ECLI:CZ:NSS:2018:5.AZS.102.2017:35
sp. zn. 5 Azs 102/2017 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Ondřeje Mrákoty a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: M. T. T., zastoupen Mgr.
et. Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem Opletalova 1417/25, Praha 1, proti
žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů
1634/3, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad
Labem ze dne 29. 3. 2017, č. j. 15 A 118/2015 - 62,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen správní
orgán I. stupně“), ze dne 2. 4. 2014, č. j. OAM-14604-17/PP-2013, byla zamítnuta žádost žalobce
(dále jen „stěžovatel“) ze dne 13. 11. 2013 o povolení k přechodnému pobytu na území České
republiky pro nesplnění podmínek uvedených v §87b odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, v relevantním znění (dále jen
„zákon o pobytu cizinců“). Proti uvedenému rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, na jehož
základě žalovaná rozhodnutím ze dne 18. 11. 2014, č. j. MV-75229-5/SO/sen-2014, napadené
rozhodnutí zrušila a věc vrátila správnímu orgánu I. stupně k novému projednání. Rozhodnutím
správního orgánu I. stupně ze dne 16. 6. 2015, č. j. OAM-14604-43/PP-2013, byla žádost
stěžovatele o povolení k přechodnému pobytu opětovně zamítnuta. Proti uvedenému rozhodnutí
podal stěžovatel odvolání, které žalovaná rozhodnutím ze dne 24. 8. 2015, č. j. MV-110567-
3/SO-2015, zamítla a potvrdila rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
[2] Proti rozhodnutí žalované ze dne 24. 8. 2015 podal stěžovatel žalobu u Krajského
soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“), který ji rozsudkem ze dne 29. 3. 2017,
č. j. 15 A 118/2015 - 62, zamítl jako nedůvodnou ve smyslu §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Krajský soud konstatoval, že nemohl přihlédnout
k žalobnímu bodu týkajícímu se porušení zásady legitimního očekávání a dosavadní správní
praxe, neboť tuto námitku zástupce stěžovatele vznesl až u jednání před krajským soudem
dne 29. 3. 2017 po uplynutí lhůty k podání žaloby. Žalobní námitku nebylo podle názoru
krajského soudu možné považovat za konkretizaci některého z žalobních bodů formulovaných
v žalobě; pouhé tvrzení, že došlo k porušení §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále
jen „správní řád“), nelze samo o sobě považovat za žalobní bod, který by mohl být po uplynutí
lhůty k podání žaloby precizován ve výše uvedeném smyslu. Dále krajský soud uvedl, že z §87b
odst. 1 zákona o pobytu cizinců implicitně vyplývá, že není-li prokázáno splnění tam uvedených
podmínek pro vyhovění žádosti, je na místě zamítnutí žádosti. Odkaz na citované ustanovení
ve výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně je z hlediska požadavků §68 odst. 2 správního
řádu zcela dostačující a rozhodnutí nelze považovat za nepřezkoumatelné. Napadené rozhodnutí
není kusé ani schematické; žalovaná se řádně vypořádala se všemi odvolacími námitkami
stěžovatele. Ve vztahu k námitkám směřujícím do nedostatečně zjištěného skutkového stavu
krajský soud nejprve vyložil §15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců a dovodil, že vztah
mezi stěžovatelem a jeho vnučkou, jímž byla zdůvodněna žádost o přechodný pobyt, by mohl být
jedině vztahem obdobným ke vztahu rodiče a občana Evropské unie mladšího 21 let ve smyslu
§15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. V případě stěžovatele by mj. musely být
kumulativně splněny podmínky, že vnučka stěžovatele je jím vyživována a žije s ním ve společné
domácnosti, což prokázáno nebylo. Krajský soud přisvědčil námitce stěžovatele, že správní orgán
I. stupně vyslovil nesprávný názor, podle něhož samotná skutečnost, že stěžovatel je dědečkem
občana Evropské unie, vylučuje „vztah obdobný vztahu rodinnému“; uvedené však bylo korigováno
žalovanou v napadeném rozhodnutí. K námitce absence posouzení přiměřenosti zásahu
rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatele krajský soud s odkazem na judikaturu
Nejvyššího správního soudu konstatoval, že v případě rozhodnutí o přechodném pobytu podle
§87b odst. 1 zákona o pobytu cizinců zákon nevyžaduje, aby správní orgán bez dalšího posoudil
přiměřenost dle §174a zákona o pobytu cizinců.
II. Podstatný obsah kasační stížnosti, vyjádření žalované
[3] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů, které podřadil
pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[4] Stěžovatel namítl, že napadený rozsudek je podle jeho názoru vnitřně rozporný, neboť
v něm krajský soud na jedné straně uvádí, že žaloba neobsahuje žádnou zmínku o legitimním
očekávání či zavedené praxi, ale zároveň konstatuje, že pouhé tvrzení, že došlo k porušení §2
odst. 4 správního řádu nelze samo o sobě považovat za žalobní bod, který by mohl být následně
konkretizován. Správní orgány postupovaly nezákonně, neboť svévolně změnily svou správní
praxi, přičemž krajský soud jejich nezákonnost aproboval tím, že nepřihlédl k žalobní námitce
precizované při soudním jednání.
[5] Dále stěžovatel namítl, že správní orgány svévolně rozšířily důvody, pro které lze
zamítnout žádost stěžovatele, neboť §87b zákona o pobytu cizinců nikde neobsahuje sankci,
na jejímž základě lze žádost zamítnout; k tomu jsou příslušná jiná ustanovení zákona o pobytu
cizinců. Nelze přičítat k tíži stěžovatele, že v době rozhodování zákonná úprava neupravovala
důvod zamítnutí žádosti. Nesprávná výroková část má vliv také na posouzení přiměřenosti
napadeného rozhodnutí, neboť tím, že zákonodárce do příslušného ustanovení nezahrnul
možnost zamítnutí žádosti, nemohl ani stanovit, zda se bude posuzovat přiměřenost či nikoliv.
S ohledem na zásadu in dubio pro reo měla být přiměřenost rozhodnutí v případě stěžovatele
posouzena, neboť takové posuzování zákonodárce nevyloučil.
[6] Stěžovatel rovněž namítl nesprávné zjištění skutkového stavu v tom ohledu, zda jej lze
ve vztahu k jeho vnučce považovat za rodinného příslušníka občana Evropské unie dle §15a
zákona o pobytu cizinců. Správní orgány v totožných (blíže nespecifikovaných - pozn. NSS)
případech rozhodovaly, že dědečka lze ve vztahu k vnučce považovat za takového rodinného
příslušníka. Stěžovatel ve správním řízení doložil, že žije se svou vnučkou ve společné
domácnosti. Důkazní břemeno sice leží na stěžovateli, ale vztah obdobný vztahu rodinnému
nelze dokázat formálním dokladem a bez aktivity (účasti) správních orgánů. V souladu
s judikaturou správních soudů jej lze dokázat zejména výpověďmi svědků a účastníků řízení,
popř. místním šetřením. Účastníci řízení musí být také podle stěžovatele řádně informováni
a poučeni o požadavcích správních orgánů spojených s kladným vyřízením žádosti. Proto musí
správní orgány specifikovat, jaký konkrétní doklad považují za dostačující k prokázání
relevantních skutečností. Stěžovatel v uvedené souvislosti odkazoval na rozsudky Městského
soudu v Praze ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. 11 A 185/2012, sp. zn. 8 A 4/2011 a sp. zn.
6 Ca 319/2008, a na rozhodnutí správního orgánu I. stupně v jiné věci ze dne 14. 6. 2012,
č. j. OAM-3638-41/PP-2011. Správní orgány ve věci stěžovatele neprovedly místní šetření,
protokol o výslechu, ani případné stanovisko orgánu sociálně – právní ochrany dětí (dále jen
„OSPOD“).
[7] Dále stěžovatel namítl nesprávné posouzení otázky, zda mu svědčí postavení rodinného
příslušníka občana Evropské unie podle §15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Správní
orgány zastávají nesprávný názor, podle něhož nelze vztah stěžovatele a jeho vnučky definovat
jako vztah obdobný vztahu rodinnému, neboť mezi nimi „objektivně je rodinný vztah“. Pojmy
„rodinný vztah“ a „vztah obdobný vztahu rodinnému“ je třeba posuzovat nikoliv podle
obecných kritérií, ale ve smyslu zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel přitom měl být posuzován
jako osoba, která má s občanem Evropské unie vztah obdobný vztahu rodinnému.
[8] Konečně stěžovatel namítl, že byla zcela opomenuta jeho námitka týkající se přiměřenosti
zásahu rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života. Ust. §87b odst. 1 zákona o pobytu
cizinců není důvodem pro zamítnutí žádosti, tudíž v něm ani nemůže být obsaženo, že by se měla
posuzovat přiměřenost rozhodnutí. Správní orgány také opomenuly, že v případě stěžovatele
je nutné posouzení přiměřenosti rozhodnutí, neboť se jedná o osobu v pokročilém věku
s veškerým zázemím na území České republiky; samotné zamítnutí žádosti pro něj
má existenciální důsledky; krajský soud pak postup správních orgánů aproboval.
[9] Stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby rozsudek krajského soudu zrušil,
věc mu vrátil k dalšímu řízení a přiznal stěžovateli náhradu nákladů řízení.
[10] Žalovaná se ke kasační stížnosti ve stanovené lhůtě ani později nevyjádřila.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
[12] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil napadený rozsudek z hlediska jeho
přezkoumatelnosti, neboť stěžovatel namítal jeho vnitřní rozpornost. Z judikatury Nejvyššího
správního soudu vyplývá, že rozsudek je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost [§103 odst. 1
písm. d) s. ř. s.] mj. tehdy, je-li jeho odůvodnění vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných
právních hodnoceních téhož skutkového stavu, či pokud by jeho výrok byl vnitřně rozporný
nebo by z něj nebylo možno zjistit, jak vlastně soud rozhodl. Nejvyšší správní soud v nyní
projednávané věci namítanou vnitřní rozpornost rozsudku neshledal. Z posouzení krajského
soudu, zejména s přihlédnutím k obsahu spisu a úkonům správních orgánů, soudu a účastníků,
je totiž zřejmý přezkoumatelný názor, z jakého důvodu se krajský soud odmítl zabývat námitkou
porušení legitimního očekávání a dosavadní praxe správních orgánů. Krajský soud uvedl,
že samotný odkaz na §2 odst. 4 správního řádu nelze považovat za žalobní bod, který by mohl
být po uplynutí lhůty pro podání žaloby precizován způsobem, jak učinil stěžovatel (tedy tak,
že v obdobných případech, jako je stěžovatelův, správní orgány dříve postupovaly u žádostí
o přechodný pobyt dle §87b odst. 1 zákona o pobytu cizinců, u nichž se jednalo o vztah prarodič
- dítě, jinak). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že námitka nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku pro jeho vnitřní rozpornost (ani pro jinou vadu, k níž by soud musel přihlížet z úřední
povinnosti) není důvodná. Jinou otázkou ovšem je, zda je tento závěr krajského soudu správný
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[15] K správnosti uvedeného názoru krajského soudu Nejvyšší správní soud konstatuje, že ani
v tomto ohledu neshledal napadený rozsudek nezákonným. Právní otázkou vymezení žalobního
bodu dle definice obsažené v §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. se zabýval rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v rozsudku ze dne 24. 8. 2010 č. j. 4 As 3/2008 - 78, publ. pod č. 2162/2011 Sb.
NSS, podle něhož „je nutno za žalobní bod považovat každé vyjádření žalobce, z něhož byť i jen v nejhrubších
obrysech lze dovodit, že napadené správní rozhodnutí z určitého důvodu považuje za nezákonné. Jinými slovy,
náležitost žaloby dle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je splněna, pokud jsou z tvrzení žalobce seznatelné skutkové
děje a okolnosti individuálně odlišitelné od jiných ve vztahu ke konkrétnímu případu žalobce, jež žalobce
považoval za relevantní k jím domnělé nezákonnosti správního rozhodnutí“. Stěžovatel v úvodu vymezení
žalobních bodů mj. konstatoval, že žalovaná porušila §2 odst. 4 správního řádu, a k citovanému
ustanovení v žalobě uvedl, že žalovaná ignorovala základní zásady správního řízení, a to zásadu
přiměřenosti, s tím, že rozhodnutí musí být přiměřené zásahu do soukromého a rodinného
života, čímž se správní orgány nezabývaly, ač tak s ohledem na citované ustanovení učinit
měly. Žalobní námitku uplatněnou až u jednání krajského soudu dne 29. 3. 2017, podle níž došlo
k porušení zásady legitimního očekávání a správní praxe, neboť obdobné případy přechodných
pobytů rodinných příslušníků občanů Evropské unie byly dříve posuzovány odlišně, což
stěžovatel u jednání dokládal rozhodnutími v jiných věcech odlišných účastníků - cizinců, nelze
považovat za pouhé rozvedení (konkretizování) žalobních bodů uplatněných již v žalobě,
neboť z obsahu žaloby neplývá ani nástin vymezení takové žalobní námitky (tj. skutkových
a individuálně odlišitelných okolností případu stěžovatele). Odkaz na §2 odst. 4 správního řádu,
který zahrnuje hned několik zásad správního řízení, stěžovatel v žalobě výslovně spojil toliko
s tvrzeními o nepřiměřeném zásahu správního rozhodnutí do soukromého a rodinného života
stěžovatele. Sám stěžovatel jako žalobce přitom svou procesní aktivitou vytvořil rámec, v němž
krajský soud jeho žalobu posuzoval. Soud je takovým rozsahem vázán (ledaže by se jednalo
o vady, k nimž musí přihlédnout z úřední povinnosti), jinak by nepřípustně překračoval
svou pravomoc. Povinností soudu není domýšlet konkrétní žalobní argumentaci
a k tomu vyhledávat důkazy (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 4. 2004,
č. j. 3 Azs 18/2004 - 37, publ. pod č. 312/2004 Sb. NSS, ze dne 18. 1. 2006, č. j. 1 Azs 112/2004
- 61, ze dne 17. 7. 2014, č. j. 4 Azs 96/2014 - 3, či ze dne 24. 5. 2017, č. j. 5 Azs 266/2016 - 31).
Mezi účastníky přitom není sporné, že rozhodnutí žalované bylo stěžovateli doručeno dne
25. 8. 2015, třicetidenní lhůta pro podání žaloby a rozšíření žalobních bodů [§71 odst. 1 písm. d),
§72 odst. 1 s. ř. s. a §172 odst. 1 zákona o pobytu cizinců] tak uplynula dne 24. 9. 2015.
Je tedy zjevné, že u námitky týkající se porušení zásady legitimního očekávání a správní praxe,
jež byla uplatněna až u jednání dne 29. 3. 2017, se jedná o nepřípustné rozšíření žalobních bodů
provedené po uplynutí lhůty k podání žaloby, jak správně dovodil krajský soud. Kasační námitka
nezákonného posouzení nepřípustnosti žalobního bodu o porušení zásady legitimního očekávání
a správní praxe tedy není důvodná.
[16] K tomu, aby mohlo být vyhověno žádosti stěžovatele o udělení přechodného pobytu
podle §87b zákona o pobytu cizinců, bylo nezbytné splnit příslušné kumulativní podmínky.
Podle §87b odst. 1 zákona o pobytu cizinců rodinný příslušník občana Evropské unie, který sám
není občanem Evropské unie a hodlá na území pobývat přechodně po dobu delší než 3 měsíce
společně s občanem Evropské unie, je povinen požádat ministerstvo o povolení k přechodnému
pobytu. Žádost je povinen podat ve lhůtě do 3 měsíců ode dne vstupu na území. Podle odst. 2
je rodinný příslušník k žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu povinen předložit
náležitosti podle §87a odst. 2, s výjimkou náležitosti podle §87a odst. 2 písm. b), doklad
potvrzující, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie, a jde-li o cizince podle §15a
odst. 1 písm. d), také doklad potvrzující, že je nezaopatřenou osobou. Podle §15a odst. 3 písm.
b) zákona o pobytu cizinců se ustanovení zákona o pobytu cizinců, týkající se rodinného
příslušníka občana Evropské unie, obdobně použijí i na cizince, který hodnověrným způsobem
doloží, že má s občanem Evropské unie trvalý vztah obdobný vztahu rodinnému a žije s ním
ve společné domácnosti.
[17] Stěžovatel k tomu namítl, že správní orgány svévolně rozšířily důvody, pro které lze
zamítnout žádost stěžovatele, neboť §87b zákona o pobytu cizinců (v relevantním znění
do 17. 12. 2015) nikde neobsahuje „sankci“, na jejímž základě lze žádost zamítnout. Jak již
přiléhavě konstatoval krajský soud „[e]xistuje ustálené pravidlo a jemu odpovídající správní praxe,
že v případě, že je žádost projednávána po věcné stránce a zjistí se, že nejsou splněny zákonné podmínky k tomu,
aby jí mohlo být vyhověno, správní orgán takovou žádost zamítne. Pokud tedy §87b odst. 1 zákona o pobytu
cizinců hovoří o povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie a v řízení přitom
není prokázáno, že by žalobce [stěžovatel – pozn. NSS] tuto podmínku splňoval, z citovaného ustanovení
implicitně vyplývá, že jeho žádosti nelze vyhovět, a tudíž je namístě ji zamítnout. Soud tak dospěl k závěru,
že odkaz na zákonné ustanovení uvedený ve výroku rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je z hlediska
požadavků §68 odst. 2 správního řádu na označení právních ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, zcela
dostačující a napadené rozhodnutí v tomto směru nelze považovat za nepřezkoumatelné.“ S uvedeným
názorem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, neboť z výroku rozhodnutí správního orgánu
I. stupně je jednoznačně seznatelné, jaký byl předmět řízení, jak a podle jakého ustanovení
o něm bylo rozhodnuto (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 7. 2015, č. j. 8 As 141/2012 - 57, publ. pod č. 3268/2015 Sb. NSS). Správní orgán I. stupně
ve výroku výslovně uvedl, že žádost byla zamítnuta pro nesplnění podmínek uvedených
v příslušném konkrétním ustanovení. Není tedy pochyb o tom, jaká právní norma byla na případ
stěžovatele aplikována. Pro úplnost zdejší soud dodává, že správní orgán I. stupně v odůvodnění
rozhodnutí odkázal mj. na ustanovení správního řádu jako subsidiárního předpisu, z něhož
je zřejmé, že nejsou-li splněny zákonné podmínky pro vyhovění žádosti, resp. zjistí-li správní
orgán skutečnosti, pro které není možné žádosti podané podle určitého právního ustanovení
vyhovět, pak takovou žádost zamítne (srov. §1 odst. 2, §51 odst. 3 správního řádu a rovněž
a contrario §168 zákona o pobytu cizinců). Argumentaci stěžovatele, že zákon o pobytu cizinců
v aplikovaném znění (do 17. 12. 2015) neobsahoval důvody zamítnutí žádosti, a proto nebylo
možné žádost stěžovatele zamítnout, je třeba odmítnout. Ad absurdum by totiž uvedené
znamenalo, že by správní orgán musel vyhovět každé podané žádosti, což je zjevně proti smyslu
a účelu zákona. Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že kasační námitka není důvodná.
[18] Stěžovatel dále namítl, že byl nesprávně zjištěn skutkový stav a došlo k nesprávnému
právnímu posouzení v tom ohledu, zda jej lze považovat za rodinného příslušníka občana
Evropské unie - jeho vnučky dle §15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců.
[19] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že argumentaci o tom, že je třeba aktivity správních
orgánů, které mají zejména provést výslech účastníka řízení, výpověď svědků, místní šetření
či stanovisko OSPOD, stejně jako tvrzení, že účastníci řízení musí být řádně informováni
a poučeni o požadavcích správních orgánů spojených s kladným vyřízením žádosti, včetně
odkazů na rozhodnutí správních orgánů a soudů v jiných věcech, stěžovatel takto poprvé
podrobně uvedl až v kasační stížnosti, nikoliv před krajským soudem. Stěžovatel v žalobě toliko
obecně konstatoval, že správní orgány nezjistily skutečný stav věci bez důvodných pochybností
podle §3 správního řádu, že doložil doklad, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie
a že správní orgány zkoumaly splnění podmínek pro přiznání statutu rodinného příslušníka
občana Evropské „od stolu“, aniž by vešly do kontaktu se stěžovatelem a občanem Evropské unie,
s nímž stěžovatel žije ve společné domácnosti, tj. jeho vnučkou.
[20] Posledně uvedenou námitkou, tj. že správní orgány měly rozhodovat „od stolu“, se krajský
soud v napadeném rozsudku zabýval, přičemž odkázal na rozhodnutí žalované. Žalovaná
se totožnou námitkou zabýval již ve svém rozhodnutí na str. 6, přičemž uvedla, že je to zejména
stěžovatel, kdo byl povinen hodnověrným způsobem doložit, že žil s občanem Evropské unie
ve společné domácnosti. Tato skutečnost však stěžovatelem během správního řízení nebyla
ani tvrzena. Krajský soud poté k uvedenému v napadeném rozsudku doplnil, že stěžovatel
ve správním řízení ani netvrdil, natož aby čímkoli doložil, že svou vnučku vyživuje, přičemž bylo
prokázáno, že vnučka stěžovatele žije ve společné domácnosti se svou matkou, která jí primárně
vyživuje. Krajský soud dále uvedl, že je vyloučeno, aby stěžovatel, který sám nemá dostatečné
příjmy a sám tvrdí, že jej vyživuje jeho dcera, poskytoval ze svých prostředků výživu své vnučce.
Krajský soud k této otázce uzavřel, že na uvedeném závěru by nemohlo nic změnit ani
kontaktování stěžovatele a jeho vnučky správními orgány. Nejvyšší správní soud tedy konstatuje,
že žalovaný i krajský soud se uvedenou otázkou zabývali a podle názoru zdejšího soudu ji také
správně vypořádali; jejich závěry jsou logické a mají oporu v obsahu správního spisu. Ostatně
ani sám stěžovatel v kasační stížnosti správnost těchto závěrů nijak nenapadá, ale pouze v obecné
rovině namítá nedostatečnost zjištění skutkového stavu, aniž by konkrétně uvedl, v čem
jsou závěry žalovaného a krajského soudu nesprávné (v kasační stížnosti stěžovatel pouze uvádí,
že se svou vnučkou žije na společné adrese, ale ani netvrdí konkrétní skutečnosti, z nichž by bylo
možné dovodit, že vede společnou domácnost se svou vnučkou, kterou vyživuje; viz níže).
[21] V této souvislosti ve vztahu ke zbývajícím až v kasační stížnosti podrobněji uvedeným
námitkám pak nezbývá než uvést, že, jak již Nejvyšší správní soud konstatoval výše, sám
stěžovatel vytvořil svou procesní aktivitou rámec, v němž krajský soud jeho žalobu posuzoval.
Proto nelze krajskému soudu vyčítat, pokud se argumentací uplatněnou až v kasační stížnosti
nezabýval. S ohledem na skutečnost, že předmětem řízení o kasační stížnosti je přezkum
rozhodnutí krajského soudu, tedy zda se krajský soud vůči žalobci nedopustil nezákonných
kroků, postupů, úkonů, úvah či závěrů, nemohl uvedené nově uplatněné skutečnosti a argumenty
přezkoumat ani Nejvyšší správní soud (srov. §104 odst. 4, §109 odst. 3, 4 a 5 s. ř. s.).
[22] V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že skutkový stav byl zjištěn
dostatečným způsobem a v míře nezbytné pro rozhodnutí o žádosti stěžovatele. Zdejší soud tak
neshledal ve vztahu ke způsobu a rozsahu dokazování ani hodnocení provedenému správními
orgány žádné vady, jež by způsobovaly nezákonnost napadených rozhodnutí.
[23] Dále v posledně uvedené kasační námitce stěžovatel zpochybňuje rovněž výklad a aplikaci
§15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel zastává názor, že nelze-li vztah
dědečka a vnučky, která je občanem České republiky, podřadit pod v §15a odst. 1 téhož zákona
vymezený pojem „rodinný příslušník občana Evropské unie“, pak tento vztah je nutné mít
za vztah obdobný vztahu rodinnému podle §15a odst. 3 písm. b) téhož zákona, pokud se jedná
o vztah trvalý a tito spolu žijí ve společné domácnosti.
[24] Výkladem a aplikací uvedených ustanovení se správní soudy již opakovaně
zabývaly. Vzhledem k tomu, že na argumentaci uplatněnou v nyní podané kasační stížnosti
Nejvyšší správní soud již opakovaně odpovídal, považuje nyní za vhodné již toliko stručně
odkázat zejména na závěry vyslovené v rozsudcích tohoto soudu ze dne 23. 2. 2017, č. j. 2 Azs
273/2016 - 43 a ze dne 14. 11. 2017, č. j. 2 Azs 331/2017 - 33, které vychází z judikatury
jim předcházející a rovněž se již vypořádaly s opačným výkladem v rozsudku ze dne 29. 1. 2015,
č. j. 3 Azs 211/2014 - 34. V rozsudku ze dne 23. 2. 2017, č. j. 2 Azs 273/2016 - 43, Nejvyšší
správní soud velmi zevrubně reagoval na námitku, že za vztah obdobný vztahu rodinnému
musí být tím spíše považován vztah přímý rodinný (v tomto případě otec - syn), jestliže např.
i sourozenectví může takový obdobný vztah založit dle rozsudku zdejšího soudu ze dne
29. 1. 2015, č. j. 3 Azs 211/2014 - 34. Nejvyšší správní soud k tomu předně odkázal na svůj
rozsudek ze dne 16. 4. 2010, č. j. 5 As 6/2010 – 63, a jím přijatý závěr, že rodinnými vztahy
jsou právě vztahy rodinných příslušníků, jež odpovídají dílčím ustanovením §15a odst. 1 zákona
o pobytu cizinců a že takové vztahy, které formálně nejsou rodinnými vztahy dle §15a odst. 1
uvedeného zákona, ale jsou jim svým obsahem (tedy v rovině faktické) analogické, lze
kvalifikovat jako vztahy obdobné vztahům rodinným ve smyslu pojmu zavedeného §15a odst. 3
písm. b) zákona o pobytu cizinců a pak je následně potřeba zkoumat pro účely posouzení
aplikovatelnosti §15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců, zda byl žadatelem takto tvrzený
vztah v řízení o žádosti dostatečně doložen, a případně posoudit trvalost daného vztahu
a konečně i podmínku soužití žadatele s dalším účastníkem vztahu ve společné domácnosti.
Druhý senát pak v tomto rozsudku dovodil, že „rozsudek Nejvyšší správního soudu ze dne 29. 1. 2015,
č. j. 3 Azs 211/2014 – 34, se od právního názoru podaného v posledně citovaném rozsudku částečně odchýlil,
neboť v něm Nejvyšší správní soud shledal rozhodným předpokladem pro kvalifikaci vztahu jakožto vztahu
obdobného vztahu rodinnému blízké příbuzenství cizince a občana Evropské unie…“ nicméně zjištěný
rozpor neshledal důvodem k aktivaci rozšířeného senátu dle §17 odst. 1 s. ř. s., neboť rozsudek
č. j. 3 Azs 211/2014 – 34 představuje ojedinělé vybočení z rozhodovací činnosti Nejvyššího
správního soudu. K tomu dále odkázal na rozhodnutí vydaná na základě právního názoru dle
rozsudku č. j. 5 As 6/2010 – 63, která „již vyvinula zcela koherentní rozhodovací činnost Nejvyššího
správního soudu v těchto otázkách“, a to včetně další judikatury rovněž v těchto rozsudcích
uvedené (např. rozsudky ze dne 22. 9. 2016, č. j. 6 Azs 177/2016 – 28, ze dne 31. 7. 2013,
č. j. 6 As 26/2013 – 35, ze dne 25. 9. 2013, č. j. 6 As 30/2013 – 42, ze dne 6. 11. 2013,
č. j. 6 As 95/2013 – 41, nebo ze dne 14. 5. 2014, č. j. 4 Azs 7/2014 – 36, dále ze dne 12. 1. 2017,
č. j. 5 Azs 209/2016 – 27, ze dne 25. 9. 2013, č. j. 6 As 30/2013 - 42, ze dne 3. 3. 2016,
č. j. 6 Azs 282/2015 - 27, ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 Azs 266/2015 - 26, ze dne 22. 9. 2016,
č. j. 6 Azs 177/2016 – 28). Poukázal rovněž na skutečnost, že vůči uvedenému rozsudku třetího
senátu se vymezil první senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 7. 12. 2016,
č. j. 1 Azs 273/2016 – 33, v němž konstatoval: „Pokud stěžovatel nesouhlasí s názorem zaujatým
správními orgány, že jde-li mezi žalobcem a jeho otcem o vztah rodinný, nemůže jít zároveň o „vztah obdobný
vztahu rodinnému“ dle §15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců, konstatuje Nejvyšší správní soud,
že touto otázkou se již na obdobném skutkovém základu zabýval ve svém (výše již citovaném) rozsudku ze dne
7. 12. 2016, č. j. 1 Azs 273/2016 – 33. Nejvyšší správní soud se v citovaném rozsudku zabýval též otázkou,
zda může být vztah cizince, jenž je synem občana Evropské unie, s jeho otcem kvalifikován jako vztah
obdobný vztahu rodinnému ve smyslu §15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců. V uvedeném
případě vycházel Nejvyšší správní soud z ustálené judikatury, zejména pak z rozsudku ze dne 16. 4. 2010,
č. j. 5 As 6/2010 – 6, a dospěl k závěru, že „reálný vztah rodič – dítě (jak je tomu v případě stěžovatele) nelze
považovat za vztah ‚obdobný‘ vztahu rodinnému vymezenému v §15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců.
Za takový by bylo možno považovat vztah, který by připomínal svou fakticitou vztah mezi rodičem a dítětem
(nadto s ohledem na znění §15a odst. 1 cit. zákona by muselo jít o vztah připomínající vztah mezi rodičem
a dítětem mladším 21 let, neboť pouze takový rodinný vztah je vymezen v zákoně o pobytu cizinců), nikoli
o skutečný vztah otec – syn.“ Nejvyšší správní soud na uvedeném právním názoru setrvává i v nynější věci, neboť
dle jeho názoru stojí obě věci na obdobném skutkovém základu.“
[25] V nyní projednávané věci nemá Nejvyšší správní soud důvod se od citovaného
konstantně zastávaného právního názoru a z něho se odvíjející aplikace §15a odst. 3 písm. b)
zákona o pobytu cizinců odchýlit. Jak správně konstatoval již krajský soud, §15a odst. 3 písm. b)
zákona o pobytu cizinců navazuje na §15a odst. 1 zákona o pobytu cizinců, přičemž vztah
obdobný rodinnému musí být definován tak úzce, jak je definován vztah rodinný; musí se proto
jednat o vztah analogický vztahu mezi rodinnými příslušníky, jak jej vymezuje zákon o pobytu
cizinců v souladu se Směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů
Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států
(dále jen „pobytová směrnice“) (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2010,
č. j. 5 As 6/2010 - 63, publ. pod č. 2094/2010 Sb. NSS).
[26] Vztah mezi stěžovatelem a jeho vnučkou by přitom mohl být jedině vztahem obdobným
ke vztahu rodiče a občana Evropské unie mladšího 21 let, kterého rodič vyživuje a s nímž žije
ve společné domácnosti [§15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců]. Stěžovatel by tedy mohl
být považován za cizince majícího se svou vnučkou trvalý vztah obdobný vztahu rodinnému
pouze tehdy, pokud by vnučku vyživoval a žil s ní ve společné domácnosti. Splnění uvedených
podmínek však stěžovatel v řízení před správními orgány neprokázal (skutečnost, že by vnučku
vyživoval, ostatně ani netvrdil). Vztah stěžovatele a jeho vnučky tedy svou fakticitou nepřipomíná
vztah mezi rodičem a dítětem podle §15a odst. 1 zákona o pobytu cizinců a není možné
jej posoudit ani jako vztah obdobný vztahu rodinnému ve smyslu §15a odst. 3 písm. b)
zákona o pobytu cizinců (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2018,
č. j. 1 Azs 453/2017 – 40, který se též týkal posouzení vztahu dědeček – vnučka). V této
souvislosti tedy není s ohledem na konkrétní okolnosti nyní projednávané věci relevantní poukaz
stěžovatele na jím ostatně nijak blíže nespecifikovaná rozhodnutí správních orgánů, o nichž tvrdí,
že správní orgány měly údajně dovodit, že vztah dědečka a vnučky lze považovat za trvalý vztah
obdobný vztahu rodinnému.
[27] Stěžovatel v kasační stížnosti v neposlední řadě rovněž namítl, že byla zcela opomenuta
jeho námitka týkající se přiměřenosti zásahu rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života.
[28] Z obsahu správního spisu přitom Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel v řízení
před správním orgánem I. stupně neuváděl žádné argumenty týkající se přiměřenosti zásahu
rozhodnutí do jeho soukromého a rodinného života. Teprve v doplnění odvolání podaném
dne 25. 5. 2014 proti (prvnímu) rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 2. 4. 2014
stěžovatel uvedl, že „[n]amítá porušení §174a zákona o pobytu cizinců, které spatřuje v totální absenci
provedení požadované úvahy v odůvodnění rozhodnutí tak, jak požaduje citované ustanovení, což je nepochybně
vada zákonnosti, a to nejen z „procesní“ stránky věci, ale i s ohledem na to, že provedl-li by správní orgán
zákonem požadovanou úvahu, tak by žádosti musel vyhovět“. Ve vyjádření a doložení dokladů ze dne
7. 4. 2015 stěžovatel konstatoval, že v domovském státě již nemá žádné zázemí a příjmy a je zcela
odkázán na pomoc svých dětí a příbuzných v České republice; stěžovatel předložil doklad o svém
zdravotním stavu (nedoporučení dlouhého letu) a dokument, jenž měl potvrzovat neexistenci
sociálních a materiálních vazeb na zemi původu. V (druhém) rozhodnutí ze dne 16. 6. 2015
správní orgán I. stupně konstatoval, že rozhodnutím nebude nepřiměřeně zasaženo do rodinného
a soukromého života stěžovatele ve smyslu §174a zákona o pobytu cizinců, čl. 8 Úmluvy
o ochraně základních lidských práv a svobod, ani pobytová směrnice; nejedná se o ukončení
stávajícího pobytu, ale nepřiznání povolení k pobytu, přičemž cizinec (stěžovatel) dosud
na základě platného povolení v České republice nepobýval; na vydání povolení k přechodnému
pobytu přitom není právní nárok; hlavní osobou poskytující péči stěžovateli je jeho dcera;
návštěvy rodinných příslušníků žijících v České republice může stěžovatel nadále realizovat
pomocí krátkodobých víz jako doposud, anebo v režimu dlouhodobého pobytu. Správní orgán
I. stupně se rovněž vyjádřil k předloženým dokladům; mj. uvedl, že stěžovatel odvozuje
svou žádost od dvanáctileté vnučky, u které si lze těžko představit, že je schopna celodenně
o stěžovatele pečovat; nelze seznat konkrétní zdravotní problémy stěžovatele a není prokázán
jeho dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav, resp. omezení jeho schopností zvládat základní
životní potřeby; potvrzení od Vietnamských úřadů není hodnověrné. V této souvislosti správní
orgán I. stupně konstatoval, že existují pochybnosti o neexistenci sociálních a materiálních vazeb
stěžovatele v zemi původu, neboť z jeho žádosti o přechodný pobyt je patrné, že stěžovatel
je ženatý, jeho manželka pobývá ve Vietnamu a stěžovatel je důchodce, což předpokládá,
že má pravidelný příjem. V doplnění odvolání proti (druhému) rozhodnutí správního orgánu
I. stupně ze dne 16. 7. 2015 stěžovatel k přiměřenosti rozhodnutí uvedl, že ji správní orgán
I. stupně zkoumal nedostatečně, přičemž opomenul hlediska dle §174a zákona o pobytu cizinců.
Stěžovatel uvedl, že také neudělení přechodného pobytu může být zásahem do soukromého
a rodinného života cizince, neboť návrat do vlasti by stěžovatel pociťoval jako újmu a zpřetrhání
vazeb v České republice; nebyl ani zohledněn jeho zdravotní a aktuální rodinný stav. Žalovaná
v napadeném rozhodnutí ze dne 24. 8. 2015 konstatovala, že správní orgán I. stupně se zabýval
přiměřeností zásahu rozhodnutí do soukromého a rodinného života stěžovatele a rovněž
dovodila, že k tomuto zásahu v případě stěžovatele nedojde. V žalobě stěžovatel uvedl, že správní
orgán I. stupně se nijak nezabýval zásahem do soukromého a rodinného života stěžovatele, ačkoli
je povinen zabývat se přiměřeností rozhodnutí v každém jednotlivém případě. Krajský soud poté
v napadeném rozsudku konstatoval, že v případě rozhodnutí podle §87b zákona o pobytu
cizinců nemá správní orgán bez dalšího povinnost posoudit přiměřenost dopadů do soukromého
a rodinného života cizince ve smyslu §174a zákona o pobytu cizinců. Uvedl, že správní orgány
zasáhly do práv stěžovatele jen v nezbytném rozsahu, v souladu s podmínkami stanovenými
zákonem o pobytu cizinců a se zřetelem na to, aby přijaté řešení odpovídalo okolnostem případu.
[29] Nejvyšší správní soud nejprve konstatuje, že podle čl. 8 Úmluvy má každý právo
na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. Státní orgán
nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem
a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti,
hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo
morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.
[30] V rozsudku ze dne 4. 1. 2017, 9 Azs 288/2016 - 30, Nejvyšší správní soud dovodil,
že v případě rušení platnosti povolení k trvalému pobytu dle §77 odst. 1 písm. c) zákona
o pobytu cizinců není v daném zákoně výslovně stanoveno zkoumání přiměřenosti zásahu
do soukromého a rodinného života. Dále konstatoval: „Skutečnost, že zákonodárce do zákona výslovně
nezakotvil nutnost zkoumat přiměřenost dopadů rozhodnutí o zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu
dle §77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, nepovažuje Nejvyšší správní soud za náhodnou. Nastavení
podmínek pro zrušení trvalého pobytu dle daného ustanovení je totiž takové povahy, že nutně nevyžaduje korektiv
v podobě zkoumání přiměřenosti dle §174a zákona o pobytu cizinců.“ (srov. bod 33 a 34 citovaného
rozsudku). K obdobnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud také v rozsudku ze dne 9. 3. 2017,
č. j. 7 Azs 338/2016 - 39, ve vztahu k rušení platnosti povolení k trvalému pobytu dle §77 odst. 1
písm. d) zákona o pobytu cizinců.
[31] V rozsudku ze dne 14. 3. 2018, č. j. 6 Azs 422/2017 - 29, Nejvyšší správní soud potom
výše uvedené závěry doplnil a uvedl: „Skutečnost, že zákon o pobytu cizinců výslovně nepředepisuje posoudit
přiměřenost dopadů rozhodnutí podle §77 odst. 1 zákona o pobytu cizinců do rodinného a soukromého života,
na rozdíl od jiných rozhodnutí vydaných podle tohoto zákona, znamená pouze tolik, že zákonodárce typově
vyhodnotil dopady takových rozhodnutí do soukromého a rodinného života jako nízké, až zanedbatelné. Nelze
však současně ztrácet ze zřetele, že Česká republika je mimo jiné smluvní stranou Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod, jejíž článek 8 zavazuje smluvní státy k respektu vůči soukromému a rodinnému životu
každého jednotlivce. Povinnost zvážit přiměřenost dopadu každého rozhodnutí do těchto práv tak vyplývá přímo
z Úmluvy.“
[32] Podmínky §87b odst. 1 zákona o pobytu cizinců jsou tedy nastaveny tak, že ve většině
případů lze předpokládat, že rozhodnutím o zamítnutí žádosti o povolení přechodného pobytu
z tohoto zákonného důvodu nedojde k nepřiměřenému zásahu do soukromého nebo rodinného
života, a tedy k porušení čl. 8 Úmluvy, takovou situaci však nelze a priori vyloučit. Článek 8
Úmluvy je přímo aplikovatelný a má přednost před zákonem. Znamená to, že pokud stěžovatel
v daném řízení namítá nepřiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života a porušení
článku 8 Úmluvy, správní orgán se s touto námitkou musí vypořádat bez ohledu na to, zda zákon
o pobytu cizinců v daném řízení vyžaduje nebo nevyžaduje posouzení přiměřenosti ve smyslu
§174a zákona o pobytu cizinců. Na tomto závěru nic nemění ani nový odstavec 3 §174a zákona
o pobytu cizinců, který byl do tohoto ustanovení doplněn až s účinností od 15. 8. 2017.
V uvedeném směru je tedy zapotřebí závěry krajského soudu korigovat; jeho pochybení však
nemá vliv na zákonnost napadeného rozsudku.
[33] Podstatné totiž je, že samy správní orgány posouzení přiměřenosti provedly, jak plyne
z výše uvedeného. Není tedy pravdou, že by námitky stěžovatele byly v uvedeném ohledu
opomenuty. Správní orgány se posouzením této otázky zabývaly, provedly jejich podrobné
zhodnocení, jejich závěry vycházejí ze zjištěného skutkového stavu věci a zdejší soud se s nimi
ztotožňuje. Vztah stěžovatele s jeho vnučkou byl již výše popsán a nelze hovořit ani o tom,
že by došlo zamítnutím žádosti o povolení k přechodnému pobytu k nepřiměřenému zásahu
do práv dítěte – vnučky stěžovatele. Za situace, kdy stěžovatel neuváděl ve správním řízení ani
v kasační stížnosti žádné skutečnosti, které by nasvědčovaly tomu, že by předmětné rozhodnutí
bylo nepřiměřené z důvodu jiného kritéria, než je jeho zevrubně posouzená rodinná situace, nelze
ani tuto kasační námitku označit za důvodnou (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 6. 2016, č. j. 5 Azs 83/2015 – 31).
IV. Závěr a náklady řízení
[34] Z uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
stěžovatele není důvodná, a proto ji zamítl.
[35] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení
před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
Stěžovatel úspěch neměl a žalované žádné náklady s tímto řízením nad rámec běžné činnosti
nevznikly, proto jí soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 24. července 2018
Mgr. Ondřej Mrákota
předseda senátu