ECLI:CZ:NSS:2018:ARS.2.2018:21
sp. zn. Ars 2/2018 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu ve věcech volebních, ve věcech místního a krajského
referenda a ve věcech politických stran a politických hnutí složeném z předsedy senátu Tomáše
Langáška, a soudců a soudkyň Michaely Bejčkové, Pavla Molka, Petra Mikeše, Miloslava
Výborného, Tomáše Foltase a Daniely Zemanové v právní věci navrhovatelky: A. J., zast. Mgr.
Ivem Kroužkem, advokátem se sídlem Washingtonova 1599/17, Praha 1, proti odpůrcům: 1)
Přípravný výbor pro konání místního referenda ve Statutárním městě Jablonec nad Nisou
ve složení: Bc. A. S., Ing. J. M., Mgr. J. Š., a 2) Statutární město Jablonec nad Nisou, se sídlem
Mírové náměstí 3100/19, Jablonec nad Nisou, o vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého
v místním referendu a vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu, o kasační stížnosti
navrhovatelky proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 9. 2.
2018, č. j. 64 A 5/2018-66,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Navrhovatelka se v řízení před krajským soudem domáhala vyslovení neplatnosti
hlasování a neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu konaném na území statutárního
města Jablonec nad Nisou ve dnech 12. a 13. 1. 2018. Neplatnost hlasování a rozhodnutí
ve smyslu §58 odst. 1 písm. a) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, spatřovala v tom,
že se místní referendum konalo ve dvou dnech. Tato skutečnost je podle navrhovatelky
porušením §5 odst. 1 věta první zákona o místním referendu, neboť volby prezidenta republiky
nejsou uvedeny v taxativním výčtu §5 odst. 1 věta druhá zákona o místním referendu.
V důsledku tohoto porušení zákona hlasovaly oprávněné osoby o položené otázce ve 2 dnech,
což mělo vliv na účast v referendu i výsledek hlasování.
[2] Krajský soud napadeným usnesením návrh zamítl. Své rozhodnutí opřel zejména
o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 12. 2012, čj. Ars 2/2012-43, č. 2799/2013,
ve kterém Nejvyšší správní soud dovodil, že „je-li místní referendum vyhlášeno společně s volbami,
které se konají po dva dny, pak se i místní referendum koná ve dvou dnech a ve stejnou dobu jako volby“.
Nezařazení prezidentských voleb do výčtu v §5 odst. 1 věta druhá zákona o místním referendu
je pouhým opomenutím zákonodárce, ze smyslu ustanovení je však zřejmé, že se uplatní
i pro případ voleb prezidentských. Tento teleologický výklad §5 odst. 1 zákona o místním
referendu přijal i Ústavní soud, který ústavní stížnost proti shora citovanému rozsudku
NSS odmítl. Krajský soud zároveň poukázal i na praxi krajských soudů, které při rozhodování
o vyhlášení místního referenda v době konání volby prezidenta republiky vyhlašují termín
referenda též ve dvou dnech.
II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce
[3] Navrhovatelka (dále jen „stěžovatelka“) podala proti usnesení krajského soudu kasační
stížnost, a to z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. S kasační stížností spojila
žádost o přiznání odkladného účinku, neboť by odpůrce 2, vázán výsledkem referenda, mohl
před rozhodnutím o kasační stížnosti přijmout takovou právní regulaci, která by z rozhodnutí
o kasační stížnosti udělala záležitost akademickou bez reálného dopadu.
[4] V odůvodnění kasační stížnosti stěžovatelka zopakovala výhradu proti konání referenda
v průběhu dvou dnů, čímž bylo jednoznačně porušeno ustanovení §5 odst. 1 věta první zákona
o místním referendu. Ve dvou dnech se referendum může konat pouze v případech uvedených
v §5 odst. 1 věta druhá zákona o místním referendu. Tento výčet je taxativní a po jazykové
stránce nepřipouští jiný výklad než, že na prezidentské volby se toto ustanovení nevztahuje.
Stěžovatelka poukázala na konstantní judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího soudu,
ze které plyne, že při aplikaci právního ustanovení je nutné nejprve vycházet z jeho doslovného
znění a teprve v případě nejasnosti, nesrozumitelnosti nebo rozporu s jeho smyslem a účelem lze
upřednostnit výklad teleologický před výkladem gramatickým. Pokud by zákonodárce
prezidentské volby pouze opomněl v citovaném ustanovení uvést, lze předpokládat, že by toto
své pochybení napravil, což se však do dnešního dne nestalo. Z jednání zákonodárce
(nenovelizování zákona) je naopak možné dovodit, že vynechání prezidentských voleb
z taxativního výčtu bylo jeho záměrem. Tomuto teleologickému výkladu svědčí i skutečnost,
že zatímco při novelizaci zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu, zákonem
č. 58/2014 Sb. zákonodárce neváhal zákon o místním referendu novelizovat, při přijímání zákona
č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky, k tomuto kroku nepřistoupil.
[5] Výše uvedené porušení zákona o místním referendu nepochybně ovlivnilo účast
ve volbách a mělo tedy vliv i na splnění podmínek §48 zákona o místním referendu. Zápis
o výsledcích referenda a výsledky referenda jsou proto nepřezkoumatelné a hlasování
a rozhodnutí v referendu jsou postiženy nezhojitelnou vadou a tudíž neplatné. Závěry krajského
soudu nerespektují rovnost práva občanů a porušují právo stěžovatelky podílet se na správě
veřejných věcí, neboť do výsledku byly započteny i hlasy osob, které hlasovaly mimo termín
předvídaný zákonem o místním referendu. Napadené usnesení je zároveň nepřezkoumatelné,
neboť krajský soud konkrétně nezdůvodnil, jakým způsobem došel k závěru, že je možné
referendum konat ve dvou dnech, jestliže takovou interpretaci jazykový výklad §5 zákona
o místním referendu nepřipouští. Odvolával-li se krajský soud na praxi některých obcí a krajských
soudů, které vyhlásily v několika případech referendum na dva dny v době konání prezidentských
voleb, je nutné zdůraznit, že praxe obcí ani krajských soudů není v České republice pramenem
práva.
[6] Odpůrce 2) ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal v plném rozsahu na vyjádření,
které zaslal k původnímu návrhu krajskému soudu. Odpůrce 1) se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Kasační stížnost je přípustná a jsou v ní namítány důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b)
a d) s. ř. s. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109
odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti.
[8] Napadené usnesení je přezkoumatelné. Z usnesení je zřejmé, z jakého skutkového stavu
krajský soud vycházel, jak hodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je právně posoudil.
Krajský soud přezkoumatelně a srozumitelně objasnil, proč považoval konání místního referenda
ve dvou dnech společně s prezidentskými volbami za zákonné, a odkázal na relevantní judikaturu.
Nesouhlas stěžovatelky s odůvodněním a závěry usnesení nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost
(srov. např. rozsudky NSS ze dne 29. 4. 2010, čj. 8 As 11/2010-163, a ze dne 12. 11. 2013,
čj. 2 As 47/2013-30).
[9] Nejvyšší správní soud se zabýval dalšími kasačními námitkami. Stěžovatelka spatřuje
podstatu sporné otázky v úpravě §5 odst. 1 zákona o místním referendu, podle které se hlasování
v místním referendu koná v jednom dni, pokud se referendum nekoná současně s volbami
do zastupitelstev obcí či krajů, do některé z komor Parlamentu České republiky nebo
do Evropského parlamentu. V těchto případech se místní referendum koná ve stejnou dobu,
která je stanovena pro konání uvedených voleb. Podle výkladu stěžovatelky nelze akceptovat
konání místního referenda ve dvou dnech, pokud prezidentské volby v citovaném ustanovení §5
odst. 1 zákona o místním referendu nejsou uvedeny.
[10] Jak správně uvedl krajský soud, spornou otázku již Nejvyšší správní soud řešil a dospěl
k závěru, že je nutné s ohledem na účel zákona o místním referendu upřednostnit rozšiřující
výklad a pravidlo uvedené v §5 odst. 1 zákona o místním referendu analogicky aplikovat
i na případ konání voleb prezidentských. Smysl citovaného ustanovení spočívá v tom, aby voliči,
kteří volí ve volbách i v místním referendu, mohli svůj projev vůle učinit při jedné návštěvě
volební místnosti. Zásadní je i aspekt informovanosti a připravenosti občanů,
pro které je společný termín srozumitelný a příhodný (rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2012,
čj. Ars 2/2012-43, č. 2799/2013, bod 80 a tam uvedená odborná literatura). Z hlediska
hospodárnosti, časové organizace referenda a účasti občanů je proto vhodné konat místní
referendum společně s prezidentskými volbami v obou jejich dnech (cit. rozsudek NSS
publ. pod č. 2799/2013, bod 82). K rozšiřující interpretaci §5 odst. 1 věta druhá o místním
referendu se vyjádřil i Ústavní soud, který ve svém usnesení ze dne 9. 1. 2013,
sp. zn. I. ÚS 4908/12, uvedl, že „[t]akto řádně a vyčerpávajícím způsobem odůvodněný závěr Nejvyššího
správního soudu je třeba považovat za prvek nezávislého soudního rozhodování, kterému nemá Ústavní soud
z pozice ústavnosti čeho vytknout“.
[11] Tyto závěry nezpochybňuje ani judikatura citovaná stěžovatelkou, neboť i v ní
je jednoznačně řečeno, že teleologický výklad je třeba upřednostnit před výkladem jazykovým
v případě „rozporu doslovného znění daného ustanovení s jeho smyslem a účelem“. Nejvyšší správní soud
má za to, že takovým případem je právě i neuvedení prezidentských voleb v §5 odst. 1 větě
druhé zákona o místním referendu. Pasivita zákonodárce, který citované ustanovení doposud
nenovelizoval, nemůže výše uvedený účel ustanovení změnit.
[12] Zatímco pro rozšiřující výklad citovaného ustanovení s ohledem na jeho účel je možné
předložit výše uvedené argumenty, Nejvyšší správní soud neshledal žádné důvody pro opačný
závěr, tedy že účel citovaného ustanovení spočívá v rozlišení voleb v ustanovení vyjmenovaných
a voleb prezidenta republiky. Ani stěžovatelka v kasační stížnosti nenabízí, vyjma mlčení
zákonodárce a striktního jazykového znění, žádný argument, který by vysvětloval rozdílný režim
v případě voleb prezidenta a voleb uvedených v citovaném ustanovení.
[13] Stěžovatelka dále uvedla, že závěry krajského soudu v napadeném usnesení jsou
v rozporu se základními principy ústavního pořádku České republiky, neboť nerespektují rovnost
práva občanů a porušují právo stěžovatelky podílet se přímo na správě věcí veřejných. Nejvyšší
správní soud tento názor nesdílí. Stěžovatelka především nijak nevysvětlila, jak její základní práva
a rovnost občanů narušilo konání referenda ve dvou dnech. Stěžovatelce bylo umožněno
se referenda zúčastnit a samotné konání referenda ve dvou dnech nevytváří žádnou
neodůvodněnou nerovnost mezi občany – všichni občané jsou nadále ve stejném postavení.
Ke stejnému závěru došel i Ústavní soud, který v již citovaném usnesení ve věci
sp. zn. I. ÚS 4908/12 uvedl, že „[s]kutečnost, že §5 odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb. výslovně neuvádí,
že hlasování v místním referendu lze konat současně také s volbami prezidentskými, nečiní napadené rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu protiústavním“.
[14] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené závěry neshledal důvod,
pro který by se odchýlil od své dřívější judikatury, podle které je konání místního referenda
v termínu dvou dnů prezidentských voleb v souladu se zákonem.
IV. Závěr a náklady řízení
[15] Kasační stížnost není důvodná, proto ji Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 1, věty
poslední, s. ř. s. zamítl. Vzhledem k bezodkladnému vynesení rozsudku již NSS nerozhodoval
o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
[16] Soud v souladu s §93 odst. 4 s. ř. s. rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. března 2018
Tomáš Langášek
předseda senátu