ECLI:CZ:NSS:2018:8.AS.266.2016:72
sp. zn. 8 As 266/2016-72
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Miloslava Výborného
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci navrhovatele:
Ing. P. H., zast. Mgr. Martinem Kučerou, advokátem se sídlem Bohdalecká 1490/25, Praha 10,
proti odpůrci: hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy č. 37/2013, o vydání celoměstsky významných změn územního
plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy, schváleného usnesením zastupitelstva hl. m. Prahy
č. 31/12 dne 19. 9. 2013, v rozsahu části změny Z 2746/00, v řízení o kasační stížnosti odpůrce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2016, čj. 6 A 156/2016-44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli náhradu nákladů řízení ve výši 8 228 Kč,
a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jeho zástupce.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatel, jakožto vlastník pozemků parc. č. X, X, X a X v obci P., v katastrálním
území M., nacházejících se v těsné blízkosti potoka Botiče, se svým návrhem podaným
u Městského soudu v Praze domáhal zrušení opatření obecné povahy č. 37/2013 o vydání
celoměstsky významných změn územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy,
schváleného usnesením zastupitelstva hlavního města Prahy č. 31/12 ze dne 19. 9. 2013, v části
změny č. Z 2746/00 a v Příloze 2 tohoto opatření obecní povahy, a to v rozsahu změny
záplavového území vymezeného závaznou částí územního plánu jako kategorie C – území
průtočná na drobném vodním toku Botič v rozsahu říčních kilometrů 4,5-5,5.
[2] Městský soud v Praze návrhu vyhověl a opatření obecné povahy ve shora specifikované
části rozsudkem ze dne 22. 11. 2016, čj. 6 A 156/2016-44, zrušil. Dospěl přitom k následujícím
závěrům: rozhodnutím vodoprávního úřadu ze dne 31. 1. 2007 byla v povodí drobného vodního
toku Botiče stanovena záplavová území a aktivní zóny záplavových území. Na základě tohoto
rozhodnutí vydalo zastupitelstvo hlavního města Prahy ve formě opatření obecné povahy
č. 37/2013 změnu územního plánu č. Z 2746/00, kterou byly pozemky navrhovatele mezi
záplavová území zařazeny. Přestože poloha a ohraničení záplavových území na pozemcích
navrhovatele podle změny Z 2476/00 odpovídá vymezení území zátopovou čarou Q
100
v podkladovém rozhodnutí vodoprávního úřadu, odpůrce v daném případě nepostupoval
v souladu se zákonem a překročil svou působnost, neboť vodoprávním úřadem vymezené
záplavové území bylo výše citovanou změnou územního plánu zařazeno do kategorie C – průtočné
záplavové území. Možnosti využití takového území upravuje vyhláška č. 32/1999, schválená
Radou hlavního města; v záplavových územích kategorie C platí (s několika výjimkami)
všeobecný zákaz umísťování staveb, tzn., že se v nich uplatňují obdobná omezení jako ta, která
stanoví zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (dále jen „vodní zákon“),
pro aktivní zónu. K takovému jednostrannému určení omezujících podmínek pro vlastníky
dotčených nemovitostí však nebyl odpůrce jakožto orgán územního plánování oprávněn, čímž
se dopustil jednání ultra vires. Podle názoru městského soudu proto nemůže být pochyb o tom,
že do práv navrhovatele bylo jednáním odpůrce zasaženo. Popsaným postupem došlo k porušení
§67 odst. 3 vodního zákona, jelikož v souladu s tímto ustanovením je oprávněn stanovit
omezující podmínky vlastníkům nemovitostí v záplavových územích mimo aktivní zónu výlučně
vodoprávní úřad, což se v daném případě nestalo.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření ke kasační stížnosti, repliky a dupliky
[3] Proti rozsudku městského soudu podal odpůrce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost.
[4] Stěžovatel předně nesouhlasil s posouzením otázky aktivní procesní legitimace
navrhovatele. Podle evidence katastru nemovitostí pro hlavní město Prahu, k. ú. M., bylo
navrhovatelovo vlastnické právo k pozemkům p. č. X a X vloženo ke dni 16. 12. 2013, na základě
kupní smlouvy z 11. 11. 2013, a k pozemku p. č. X bylo vloženo ke dni 26. 5. 2014, na základě
kupní smlouvy z 23. 5. 2014. Změna územního plánu přitom byla schválena již 19. 9. 2013,
navrhovatel si uvedeného musel být vědom, pozemky takto kupoval a jeho vlastnické právo
proto nebylo dotčeno. Městský soud přistoupil k posouzení aktivní legitimace zcela formálně a
automaticky, přitom zcela nepřípadně použil i „fakta“ z rozsudku 5. senátu městského soudu
(který se zabýval skutkově totožnou věcí). Citacemi z rozsudku 5. senátu promítl do odůvodnění
napadeného rozsudku stav z předchozího řízení, aniž by správně popsal faktický stav nyní
projednávané věci a ten správně vyhodnotil.
[5] Stěžovatel namítl nesprávné označení odpůrce. Žalován byl Magistrát hlavního města,
městský soud ale v napadeném rozsudku označil za odpůrce hlavní město Prahu. Podle
stěžovatele je nesprávné označení odpůrce zásadní procesní chybou.
[6] Stěžovatel dále poznamenal, že omezení v záplavovém území kategorie C – průtočná
na drobných vodních tocích na území hl. m. Prahy nebylo stanoveno celoměstsky významnou
změnou územního plánu Z 2746/00, ale platí kontinuálně od schválení platného územního plánu;
změna pouze aktualizovala aktuální rozsah vymezení záplavových území stanovených
vodoprávním úřadem v důsledku narůstající četnosti povodňových situací. Záplavová území
drobných vodních toků byla vymezena již v územním plánu schváleném usnesením zastupitelstva
hl. m. Prahy č. 10/05 ze dne 9. 9. 1999. Vymezení záplavových území drobných vodních toků
stanovil odbor výstavby stěžovatele, jakožto příslušný vodohospodářský orgán. Rozsah vymezení
záplavových území drobných vodních toků i uplatňování kategorie C – průtočná zůstaly
při změně územního plánu beze změny. Oddíl 9 přílohy 1 vyhlášky č. 32/1999 byl sice změněn,
ale uplatňování kategorie C – průtočná zůstalo v platnosti v rozsahu vymezených záplavových
území drobných vodních toků, stanovených vodoprávním úřadem, z roku 1999. Dle vyhlášky
vymezení hranice Q
100
odpovídá kategorii C (na malých vodních tocích) a nejedná se tak o nový
prvek.
[7] Stěžovatel uvedl, že hranice záplavového území neaktualizoval nad rámec stanovený
vodoprávním úřadem; své kompetence proto nepřekročil.
[8] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení.
[9] Navrhovatel ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svém dosavadním procesním
stanovisku a ztotožnil se se závěry městského soudu. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost zamítl.
[10] V replice k vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že navrhovatel podal návrh
na zrušení opatření obecné povahy proti nesprávnému odpůrci, a setrval na svém návrhu
na zrušení napadeného rozsudku.
[11] Navrhovatel v duplice uvedl, že nesprávné označení odpůrce nezakládá neprojednatelnost
a nezákonnost návrhu.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[12] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal jí napadený rozsudek městského soudu v rozsahu a v rámci kasační
stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející
řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.].
[13] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkami souvisejícími s nedostatkem aktivní
procesní legitimace navrhovatele. Na tomto místě je vhodné připomenout, že aktivní procesní
legitimace je obecně spojována s procesní způsobilostí žalobce (navrhovatele), což platí
i pro soudní řízení správní (viz §33 s. ř. s.). Z pohledu ustanovení §101a odst. 1 věty první s. ř. s.
je aktivní procesní legitimace založena již kvalifikovaným tvrzením navrhovatele (splňujícího
obecné podmínky, kladené na něj ustanovením §33 odst. 2 s. ř. s.), že byl na svých subjektivních
(hmotných) právech zkrácen buď přímo napadeným opatřením obecné povahy, nebo že se tak
stalo v důsledku porušení stanoveného postupu při jeho vydávání (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2017, čj. 3 As 148/2016-88). Městský soud přitom
v projednávané věci správně dovodil, že podmínku kvalifikovaného tvrzení zkrácení na svých
právech navrhovatel zcela nepochybně splnil.
[14] V předmětném stížnostním bodu vyjádřil stěžovatel názor, podle něhož není možné,
aby návrh na zrušení opatření obecné povahy byl podán subjektem, který nabyl vlastnické právo
k pozemkům dotčeným změnou územního plánu až v době, kdy tato změna již byla účinná.
Nejvyšší správní soud s tímto názorem nesouhlasí. Lze v této souvislosti odkázat na rozsudek
zdejšího soudu ze dne 26. 4. 2017, čj. 3 As 126/2016-38, publ. pod č. 3589/2017 Sb. NSS,
jenž na stěžovatelovu námitku poskytuje odpověď: „Stěžovatel v této souvislosti správně poukazuje
na možnost procesního nástupnictví, která byla výslovně připuštěna Nejvyšším správním soudem v řízení o žalobě
proti rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s. v rozsudku ze dne 12. 8. 2010, č. j. 7 As 9/2010-255,
č. 2377/2011 Sb. NSS. K tomu je třeba doplnit, že úprava žalobní legitimace je v §65 odst. 1 s. ř. s. upravena
zcela analogicky jako aktivní procesní legitimace ve větě první §101a odst. 1 s. ř. s. Není tedy důvodu, aby stejné
závěry nebylo možné uplatnit též v případě návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Přitom je-li
možná změna navrhovatele v průběhu řízení o návrhu, není ani důvodu nezohlednit změny, k nimž v oblasti
aktivní legitimace došlo ještě před podáním takového návrhu. Takový přístup umožňuje napadení opatření obecné
povahy např. i pozdějším nabyvatelem pozemku dotčeného spornou regulací a naopak znemožňuje napadení
opatření obecné povahy někým, kdo již v době podání návrhu dotčen být nemůže, což je zcela legitimní přístup,
který odpovídá koncepci správního soudnictví, které má sloužit k ochraně existujících vlastních práv navrhovatele
(potažmo jeho právní sféry), a nikoliv práv cizích, k nimž má navrhovatel pouze historický vztah“.
S přihlédnutím k citovanému názoru lze k této otázce uzavřít, že navrhovatel byl k podání návrhu
aktivně procesně legitimován.
[15] Stěžovateli lze přisvědčit, že městský soud v napadeném rozsudku uvedl i skutkové
okolnosti, které se netýkaly nyní souzeného případu. Závěr, k němuž dospěl, tj. že „[p]ro posouzení
aktivní legitimace navrhovatele je podstatné pouze to, že je vlastníkem dotčených nemovitostí a namítá dotčení svého
vlastnického práva předmětným opatřením obecné povahy.“, je však přiléhavý skutkovým okolnostem
i nyní souzeného případu; ty se ostatně lišily (oproti skutkovým okolnostem řízení vedeného
městským soudem pod sp. zn. 5 A 50/2016) pouze v délce časového úseku mezi přijetím změny
Z 2746/00 a nabytím vlastnického práva k předmětným pozemkům a v počtu pozemků.
[16] Další důvod zmatečnosti řízení před městským soudem spatřuje stěžovatel v tom,
že městský soud nesprávně označil jako odpůrce hlavní město Prahu.
[17] Podle §101a odst. 3 s. ř. s. je v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
odpůrcem ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části
je navrhováno. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009,
čj. 1 Ao 1/2009-120, dospěl k závěru, že „[o]dpůrcem v řízení podle §101a a násl. s. ř. s. o zrušení
územního plánu je obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo“. Opatření obecné povahy č. 37/2013,
kterým byl změněn územní plán hlavního města Prahy, vydalo zastupitelstvo hlavního města
Prahy. V projednávané věci je tak odpůrcem hlavní město Praha. Magistrát hlavního města Prahy
by byl osobou pasivně procesně legitimovanou v řízení o zrušení úpravy směrné části územního
plánu podle §101a a násl. s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 17. 9. 2013,
čj. 1 Aos 2/2013-116); souzený případ se však týká změny závazné části územního plánu.
[18] Navrhovatel v návrhu označil jako odpůrce Magistrát hlavního města Prahy. Městský
soud v průběhu řízení jako s odpůrcem komunikoval a za odpůrce označoval taktéž Magistrát
hlavního města Prahy. Až v napadeném rozsudku je jako odpůrce uvedeno hlavní město Praha.
[19] Ačkoliv postup městského soudu a záhlaví meritorního rozsudku svědčí o jisté
neujasněnosti ohledně osoby odpůrce, nedospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že by bylo třeba
považovat řízení před městským soudem z tohoto důvodu za zmatečné. Smyslem prohlášení
řízení za zmatečné v případě, kdy soud jedná s nesprávnou osobou odpůrce, je zajištění
procesních práv osoby, jež má podle zákona odpůrcem skutečně být. Jinými slovy podstatou
je nepřipustit rozhodování správního soudu o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
bez účasti osoby, která příslušné opatření obecné povahy vydala. K tomu ale podle názoru
Nejvyššího správního soudu v projednávané věci nedošlo.
[20] Podle §81 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, magistrát
v samostatné působnosti hlavního města Prahy plní úkoly uložené zastupitelstvem hlavního
města Prahy nebo radou hlavního města Prahy. Magistrát rozhoduje v samostatné působnosti
v případech stanovených tímto zákonem nebo zvláštním zákonem. Dvojjediností Magistrátu
hlavního města Prahy, která pramení z toho, že plní svou roli jak v samostatné, tak v přenesené
působnosti (viz §81 odst. 2 a 3 zákona o hlavním městě Praze) se již Nejvyšší správní soud
zabýval v rozsudku ze dne 5. 3. 2015, čj. 3 As 153/2014-78. Stěžovatel v kasační stížnosti neuvedl
žádné skutečnosti, které by svědčily o zkrácení jeho procesních práv. Nebylo tak zpochybněno
základní procesní postavení kteréhokoli z účastníků řízení ani ochrana jejich práv, a tudíž nebyly
naplněny předpoklady pro závěr o zmatečnosti řízení.
[21] Nejvyšší správní soud následně přistoupil k posouzení podstaty věci. Stěžovatel v kasační
stížnosti namítl, že omezení v záplavovém území kategorie C – průtočné záplavové území bylo
stanoveno již územním plánem z 9. 9. 1999, a nikoliv až změnou Z 2746/00. Změna Z 2746/00
nadto nešla nad rámec vymezený rozhodnutím vodoprávního úřadu. S takovouto argumentací se
však Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Městský soud vycházel z toho, že pro záplavové území
kategorie C – průtočné záplavové území podle přílohy č. 1 obecně závazné vyhlášky č. 32/1999 Sb.
hl. m. Prahy platí (s několika výjimkami) všeobecný zákaz umisťování staveb. Byly-li změnou
Z 2746/00 navrhovatelovy pozemky nově zařazeny do záplavového území kategorie C – průtočné
záplavové území, znamená to, že na tyto pozemky se nově vztahuje rovněž zákaz zakotvený
ve vyhlášce č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy.
[22] Městský soud správně poukázal na to, že zákaz podle §67 odst. 1 vodního zákona
je v podstatě ekvivalentní zákazu podle přílohy č. 1 vyhlášky č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy. Zásadní
rozdíl oproti vyhlášce č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy však spočívá v tom, že vodní zákon tento
zákaz stanovuje ex lege pouze pro aktivní zónu záplavového území. Mimo aktivní zónu,
jak vyplývá z §67 odst. 3 vodního zákona, takový zákaz ex lege stanoven není, avšak
vodoprávnímu úřadu je svěřena pravomoc takový zákaz stanovit.
[23] Městský soud pak na základě výše uvedeného učinil podle Nejvyššího správního soudu
správný a logický závěr, podle kterého pokud je pravomoc stanovit omezení v záplavovém území
mimo aktivní zónu svěřena zákonem vodoprávnímu úřadu, je to právě a pouze vodoprávní úřad,
kdo tuto pravomoc může vykonávat. Pokud omezení v záplavovém území mimo aktivní zónu
stanoví orgán, který k tomu zákonem povolán není, jedná se o postup v rozporu se zákonem
a ústavním pořádkem (čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod). Právě o takový případ se přitom jednalo v nyní projednávané věci. Pozemky
navrhovatele byly vodoprávním úřadem zařazeny do záplavového území (nikoliv do aktivní
zóny). Stěžovatel následně změnou Z 2746/00 zařadil navrhovatelovy pozemky do kategorie
C - průtočné záplavové území, čímž na ně vztáhl zákaz ekvivalentní zákazu podle §67 odst. 1
vodního zákona. Stěžovatel sice tvrdí, že zmíněný zákaz platí již od roku 1999, to však není
podstatné. Podstatné je, že tento zákaz, k jehož stanovení stěžovatel nebyl oprávněn, byl vztažen
na pozemky navrhovatele právě (až) změnou Z 2746/00, která je předmětem přezkumu v tomto
řízení. Je zároveň zřejmé, že vztažením tohoto zákazu na pozemky navrhovatele šel stěžovatel
zřetelně nad rámec vymezený rozhodnutím vodoprávního úřadu, neboť ten mimo aktivní zónu
žádný takový zákaz nestanovil. Městský soud proto správně uzavřel, že změna Z 2746/00 byla
přijata v rozporu se zákonem.
[24] Na základě všech shora nastíněných úvah neshledal Nejvyšší správní soud kasační
stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 větou poslední s. ř. s. zamítl.
Pro stěžovatele tak učinil nepřekvapivě z týchž důvodů jako ve věci jím vedené pod
sp. zn. 3 As 162/2016 ukončené rozsudkem ze dne 21. 12. 2017, čj. 3 As 162/2016-58, který
se týkal skutkově obdobné věci.
[25] O nákladech řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 téhož zákona. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Navrhovatel naopak úspěch ve věci měl, náleží mu proto náhrada důvodně
vynaložených nákladů řízení. Mezi náklady řízení (§57 odst. 1 s. ř. s.) patří odměna zástupce
a náhrada jeho hotových výdajů stanovená podle vyhlášky Ministerstva spravedlnosti
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif). Odměna za jeden úkon právní služby činí 3 100 Kč [§7 ve spojení s §9 odst. 4
písm. d) advokátního tarifu]. Nejvyšší správní soud proto navrhovateli přiznal částku 6 200 Kč
za dva úkony právní služby spočívající v sepsání vyjádření ke kasační stížnosti a dupliky
[§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Ke dvěma úkonům právní služby soud připočetl
paušální náhradu hotových výdajů zástupce navrhovatele ve výši 300 Kč za jeden úkon, tj. celkem
částku 600 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Jelikož je zástupce navrhovatele plátcem daně
z přidané hodnoty, odměna zástupce se podle §57 odst. 2 s. ř. s. zvyšuje o částku odpovídající
této dani, která činí 21 % z částky 6 800 Kč, tj. 1 428 Kč. Celkem tedy náleží na odměně
a náhradě hotových výdajů spojených se zastoupením navrhovatele částka 8 228 Kč. Stěžovatel
je povinen uhradit navrhovateli uvedenou částku ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku, a to k rukám jeho zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53
odst. 3 s. ř. s.).
V Brně 10. dubna 2018
JUDr. Miloslav Výborný
předseda senátu