ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.322.2016:49
sp. zn. 9 As 322/2016 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a
soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: Bc. L. V.,
proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 3. 2016, č. j. MSK 26188/2016, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 24. 10. 2016,
č. j. 19 A 9/2016 - 39,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 24. 10. 2016, č. j. 19 A 9/2016 - 39,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým bylo k žalobě
žalobce dle §78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), pro nepřezkoumatelnost zrušeno shora označené rozhodnutí
stěžovatele a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení (výrok I.). Výrokem II. bylo uloženo
stěžovateli, aby zaplatil žalobci na nákladech řízení částku 3 000 Kč, a to do 30 dnů od právní
moci napadeného rozsudku. Rozhodnutím stěžovatele bylo zamítnuto odvolání žalobce proti
rozhodnutí Městského úřadu v Bruntále ze dne 4. 1. 2016, č. j. MUBR/265-16/tvr-SO-R-
425/13_10315/2013/tvr, ve věci nepovolení obnovy řízení a toto rozhodnutí potvrzeno.
[2] Krajský soud nejprve uvedl, že obnova řízení se skládá ze dvou samostatných stádií.
Prvním z nich je řízení o povolení obnovy. V tomto stádiu se teprve rozhoduje, zda bude obnova
řízení povolena, přičemž správní orgán se musí předběžně zabývat relevancí skutečností
či důkazů pro původní řízení v tom smyslu, zda jsou schopny odůvodňovat odlišné řešení otázky,
jež bylo předmětem rozhodování. Správní orgán musí předběžně posoudit, zda se nejedná
o skutečnosti nebo důkazy, jež sice formálně splňují podmínky §100 odst. 1 písm. b) zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „správní
řád“), zjevně ovšem nemohou odůvodnit odlišné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování
a bylo by tak nadbytečné vést obnovené řízení (viz komentář k správnímu řádu 3. vydání,
C. H. Beck 2011). V řízení o povolení obnovy správní orgán zkoumá toliko relevanci nových
skutečností k otázce posuzované ve skončeném řízení a nemůže do svých úvah zahrnout kritéria,
dle nichž by tyto skutečnosti hodnotil až v případném obnoveném řízení, tj. zkoumat, zda
by posuzovanou otázku při zohlednění těchto skutečností posoudil jinak. V opačném případě
by totiž došlo ke splynutí obou stádií obnovy řízení.
[3] K věcnému posouzení pak konstatoval, že „správní orgány obě stádia obnovy řízení fakticky
sloučily. Namísto toho, aby zkoumaly, zda jsou splněny podmínky pro obnovu řízení, tak tím, že prvostupňový
správní orgán provedl důkaz výslechem svědka H. (který žalobce navrhl k dříve neznámé (nové) skutečnosti, totiž,
že jalovce odstranil právě M. H.), tuto výpověď a její věrohodnost hodnotil ve vazbě na důkazy provedené
v původním řízení v přestupkové věci žalobce, učinil závěr, že podmínky obnovy řízení nejsou splněny na základě
způsobu hodnocení náležejícího až do případného obnoveného řízení, zatímco z hledisek rozhodujících pro řízení o
povolení obnovy se tímto důkazem vůbec nezabýval. Žalobou napadené rozhodnutí je tudíž nepřezkoumatelné pro
nedostatek důvodů.“
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[4] Stěžovatel napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[5] Nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že došlo ke sloučení obou stádií obnovy řízení.
Prvostupňový správní orgán a stěžovatel se zabývali posouzením relevance nových důkazů, aby
zjistili, zda mohou odůvodnit odlišné řešení otázky, která byla předmětem rozhodování. Proto
správní orgán vyslechl údajně nového pachatele přestupku a o jeho výpovědi si učinil úsudek tak,
že posoudil, zda tato výpověď může odůvodňovat jiné řešení otázky, která byla předmětem
rozhodnutí. Po výpovědi svědka H. byl správní orgán schopen konstatovat, že jeho výpověď je
čistě účelová, nekoresponduje s dosud provedenými důkazy, a tedy nemůže odůvodnit jiné řešení
otázky. Z uvedeného důvodu obnovu řízení nepovolil, neboť nové skutečnosti byly čistě
formálního charakteru, nemohou vést k jinému řešení posuzované otázky a obnovené řízení
by bylo nadbytečné.
[6] Povolení obnovy řízení je závažný zásah do pravomocného rozhodnutí, který by měl být
odůvodněn důkazy či skutečnostmi, které mají určitou zjevnou kvalitu, kterou je potřeba
posoudit v části, kde se rozhoduje o povolení či nepovolení obnovy. Ostatně i jazykový výklad
§100 odst. 1 písm. a) správního řádu, dle kterého se obnova řízení mj. povolí, jestliže
se provedené důkazy ukázaly nepravdivými, nasvědčuje tomu, že ono „ukázání“ musí být
objektivní, nikoliv jen subjektivní, založené na tvrzení žadatele o obnovu řízení, a že tedy musí
být posouzeno příslušným správním orgánem před samotným povolením obnovy řízení.
[7] Přestupkové řízení je v mnohém odlišné od jiných správních řízení. Je vhodné se zamyslet
i nad účelností daného úkonu, tj. povolení obnovy řízení v případě, že v obnoveném řízení nelze
dospět k odlišnému závěru, než je závěr stávající. Správní řád konkrétně neuvádí, jakým
způsobem má řízení o povolení obnovy řízení probíhat. Pouze stanovuje podmínky pro nařízení
obnovy řízení, které ovšem samy o sobě vedou k tomu, že určitou úvahu je správní orgán
povinen provést, když má posoudit, zda navrhované skutečnosti či důkazy mohou odůvodňovat
jiné řešení otázky. Jakým způsobem má být toto posouzení provedeno, však správním řádem
stanoveno není. Správní orgán vyslechl pana H., přičemž z jeho výpovědi okamžitě vyplynulo, že
nemůže odůvodnit jiné řešení otázky, např. zastavení řízení o přestupku, a proto správní orgán
obnovu řízení nepovolil.
[8] V přestupkovém řízení je třeba zvážit, že zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
ve znění účinném pro projednávanou věc, je stanovena prekluzivní lhůta k projednání přestupku,
po jejímž uplynutí již nemůže správní orgán daný přestupek projednávat. Pokud by správní orgán
povolil obnovu řízení, byť už v této fázi je evidentní, že neexistuje důvod k vydání odlišného než
stávajícího rozhodnutí, byl by nucen v obnoveném řízení rozhodnout tak, že se řízení
o přestupku zastavuje, neboť uplynula prekluzivní lhůta k projednání přestupku. Tímto
způsobem by byla dána možnost prakticky všem obviněným z přestupku po určité době přijít
s novou skutečností nebo důkazem ke správnímu orgánu, který by musel obnovu řízení povolit
a následně řízení zastavit z důvodu prekluze. Postup krajského soudu v přestupkovém řízení není
případný.
[9] Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc
vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[10] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobce navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost v celém rozsahu odmítl. Věří, že kasační soud věc spravedlivě posoudí a že bude
v důsledku toho i zrušeno sporné, zcela nedůvodné a chybné rozhodnutí prvostupňového
správního orgánu o jeho přestupku na základě obnoveného řízení. Tímto by tato nespravedlivá
a nekonečná anabáze skončila (úředníci žalobci znepříjemňovali studium a traumatizovali
ho po dobu téměř 4 let).
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatele jedná jeho zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které
je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Poté
přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
[12] S krajským soudem lze souhlasit v tom, že obnova řízení je na základě žádosti účastníka
řízení mimořádným opravným prostředkem upraveným v §100 správního řádu, jehož použití
přichází v úvahu výhradně v případě splnění zákonem stanovených podmínek. Zákonná úprava
taxativním výčtem stanovuje, v jakých případech přichází v úvahu obnova řízení na žádost
účastníka, a to v §100 odst. 1 správního řádu.
[13] Lze souhlasit i s obecnými východisky, dle kterých probíhá obnova řízení ve dvou
stádiích. Prvním z nich je řízení o povolení, příp. nařízení obnovy řízení správním orgánem,
tzv. iudicium rescindens, v němž správní orgán posuzuje, zda jsou naplněny podmínky pro obnovu
řízení dle §100 správního řádu, neposuzuje však meritorně pravomocné rozhodnutí, pouze
rozhoduje, zda obnovu řízení povolí či nepovolí (v případě řízení ex offo nařídí či nenařídí). Až
v případě povolení či nařízení obnovy řízení nastává druhá fáze řízení o obnově, tzv. iudicium
rescissorium, v němž správní orgán již rozhoduje o meritu věci, o němž bylo rozhodnuto
v obnoveném řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 16. 11. 2010, č. j. 9 As 53/2010 – 81). V druhé
fázi obnovy řízení se zkoumá skutkový stav věci, jak byl zjištěn správním orgánem v původním
řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 1. 2013, č. j. 2 As 19/2012 – 35).
[14] Kromě obecného pojednání o institutu obnovy řízení však žádné konkrétní úvahy, které
by se vztahovaly k projednávané věci a postupu správních orgánů v odůvodnění krajského soudu
obsaženy nejsou. Samotné ratio decidendi napadeného rozsudku je obsaženo toliko v jednom
odstavci (viz str. 4 napadeného rozsudku), ve kterém soud uvedl: „V posuzované věci správní orgány
obě stádia obnovy řízení fakticky sloučily. Namísto toho, aby zkoumaly, zda jsou splněny podmínky pro obnovu
řízení, tak tím, že správní orgán I. stupně provedl důkaz výslechem svědka H. (který žalobce navrhl k dříve
neznámé (nové) skutečnosti, totiž, že jalovce odstranil právě M. H.), tuto výpověď a její věrohodnost hodnotil ve
vazbě na důkazy provedené v původním řízení v přestupkové věci žalobce, učinil závěr, že podmínky obnovy řízení
nejsou splněny na základě způsobu hodnocení náležejícího až do případného obnoveného řízení, zatímco z hledisek
rozhodujících pro řízení o povolení obnovy se tímto důkazem vůbec nezabýval. Žalobou napadené rozhodnutí je
tudíž nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.“
[15] Nejvyšší správní soud je soudem přezkumným. Vlastní přezkum rozhodnutí soudu
je však možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů,
z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou rozhodnutí, ke které jsou správní soudy povinny
přihlížet i bez námitky, tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Těmto kritériím
rozhodnutí krajského soudu nedostálo.
[16] Ze shora citované pasáže není zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno
ve výroku rozhodnutí. Z napadeného rozsudku není vůbec patrno, kde je pro správní orgány
hranice, od které se již v posuzované věci mělo jednat z jejich strany o hodnocení, které náleží
až do případného obnoveného řízení. Z rozsudku není ani seznatelné, co konkrétně správní
orgány vlastně nemohly provést v první fázi obnovy řízení. Krajský soud jim v obecné rovině
vytýkal provedení výslechu svědka H. a hodnocení jeho výpovědi, avšak své závěry
přezkoumatelným způsobem blíže nerozvedl.
[17] Kategorický, navíc blíže neodůvodněný závěr, že by správní orgány v první fázi řízení
vůbec nemohly výslech svědka H. provést, nelze bez dalšího aprobovat. Bez výpovědi údajného
„nově nalezeného“ pachatele přestupku by nemohl mít správní orgán postaveno na jisto, zda se
jedná o věrohodnou osobu či jen účelově navrženého pachatele (za situace, kdy i prekluzivní
lhůta pro projednání přestupku zjevně uplynula). Jinými slovy, zda v případě takové osoby vůbec
přichází v úvahu potenciální znalost skutečností souvisejících se spáchaným přestupkem a zda
skutečně existuje důvod pro konání obnoveného řízení. Jak jinak by mohl správní orgán
rozhodující o nařízení či zamítnutí obnovy řízení posoudit odůvodněnost takového návrhu, tj.
zda uvedená skutečnost („tvrzený“ nový pachatel přestupku) je způsobilá k tomu, aby mohla
potenciálně odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování. Otázkou tedy je,
k jakým konkrétním skutečnostem měl být svědek v projednávané věci ve fázi povolení obnovy
řízení dotazován a z jakých důvodů správní orgán případně obě fáze řízení nepřípustným
způsobem sloučil.
[18] V této souvislosti lze odkázat na závěry uvedené v nálezu Ústavního soudu ze dne
24. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 2517/08 (zejm. bod 39), které se v judikatuře Ústavního soudu objevují
k otázce povolení obnovy trestního řízení z hlediska práva na spravedlivý proces opakovaně
(viz nález Ústavního soudu ze dne 30. 7. 2009, sp. zn. II. ÚS 2445/08 aj.). Byť se shora uvedený
nález dotýkal právní úpravy obnovy řízení dle zák. č. 141/1961 Sb., trestního řádu, ve znění
účinném pro tehdy projednávanou věc, smysl a účel obnovy řízení je napříč jednotlivými
odvětvími práva obdobný, byť s určitými odchylkami v zákonné úpravě. Ústavní soud opakovaně
konstatoval, že „[s]oud tak nejprve zkoumá formální náležitosti návrhu na povolení obnovy, dále se musí
zabývat tím, zda jsou tvrzeny trestním řádem předvídané důvody pro povolení obnovy řízení, a konečně zkoumá
odůvodněnost návrhu, tj. zda jsou uváděné skutečnosti a důkazy způsobilé k tomu, aby bylo v obnoveném řízení
možno dosáhnout pro obviněného příznivějšího rozhodnutí. Způsobilost nově předkládaných skutečností a důkazů
změnit návrhem na povolení obnovy zpochybňované rozhodnutí je třeba hodnotit ve vztahu ke skutečnostem
a důkazům, na jejichž základě soud utvořil skutková zjištění, nelze je hodnotit izolovaně. Hodnocení způsobilosti
předkládaných důkazů se má však pohybovat v rovině pravděpodobnostní. Soud rozhodující o povolení obnovy
řízení si nesmí atrahovat definitivní posuzování předkládaného důkazu v kontextu důkazů již provedených
v původním řízení, a tím méně tento soud smí provádět sponte sua další dokazování, jehož účelem by bylo učinit
konečný závěr o vině či trestu pod zorným úhlem nového důkazu. Jen v mezích této restrikce lze také přistoupit
k výkladu ustanovení §282 odst. 1 tr. řádu.“
[19] Pokud bude mít krajský soud za to, že v projednávané věci došlo k faktickému sloučení
obou stádií obnovy řízení, v novém řízení přezkoumatelným způsobem uvede, z jakých důvodů
k tomu došlo, resp. vymezí hranice mezi oběma fázemi správního řízení nikoli v teoretické
rovině, ale konkrétně ve vztahu k posuzované věci.
[20] Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu z důvodu
nepřezkoumatelnosti ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a proto se věcnými námitkami
stěžovatele uvedenými v kasační stížnosti zabývat nemohl.
[21] Nad rámec rozhodovacích důvodů Nejvyšší správní soud uvádí, že k přípisům
zmocněnce žalobce, Ing. A. N., ze dne 1. 5. 2017 a ze dne 25. 6. 2017 soud uvádí, že k nim
nepřihlížel. Zmocněnec žalobce není účastníkem řízení (dle §33 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §102
s. ř. s. a ve spojení s §120 s. ř. s.) a není ani zástupcem účastníka řízení ve smyslu §35 odst. 6 s. ř.
s., když soudu předložil toliko plnou moc udělenou dle §33 správního řádu pro účely správního
řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. kasační stížností napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, přičemž v dalším řízení
je krajský soud vázán zde vysloveným právním názorem ve smyslu §110 odst. 4 s. ř. s.
[23] O věci soud rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého
o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[24] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém řízení podle §110
odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2017
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu