ECLI:CZ:NSS:2018:1.AS.343.2017:45
sp. zn. 1 As 343/2017 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce: Ing. M. Č., zastoupen
JUDr. Josefem Šírkem, advokátem se sídlem Dr. Bureše 1185/1, České Budějovice,
proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U zimního stadionu 1952/2,
České Budějovice, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 1. 2017,
č. j. KUJCK 1178/2017, za účasti osoby zúčastněné na řízení: E.ON Distribuce, a. s., se sídlem
F. A. Gerstnera 2151/6, České Budějovice, zastoupena Mgr. Františkem Klímou, advokátem
se sídlem Krajinská 224/37, České Budějovice, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského v Českých Budějovicích ze dne 30. 8. 2017, č. j. 50 A 10/2017 – 89,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 30. 8. 2017,
č. j. 50 A 10/2017 - 89, se zrušuje .
II. Rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje ze dne 13. 1. 2017,
č. j. KUJCK 1178/2017, se z r ušuj e a věc se v ra cí žalovanému
k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je po v i ne n uhradit žalobci k rukám zástupce žalobce JUDr. Josefa
Šírka, advokáta, na náhradě nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti celkem
28.400 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
IV. Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Stejně jako v souvisejících případech nedávno rozhodnutých rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 7. 2. 2018, č. j. 6 As 312/2017 - 98, a ze dne 21. 2. 2018,
č. j. 1 As 344/2017 – 54, se jedná o stavební případ s dlouhou historií. Územní rozhodnutí
na spornou stavbu bylo vydáno již 21. července 1989. Dne 7. února 1991 pak podal
stavebník - Jihočeské cihelny, a. s., návrh na vydání stavebního povolení na „stavbu VTL přípojky
plynu pro Jihočeské cihelny Jivno“. Ačkoliv stavba se měla nacházet mimo jiné i na pozemku
ve vlastnictví žalobce, Městský úřad Rudolfov (dále jen „stavební úřad“) s ním nejednal
jako s účastníkem řízení a namísto toho vzal do řízení jako účastníka zemědělské družstvo,
které mělo tehdy žalobcovy pozemky v užívání. Stavební povolení na stavbu vysokotlaké přípojky
vydal stavební úřad dne 4. března 1991 pod č. j. Výst. 117/1991-Vo, kolaudační
rozhodnutí dne 25. května 1992 pod č. j. Výst. 453/92-Kř. Téměř o dvacet let později zjistil
žalobce při neúspěšném pokusu o prodej svého pozemku, že se v něm nachází plynová přípojka,
tehdy již užívaná jako VTL plynovod Nové Vráto - Jivno zásobující plynem obce Rudolfov,
Adamov a Hůry (celkem cca 5000 odběratelů). Žalobce proto požádal stavební úřad o doručení
výše uvedeného stavebního povolení, ten mu dne 19. dubna 2010 zaslal jeho kopii
z rekonstruovaného spisu. Dne 20. dubna 2010 se žalobce proti stavebnímu povolení odvolal.
V odvolání požadoval zrušení stavebního povolení a doplnění řízení zejména proto, že ke stavbě
nedal nikdy jako majitel pozemku souhlas, nebylo zřízeno věcné břemeno apod. Krajský úřad
nejprve odvolání zamítl jako opožděné, celá věc však skončila u Nejvyššího správního soudu
a ten rozsudkem ze dne 12. května 2011, č. j. 5 As 75/2010 - 79, rozhodl, že odvolání opožděné
nebylo. V důsledku toho došlo ke zrušení původního stavebního povolení (rozhodnutím
žalovaného ze dne 6. února 2012), a následně dne 6. prosince 2012 zahájil stavební úřad řízení
o odstranění předmětné stavby plynové přípojky, resp. plynovodu.
[2] Řízení o odstranění stavby provázela řada procesních peripetií, zrušených rozhodnutí,
žádostí o přijetí opatření proti nečinnosti apod. Žalobce mimo jiné úspěšně namítl podjatost
všech úředníků Městského úřadu Rudolfov, neboť předmětná stavba představuje jediný přívod
plynu do obce, kde se městský úřad nachází. Nově se tedy stavebním úřadem stal Magistrát města
České Budějovice. Ten vydal nakonec dne 15. srpna 2016 rozhodnutí č. j. SU/7041/2014 - 78,
podle nějž se odstranění stavby nenařizuje. Žalovaný krajský úřad v napadeném rozhodnutí,
jímž zamítl žalobcovo odvolání, vysvětlil výrok stavebního úřadu následovně: „V daném případě
se sice nadále jedná o stavbu, jejíž stavební povolení bylo následně poté, co byla na jeho základě zrealizována
a povoleno její užívání, zrušeno, a proto také ve vazbě na platnou právní judikaturu bylo v roce 2012 zahájeno
řízení o nařízení jejího odstranění dle §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, nicméně přestože jsou správní
orgány povinny ve vazbě na přechodná ustanovení zák. č. 350/2012 Sb. dokončit toto řízení dle předchozí právní
úpravy, tedy té, která byla účinná do 31. 12. 2012, nelze změny stavebního zákona, ke kterým v důsledku
této novely došlo, zcela pominout. Jestliže totiž v současné době lze stavbu VTL plynovodu realizovat na základě
územního projednání, tj. i územního rozhodnutí o umístění stavby, neboť tyto stavby v současné době již ohlášení
ani stavební povolení nevyžadují, a pouze jejich následné užívání a příp. povolení odstranění podléhá režimu
stavebního zákona, jeví se za takové situace jako nehospodárné, zcela v rozporu s procesní ekonomií řízení,
projednávat odstranění či dodatečné povolení takové stavby. Jestliže pro předmětnou stavbu v současné době existuje
územní rozhodnutí o jejím umístění i kolaudační rozhodnutí, nejedná se z hlediska dnešní platné právní úpravy
o stavbu nelegální, neboť splňuje všechny požadavky současné zákonné úpravy na úseku územního plánování
a stavebního řádu. Za takové situace je nyní projednávání její případné dodatečné legalizace zcela irelevantní
a k nařízení jejího odstranění pak není právní důvod.“
[3] Žalobce nebyl úspěšný ani před Krajským soudem v Českých Budějovicích (dále
jen „krajský soud“), který jeho žalobu zamítl v návětí označeným rozsudkem.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost.
V ní se obsáhle zabývá historií případu a otázkou vlastnictví k předmětné stavbě (k čemuž navrhl
provést v kasačním řízení důkazy, které krajský soud neprovedl). Tyto námitky nebyly
pro rozhodnutí Nejvyššího správního soudu relevantní, proto od jejich rekapitulace upouští.
Podstatné je zejména to, že v bodě VI.4 se stěžovatel vymezil proti tomu, že krajský soud na jeho
případ aplikoval přechodné ustanovení §190 odst. 3 písm. a) zákona č. 183/2006 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon). To se podle stěžovatele vztahuje pouze
na neukončená stavební řízení, zatímco v případě stěžovatele jde o řízení o odstranění stavby.
Použití stavebního zákona ve znění po novele provedené zákonem č. 350/2012 Sb.
na stěžovatelův případ je tak zcela vyloučeno. Stěžovatel dále poukázal na to, že i podle této nové
právní úpravy je nutné prokázat právo k pozemku, na němž má být stavba umístěna, pouze
se toto prokazování přesunulo z fáze stavebního řízení do fáze řízení (příp. projednání)
územního.
[5] Osoba zúčastněná na řízení polemizovala zejména s tou částí kasační stížnosti,
která se týkala vlastnictví k předmětné stavbě a práva k pozemku stěžovatele.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil, resp. odkázal na své vyjádření k žalobě
a odůvodnění napadeného rozhodnutí. Jelikož vyjádření žalovaného nepřineslo žádné nové
skutečnosti ani argumenty, nezasílal je Nejvyšší správní soud na vědomí stěžovateli k případné
replice.
[7] V replice k vyjádření osoby zúčastněné na řízení stěžovatel toliko setrval na svých
dosavadních vyjádřeních.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost je včasná a přípustná. Po posouzení
dospěl soud k závěru, že je kasační stížnost důvodná.
[9] Jak bylo již uvedeno, jedná se o případ téhož plynovodu vedeného přes navazující
pozemky, jako v nedávno rozhodovaných věcech sp. zn. 6 As 312/2017 a sp. zn. 1 As 344/2017.
Nejvyšší správní soud neshledal skutkové ani právní důvody odchýlit se od svých závěrů
vyslovených v rozsudcích ze dne 7. 2. 2018, č. j. 6 As 312/2017 - 98, a ze dne 21. 2. 2018,
č. j. 1 As 344/2017 – 54. Obdobné byly i rozsudky krajského soudu a argumenty účastníků
a osoby zúčastněné na řízení. Proto soud v nyní projednávané věci z uvedeného rozsudku
důsledně vychází.
[10] Klíčovou otázku v daném případě představuje důvod, pro který stavební úřad zastavil
řízení o odstranění stavby. Nejvyšší správní soud připomíná, že stěžovateli se jako opomenutému
účastníkovi stavebního řízení podařilo po letech úsilí dosáhnout soudní cestou zrušení vydaného
stavebního povolení, a to pro opomenutí jeho procesního práva účastnit se povolovacího
procesu k této stavbě z titulu toho, že byl a nadále je vlastníkem pozemku, v němž je umístěna
stavba předmětné plynovodní přípojky užívané jako plynovod. Stejně tak se stěžovateli podařilo
po dalších letech úsilí ve správním řízení dosáhnout meritorního rozhodnutí v řízení podle §129
stavebního zákona, v němž se mělo rozhodnout o dalším osudu této stavby. Tento procesní
úspěch stěžovatele byl však jen relativní, neboť správní orgány uzavřely, že daná stavba díky
novele stavebního zákona účinné od 1. ledna 2013 již stavební povolení nevyžaduje, tudíž by bylo
další vedení řízení o jejím odstranění bezpředmětné, neboť její odstranění by beztak nebylo
možné nařídit. Krajský soud tomuto právnímu závěru přisvědčil, Nejvyšší správní soud jej však
považuje za chybný.
[11] Pokud jde o časovou působnost právních předpisů, uplatní se základní pravidlo, že mají
působit jen do budoucna a jejich zpětná závaznost (retroaktivita) je obecně vyloučena (srov.
Tryzna, J. Limity retroaktivní aplikace právních předpisů, Jurisprudence 3/2017, str. 31). Ke znakům
právního státu totiž neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občanů v právo
[nález Ústavního soudu ze dne 8. června 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94 (N 30/3 SbNU 227)].
Jestliže je budoucí (prospektivní) působení právních předpisů obecným principem, pak musí
být samozřejmě jakýkoliv případ retroaktivity zakotven výslovně v zákoně, a zákon také musí
vyřešit s tím spojené případy tak, aby nabytá práva byla řádně chráněna [nález Ústavního soudu
ze dne 10. prosince 1992, sp. zn. Pl. ÚS 78/92 (N 15/1 SbNU 77)]. Nauka nicméně rozlišuje
mezi pravou retroaktivitou a retroaktivitou nepravou [nález Ústavního soudu
ze dne 4. února 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, N 13/7 SbNU 87, č. 63/1997 Sb.)]. Nepravá
retroaktivita spočívá v tom, že právní vztahy hmotného i procesního práva, které vznikly
za platnosti práva starého, se ode dne účinnosti nového zákona řídí právem novým. Na rozdíl
od pravé (tj. skutečné) retroaktivity, nepravá je v právním státě přípustná – avšak jen potud,
pokud ostatní (intertemporální) ustanovení právního předpisu nestanoví se zřetelem
na zvláštnosti některých právních vztahů něco jiného [nález Ústavního soudu
ze dne 12. července 1994, sp. zn. Pl. ÚS 3/94 (N 38/1 SbNU 279, č. 164/1994 Sb.)].
[12] V judikatuře správních soudů lze vysledovat zcela patrnou tendenci vykládat otázku
retroaktivity právní úpravy striktněji v oblasti hmotného práva, a naopak volněji v oblasti práva
procesního. V procesních otázkách se soudy obvykle přiklánějí k tomu, že chybí-li v zákoně
potřebná přechodná ustanovení, uplatní se jako výchozí princip nepravá
retroaktivita (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. července 2007,
č. j. 1 Azs 55/2006 - 60, č. 1349/2007 Sb. NSS, ze dne 25. března 2009, č. j. 2 As 83/2008 - 124,
ze dne 31. prosince 2009, č. j. Komp 6/2009 - 35, č. 2021/2010 Sb. NSS, či usnesení zvláštního
senátu pro rozhodování některých kompetenčních sporů soudu ze dne 24. listopadu 2004,
č. j. Konf 3/2003 - 18, č. 485/2005 Sb. NSS). Ačkoliv tento přístup se stal předmětem kritiky
v odborné literatuře (srov. výše citovaný článek J. Tryzny), potvrzuje ho i Ústavní soud
(srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 2989/16 ze dne 22. listopadu 2016). Pochopitelně
při jakémkoliv výkladu procesních ustanovení je vždy potřeba dávat pozor, aby provedený výklad
nebyl na újmu procesním právům, zejména aby nezkrátil účastníka na právu na přístup k soudu
(srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. května 2003, č. j. 6 Ads 23/2003 - 12).
Naopak v hmotném právu lze vysledovat tendenci ke striktnějšímu výkladu, kdy při nejasnosti
či nedostatku výslovné právní úpravy vycházejí soudy z toho, že zákony mohou působit výhradně
jen prospektivně a nepřípustná je tedy jakákoliv (i nepravá) retroaktivita (srov. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. prosince 2006, č. j. 7 Afs 151/2006 - 67, č. 1524/2008 Sb.
NSS, či ze dne 9. července 2009, č. j. 7 As 17/2009 - 61, č. 2408/2011 Sb. NSS).
[13] V nyní projednávané věci je právní úprava vcelku jednoznačná. Zákon č. 350/2012 Sb.,
kterým byl s účinností od 1. ledna 2013 novelizován stavební zákon, v přechodných ustanoveních
v čl. II bod 14 uvádí: „Správní řízení, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí účinnosti tohoto
zákona, se dokončí podle dosavadních právních předpisů.“ Obdobně se v bodě 15 téhož ustanovení uvádí:
„Stavební úřad dokončí postupy, které nejsou správním řízením, k oznámení, ohlášení nebo žádosti podaným
přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, podle dosavadních právních předpisů.“ Zákon tedy stojí
na zákazu jakékoliv (i nepravé) retroaktivity novelizované právní úpravy. Výjimky z tohoto
pravidla zakotvuje zákon pouze dvě, přičemž ani jedna nedopadá na posuzovaný případ. Podle
nové právní úpravy se totiž má postupovat pouze v případě „stavebních řízení neukončených v prvním
stupni, která se týkají staveb, u nichž podle nové právní úpravy postačí ohlášení; na takové stavby se hledí jako
na ohlášené podle tohoto zákona, za ohlášení se v tomto případě považuje žádost o vydání stavebního povolení
a za den ohlášení den nabytí účinnosti tohoto zákona,“ a dále v případě „řízení o správním deliktu spáchaném
přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, pokud nová právní úprava je pro obviněného příznivější.“ Text
výjimek zároveň odpovídá na otázku, zda měl zákonodárce při formulaci přechodného
ustanovení na mysli pouze právo procesní (jak by snad mohla napovídat formulace „správní
řízení, resp. postupy se dokončí“), nebo též právo hmotné. Obě výjimky jsou totiž hmotněprávní
povahy – na stavby, u nichž postačuje ohlášení, se hledí jako na ohlášené, pokud žadatel před
nabytím účinnosti novely podal žádost o stavební povolení; a použije se pro obviněného
příznivější právní úprava, tj. např. mírnější trest. Je tedy zřejmé, že obecné intertemporální
pravidlo vyjádřené v čl. II bod 14 má dopadat (též) na hmotně právní úpravu, jinak by takto
pojaté výjimky byly nadbytečné.
[14] Základem jakéhokoliv výkladu časové účinnosti zákona musí být výslovně projevená vůle
zákonodárce. Ten má poměrně velkou volnost úvahy a může tak například zavést nepravou
retroaktivitu i v hmotném právu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. ledna 2011, č. j. 9 As 72/2010 - 152). V nyní posuzovaném případě však zákonodárce
naopak výslovně projevil vůli, aby se správní orgány a soudy řídily v otázce časového působení
základním principem, tedy zákazem retroaktivity, přesněji řečeno výslovně zakázal retroaktivní
působení novelizovaného stavebního zákona na ty správní procesy, které byly zahájeny
před účinností novely č. 350/2012 Sb. Stanovil přitom jednotný režim pro hmotné a procesní
právo (s výslovně formulovanými výjimkami), tudíž novela by neměla retroaktivně působit
ani v jednom z těchto dvou odvětví. O nutnosti aplikovat citovaná ustanovení v otázkách
procesních nemůže být žádných pochyb, jak vyplývá z předchozí judikatury (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. června 2016, č. j. 2 As 97/2016 - 27). Správní orgány se nicméně
pokusily o takový výklad, který by přiznával novele č. 350/2012 Sb. retroaktivní účinnost
alespoň v oblasti hmotného práva.
[15] Takový výklad nelze a priori vyloučit, musely by však pro něj existovat velmi silné důvody.
Sám Nejvyšší správní soud již přinejmenším jednou k podobnému kroku přistoupil.
Ačkoliv přechodné ustanovení říkalo, že se při zaznamenávání bodů do bodového hodnocení
řidiče postupuje podle dosavadních předpisů, redukoval soud jeho dosah pouze na ustanovení
procesního charakteru a v oblasti hmotného práva naopak dovodil nepravé retroaktivní působení
novelizované právní úpravy (rozsudek ze dne 26. října 2015, č. j. 6 As 114/2014 - 69). Soud
tak ovšem učinil s ohledem na nutnost dodržet jiný důležitý právní princip, a to ústavně
garantované pravidlo použití mírnějšího, resp. příznivějšího pozdějšího zákona ve prospěch
pachatele (nová právní úprava totiž snížila počet zaznamenávaných bodů za určité deliktní
jednání), které by striktní aplikací přechodného ustanovení v oblasti hmotného práva bylo
porušeno. Stojí za povšimnutí, že u nyní posuzované právní úpravy pamatoval na tento problém
již sám zákonodárce a formuloval odpovídající výjimku.
[16] Lze tedy dovodit, že jen ve zcela výjimečných případech lze vůli zákonodárce překročit
a přechodné ustanovení vyložit zužujícím způsobem nebo je dokonce zredukovat na užší
význam, než jaký by odpovídal jeho slovnímu vyjádření. Nic nenasvědčuje tomu, že by se nyní
jednalo o takovýto výjimečný případ, kde by bylo nutno vážit v protikladu stojící právní principy.
Právě naopak, podle Nejvyššího správního se správní orgány a krajský soud dostaly svým
výkladem nejen do rozporu s principem zákazu retroaktivity (zde navíc výslovně vyjádřeným
v přechodném ustanovení) a s principem předvídatelnosti práva (když vyložily zákon
bez dostatečného odůvodnění v rozporu s jeho textem), ale též s právem stěžovatele na přístup
k soudu.
[17] Na první pohled se může zdát, že pokud se novelou snížily nároky na adresáty veřejné
správy (v našem případě se redukuje počet povolení potřebných pro realizaci stavby),
tedy když nová právní úprava neklade na adresáty nové povinnosti, ale naopak jejich množství
snižuje, pak není důvod striktně lpět na zákazu její retroaktivní aplikace. Je však potřeba
mít na paměti, že v řízeních podle stavebního zákona se řeší kolize řady protichůdných veřejných
a soukromých zájmů, nejsou tedy zdaleka ve hře jen práva samotného stavebníka. Navíc procesy
vedoucí k povolení stavby podle stavebního zákona tvoří vzájemně provázaný systém. Nejprve
se stavba umisťuje do území (územním rozhodnutím nebo souhlasem), poté se povoluje
ze stavebního hlediska (stavebním povolením či souhlasem) a nakonec se řeší otázka
jejího užívání (oznámením nebo souhlasem). V každé fázi se vyžadují odlišné doklady, řeší
se odlišné otázky a totožný není ani okruh účastníků. Stavební zákon upravuje i určitou formu
koncentrace mezi řízeními, takže ve stavebním řízení nelze uplatňovat námitky, které měly
své místo v řízení územním (§114 odst. 2 stavebního zákona). Je tudíž zřejmé,
že pokud některá novela stavebního zákona zasáhne do tohoto systému tím, že přesune určité
požadavky z jedné fáze povolovacího procesu do jiné nebo dokonce určitou fázi povolování
stavby zcela vypustí, pak jejím uplatněním na řízení běžící podle dosavadních předpisů by snadno
mohl být porušen veřejný zájem – protože by nebyla řádně vyhodnocena určitá otázka, která
měla být podle dosavadní právní úpravy v běžícím řízení zkoumána, zatímco podle nové právní
úpravy byla přesunuta do předchozí (již ukončené) fáze povolování. Stejně tak se mohou
v takovém případě ocitnout v ohrožení práva účastníků řízení, protože otázka, která se dotýká
jejich práv, nebude v důsledku uplatnění nové právní úpravy na běžící řízení zkoumána, případně
jim dokonce v důsledku úpravy předmětu řízení bude upřeno účastenství v něm. Jeví
se proto jako zcela racionální rozhodnutí zákonodárce, který požaduje, aby se běžící řízení
dokončila plně podle stavebního zákona ve stavu před novelizací.
[18] Žalovaný naproti tomu nenabídl žádné vážné důvody, pro něž „nelze změny stavebního
zákona, ke kterým v důsledku této novely došlo, zcela pominout.“ Tím méně lze jakékoliv důvody
pro výklad v rozporu s textem zákona nalézt v napadeném rozsudku krajského soudu,
který se prakticky jen ztotožnil s napadeným správním rozhodnutím [pomineme-li,
že přitom zcela nepřípadně odkázal na ustanovení §190 odst. 3 písm. a) stavebního zákona,
které není na daný případ aplikovatelné a ani žalovaný se o něj ve své argumentaci neopíral].
[19] Nejvyšší správní soud nevidí jediný důvod, proč by nebylo možné v řízení o odstranění
stavby zahájeném podle stavebního zákona ve znění před novelou provedenou zákonem
č. 350/2012 Sb., nařídit odstranění stavby proto, že postrádá stavební povolení vyžadované
stavebním zákonem v tomtéž znění, tedy před novelou č. 350/2012 Sb., případně takovou stavbu
dodatečně povolit. Naopak, takový přístup nejenže je v souladu s textem zákona, ale zajistí lépe
ochranu veřejného zájmu a práv ostatních účastníků řízení, aniž by byl jakkoliv nepředvídatelný
pro stavebníka. Stavebník budoval svou stavbu v době, kdy stavební projednání u tohoto typu
stavby potřeba bylo, nemělo by tedy pro něj být překvapením, že správní orgány
na něm jeho podstoupení (nadále) vyžadují. Zároveň tak bude zajištěno, že otázky, které se dříve
ve stavební fázi povolovacího procesu řešily, nezůstanou stranou pozornosti stavebního úřadu
a budou řádně projednány v odpovídajícím řízení (v tomto případě v řízení o dodatečném
povolení stavby).
[20] Výše uvedené platí obzvláště pro ústřední otázku tohoto případu, tedy pro doložení práva
provést stavbu na dotčeném pozemku. Ta se totiž podle §110 odst. 2 stavebního zákona
(a to i ve znění po předmětné novele) má zkoumat nejen při umisťování stavby do území,
ale i ve fázi jejího stavebního projednání. V nyní projednávaném případě, kdy stavba byla
umisťována ještě za předchozího nesvobodného režimu a stavební povolení k ní bylo v důsledku
soudního rozhodnutí zrušeno, lze důvodně předpokládat, že otázka práva provést stavbu
na dotčeném pozemku nebyla dosud v řádném správním procesu v podmínkách právního státu
vůbec zkoumána. Nelze připustit, aby se správní orgány jejímu posouzení vyhnuly s odkazem
na to, že stavby vedení přepravní nebo distribuční soustavy plynu již nevyžadují stavební
projednání. Tím by totiž fakticky stěžovateli uzavřely cestu vedoucí k tomu, že se touto otázkou
bude zabývat nezávislý soud. Nelze přitom opomenout, že pro stavbu přepravní nebo distribuční
soustavy plynu lze pozemek vyvlastnit [§3 odst. 2 zákona č. 458/2000 Sb. o podmínkách
podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů
(energetický zákon)] – může být sice sporné, zda je přípustné tak učinit pro stavbu
již dokončenou, avšak v minulosti takový postup Nejvyšší správní soud připustil přinejmenším
u telekomunikačních staveb (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. března 2007,
č. j. 7 As 67/2005 - 43). Z tohoto pohledu by mohlo být výkladem, který zastává žalovaný
a krajský soud, dokonce porušeno právo stěžovatele na spravedlivý proces ve smyslu
čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Nejvyšší správní soud tak usuzuje
proto, že tam, kde procesy umisťování a povolování staveb zasahují do vlastnických práv,
je možné je řadit k rozhodování o občanských právech a závazcích [srov. k tomu rozsudek ESLP
ve věci Allan Jacobsson proti Švédsku (č. 1) ze dne 25. října 1989, č. 1084/84]. I proto je výklad
žalovaného a krajského soudu nutno odmítnout.
[21] Nejvyšší správní soud nicméně nepřehlédl, že v současné době probíhá před obecnými
soudy spor o vydání bezdůvodného obohacení mezi totožnou osobou zúčastněnou na řízení
a vlastníkem sousedního pozemku (stěžovatelem ve věci vedené u kasačního soudu
pod sp. zn. 6 As 312/2017). Ve zmíněném sporu o bezdůvodné obohacení soudy dospěly
(nepravomocně) k závěru, že osobě zúčastněné svědčí zákonné věcné břemeno k předmětné
stavbě plynovodu. Toto věcné právo mělo vzniknout vydržením založeným na dobré víře
v platnost a právní moc vydaného stavebního povolení, a to bez ohledu na fakt, že toto stavební
povolení fakticky právní moci nenabylo a bylo následně pro opomenutí stěžovatele jako účastníka
řízení zrušeno. Správnost této úvahy již potvrdil i Nejvyšší soud (rozsudek ze dne 4. října 2017
č. j. 28 Cdo 2680/2017-575). Nad rámec tak kasační soud podotýká, že spor o vznik zákonného
věcného břemene by mohl být posouzen v řízení o odstranění stavby jako předběžná otázka
ve smyslu §57 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu.
[22] Nejvyšší správní soud shrnuje, že své závěry učinil na půdorysu posuzovaného případu,
kde řízení o odstranění stavby bylo zahájeno podle stavebního zákona ve znění před novelou
provedenou zákonem č. 350/2012 Sb. Přechodná ustanovení novely na něj tudíž zcela
nepochybně dopadají, a proto je nutno postupovat podle dosavadních předpisů nejen
v procesních otázkách, ale je potřeba podle nich posoudit i otázku povolenosti stavby. Nejvyšší
správní soud nevylučuje, že odlišně by bylo možno nahlížet na případy staveb,
u nichž pochybnosti o jejich legálnosti z hlediska veřejného práva vzniknou až za účinnosti
současné právní úpravy. Případy, kde dosud žádné řízení podle stavebního zákona zahájeno
nebylo, totiž nyní aplikovaná přechodná ustanovení novely č. 350/2012 Sb. přímo neregulují.
Není tudíž vyloučeno, že v takových případech bude možno uplatnit aktuální právní úpravu
a stavby, které splňují její požadavky, bude možno považovat za řádně povolené. V nyní
posuzované věci však byla situace odlišná, neboť řízení o odstranění stavby již bylo zahájeno,
a zákon tudíž prostor k odlišnému výkladu neskýtal, resp. soud neshledal jakékoliv důvody,
aby ke zužující interpretaci či dokonce redukci zákonného textu přistoupil.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Kasační soud uzavírá, že stavební úřad musí řízení o odstranění stavby, zahájené podle
stavebního zákona ve znění před novelou provedenou zákonem č. 350/2012 Sb., dokončit podle
dosavadních předpisů. Podle úpravy před novelou měl postupovat nejen z procesního hlediska,
ale měl podle ní posoudit i hmotněprávní otázky, zejména otázku, zda stavebník disponuje
potřebnými povoleními a jde tudíž z hlediska veřejného práva o stavbu legální.
[24] Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud zrušil nejen rozsudek krajského soudu,
ale též rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V daném případě je zřejmé,
že rozhodnutí správního orgánu mělo být krajským soudem pro nezákonnost zrušeno a krajský
soud by s odkazem na rozsudek kasačního soudu pouze přenesl jeho závazný právní názor svým
novým rozhodnutím správnímu orgánu. Nejvyšší správní soud proto podle §110 odst. 1 s. ř. s.
zrušil napadený rozsudek krajského soudu. Věc mu však nevrátil k dalšímu řízení, neboť podle
§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil žalobou napadené rozhodnutí žalovaného.
Žalovanému také podle §78 odst. 4 s. ř. s. věc vr ací k dalšímu řízení, v němž je podle odstavce 5
téhož ustanovení vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku.
[25] Nejvyšší správní soud tak je posledním soudem, který o věci rozhodl, proto musí
rozhodnout též o náhradě nákladů celého soudního řízení. Podle §60 odst. 1 s. ř. s.,
aplikovaného na základě §120 s. ř. s., má úspěšný stěžovatel právo na náhradu důvodně
vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce uhradil soudní
poplatky ve výši 3.000 Kč za podání žaloby a 5.000 Kč za podání kasační stížnosti [položky 18
a 19 přílohy zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích].
[26] Stěžovatel byl dále v obou stupních zastoupen advokátem. Pokud jde o úkony právní
služby, soud vycházel ze skutečností zjevných ze soudního spisu. Za zastoupení v řízení
před krajským soudem přísluší odměna za čtyři úkony právní služby v plné výši: převzetí
a příprava zastoupení, sepsání žaloby, replika na vyjádření osoby zúčastněné na řízení a replika
na vyjádření žalovaného [§11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)]. Za zastoupení
v řízení o kasační stížnosti přísluší odměna za dva úkony právní služby v plné výši: sepsání
kasační stížnosti a replika na vyjádření osoby zúčastněné na řízení [§11 odst. 1 písm. d)
advokátního tarifu]. Celkem jde tedy o šest úkonů právní služby. Odměna za jeden úkon činí
podle §7 bodu 5, aplikovaného na základě §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu, 3.100 Kč.
Podle §13 odst. 3 advokátního tarifu je třeba k odměně za každý úkon přičíst 300 Kč na úhradu
hotových výdajů. Celkem se tedy jedná o částku 20.400 Kč odpovídající nákladům na právní
zastoupení stěžovatele. Celkové náklady řízení, sestávající ze zaplacených soudních poplatků
a nákladů zastoupení, tedy pro žalobce představují 28.400 Kč.
[27] Pokud jde o osobu zúčastněnou na řízení, Nejvyšší správní soud, stejně jako krajský soud,
jí v řízení neukládal žádné povinnosti, z jejichž plnění by jí mohly vzniknout náklady. Osoba
zúčastněná na řízení také nenavrhla, aby jí soud přiznal náhradu jiných nákladů řízení z důvodu
hodných zvláštního zřetele (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. února 2018
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu