ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.236.2016:35
sp. zn. 9 As 236/2016 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce: R. M.,
zast. JUDr. Jarmilou Cindrovou, advokátkou se sídlem Mistra Jaroslava Kociana 38,
Ústí nad Orlicí, proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem Komenského
nám. 125, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 6. 2016, č. j. KrÚ – 36461/2016
OŠK OKPP, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Hradci
Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 22. 8. 2016, č. j. 52 A 68/2016 – 23,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 22. 8. 2016,
č. j. 52 A 68/2016 – 23, se z r ušuj e a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále „stěžovatel“), domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného usnesení Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích (dále
jen „krajský soud“), kterým byla podle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odmítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalovaného uvedenému v záhlaví. Tím bylo zamítnuto odvolání
stěžovatele a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Žamberk ze dne 17. 12. 2015,
č. j. MUZBK – 24290/2015/REUP-7 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým
rozhodnutím bylo vydáno závazné stanovisko ke stavebním úpravám a přístavbě domu
č. p. 9 v L., jehož provedení považoval správní orgán I. stupně za nepřípustné.
[2] Krajský soud dospěl k závěru, že závazné stanovisko nebylo po obsahové stránce
rozhodnutím. Vyšel zejména z §44a odst. 3 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o památkové péči“). Podle něj mají závazná
stanoviska vydávaná podle §14 odst. 1 a 2 zákona o památkové péči dvojí formu. Jednak jde
o závazné stanovisko ve smyslu §149 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „spr. ř.“), které není samostatným rozhodnutím, jehož obsah
je pouze závazný pro výrokovou část rozhodnutí stavebního úřadu. Pokud je však vydáno
orgánem státní památkové péči ve věci, o které není příslušný rozhodovat stavební úřad podle
zvláštního právního předpisu, je samostatným rozhodnutím vydaným ve správním řízení.
Prvostupňové rozhodnutí bylo vydáno k žádosti stěžovatele o vydání závazného stanoviska
k dokumentaci pro územní rozhodnutí stavby, tedy jako závazný podklad pro vydání rozhodnutí
podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Jednalo se proto pouze o závazné stanovisko.
Rozhodnutí se z něj nemohlo stát ani proto, že o odvolání proti němu žalovaný věcně rozhodl
a neodmítl jej jako nepřípustné. Ani závazné stanovisko, ale ani napadené rozhodnutí o odvolání,
nemohly krátit stěžovatele na jeho právech, neboť nejsou rozhodnutími. S ohledem na závěry
rozšířeného senátu vyslovené v rozsudku ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 – 113,
č. 2434/2011 Sb. NSS, ve věci Větrná energie Morava (dále jen „rozsudek Větrná
energie Morava“) není závazné stanovisko samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu
§65 s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Proti usnesení krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, z důvodu podle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[4] Uvádí, že je nutné vycházet z povahy napadeného úkonu. Prvostupňové rozhodnutí bylo
samostatným rozhodnutím. Žalovaný napadeným rozhodnutím potvrdil, že jde v dané věci
o rozhodnutí. Správní orgány tedy závazné stanovisko za rozhodnutí považovaly.
[5] Stěžovatel se snaží již delší dobu vyhovět požadavkům správních orgánů, aby mohl
provést stavební úpravy. Ačkoliv krajský soud žalobu odmítl s ohledem na judikaturu Nejvyššího
správního soudu, stěžovatel má za to, že usnesení mělo obsahovat odůvodnění s právním
názorem, kterým by byl žalovaný vázán.
[6] Žalovaný sdělil, že jeho stanovisko je zřejmé z odůvodnění rozhodnutí a vyjádření
k žalobě, a nemá proto potřebu se k podané kasační stížnosti vyjadřovat.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátkou (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadené
usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů ověřil, zda
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[8] Pokud stěžovatel brojí kasační stížností proti usnesení krajského soudu o odmítnutí
žaloby, přichází z povahy věci v úvahu pouze kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Nejvyšší správní soud
je v takovém případě v řízení o kasační stížnosti oprávněn zkoumat pouze to, zda rozhodnutí
krajského soudu a důvody, o které se toto rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho
úkolem není věcně přezkoumávat, zda je žaloba stěžovatele důvodná.
[9] Stejné závěry je samozřejmě třeba učinit i ohledně usnesení krajského soudu o odmítnutí
návrhu. Smysl odmítnutí spočívá právě v tom, že soud návrh věcně nepřezkoumává, neboť jinak
by byl institut odmítnutí zcela zbytečný. Námitka stěžovatele, že krajský soud měl i přes
odmítnutí žaloby vyjádřit závazný právní názor na věc samou, kterým by byl správní orgán vázán,
je proto nedůvodná.
[10] Podle §14 odst. 1 zákona památkové péči platí: „Zamýšlí-li vlastník kulturní památky provést
údržbu, opravu, rekonstrukci, restaurování nebo jinou úpravu kulturní památky nebo jejího prostředí (dále jen
"obnova"), je povinen si předem vyžádat závazné stanovisko obecního úřadu obce s rozšířenou působností, a jde-li
o národní kulturní památku, závazné stanovisko krajského úřadu.“ Podle §44a odst. 3 téhož zákona
platí: „Závazné stanovisko podle §14 odst. 1 a 2, je-li vydáno orgánem státní památkové péče ve věci, o které
není příslušný rozhodovat stavební úřad podle zvláštního právního předpisu, je samostatným rozhodnutím
ve správním řízení, jinak je úkonem učiněným dotčeným orgánem pro řízení vedené stavebním úřadem. Stanoviska
uplatněná k politice územního rozvoje a územně plánovací dokumentaci nejsou správním rozhodnutím.“
[11] Z uvedených ustanovení je zřejmé, jak správně dovodil krajský soud, že závazná
stanoviska podle §14 odst. 1 zákona o památkové péči mohou mít dvojí povahu, tedy buď
skutečně pouze závazného stanoviska podle §149 spr. ř., které není samostatným rozhodnutím
ve správním řízení, tak ale i samostatného rozhodnutí vydávaného ve správním řízení (viz též bod
14 rozsudku Větrná energie Morava).
[12] Pokud je správný závěr krajského soudu, že si správní orgány chybně vyhodnotily,
že se v posuzované věci jedná o situaci, kdy má závazné stanovisko podobu rozhodnutí, a proto
postupovaly v řízení o jeho vydání, včetně řízení odvolacího, podle části druhé správního řádu,
aniž pro to byly splněny podmínky, šlo by o rozhodnutí nezákonná. Stěžovateli je proto třeba
přisvědčit, že pokud v dané situaci žalovaný vydal rozhodnutí o odvolání, není možné, aby jej
krajský soud označil za závazné stanovisko, ačkoliv jej žalovaný jasně označil za rozhodnutí
o odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, které by u běžného závazného stanoviska nebyl
oprávněn vůbec vydat. V případě prvostupňového rozhodnutí by situace mohla být odlišná
s ohledem na to, že je v něm užíváno jak pojmu závazné stanovisko, tak pojmu rozhodnutí.
Je v něm však mimo jiné poučení o možnosti odvolání, což by svědčilo tomu, že správní orgán
I. stupně chtěl skutečně vydat závazné stanovisko ve formě rozhodnutí. Předmětem žaloby bylo
rozhodnutí žalovaného o odvolání, které jistě za závazné stanovisko nebylo možné považovat.
Stěžovateli v této situaci nezbývala proti nezákonnému rozhodnutí žalovaného jiná možnost
obrany než podání žaloby.
[13] Krajský soud nemohl v této situaci žalobu odmítnout. Z bodu 45 rozsudku Větrná
energie Morava vyplývá, že závazná stanoviska vydaná dle §67 spr. ř. jsou, mj. po vyčerpání
opravných prostředků, samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví. Navíc jak bylo
uvedeno shora, předmětem žaloby bylo rozhodnutí žalovaného o odvolání, které jistě nelze
za závazné stanovisko považovat.
[14] V dalším řízení tak musí krajský soud posoudit, jaké důsledky má jím zjištěná
nezákonnost napadeného rozhodnutí na posouzení věci. Zejména by bylo na místě zvážit aplikaci
§76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. i bez výslovné žalobní námitky. Podle konstantní judikatury
Nejvyššího správního soudu, jestliže účastník v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nenamítá vady
řízení uvedené v ustanovení §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., soud přihlédne z úřední povinnosti k existenci takových
vad jen za předpokladu, že jsou bez dalšího patrné ze správního spisu a zároveň se jedná o vady takového
charakteru a takové míry závažnosti, že brání přezkoumání napadeného rozhodnutí v mezích uplatněných
žalobních bodů (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2003, č. j. 2 Azs 23/2003 - 39,
č. 272/2004 Sb. NSS, ze dne 19. 4. 2006, č. j. 3 As 5/2003 – 107 nebo ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 3 Afs 19/2004 – 92). Tyto závěry nebyly zpochybněny ani usnesením rozšířeného senátu
ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 – 84, č. 2288/2011 Sb. NSS, kterým byla zdůrazněna
dispoziční zásada i u vad uvedených v §76 odst. 1 s. ř. s., kromě vad, které brání přezkoumání
rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů. O takovou vadu by se v případě akceptace závěrů
krajského soudu jednalo i v nyní posuzované věci. Pokud by soud shledal rozhodnutí žalovaného
za obsahově vadné, těžko by mohl jeho rozhodnutí zrušit a vrátit mu věc k dalšímu řízení, aby
věc posoudil jinak za situace, kdy k takovému věcnému posouzení není ze zákona žalovaný
oprávněn. Podle Nejvyššího správního soudu jde proto o natolik závažnou vadu řízení, ke které
je třeba výjimečně přihlížet i bez výslovné žalobní námitky.
[15] V případě, že krajský soud setrvá na vysloveném názoru, že ve věci nemělo být vydáno
závazné stanovisko ve formě rozhodnutí, a zruší napadené rozhodnutí žalovaného,
je na žalovaném, zda případně podá kasační stížnost. V té by byl oprávněn závěr krajského soudu
sporovat s tím, že závazné stanovisko bylo správně vydáno ve formě rozhodnutí, a proto proti
němu bylo odvolání přípustné. Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší v této fázi řízení k této
otázce zaujímat názor, a to zejména za situace, kdy se k této otázce žádný z účastníků nevyjádřil.
IV. Závěr a náklady řízení
[16] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Napadené
usnesení krajského soudu proto dle §110 odst. 1, věty první, s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení. V souladu s §110 odst. 4 s. ř. s. je krajský soud právními závěry uvedenými
v tomto rozsudku vázán.
[17] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v souladu s §110 odst. 3, větou
první, s. ř. s. krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. září 2017
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu