ECLI:CZ:NSS:2018:6.AFS.358.2017:39
sp. zn. 6 Afs 358/2017 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy a soudců
JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Ladislava Derky v právní věci žalobkyně: Univerzita Tomáše
Bati ve Zlíně, IČO: 70883521, se sídlem nám. T. G. Masaryka 5555, 760 01 Zlín, zastoupena
JUDr. Karlem Zuskou, advokátem se sídlem Radlická 3185/1c, 150 00 Praha, proti žalovanému:
Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/7, 118 12 Praha 1,
týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 9. 2013, č. j. MSMT-36232/2013-2,
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2017,
č. j. 3 A 44/2014 - 136,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný je po v i ne n uhradit žalobkyni k rukám JUDr. Karla Zusky, advokáta,
na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti celkem 4 114 Kč do 60 dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I. Předcházející řízení
[1] Žalovaný vydal dne 19. 7. 2012 rozhodnutí č. 0205/10/01 o poskytnutí dotace žalobkyni
za účelem realizace projektu Rozvoj CTT na UTB ve Zlíně, reg. č. CZ.1.05/3.1.00/10.0205,
a to v rámci Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace, prioritní osy 3, výzvy 3.3 -
Centra transferu technologií.
[2] Dne 27. 9. 2013 žalovaný doručil žalobkyni Oznámení o snížení dotace č. S-0205/10/01
ze dne 19. 9. 2013, č. j. MSMT-36232/2013-2 (dále jen „napadené rozhodnutí“ či „rozhodnutí
o snížení dotace“), podle §14e odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015
(dále jen „rozpočtová pravidla“), neboť nedodržela stanovené povinnosti při zadání zakázky
v rámci výběrového řízení č. 005 - Patentové rešerše.
[3] Proti tomuto oznámení podala žalobkyně dne 9. 10. 2013 námitku dle Přílohy
č. 30 Příručky pro žadatele a příjemce Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace (dále
jen „Příručka“). Požadovala přehodnocení postupu žalovaného v předmětné věci. Rozhodnutím
ze dne 22. 1. 2014, č. j. MSMT-36232/2013 - 4, doručeným žalobkyni dne 30. 1. 2014, shledal
žalovaný námitku nedůvodnou. Proti rozhodnutí o námitce podala žalobkyně rozklad,
na který reagoval žalovaný dne 11. 3. 2014 vyrozuměním o nemožnosti podat rozklad.
[4] Žalobkyně následně podala dne 31. 3. 2014 Městskému soudu v Praze (dále jen „městský
soud“) žalobu proti nezákonnému zásahu žalovaného spočívajícímu v přijetí opatření podle §14e
zákona o rozpočtových pravidlech a ve snížení dotace, alternativně žalobu proti rozhodnutí
žalovaného o námitkách a rozhodnutí o snížení dotace.
[5] Městský soud poté, co řízení ve věci přerušil s odkazem na návrh podaný
Ústavnímu soudu Nejvyšším správním soudem ve věci sp. zn. 2 As 12/2014, po vydání
nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, rozsudkem ze dne 21. 9. 2015,
č. j. 3 A 44/2014 – 60, rozhodl tak, že se v řízení pokračuje (výrok I.), prohlásil rozhodnutí
o námitce za nicotné (výrok II.) a žalobu v části týkající se rozhodnutí o snížení dotace jako
opožděnou odmítl (výrok III.), dále uložil žalovanému povinnost zaplatit žalobkyni náhradu
nákladů řízení (výrok IV.).
[6] Rozsudek městského soudu ve výroku III. (odmítnutí žaloby) napadla žalobkyně kasační
stížností, které Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 11. 2016, č. j. 6 Afs 2/2016 – 50,
vyhověl, rozsudek městského soudu ve výroku III. zrušil a věc vrátil soudu k dalšímu řízení.
Neztotožnil se totiž s městským soudem, že žaloba proti rozhodnutí o snížení dotace byla
podána opožděně. Dle Nejvyššího správního soudu nemohla příjemci dotace marně uběhnout
lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí podle §14e rozpočtových pravidel v době, kdy vyčkával
na rozhodnutí poskytovatele dotace o námitkách, byť poskytovatel nebyl oprávněn dle zákona
takové rozhodnutí vydat. Jestliže podle podmínek pro čerpání dotace mohl příjemce podat
proti rozhodnutí poskytovatele námitky, nemohlo mu být na újmu, že tohoto institutu využil.
Lhůta pro podání žaloby v takovém případě běží až od okamžiku, kdy bylo příjemci dotace
doručeno „rozhodnutí“ o námitkách. To vše za situace, kdy v době podání žaloby nebylo jisté,
zda vůbec a jakým typem žaloby se příjemce může proti opatření poskytovatele dotace podle
§14e rozpočtových pravidel bránit u správního soudu.
[7] Žalobkyně po doručení rozsudku Nejvyššího správního soudu v duplice ze dne
24. 8. 2017, navrhla, aby soud přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 9. 2013,
které považuje za nicotné s odkazem na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 6. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 - 78.
[8] Městský soud se následně zabýval napadeným rozhodnutím meritorně a dospěl k závěru,
že je nepřezkoumatelné, proto ho rozsudkem ze dne 20. 10. 2017, č. j. 3 A 44/2014 – 136, zrušil.
[9] S ohledem na závěry vyslovené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48, městský soud zkoumal, zda v daném případě
mohlo dojít k porušení rozpočtové kázně, a zda tedy byl žalovaný oprávněn dotaci definitivně
snížit, či ji pouze pozastavit a následně by se musel řídit názorem příslušného finančního úřadu.
Vycházel i z rozsudku ze dne 7. 6. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 - 78, který navázal na usnesení
rozšířeného senátu. Zjišťoval proto, zda v režimu dotace ex ante byla již vyplacena žalobkyni
v rámci přiznané dotace nějaká platba, přičemž si byl vědom, že pouze na základě způsobu
financování (ex ante či ex post) nelze zjistit, zda byl poskytovatel oprávněn dotaci snížit, či pouze
pozastavit platbu.
[10] Městský soud vyšel ze žádostí o platbu a navazujících dvou vyúčtování žádostí o ex ante
platbu na projekt. K datu vydání napadeného rozhodnutí byly žalobkyni proplaceny dvě žádosti
o platbu v celkové částce 7 952 894,82 Kč. Po snížení dotace o 117 933,75 Kč tak žalobkyni
k vyplacení zbývala přiznaná část dotace výši 8 115 180,43 Kč. Z toho dovodil, že žalobkyně
již obdržela určitou část dotace v návaznosti na realizaci předchozích etap projektu. Přihlédl
také k podkladům zaslaným žalobkyní, podle kterých jí měly být prostředky poskytnuty v dílčí
části předem. První zálohovou platbu z dotace žalobkyně obdržela dne 23. 11. 2012 ve výši
6 181 128 Kč na neinvestiční výdaje a ve výši 156 000 Kč na investiční výdaje. Z těchto dotačních
prostředků žalobkyně proplácela dodavateli (spol. MEDISTYL, spol. s r. o.) faktury za patentové
rešerše, první ze dne 27. 12. 2012 a dvě další ze dne 3. 7. 2013. Poté dne 19. 7. 2013 žalovaný
zaslal žalobkyni informaci o podezření na nesrovnalost a dne 19. 9. 2013 vydal napadené
rozhodnutí, kterým žalobkyni snížil dotaci o 117 933,75 Kč s odkazem na §14e rozpočtových
pravidel. Na základě těchto skutečností městský soud uzavřel, že „k výplatě příslušné částky dotace
nedošlo s ohledem na žalovaným konstatované pochybení. V takovém případě není dána pravomoc správce daně
zabývat se postupem příjemce dotace z hlediska možného porušení rozpočtové kázně“. Žalovaný proto byl
oprávněn dotaci snížit.
[11] Následně se městský soud zabýval otázkou přezkoumatelnosti a zákonnosti napadeného
rozhodnutí. Shledal, že nevyhovuje požadavkům judikatury Nejvyššího správního soudu
na odůvodnění rozhodnutí o snížení dotace. Neobsahuje konkrétně vymezené a doložené
důvody, ve kterých žalovaný jako poskytovatel dotace spatřuje porušení pravidel pro zadávání
veřejných zakázek, jejich závažnost, rozsah, vliv na dosažení účelu dotace, včetně uvedení
důvodů, pro které nebude příslušná částka příjemci vyplacena, neboť odkaz na porušení článku
rozhodnutí o poskytnutí dotace s udáním procentního podílu sankce neumožňuje soudu efektivní
přezkum. Upozornil, že na rozhodnutí o snížení dotace je třeba klást stejné nároky jako
na rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně. V rozhodnutí rovněž chybí informace
o tom, zda se vztahuje k prostředkům již vyplaceným, nebo k těm, o které příjemce požádal
a které měly být teprve proplaceny, z čehož lze dovozovat, zda mohl poskytovatel dotaci snížit.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření
[12] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl v záhlaví označený rozsudek městského soudu,
kterým bylo jeho rozhodnutí zrušeno z výše nastíněných důvodů. Svou kasační stížnost opírá
o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a navrhuje zdejšímu soudu, aby napadený
rozsudek zrušil.
[13] Stěžovatel považuje napadený rozsudek na zmatečný a nepřezkoumatelný, neboť městský
soud pominul, že žalobkyně brojila proti snížení dotace primárně žalobou proti nezákonnému
zásahu a žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podala alternativně. Městský soud
se tak řádně nevypořádal s žalobním návrhem. Nadto je zásahová žaloba v daném případě
nepřípustná.
[14] Městský soud také nesprávně posoudil otázku porušení rozpočtové kázně. Z nakládání
s finančními prostředky v rámci dotovaného projektu žalobkyně, jak bylo popsáno v napadeném
rozsudku, zmatečně dovodil, že v daném případě nebyla dána pravomoc správce daně zabývat
se pochybením žalobkyně z hlediska porušení rozpočtové kázně. Podle stěžovatele soud zaměnil
režim financování ex ante a ex post. Zejména u dotací poskytovaných ex post nemůže z povahy věci
dojít k porušení rozpočtové kázně, když k pochybení příjemce dojde ještě před jejich výplatou.
V daném případě však není sporu, že žalobkyně hradila výdaje na dotčenou veřejnou zakázku
z finančních prostředků, které jí byly dříve zálohově poskytnuty. Závěr soudu je proto v rozporu
se zákonem, neboť podle §44 rozpočtových pravidel je porušením rozpočtové kázně
neoprávněné použití poskytnutých peněžních prostředků. Konstatovat porušení rozpočtové
kázně je pak oprávněn pouze správce daně. Projekt žalobkyně byl financován v režimu ex ante
a finanční prostředky jí byly poskytovány průběžně předem. Žalobkyně měla dotační prostředky
k dispozici dříve, než uskutečnila výdaje v rámci dotčené veřejné zakázky „Patentové rešerše“.
[15] Podle názoru stěžovatele stále není vyjasněn vztah mezi opatřením dle §14e
rozpočtových pravidel a porušením rozpočtové kázně. Odkázal proto na svou kasační stížnost
vedenou u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 2 Afs 343/2017, v níž navrhoval předložení
věci rozšířenému senátu.
[16] Konečně má stěžovatel za to, že městský soud nesprávně posoudil otázku
přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Považuje jej za dostatečně odůvodněné,
a to s ohledem na nejasnost povahy opatření dle §14e rozpočtových pravidel způsobenou
neustálenou judikaturou správních soudů. Opatření nebylo považováno za rozhodnutí
v materiálním smyslu. Na oznámení o snížení dotace tak nelze klást nároky, které jsou obecně
kladeny na rozhodnutí, a vyžadovat jeho formální preciznost. Soud měl vycházet se skutkového
a právního stavu v době rozhodování správního orgánu. V podstatě jakékoliv sdělení
poskytovatele dotace příjemci o nevyplacení dotace je nutno považovat za rozhodnutí
v materiálním smyslu. Napadené rozhodnutí je dle stěžovatele dostatečně odůvodněno,
neboť z něj vyplývá, z jakého důvodu se žalobkyni dotace nevyplácí. S ohledem na nesprávnost
věcného posouzení rozhodných otázek pak neobstojí ani výrok soudu o náhradě nákladů řízení.
[17] Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s městským soudem,
že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné, neboť náležitě neobjasňuje, v čem mělo spočívat
vytýkané pochybení, nezohledňuje jeho závažnost, rozsah a vliv na účel dotace. Není v něm
ani objasněno, zda jde o definitivní snížení dotace, či pouhé prodlení s výplatou. Nesouhlasí
se stěžovatelem, že s ohledem na dřívější nejasnost právní úpravy nelze na rozhodnutí klást
nároky jako na ostatní rozhodnutí. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu jasně vymezil
nároky, které jsou kladeny na rozhodnutí podle §14e rozpočtových pravidel, a to dle právního
stavu v době vydání napadeného rozhodnutí.
[18] Dle žalobkyně není napadený rozsudek nepřezkoumatelný, jestliže městský soud
nerozhodl výrokem o žalobě proti nezákonnému zásahu. Žalobkyně podala pouze jednu žalobu
a z opatrnosti navrhla alternativní petit. I dle judikatury je tento postup v obdobných případech
přípustný s tím, že soud v rámci rozhodování o žalobě sám posoudí, zda je napadený akt
rozhodnutím či zásahem. Stěžovatel navíc neuvedl, jaký vliv by případně vytýkané pochybení
mohlo mít na rozhodnutí o věci samé.
[19] Žalobkyně se ztotožňuje se stěžovatelem, že městský soud nesprávně posoudil otázku
pravomoci stěžovatele snížit dotaci, neboť v daném případě měla v okamžiku uskutečnění výdajů
na patentové rešerše dotační prostředky k dispozici. Byla proto dána pravomoc správce daně
rozhodovat o porušení rozpočtové kázně. Byť městský soud shledal námitku nicotnosti
napadeného rozhodnutí v důsledku nedostatku pravomoci poskytovatele snížit dotaci
nedůvodnou, vyhověl žalobě pro nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Pochybení
městského soudu tudíž nemělo vliv na správnost výroku napadeného rozsudku.
[20] Žalobkyně nesouhlasí se stěžovatelem, že věc je třeba znovu předložit rozšířenému senátu
Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel na jednu stranu tvrdí, že rozhodnutí o nevyplacení
dotace musí být vždy konečné, na druhou stranu se však domnívá, že své rozhodnutí nemusel
precizně odůvodnit. Stěžovatel nerozlišuje, že i rozhodnutí v materiálním smyslu může mít pouze
dočasné účinky a nemusí vyvolávat trvalé důsledky. Z hlediska právní jistoty příjemců dotací
nemůže poskytovatel trvat na své domněnce o porušení rozpočtové kázně, jestliže zjištění byla
vyvrácena správcem daně. Vázanost poskytovatele dotace názorem správce daně potvrzuje
judikatura Nejvyššího správního soudu. Závěry rozšířeného senátu vyslovené ve věci
sp. zn. 6 Afs 270/2015 nejsou v rozhodovací praxi aplikovány důsledně, a to ani městským
soudem v daném případě. Pravomoc poskytovatele snížit dotaci není dána pouze na základě
toho, že k výplatě dotace ještě zbývá určitá část. Žalobkyně proto požaduje, aby Nejvyšší správní
soud v zájmu právní jistoty dovysvětlil, že „učiněním výdaje, byť v sebemenší části, z dotačních prostředků
na konkrétní zakázku je dána možnost porušení rozpočtové kázně a založena pravomoc finančního úřadu
ve vztahu k výdajům na celou zakázku, a tedy vyloučena pravomoc poskytovatele dotace opatřením podle §14e
rozpočtových pravidel dotaci v dotčeném rozsahu definitivně nevyplatit“.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[22] Kasační stížnost není důvodná.
[23] Nejvyšší správní soud se předně zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku z důvodu chybějícího výroku o odmítnutí zásahové žaloby. Obecně přitom platí,
že pokud žalobce podal žalobu s alternativním petitem a nezvolil jeden žalobní typ, případně je
obsah žaloby v rozporu s žalobním návrhem, měl by soud žalobce vyzvat, aby ujasnil,
jakou žalobu podává. Sám si však nemůže vybrat, o které z podaných žalob rozhodne,
pokud jde podle žalobních návrhů fakticky o dvě různé žaloby a meritorně projednatelný je
pouze jeden z návrhů. Je pak povinen rozhodnout o všech návrzích s tím, že rozhodne o meritu
věci a ostatní návrhy odmítne (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2004,
č. j. 6 Ans 1/2003 – 101, publ. pod č. 652/2005 Sb. NSS, či usnesení ze dne 22. 2. 2017,
č. j. Nad 311/2016 – 58).
[24] V daném případě sice soud rozhodl pouze o žalobě proti rozhodnutí a žalobkyni
k objasnění obsahu a petitu žaloby nevyzval, přestože žalobkyně podala žalobu
proti nezákonnému zásahu a alternativně navrhla zrušit napadené rozhodnutí, nicméně žalobkyně
sama následně v řízení objasnila obsah žaloby, aniž by ji k tomu soud vyzval. Jak vyplývá ze shora
provedené rekapitulace (bod [7] tohoto rozsudku), poté, co ve věci rozhodl Nejvyšší správní
soud, žalobkyně zaslala městskému soudu vyjádření ze dne 24. 8. 2017, podle kterého brojí
proti rozhodnutí o snížení dotace a navrhuje, aby soud vyslovil jeho nicotnost. Jelikož v době
podání žaloby byla judikatura roztříštěná ve vztahu k povaze opatření podle §14e rozpočtových
pravidel a až do rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 48,
nebylo ani jednoznačné, zda má poskytovatel pravomoc dotaci definitivně snížit, byl postup
žalobkyně, jímž dodatečně upřesnila svůj žalobní návrh, přípustný. Pokud městský soud rozhodl
o takto upravené žalobě, nijak tím nepochybil.
[25] Nejvyšší správní soud však musí přisvědčit názoru stěžovatele (se kterým ostatně souhlasí
i žalobkyně), že městský soud nesprávně posoudil otázku pravomoci žalovaného (coby
poskytovatele) snížit v daném případě definitivně dotaci, resp. pravomoci správce daně zabývat
se nedodržením povinností žalobkyně při zadání zakázky „Patentové rešerše“ jako porušením
rozpočtové kázně. Městský soud zákon obecně správně vyložil a aplikoval přiléhavou judikaturu,
avšak na základě skutkových okolností provedl nesprávné právní hodnocení daného případu.
[26] Městský soud vyšel správně z toho, že pro posouzení pravomoci poskytovatele dotace
snížit dotaci či pouze pozastavit platbu podle §14e rozpočtových pravidel, není samo o sobě
rozhodné, zda je dotovaný projekt financován ex post či ex ante (srov. bod 36 rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 7. 6. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 78). Stěžovatel zcela nesprávně
argumentuje, že u ex post financování je z povahy věci vyloučeno, aby nastala situace, kdy by byl
poskytovatel oprávněn podle §14e rozpočtových pravidel pouze dočasně pozastavit platbu,
neboť k porušení rozpočtové kázně před vyplacením finančních prostředků nemůže dojít.
Byť rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uzavřel, že k porušení rozpočtové kázně může
dojít jen ve vztahu k vyplacené částce dotace, i u ex post financovaného projektu může dojít
k porušení rozpočtové kázně a poté k zastavení platby dotace. Je totiž obvyklé, že u obou forem
financování (ex ante i ex post) dochází k proplácení výdajů projektu tzv. v etapách, tj. postupným
uvolňováním plateb. U ex post poskytované dotace jsou jednotlivé etapy propláceny až poté,
co příjemce sám uskutečnil výdej na dotovanou část projektu. Nicméně pokud akci realizuje
ve více fázích (etapách), dochází k tomu, že část dotace již byla vyplacena a část má být teprve
poskytnuta, až příjemce realizuje další fázi projektu. Pokud pak poskytovatel dotace
před proplacením další etapy projektu zjistí, že příjemce porušil pravidla pro zadávání zakázek
v předchozí etapě projektu, na kterou již obdržel příslušnou část dotace, může přistoupit
k zastavení platby na následující část projektu, byť se v rámci ní příjemce žádného pochybení
nedopustil. V takovém případě platba dotace, která je zastavena, nemá přímou vazbu
na pochybením zasaženou část projektu. Poskytovatel dotace tudíž nevyplácí dotaci za předchozí
pochybení, kde již došlo k porušení rozpočtové kázně. Tím je dáno oprávnění pouze pozastavit
výplatu dotace a pravomoc správce daně posoudit věc z hlediska porušení rozpočtové kázně.
Stejně tak i u ex ante financování může dojít k pochybení před vyplacením příslušné části dotace,
a následně tedy ke snížení dotace poskytovatelem. I když poskytovatel vyplácí dotaci před tím,
než příjemce sám za realizaci zakázky zaplatí, může tak činit až na základě provedeného
zadávacího řízení. V takovém případě tedy příjemce stihne porušit své povinnosti ještě před tím,
než je mu příslušná částka dotace na předmětnou zakázku vyplacena, byť jde o způsob
financování ex ante.
[27] Soud se nemůže spokojit ani se zjištěním, zda příjemce již nějaké finanční prostředky
v rámci dotovaného projektu obdržel. Nelze totiž vycházet z toho, že byla-li již nějaká platba
provedena, je vždy dána pravomoc správce daně k rozhodování o porušení rozpočtové kázně.
Obdobně nelze uvažovat tak, že pokud k výplatě ještě zbývá nějaká částka, je dána vždy
pravomoc poskytovatele dotaci definitivně snížit. Tato úvaha je nelogická již jen proto,
že k nevyplacení dotace podle §14e rozpočtových pravidel z povahy věci nemůže dojít,
pokud došlo k vyplacení celé částky dotace a k její výplatě již nic nezbývá. Pro rozsah pravomoci
poskytovatele dotace je vždy rozhodné, zda příjemce již obdržel nějaké dotační prostředky přímo
určené k financování výdajů dotčených pochybením, v důsledku něhož poskytovatel
k nevyplacení dotace podle §14e rozpočtových pravidel přistoupil.
[28] Je třeba zohlednit i skutečnost, že projekt může být financován zálohově tak,
že na příslušnou etapu je poskytnuta pouze část předpokládaných výdajů a zbytek je vyúčtován
spolu s další žádostí o platbu (nutno podotknout, že tento komplikovanější způsob financování
Nejvyšší správní soud v bodě [35] rozsudku ze dne 7. 6. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 – 78,
neuvažoval). Platba dotace, která je poskytovatelem podle §14e rozpočtových pravidel krácena
v důsledku porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek, tak může být určena i na výdaje
spojené s předchozí částí projektu (kde již došlo k případnému pochybení) – tedy k doplacení
zálohovaných výdajů, a zároveň k předfinancování další etapy. V takovém případě již mohlo dojít
k porušení rozpočtové kázně a je dána pravomoc správce daně posoudit vytýkané pochybení
a rozhodnout, zda se příjemce dopustil porušení rozpočtové kázně a kolik v daném případě činí
částka odvodu, byť ještě může zbývat k doplacení příslušné zakázky celá částka odpovídající
danému pochybení (např. záloha činila 70 % výdajů a platba je snížena o 25 % zasažených
výdajů). Jakmile došlo z dotace k uhrazení, byť i jen části výdajů na pochybením zasaženou
zakázku, je celá částka určená na tuto zakázku dotčena zjištěným pochybením a ve vztahu
k ní dochází k porušení rozpočtové kázně, neboť příjemce v rozsahu této částky nedodržel
všechny své povinnosti. Otázka vyčíslení výše odvodu (která nemusí činit vždy celou dotaci
poskytovanou na předmětnou zakázku) navazuje na závěr, že rozpočtová kázeň byla porušena,
přičemž pravomoc k posouzení těchto otázek má pouze příslušný finanční úřad. I pokud by
tedy žalobkyně obdržela předem jen část prostředků na patentové rešerše a zbývající částka jí
měla být proplacena až v rámci platby, která byla napadeným rozhodnutím snížena, jedná
se o nevyplacení částky dotace mající přímou vazbu na pochybení, které je zároveň porušením
rozpočtové kázně, a je tudíž dána pravomoc stěžovatele dotaci pouze pozastavit.
[29] Jak už bylo uvedeno shora, městský soud se správně nespokojil s tím, že projekt byl
financován ex ante. Zjistil, že žalobkyně obdržela část dotace a že z ní již uhradila pochybením
dotčené výdaje (resp. z účtu, na něž jí byla část dotace zaslána). Z toho by bylo možné usuzovat,
že v daném případě již došlo k porušení rozpočtové kázně, a poskytovatel dotace (stěžovatel) byl
tudíž oprávněn platbu dotace pouze dočasně zastavit, nikoliv dotaci definitivně snížit. Proto lze
potom mít za zcela překvapivý učiněný závěr městského soudu, že správce daně nemá pravomoc
posoudit stěžovatelem vytýkané pochybení žalobkyně.
[30] Nicméně ani Nejvyšší správní soud nedokázal na základě podkladů založených
ve správním spise a předložených žalobkyní se 100% jistotou určit, zda mohla být dotace
v daném případě definitivně snížena, či pouze pozastavena její platba (nicméně zjištěné
skutečnosti nasvědčují spíše druhé variantě – tedy pouhému pozastavení výplaty dotace).
Na jedné straně žalobkyně obdržela část dotace před vydáním napadeného rozhodnutí a dokonce
dokládá, že z účtu na který prostředky obdržela, již hradila výdaje na pochybením dotčenou
zakázku. Na druhé straně je obsahem správního spisu kontrolní protokol ze dne 21. 8. 2013,
z něhož plyne, že z celkové částky ohrožené zjištěnou nesrovnalostí bylo dosud vyplaceno 0 Kč.
Ani v kontextu s ostatními podklady založenými ve spise však tyto rozpory nelze nijak vysvětlit.
Podklady, které jsou obsahem správního spisu, tudíž Nejvyššímu správnímu soudu neumožňují
efektivní přezkum napadeného rozhodnutí a nemohly jej umožnit ani městskému soudu.
Tím spíše pak ani z napadeného rozhodnutí nevyplývá, zda stěžovatel má pravomoc dotaci snížit,
či nikoliv.
[31] Byť tedy městský soud nesprávně posoudil otázku pravomoci stěžovatele dle §14e
rozpočtových pravidel ve vztahu k danému případu, výrok napadeného rozsudku je v souladu
se zákonem, neboť napadené rozhodnutí nemůže obstát pro svou nepřezkoumatelnost.
Nepřezkoumatelnost pak Nejvyšší správní soud nespatřuje pouze v nemožnosti určit, zda jde
o snížení či pozastavení platby dotace, ale v nedostatku odůvodnění nevyplacení dotace tak,
jak zákon výslovně požaduje. Poskytovatel dotace je povinen opatření podle §14e rozpočtových
pravidel náležitě odůvodnit bez ohledu na to, zda jde o pozastavení výplaty či snížení dotace.
V tomto ohledu zákon nároky na odůvodnění nijak nerozlišuje. Městský soud proto napadené
rozhodnutí správně označil za nepřezkoumatelné, když stěžovateli vytýkal, že z odůvodnění není
zřejmé, zda jde o pozastavení platby či snížení dotace, v jakých konkrétních skutkových
okolnostech stěžovatel spatřuje porušení povinností při zadání zakázky (z čeho dovodil,
že předmět zakázky byl definován diskriminačně), jakým způsobem zohlednil závažnost porušení
a jeho vliv na dodržení cíle dotace. Obecné odkazy na příslušná ustanovení rozhodnutí
o poskytnutí dotace či v něm odkazované dokumenty operačního programu nejsou ani podle
Nejvyššího správního soudu dostatečné pro náležité odůvodnění rozhodnutí o nevyplacení
dotace.
[32] Nadto je třeba stěžovateli vytknout, že není konzistentní a i jeho stanovisko k oprávnění
dotaci snížit se v průběhu řízení před soudy měnilo. Stěžovatel v řízení před městským soudem
i v předchozím řízení před Nejvyšším správním soudem trval na tom, že byl oprávněn dotaci
snížit. Teprve v kasační stížnosti však svůj postoj změnil a začal tvrdit, že věc měl definitivně
rozhodnout správce daně. Tato argumentace je však ryze účelová, neboť stěžovatel se tímto
způsobem pouze snaží obhájit, že napadené rozhodnutí nemusel dostatečně odůvodnit.
Odůvodnění:
napadeného rozhodnutí ovšem nemůže v žádném případě obstát ani pro případ
dočasného zastavení platby dotace, neboť i zde se jedná o rozhodnutí, které má závažný dopad
do práv příjemce dotace (srov. nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14).
[33] Požadavky na odůvodnění zásahů veřejné moci do práv jednotlivců nelze snižovat
z důvodu nejasnosti právní úpravy či judikatury. S ohledem na nejistotu v oblasti čerpání dotací
a nevyjasněnost obsahu §14e rozpočtových pravidel v době rozhodování stěžovatele je naopak
třeba důsledně chránit práva žalobkyně coby příjemkyně dotace a trvat na tom, aby jí stěžovatel
přezkoumatelně a formálně správně sdělil, proč jí dotace nebude vyplacena v přislíbené výši,
zda se jedná o opatření trvalé či dočasné, a jak zohlednil závažnost, rozsah a vliv zjištěného
pochybení na účel poskytnuté dotace. I když stěžovatel v době rozhodování o nevyplacení dotace
nevěděl, že učiněné opatření je rozhodnutím, které podléhá soudnímu přezkumu, musí se závěry
judikatury Nejvyššího správního soudu, z níž městský soud vycházel, na napadené rozhodnutí
aplikovat, neboť Nejvyšší správní soud vyložil, jaký byl obsah §14e rozpočtových pravidel
v době rozhodování žalovaného. Námitka stěžovatele pramení pouze z nepochopení smyslu
soudního přezkumu správních rozhodnutí. Z povahy věci totiž plyne, že „soudní rozhodnutí působí
zpětně, neboť se zpravidla vyjadřuje k jednání v minulosti a k tomuto minulému jednání provádí výklad zákona,
který platí od jeho přijetí… správný výklad se až na výjimky uplatní bezprostředně na souzený případ, v němž
ke změně dosavadního právního názoru došlo, již probíhající případy, a také na všechny budoucí případy, jež mají
skutkový základ v minulosti (tzv. incidentní retrospektivita)“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 13. 2. 2014, č. j. 9 Afs 72/2012 – 76).
[34] Nejvyšší správní soud neshledal potřebu předložit věc rozšířenému senátu, jak to ostatně
učinil i v rozsudku ze dne 13. 3. 2018, č. j. 2 Afs 343/2017 – 25 (viz bod 20). Stěžovatel
se domnívá, že není zřejmé, jakým způsobem by měl odstranit rozhodnutí o nevyplacení dotace,
pokud bude povinen respektovat závěry, k nimž dospěje správce daně. Z postoje stěžovatele
spíše vyplývá neochota řídit se stanoviskem rozšířeného senátu vysloveným ve věci sp. zn.
6 Afs 270/2015. Nicméně to není důvodem pro další vyjasňování judikatury, jak se stěžovatel
mylně domnívá. Pokud má poskytovatel dotace pravomoc pouze zastavit dočasně platbu dotace,
neboť vytýkané pochybení je zároveň porušením rozpočtové kázně, rozhodnutí vydané podle
§14e rozpočtových pravidel vyvolává účinky pouze do doby, než příslušný finanční úřad prověří
podezření poskytovatele dotace a vyhodnotí, zda skutečně k porušení rozpočtové kázně došlo,
či nikoliv. Dospěje-li k závěru, že nikoliv, je poskytovatel povinen vyplatit pozastavenou část
dotace, aniž by musel rozhodnutí podle §14e rozpočtových pravidel jakkoliv odstraňovat.
Rozhodnutí o nevyplacení dotace totiž v takovém případě pozbývá účinků a poskytovatel
již nemá oporu pro to, aby na nevyplacení dotace dále trval. Konstatoval-li Nejvyšší správní soud
ve shora odkazovaném rozsudku č. j. 2 Afs 343/2017 – 25, že „[z]a předpokladu, že stěžovatel
přesvědčivě zdůvodní závažnost auditních zjištění, vypořádá se s rozdílným názorem finančního úřadu a zhodnotí
závažnost porušení a jeho vliv na dotaci jako celek, není nové rozhodnutí vyloučeno“, je třeba zdůraznit,
že tento závěr nelze vztáhnout na situaci, kdy poskytovatel nemá právo dotaci definitivně snížit.
V takovém případě je totiž vázán závěrem daňové kontroly, přičemž není oprávněn zaujmout jiné
stanovisko než správce daně a vydávat nové rozhodnutí, v němž bude trvat na nevyplacení
dotace. Citovaný závěr se vztahuje na situaci, kdy rozhodnutí o nevyplacení dotace zrušil správní
soud a věc vrátil k novému rozhodnutí poskytovateli dotace, který měl pravomoc dotaci
definitivně snížit. Pokud příjemce dotace odkazoval na názor správce daně, který pochybení
prověřil, přestože nebyla dána pravomoc k rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové
kázně (což postavil najisto až rozšířený senát v usnesení č. j. 6 Afs 270/2015 – 48), může
se poskytovatel dotace v dalším rozhodnutí vymezit proti zjištěním správce daně, neboť má
pravomoc dotaci snížit, a není tedy výsledkem daňové kontroly vázán.
[35] Lze tedy uzavřít, že městský soud sice svůj závěr částečně nesprávně odůvodnil,
ale dospěl ke správnému závěru, že stěžovatelovo rozhodnutí mělo být pro nepřezkoumatelnost
zrušeno. Pro stěžovatele je tak závazný právní názor městského soudu korigovaný právním
názorem Nejvyššího správního soudu (srov. usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne
14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
[36] Jelikož výrok o zrušení rozhodnutí stěžovatele je v souladu se zákonem, je nedůvodná
i námitka mířící proti nezákonnosti výroku o náhradě nákladů řízení, který je na výsledku řízení
závislý.
IV. Závěr a náklady řízení
[37] S ohledem na vše výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[38] Stěžovatel ve věci úspěch neměl, náhrada nákladů řízení mu proto nenáleží. Žalobkyně
měla ve věci plný úspěch, proto jí Nejvyšší správní soud dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120
s. ř. s., přiznal náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti proti stěžovateli.
[39] Tyto náklady tvoří odměna advokáta, neboť žalobkyně byla v řízení o kasační stížnosti
zastoupena advokátem JUDr. Karlem Zuskou. Odměna advokáta a náhrada hotových výdajů
byla stanovena podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), (dále jen „advokátní tarif“). V řízení o kasační
stížnosti advokát učinil jeden úkon právní služby spočívající ve vyjádření ke kasační stížnosti [§11
písm. d) advokátního tarifu], za nějž náleží mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 4
písm. d) ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu] a paušální náhrada hotových výdajů ve výši
300 Kč. Vzhledem k tomu, že zástupce žalobkyně je plátcem daně z přidané hodnoty, odměna
za zastoupení se zvyšuje o 21 % z 3 400, tedy o 714 Kč. Celkem tak náhrada nákladů řízení činí
4 114 Kč. Uvedenou částku je žalovaný povinen zaplatit žalobkyni k rukám jejího právního
zástupce JUDr. Karla Zusky ve lhůtě 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. října 2018
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu