ECLI:CZ:NSS:2018:9.AS.340.2018:32
sp. zn. 9 As 340/2018 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra, v právní věci žalobce: Ing. J. J., zastoupen
Mgr. Miroslavem Neradem, advokátem se sídlem Pod Beránkou 2469/1, Praha 6, proti
žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem Nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 7. 2018,
č. j. 38 A 3/2018 - 18,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutími ze dne 31. 5. 2018, č. j. 21/2018-510-RK/4, a ze dne 29. 6. 2018,
č. j. 28/2018-510-RK/3 a č. j. 26/2018-510-RK/3, rozhodl ministr dopravy jako odvolací správní
orgán o tom, že se rozklady žalobce proti rozhodnutím žalovaného ze dne 28. 3. 2018,
č. j. 543/2017-910-IPK/14, ze dne 24. 4. 2018, č. j. 133/2017-910-IPK/36, a ze dne 3. 5. 2018,
č. j. 134/2017-910-IPK/25, jimiž byly povoleny stavby stavebních objektů na dálnici D3 (dále jen
„stavební povolení“), jako nepřípustné zamítají, neboť žalobce nebyl v postavení účastníka
dotčených stavebních řízení.
[2] Ve stejných dnech (31. 5. 2018, 29. 6. 2018) vydal ministr dopravy sdělení č. j. 21/2018-
510-RK/3, č. j. 26/2018-510-RK/4, a č. j. 28/2018-510-RK/4, v nichž žalobce vyrozuměl o tom,
že po zamítnutí nepřípustného rozkladu rozkladová komise ve smyslu §92 odst. 1, věty druhé
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SpŘ“),
zkoumala, zda nejsou dány předpoklady pro přezkoumání rozklady napadených (a v tu dobu již
pravomocných) rozhodnutí ministerstva v přezkumném řízení, pro obnovu řízení nebo
pro vydání nového rozhodnutí. Rozkladová komise žádné důvody k zahájení přezkumného řízení
z moci úřední ani v jednom případě neshledala. Ministr dopravy se se závěry rozkladové komise
ztotožnil, o čemž žalobce předmětnými sděleními vyrozuměl.
II.
[3] Žalobce napadl rozhodnutí ministra dopravy uvedená v bodě [1] a jeho sdělení uvedená
v bodě [2] žalobou ke Krajskému soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), který nejprve
vyloučil žalobu v části směřující proti sdělením ministra dopravy k samostatnému projednání
a poté ji shora označeným usnesením odmítl. Krajský soud se zabýval otázkou, zda napadená
sdělení podléhají soudnímu přezkumu a dospěl k závěru, že z konstrukce §94 a násl. SpŘ
vyplývá, že přezkumné řízení je prostředkem dozorčího práva, nikoli opravným prostředkem,
jehož pojmovým znakem je založení právního nároku žadatele na meritorní projednání. Pouze
v případě, že by bylo řízení nově otevřeno, přichází v úvahu další rozhodnutí, které - pokud by
zasáhlo do subjektivních oprávnění a povinností účastníka řízení - by bylo rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a bylo by po vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení
přezkoumatelné ve správním soudnictví. Jelikož ministr dopravy neshledal zákonné podmínky
pro zahájení přezkumného řízení, nemohla jeho sdělení nijak zasáhnout do hmotněprávních
oprávnění a povinností žalobce. Krajský soud proto žalobu dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl
jako nepřípustnou pro výluku ze soudního přezkumu ve smyslu §70 písm. a) s. ř. s.
III.
[4] Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost. Uvedl, že s odůvodněním napadeného usnesení lze v obecné rovině souhlasit,
avšak krajský soud se nedostatečně seznámil s obsahem žalobou napadených sdělení, a proto své
rozhodnutí řádně nezdůvodnil, respektive jej zatížil jinou vadou mající za následek nezákonné
rozhodnutí. Dle stěžovatele byla sdělení vydána čistě účelově, předem a bez podnětu jakéhokoliv
účastníka řízení. Účelovost je zřejmá z toho, že ministr přezkoumal vydaná rozhodnutí v den
jejich vydání a bez toho, že by tato byla pravomocná. V případě sdělení č. j. 21/2018-510-RK/3,
bylo navíc sdělení vydáno ještě dříve, než bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí, o čemž svědčí
čísla jednací. Tento vadný postup ministra má dopad i na zákonnost rozhodnutí krajského soudu.
Napadená sdělení byla nadto vydána dle §95 SpŘ, který předpokládá vydání usnesení o zahájení
přezkumného řízení. Bez jeho vydání nemůže odvolací orgán dospět k závěru, že nebyl porušen
právní předpis. Přezkum dle §95 SpŘ není totožný s přezkumem dle §94 SpŘ, jedná se o dvě
rozdílná řízení se samostatným procesním postupem. Každé z těchto přezkumných řízení má
činit jiný správní orgán, a tento postup nebyl v dané věci respektován. Z judikatury Nejvyššího
správního soudu dále vyplývá, že u každého rozhodnutí správního orgánu je třeba posuzovat
jeho materiální stránku, nikoliv to, zda je za rozhodnutí právním předpisem formálně označeno.
[5] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud usnesení krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, ve kterém se bude moci vyjádřit rovněž k vyloučení
sdělení k samostatnému projednání.
IV.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti zrekapituloval průběh stavebního řízení.
Poukázal na to, že žalobci nenáleželo postavení účastníka, nýbrž vystupoval jako tzv. „veřejnost“,
které zákon přiznává pouze omezené procesní právo „konzultativní účasti“. Tohoto práva
žalobce využil a ministerstvo se s jeho připomínkami řádně vypořádalo ve stavebních povoleních.
Tato napadl stěžovatel rozklady, které byly zamítnuty jako nepřípustné. Jelikož stavební povolení
byla již pravomocná, zkoumal ministr současně, zda jsou dány důvody pro jejich přezkoumání
z moci úřední. Tyto neshledal, o čemž stěžovatele informoval sděleními. Námitky stěžovatele
svědčí o nepochopení institutu přezkumného řízení. Přezkoumávána přitom nebyla rozhodnutí
o zamítnutí nepřípustného rozkladu, ale stavební povolení, která již byla pravomocná. Sdělení
tedy nepředcházelo vydání přezkoumávaného rozhodnutí. V daném případě bylo postupováno
dle §92 odst. 1, věty druhé SpŘ, přičemž důvod k zahájení přezkumného řízení z moci úřední
shledán nebyl. O tom byl stěžovatel vyrozuměn dle §94 odst. 1 SpŘ. Ustanovení §95 SpŘ a násl.
již upravují vlastní proces přezkumného řízení. Sdělení nemohou být považována za správní
rozhodnutí ani s ohledem na materiální stránku. Nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují
práva nebo povinnosti, což potvrzuje judikatura Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu.
Dle judikatury se nejedná ani o zásah.
[7] Žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
V.
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Stěžovatel formálně uplatnil důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Směřuje-li však kasační stížnost proti usnesení o odmítnutí žaloby, přichází v úvahu důvod jejího
podání toliko dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., dle něhož lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Nejvyšší správní soud současně
připomíná, že je v řízení o kasační stížnosti proti usnesení o odmítnutí žaloby oprávněn zkoumat
pouze to, zda rozhodnutí krajského soudu, resp. podmínky pro odmítnutí žaloby, a řízení tomuto
rozhodnutí přecházející jsou v souladu se zákonem (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 24/2004 – 49; ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98;
či ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005 - 65).
[11] Žaloba stěžovatele směřovala proti sdělení ministra dopravy, kterým byl ve smyslu §42 a
§94 odst. 1 in fine SpŘ vyrozuměn o tom, že nebyly shledány důvody pro zahájení přezkumného
řízení z moci úřední ve vztahu ke stavebním povolením. Otázka, zda je proti takovému aktu
přípustná žaloba podle §65 s. ř. s., již byla judikaturou vyřešena. V této souvislosti lze odkázat
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, č. j. 7 As 55/2007 - 71, který
podrobně popisuje právní úpravu přezkumného řízení v platném SpŘ, a dospívá
k jednoznačnému závěru shrnutému v následující právní větě: „Přípis, jímž správní orgán sděluje,
že neshledává důvody k zahájení přezkumného řízení (§94 odst. 1 správního řádu z roku 2004), je pouhým
sdělením úřadu straně a není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.; takový úkon je vyloučen z přezkoumání soudem
ve správním soudnictví a žalobu proti němu podanou správní soud odmítne jako nepřípustnou [§46 odst. 1
písm. d), §68 písm. e), §70 písm. a) s. ř. s.]. “ Vedle tohoto rozhodnutí Nejvyšší správní soud
připomíná i své rozsudky ze dne 22. 5. 2008, č. j. 9 Ans 1/2008 - 135, ze dne 19. 5. 2011,
č. j. 1 As 36/2011 - 79, ze dne 27. 3. 2014, č. j. 3 As 90/2013 - 33, ze dne 15. 7. 2015,
č. j. 2 As 127/2015 - 24, nebo ze dne 31. 7. 2018, č. j. 1 Ads 140/2018 - 44.
[12] Z citované judikatury vyplývá, že oznámení o nezahájení přezkumného řízení podle §94
SpŘ je pouhým sdělením, nikoliv rozhodnutím. Takový akt totiž nezasahuje do právní sféry
účastníků správního řízení, protože jejich práva a povinnosti, změněné nebo vzniklé původním
rozhodnutím, nejsou tímto sdělením nijak dotčeny. Stěžovatel se přitom ani nepokusil vyvrátit
argumenty, jež Nejvyšší správní soud k předmětné problematice opakovaně zaujal. Jeho kasační
námitky označené 1) a 2) směřují výhradně proti postupu samotného ministra dopravy, kasační
námitka označená 3) pak v obecné rovině poukazuje na nutnost posuzovat existenci rozhodnutí
na základě materiálních znaků. Za této situace zdejší soud neshledal důvodu, aby se od svého
ustáleného právního názoru odchýlil.
[13] Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud podotýká, že v případě dotčených
sdělení nebyly předmětem zkoumání ministra dopravy rozhodnutí o zamítnutí rozkladů z téhož
dne, jak se mylně domnívá stěžovatel, ale stavební povolení, která již byla v danou chvíli
pravomocná. Ministr tedy neshledal zákonnost neexistujících rozhodnutí, ale existujících a
pravomocných stavebních povolení. Dále Nejvyšší správní soud uvádí, že ve věci nebylo
postupováno podle §95 Spř, jak uvádí stěžovatel. Citované ustanovení navazuje na §94 SpŘ a
upravuje postup v samotném přezkumném řízení. Nejedná se o žádný samostatný typ
přezkumného řízení, jak se domnívá stěžovatel. SpŘ zná pouze jedno přezkumné řízení, které je
upraveno jako celek v části druhé, hlavě IX SpŘ. Přezkumné řízení v posuzované věci ovšem
nebylo vůbec zahájeno. Ministr dopravy ve sdělení výslovně uvedl, že: „[p]o seznámení se závěry
rozkladové komise jsem stejně jako rozkladová komise neshledal rozpor s právními předpisy, který by zakládal
důvody k zahájení přezkumného řízení z moci úřední podle §95 odst. 1 správního řádu (…).“
[14] Pro úplnost nutno poukázat i na to, že stěžovatel nebyl zbaven možnosti brojit proti
samotným rozhodnutím ve věci, tj. rozhodnutím ministra dopravy o zamítnutí jeho rozkladů
proti stavebním povolením. Tato rozhodnutí ministra napadl stěžovatel stejnou žalobou, kterou
se krajský soud bude meritorně zabývat.
[15] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[16] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, nemá
tedy právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože podle obsahu
spisu mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. října 2018
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu