ustanovení stejně jako
ve zmocňovacím ustanovení, tedy v §18 živnostenského zákona, jako prodej zboží a poskytování
služeb v rámci živnostenského podnikání.
[22] Ostatně lze poukázat na to, že pokud by byl akceptován názor stěžovatele, znamenalo
by to, že by rada obce mohla svým nařízením zakázat určité druhy poskytování služeb prováděné
mimo provozovnu i ohledně dalších činností uvedených v §3 živnostenského zákona, jako
je například činnost soudních exekutorů [§3 odst. 2 písm. c) živnostenského zákona],
provozování dráhy a drážní dopravy [§3 odst. 3 písm. h) živnostenského zákona] nebo
poskytování zdravotních služeb [§3 odst. 3 písm. ai) stejného zákona]. Takový závěr je zjevně
absurdní.
[23] Stěžovatel v kasační stížnosti odkázal na odbornou literaturu, konkrétně na komentář
k živnostenskému zákonu (Hrozinková, E., Urban, V. Živnostenský zákon a předpisy související:
s komentářem. 13. Vydání. Praha: Linde, 2013, 328 s.). K §18 odst. 2 živnostenského zákona
je v této publikaci uvedeno následující: „Ustanovení §18 živnostenského zákona nezůstává co do předmětu
omezeno na podnikání upravené živnostenským zákonem (§19 až §27 živnostenského zákona); jeho účelem
je vytvoření předpokladů pro obecně závazné úpravy určitého způsobu prodeje zboží a poskytování služeb.
Na tržišti může být tudíž provozována - pokud tomu nebrání zvláštní předpis - i činnost z působnosti
živnostenského zákona vyloučená, konkrétně prodej nezpracovaných rostlinných a živočišných výrobků z vlastní
drobné pěstitelské a chovatelské činnosti, pokud to připouštějí hygienické předpisy. Avšak ani činnost, která
je živností, nelze na tržišti provozovat, brání-li tomu zvláštní předpis, jako je tomu např. u tzv. vyhrazených léčiv.
Konečně je nutné mít na zřeteli, že jakoukoliv činnost, která je živností, lze na tržišti vykonávat jen na základě
živnostenského oprávnění.“ Tento komentář tak skutečně připouští aplikaci daného zákona
i na podnikání neupravené živnostenským zákonem, avšak tento názor není žádným relevantním
způsoben vysvětlen a podložen potřebnou argumentací, která by mohla zajistit jeho
přesvědčivost. Autoři zejména žádným způsobem nevysvětlují, proč by neměl v této situaci být
použitelný §1 živnostenského zákona.
[24] Stěžovatelem uváděná judikatura Ústavního soudu (nález ze dne 11. 8. 2015,
sp. zn. Pl. ÚS 6/15, č. 238/2015 Sb., a ze dne 20. 5. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 57/13, č. 108/2014 Sb.),
nedopadá na současnou situaci, jelikož se v ní Ústavní soud žádným způsobem nevyjadřoval tím
způsobem, že by obec mohla překročit zákonné zmocnění dané v §18 živnostenského zákona.
[25] Z výše uvedeného plyne, že stěžovatel resp. jeho zmocněnec vystupoval jako vázaný
pojišťovací zprostředkovatel, na jehož činnost se živnostenský zákon nevztahuje. Nemohl se na
něj proto vztahovat ani zákaz podomního prodeje dle Tržního řádu. Závěr krajského soudu je tak
správný.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil, proto kasační stížnost podle
§110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl.
[27] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto dle uvedených ustanovení
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobce, který by jinak měl právo na náhradu nákladů
řízení, nevznikly v řízení žádné náklady.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. srpna 2017
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu