ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.94.2016:48
sp. zn. 9 As 94/2016 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně: SVCS Process
Innovation s.r.o., se sídlem Optátova 708/37, Brno, zast. JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem
se sídlem Sokolovská 49/5, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu,
se sídlem Na Františku 32, Praha 1, na ochranu před nezákonným zásahem, in eventum
proti rozhodnutí, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 30. 3. 2016, č. j. 3 A 70/2015 – 67,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2016, č. j. 3 A 70/2015 – 67, se zr u š u j e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) se kasační stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného
rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla (i.) pro nedůvodnost zamítnuta její žaloba
na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, který spatřovala v zadržování části
dotace, a (ii.) pro opožděnost odmítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 4. 2014
– oznámení o úpravě částky dotace požadované k proplacení, (iii.) bylo rozhodnuto o náhradě
nákladů řízení mezi účastníky.
[2] Projednávaná věc se týká opatření podle §14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových
pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění v době
rozhodné (dále jen „rozpočtová pravidla“). Žalovaný na základě tohoto ustanovení stěžovatelce
nevyplatil část z požadované částky dotace a informoval ji o tom shora uvedeným oznámením.
[3] Stěžovatelka se proti jeho postupu bránila žalobou na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením správního orgánu podle §82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), kterou u městského soudu podala
16. 6. 2015. Nadále nerozporovala, že jí po podání žádosti nebyla proplacena celá požadovaná
částka. Opatření podle §14e rozpočtových pravidel považovala za dočasné a měla za to, že věcné
důvody, pro které byla platba pozastavena, budou prošetřeny v řízení o porušení rozpočtové kázně.
Ani v době podání žaloby (tj. více než rok od vydání oznámení o úpravě částky dotace) však nebyla
zahájena daňová kontrola, která by ke konstatování porušení rozpočtové kázně mohla vést.
Dočasné opatření se tak dle stěžovatelky proměnilo v definitivní snížení dotace, k čemuž §14e
rozpočtových pravidel neslouží. Dle jejího názoru neměl žalovaný pravomoc takto postupovat
a finanční prostředky jí nezákonným způsobem zadržoval. Žalobou se domáhala deklarace tohoto
nezákonného zásahu a navrhla, aby městský soud žalovanému uložil vyplatit zbývající část dotace.
[4] Na základě výzvy městského soudu v usnesení ze dne 11. 9. 2015, č. j. 3 A 70/2015 – 43,
doplnila eventuální petit, kterým navrhla zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 4. 2014 –
oznámení o úpravě částky dotace požadované k proplacení (řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu je upraveno v §65 a násl. s. ř. s.). Podání bylo městskému soudu doručeno
13. 10. 2015.
[5] Městský soud v napadeném rozsudku vycházel z toho, že opatření podle §14e
rozpočtových pravidel je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., proti kterému je přípustná
obrana žalobou proti rozhodnutí podle citovaných ustanovení. Tuto žalobu však odmítl jako
opožděnou, neboť byla podána po uplynutí dvouměsíční lhůty podle §72 odst. 1 s. ř. s.
[6] Ve vztahu k zásahové žalobě konstatoval, že žalovaný měl na základě §14a rozpočtových
pravidel pravomoc vydat i takové rozhodnutí, kterým dotaci definitivně snížil. Vzhledem k tomu,
že rozhodnutí – oznámení o úpravě částky dotace bylo platné a nebylo zrušeno, nepřipadalo
v úvahu, aby peníze, které na jeho základě nebyly stěžovatelce vyplaceny, představovaly nezákonně
zadrženou část dotace. Městský soud proto žalobu vyhodnotil jako nedůvodnou. Pro úplnost dodal,
že v řízení o zásahové žalobě nebylo v jeho pravomoci uložit žalovanému, aby stěžovatelce dotaci
vyplatil.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Důvody stěžovatelčiny kasační stížnosti lze dle jejich obsahu podřadit pod §103
odst. 1 písm. d), a) a e) s. ř. s. Zákonnost výroku o zamítnutí zásahové žaloby zpochybňuje proto,
že související odůvodnění městského soudu považuje za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
a protože soud vycházel z nesprávného právního názoru ohledně povahy opatření podle §14e
rozpočtových pravidel. Tvrdí také nezákonnost výroku o odmítnutí žaloby proti rozhodnutí,
kterou považuje za včasnou. V souvislosti s tím napadá výrok o náhradě nákladů řízení,
který je na předchozích dvou závislý.
[8] Předně namítá, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný. Má za to, že městský soud
redukoval žalobu pouze na tu část, kterou brojila proti samotnému aktu krácení dotace. Nezabýval
se námitkami proti trvání tohoto zásahu ve spojení se skutečností, že neproběhl řádný proces,
v jehož rámci by mohla uplatňovat svá práva. Směšoval tak okolnosti vydání oznámení o úpravě
částky dotace a jeho následky.
[9] Zadruhé se domnívá, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku týkající se povahy
opatření podle §14e rozpočtových pravidel. Na rozdíl od něj má za to, že se nejedná o rozhodnutí
podle §65 s. ř. s., ani o prostředek k definitivnímu krácení dotace, ale o pouhé dočasné pozastavení
jejího vyplácení. Na podporu svého názoru odkázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu,
která existovala v době vydání oznámení o úpravě částky dotace (rozsudky ze dne 6. 2. 2014,
č. j. 9 As 132/2013 – 87, a ze dne 6. 3. 2014, č. j. 9 Afs 107/2013 – 26).
[10] Upozornila také, že z oznámení o úpravě částky dotace nebylo zřejmé, že by jím měla
být dotace trvale snížena. Pokud se tedy chtěla soudní cestou bránit pouze v případě, pokud
by došlo k definitivnímu krácení, nemohla rozpoznat, že se má na soud obrátit již po vydání
oznámení. K tomuto kroku chtěla přistoupit teprve po té, co by případně bylo rozhodnuto
o porušení rozpočtové kázně a uložen odvod.
[11] Dále nesouhlasí s tím, že v pravomoci soudu nebylo uložit žalovanému vyplacení části
dotace. Má za to, že se jedná o zákaz porušování jejích práv, respektive příkaz k obnovení stavu
před zásahem ve smyslu §87 odst. 2 s. ř. s. Městský soud svůj opačný závěr blíže neodůvodnil.
[12] Ve vztahu k odmítnutí žaloby proti rozhodnutí především namítala, že postup městského
soudu byl překvapivý. Nejprve ji vyzval, zda nepřehodnotí zvolený žalobní typ a nedoplní příslušný
petit, posléze ale žalobu odmítl jako opožděnou.
[13] Zdůraznila také, že opatření podle §14e bylo vyloučeno ze soudního přezkumu. Výluka byla
zrušena až nálezem Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, 177/2015 Sb.
(respektive jím byla konstatována protiústavnost výluky, jelikož příslušné ustanovení nebylo
od 20. 2. 2015 v rozpočtových pravidlech obsaženo, pozn. NSS). Stěžovatelce proto nelze odpírat
přístup k soudu s odkazem na to, že měla žalobu podat ve lhůtě dvou měsíců od doručení
oznámení.
[14] Dle jejího názoru navíc nelze datum doručení oznámení odvíjet od okamžiku, kdy jí bylo
zpřístupněno prostřednictvím systému eAccount (jedná se o elektronický systém, jehož
prostřednictvím dochází ke komunikaci mezi žalovaným jako poskytovatelem dotace a příjemci
dotace, pozn. NSS). Byť se na opatření podle §14e rozpočtových pravidel nemá dle jeho odst. 4
vztahovat zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
stěžovatelka považuje tuto výluku za protiústavní. Rozpočtová pravidla neobsahují speciální úpravu
a je nepřípustné, aby se proces žádnými pravidly neřídil. Navrhuje proto aplikovat §21 správního
řádu, podle kterého nemohlo být oznámení účinně doručeno vložením do systému eAccount.
[15] Z uvedených důvodů navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc
vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[16] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že městský soud postupoval
správně, když se nejprve zabýval povahou opatření podle §14e rozpočtových pravidel. Jelikož
dospěl k závěru, že se jedná o rozhodnutí, které žalovaný vydal v rámci své pravomoci, bylo
vyloučeno, aby nevyplacení části dotace představovalo nesprávný postup.
[17] Dále podotkl, že informování finančního úřadu o tomto opatření má pouze informativní
charakter, nejedná se o podnět k zahájení řízení ve věci porušení rozpočtové kázně. V případech,
jako je stěžovatelčin, je porušení rozpočtové kázně pojmově vyloučeno, neboť vůbec nedošlo
k vyplacení příslušné části dotace [viz §44 odst. 1 písm. j) rozpočtových pravidel]. Řízení o porušení
rozpočtové kázně proto nebývá v těchto situacích zahajováno.
[18] S městským soudem je zajedno také v tom, že opatření podle §14e rozpočtových pravidel
může mít povahu definitivního krácení dotace. Důvody pro tak silné oprávnění považuje
za legitimní s ohledem na účel, který sleduje – zabránění zneužití veřejných prostředků.
Stěžovatelkou citovaná judikatura byla překonána.
[19] Navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
III. Předložení otázek souvisejících s opatřením podle §14e rozpočtových pravidel
rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu a vyjádření stěžovatelky k jeho závěrům
[20] V průběhu řízení o kasační stížnosti stěžovatelky předložil šestý senát rozšířenému senátu
Nejvyššího správního soudu otázku, zda lze na základě §14e rozpočtových pravidel rozhodnout
o definitivním snížení dotace. Hodlal se odchýlit od názoru, který k této otázce zaujal druhý senát
(k postupu šestého senátu viz §17 s. ř. s.). Vzhledem k tomu, že výsledek řízení vedeného
před rozšířeným senátem mohl mít vliv na rozhodnutí v nyní projednávané věci, Nejvyšší správní
soud řízení o kasační stížnosti stěžovatelky přerušil usnesením ze dne 11. 10. 2016,
č. j. 9 As 94/2016 – 35.
[21] Rozšířený senát ve věci rozhodl usnesením ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48.
Dospěl v něm k závěru, že domníval-li se poskytovatel dotace, že došlo k porušení pravidel
pro zadání veřejné zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně (peněžní
prostředky nebyly vyplaceny), měl pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení
dotace či její části. Takový úkon poskytovatele je rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným
ve správním soudnictví na základě žaloby podle §65 odst. 1 s. ř. s.
[22] Po uveřejnění usnesení rozšířeného senátu Nejvyšší správní soud usnesením ze dne
11. 5. 2017, č. j. 9 As 94/2016 – 37, rozhodl, že se v řízení o kasační stížnosti stěžovatelky
pokračuje. Účastníkům dal možnost se k usnesení rozšířeného senátu vyjádřit.
[23] Svého práva využila pouze stěžovatelka. Ve svém vyjádření ze dne 8. 6. 2017 uvedla,
že se neztotožňuje se závěrem rozšířeného senátu, nicméně jí nezbývá, než jej vzít na vědomí.
Zdůraznila, že v době vydání oznámení stála judikatura Nejvyššího správního soudu na názoru,
že opatření podle §14e rozpočtových pravidel slouží pouze k dočasnému pozastavení dotace, proti
kterému se lze bránit zásahovou žalobou. Proto prvotně nebrojila proti samotnému opatření; měla
za to, že je dočasné. Na soud se obrátila teprve v okamžiku, kdy zjistila, že žádná další fáze otevřena
nebude, že nedojde k prošetření případného porušení rozpočtové kázně a že je tedy opatření
definitivní.
[24] Má za to, že v její věci musí být ke změně náhledu na povahu opatření podle §14e
rozpočtových pravidel přihlédnuto. Svá práva chránila bděle a postupem městského soudu bylo
zklamáno její legitimní očekávání. Nemohla předpokládat, že se má proti oznámení o úpravě částky
dotace bránit žalobou proti rozhodnutí, a to navíc za situace, kdy byla v zákoně zakotvena výluka
ze soudního přezkumu. Na soud se obrátila až ve chvíli, kdy jí bylo zřejmé, že žalovaný považuje
opatření podle §14e rozpočtových pravidel za definitivní snížení dotace.
[25] Dále uvedla, že Nejvyšší správní soud již podobnou situaci řešil, a to v rozsudku ze dne
30. 11. 2016, č. j. 6 Afs 2/2016 – 50. Tam dovodil, že včasnost žaloby proti rozhodnutí o krácení
dotace je nutno odvíjet od toho, zda žalobce podal včas zásahovou žalobu, kterou se domáhal
obrany proti krácení dotace. Navrhuje, aby tímto způsobem soud postupoval i v její věci.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[26] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání
kasační stížnosti přípustné, a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§102 a násl. s. ř. s.). Poté
přistoupil k přezkumu rozsudku městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných
důvodů. Ověřil také, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109
odst. 3 a 4 s. ř. s.). Přezkumem rozsudku v tomto rozsahu dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná.
[27] Předně uvádí, že úvaha městského soudu, dle které je opatření podle §14e rozpočtových
pravidel rozhodnutím, proti kterému je přípustná žaloba podle §65 a násl. s. ř. s., je v souladu
s aktuálním usnesením rozšířeného senátu sp. zn. 6 Afs 270/2015. Stěžovatelka vzala tuto
skutečnost na vědomí, jak vyplývá z jejího vyjádření k tomuto usnesení, a pro svůj názor,
že prostředkem obrany je zásahová žaloba podle §82 a násl. s. ř. s., nadále neargumentuje. Není
tedy nutné, aby se Nejvyšší správní soud k této otázce dále vyjadřoval, a na odůvodnění usnesení
rozšířeného senátu na tomto místě odkazuje (viz jeho část III. C.).
[28] Není nicméně zřejmé, proč za této situace městský soud přistoupil k věcnému přezkumu
stěžovatelčiny zásahové žaloby. Pokud konstatoval, že se v projednávané věci měla bránit žalobou
proti rozhodnutí, zásahovou žalobu měl odmítnout jako nepřípustnou podle §46 odst. 1 písm. d)
ve spojení s §85 s. ř. s. Nevyplacení, respektive slovy stěžovatelky zadržení části dotace, nebylo nic
jiného než následek rozhodnutí, kterým žalovaný dotaci „upravil“ (na tomto místě lze ponechat
stranou, zda se jednalo o dočasné pozastavení platby, nebo o definitivní krácení dotace). Proto
nebylo možné se proti němu samostatně bránit.
[29] Vzhledem k tomu, že městský soud zásahovou žalobu i za těchto okolností věcně projednal,
řízení o ní bylo zmatečné ve smyslu §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., k čemuž byl Nejvyšší správní soud
povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Námitkami, jimiž stěžovatelka
rozporovala důvody, pro které městský soud zásahovou žalobu zamítl, se nezabýval, neboť by to
bylo zcela nadbytečné za situace, kdy k meritornímu posouzení vůbec nemělo dojít.
[30] Stále však bylo potřeba zhodnotit včasnost stěžovatelčiny žaloby proti rozhodnutí;
tato otázka byla v projednávané věci stěžejní. Nejvyšší správní soud vzal v úvahu její specifické
okolnosti - deficity zákonné úpravy a vývoj judikatury, která se k ní vztahovala. Na tomto základě
dospěl k závěru, že stěžovatelčiny námitky jsou důvodné.
[31] Předně považuje za vhodné shrnout skutkové okolnosti projednávané věci. Stěžovatelce
bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 25. 4. 2013, č. j. 76-13/6.2M02-880/13/61200, přislíbeno
poskytnutí dotace v rámci Operačního programu Podnikání a inovace na projekt Rozšíření
exportních aktivit do nových teritorií v maximální výši 3 118 000 Kč. Dotace měla být vyplácena
zpětně na základě doložených realizovaných výdajů, a to v maximální výši 50 % výdajů projektu
v souladu s podmínkami poskytnutí dotace v rámci prioritní osy 6. Služby pro rozvoj podniků,
opatření 6.2 Podpora marketingových služeb, programu Marketing. Dotace byla spolufinancována
z rozpočtu Evropské unie.
[32] Dne 31. 3. 2014 stěžovatelka požádala o výplatu příslušné části realizovaných výdajů,
a to ve výši 2 589 759 Kč. Žalovaný však některé z uplatněných výdajů vyhodnotil jako nezpůsobilé
ve smyslu dotačních podmínek a částku dotace schválil pouze ve výši 2 188 169 Kč. Stěžovatelku
o tom informoval oznámením o úpravě částky dotace, jehož součástí byla tabulka jednotlivých
nezpůsobilých výdajů s uvedením rozsahu krácení a jeho typového důvodu.
[33] Následovala série neformální korespondence mezi stěžovatelkou a žalovaným,
která se týkala věcných důvodů krácení dotace, konkrétně souladu výdajů s pravidly pro zadávání
veřejných zakázek dle dotačních pravidel. Ke shodě však nedošlo.
[34] Později (14. 4. 2015) se stěžovatelka na žalovanou obrátila se žádostí o sdělení stavu věci
a vyplacení zadržené části dotace. V té již neřešila věcné důvody krácení, ale požádala o vyplacení
zbytku dotace s argumentem, že žalovaný měl podle §14e zákona možnost výplatu dotace pouze
pozastavit. Vzhledem k tomu, že o porušení rozpočtové kázně podle §44 téhož zákona může
rozhodnout pouze příslušný finanční úřad a ani 11 měsíců ode dne konstatování podezření
na porušení rozpočtové kázně s ní nebyla zahájena daňová kontrola, dovodila, že dle finančního
úřadu u ní k porušení rozpočtové kázně nedošlo. Za těchto okolností měla za to,
že je jí nevyplacená část dotace zadržována protiprávně.
[35] Žalovaný na žádost stěžovatelky reagoval dopisem ze dne 21. 5. 2015, č. j.
MPO 19169/15/61300 MIPOX01WSR93. Nejprve v něm zopakoval důvody, pro které dospěl
k závěru, že porušila pravidla pro zadání veřejných zakázek, a vysvětlil, že v této situaci nemohl
peníze vyplatit. Z dopisu je zřejmé, že své opatření považoval za konečné. Uvedl také,
že se v případě stěžovatelky nemohlo jednat o porušení rozpočtové kázně podle §44 rozpočtových
pravidel, protože příslušnou část dotace nikdy neobdržela. Nepřicházelo tedy v úvahu, aby finanční
úřad porušení rozpočtové kázně konstatoval.
[36] Žalovaný v projednávané věci postupoval podle §14e rozpočtových pravidel v rozhodném
znění (tj. ve znění účinném do 19. 2. 2015), podle kterého platilo:
(1) Poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání
veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena
v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom
přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace.
(2) V případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm
písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.
(3) Provede-li poskytovatel opatření podle odstavců 1 a 2, může pokračovat v proplácení zbývající části
dotace.
(4) Na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho
soudní přezkoumání.
[37] Mezi účastníky není sporné, že toto ustanovení bylo možné aplikovat. Stěžovatelka
je příjemkyní dotace spolufinancované z rozpočtu Evropské unie a část dotace jí nebyla vyplacena
na základě domněnky žalovaného o porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky podle dotačních
podmínek. Problémy začaly vznikat proto, že zákonná úprava je poměrně strohá a stěžovatelka
se se žalovaným neshodla na jejím výkladu a způsobu aplikace v projednávané věci. Do popředí
vystupují zejména tři okruhy otázek: (i.) vyloučení přezkumu opatření ve správním soudnictví,
(ii.) režim soudního přezkumu a (iii.) dočasnost vs. konečná povaha opatření.
[38] První problematikou se zabýval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/14,
ve kterém konstatoval, že výluka ze soudního přezkumu je protiústavní. Nejvyšší správní soud
nepřehlédl, že se tak stalo až 16. 6. 2015, tj. více než rok po té, co bylo v projednávané věci vydáno
oznámení o úpravě částky dotace ze dne 28. 4. 2014, a že ve stejný den byla podána žaloba. Zaprvé
však upozorňuje, že již 20. 2. 2015 vstoupila v účinnost novela zákona o rozpočtových pravidlech,
na základě které byla výluka ze soudního přezkumu ze zákona vypuštěna. Zadruhé, a to především,
zdůrazňuje, že pokud by stěžovatelka chtěla zákonnost oznámení o úpravě částky dotace
zpochybnit, mohla žalobu v řádném termínu (tj. ve dvouměsíční lhůtě podle §72 odst. 1 s. ř. s.)
podat a v jejím rámci přednést důvody, pro které má za to, že je zákonná úprava protiústavní.
Nic by jí nebránilo v tom, aby postupovala stejně jako stěžovatel ve věci vedené u Nejvyššího
správního soudu pod sp. zn. 2 As 12/2014, z něhož vzešel návrh Ústavnímu soudu na zrušení
příslušné části §14e odst. 4 rozpočtových pravidel. Že si takto nepočínala, nemůže samo o sobě
vést k závěru, že jí lhůta k podání žaloby má být de facto prominuta. Jinými slovy samotná existence
výluky ze soudního přezkumu nemohla zpochybnit závěr městského soudu o opožděnosti její
žaloby.
[39] Druhou otázkou se zabýval rozšířený senát v usnesení sp. zn. 6 Afs 270/2015. Jak již bylo
uvedeno, dospěl v něm k závěru, že přípustným prostředkem obrany proti opatření podle §14e
rozpočtových pravidel je žaloba proti rozhodnutí podle §65 a násl. s. ř. s. Ani to však nemělo pro
projednávanou věc zásadní význam, přestože se stěžovatelka primárně bránila zásahovou žalobou.
Na základě výzvy městského soudu totiž doplnila petit odpovídající žalobě proti rozhodnutí
a městský soud při posouzení její včasnosti vycházel z toho, že by byla opožděná, i kdyby
stěžovatelka žalobní typ „trefila“ (oznámení bylo vydáno 28. 4. 2014, stěžovatelka se s ním musela
seznámit, neboť na něj 2. 5. 2014 reagovala, žalobu však podala až 16. 6. 2015, přestože lhůta
k jejímu podání činila podle §72 odst. 1 s. ř. s. dva měsíce od oznámení rozhodnutí).
[40] Stěžejní naopak byla otázka, zda může mít opatření podle §14e rozpočtových pravidel
definitivní povahu. Také v tomto ohledu je v současné době možné vycházet ze závěrů rozšířeného
senátu. Podle nich lze takto postupovat v případě, kdy se poskytovatel dotace domníval, že došlo
k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové
kázně. Právě taková situace nastala v projednávané věci; v případě stěžovatelky nemohlo dojít
k porušení rozpočtové kázně, jelikož jí peněžní prostředky nikdy nebyly vyplaceny (srovnej k tomu
§44 rozpočtových pravidel a části III. D. a E. usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 6 Afs 270/2015).
[41] Je však třeba zdůraznit, že příjemce dotace musí dle rozšířeného senátu vždy vědět,
zda je vůči němu uplatňováno opatření dočasné, nebo konečné. Pouze tak se proti němu může
efektivně bránit (viz usnesení sp. zn. 6 Afs 270/2015, body [88] až [91]). V projednávané věci
přitom nebylo dlouhou dobu jasné, o kterou z těchto dvou variant se jedná. Stěžovatelka
se o konečném charakteru opatření dozvěděla až z dopisu žalovaného ze dne 21. 5. 2015,
č. j. MPO 19169/15/61300 MIPOX01WSR93, což nemůže jít k její tíži.
[42] Z oznámení o úpravě částky dotace nelze zjistit, zda se mělo jednat o opatření dočasné,
nebo konečné. Po stěžovatelce přitom nebylo možné legitimně požadovat, aby si úsudek
o jeho povaze učinila pouze na základě znění §14e rozpočtových pravidel, protože zákonná úprava
byla v rozhodné době nedostatečná. O jejím výkladu panovaly značné pochybnosti, a to i na půdě
Nejvyššího správního soudu. V rozsudcích ze dne 6. 2. 2014, č. j. 9 As 132/2013 – 87, a ze dne
6. 3. 2014, č. j. 9 Afs 107/2013 – 26, na které stěžovatelka opakovaně odkazovala, soud zmínil
(byť pouze na okraj), že se jedná o opatření dočasné. V rozsudku ze dne 16. 2. 2016,
č. j. 2 Afs 227/2015 – 38, konstatoval, že opatření podle §14e rozpočtových pravidel může mít
i definitivní charakter. Záhy byl tento závěr zpochybněn šestým senátem, který věc postoupil
rozšířenému senátu usnesením ze dne 27. 4. 2016, č. j. 6 Afs 270/2015 – 35. Teprve rozšířený senát
spornou otázku uspokojivým způsobem vyřešil, ale stalo se tak až 2 roky po té, co žalovaný
k opatření podle §14e v projednávané věci přistoupil.
[43] Z postupu stěžovatelky po vydání oznámení se jeví, že opatření žalovaného původně
chápala jako pozastavení platby dotace (srovnej její žádost ze dne 14. 4. 2015), což jí za popsaných
okolností nelze vyčítat; bylo věcí žalovaného, aby režim opatření uvedl na pravou míru. Učinil
tak ale až v dopise z 21. 5. 2015, na což stěžovatelka reagovala dne 16. 6. 2015 podáním žaloby.
Zdůrazňovala v ní, že se na soud obrátila teprve v situaci, kdy zjistila, že jí žalovaný na základě §14e
rozpočtových pravidel dotaci fakticky snížil. Konzistentně také uvádí, že proti pozastavení platby
se nechtěla soudní cestou bránit a že brojí proti definitivnímu krácení dotace (byť měla nesprávně
za to, že žalovaný neměl pravomoc tímto způsobem postupovat). Stěžovatelčina žaloba tedy svým
obsahem nesměřovala proti oznámení o úpravě částky dotace, ale až proti dopisu z 21. 5. 2015.
Teprve ten lze ve světle závěrů rozšířeného senátu považovat za konečné rozhodnutí o nevyplacení
části dotace. Až z něj se stěžovatelka dozvěděla, že úmyslem žalovaného bylo takto postupovat
a jaké důvody jej k tomu vedly.
[44] Obsah žaloby byl z těchto důvodů v rozporu s petitem, kterým stěžovatelka navrhovala
zrušení oznámení o úpravě částky dotace. Nejprve tedy bylo třeba tento rozpor odstranit postupem
podle §37 odst. 5 s. ř. s. (srovnej např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2006,
č. j. 6 Aps 2/2005 – 60, a ze dne 9. 7. 2009, č. j. 7 Aps 2/2009 – 197). Teprve po té bylo možné
posuzovat, zda byla žaloba včasná. Vzhledem k tomu, že popsaný rozpor nebyl v řízení před
městským soudem odstraněn, nebylo vyjasněno, od kterého okamžiku začala běžet dvouměsíční
lhůta k podání žaloby. Za těchto okolností nemohlo posouzení včasnosti žaloby obstát.
[45] V dalším řízení městský soud stěžovatelku vyzve k odstranění vady žaloby spočívající
v rozporu mezi jejím obsahem a petitem, pokud tak po obdržení tohoto rozsudku neučiní sama.
Teprve po té posoudí včasnost žaloby a případně přistoupí k věcnému přezkumu rozhodnutí
o konečném nevyplacení dotace podle §14e rozpočtových pravidel.
[46] Nejvyšší správní soud dále podotýká, že včasnost žaloby bude třeba odvíjet od podání
původní zásahové žaloby, a to s ohledem na to, že v mezidobí došlo ke změně judikatorního
nahlížení na povahu opatření podle §14e rozpočtových pravidel i z pohledu režimu soudní ochrany
(žalobního typu). V rozsudcích ze dne 6. 2. 2014, č. j. 9 As 132/2013 – 87, a ze dne 6. 3. 2014,
č. j. 9 Afs 107/2013 – 26, Nejvyšší správní soud naznačil, že přípustným prostředkem obrany
je zásahová žaloba podle §82 a násl. s. ř. s. V rozsudku ze dne 30. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013 – 44,
vyslovil, že se jedná o rozhodnutí, jehož vydání v náležité formě se lze domáhat žalobou na ochranu
proti nečinnosti podle §79 a násl. s. ř. s. V návaznosti na nález Ústavního soudu sp. zn.
Pl. ÚS 12/14 pak byla vytvořena praxe, dle které je opatření potřeba považovat za rozhodnutí podle
§65 odst. 1 s. ř. s. I tato problematika však byla vyjasněna až usnesením rozšířeného senátu sp. zn.
6 Afs 270/2015. Za těchto okolností (a navíc za situace, kdy rozhodné znění rozpočtových pravidel
upravovalo výluku ze soudního přezkumu, byť ta sama o sobě nebyla rozhodující) nelze odvíjet
včasnost žaloby proti rozhodnutí až od okamžiku, kdy byl doplněn příslušný žalobní petit. Takový
postup by v konečném důsledku mohl vést až k odepření spravedlnosti stěžovatelce (srovnej
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2016, č. j. 6 Afs 2/2016 – 50).
[47] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že se nezabýval námitkami, kterými stěžovatelka
zpochybňovala zákonnost doručení oznámení o úpravě částky dotace. Za popsané situace
by to bylo předčasné.
V. Závěr a náklady řízení
[48] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto napadený
rozsudek zrušil podle §110 odst. 1, věty první před středníkem, s. ř. s. a věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení. Městský soud v něm bude vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.). Rozhodne také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3
s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. července 2017
JUDr. Radan Malík
předseda senátu