ECLI:CZ:US:2013:1.US.4908.12.1
sp. zn. I. ÚS 4908/12
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Pavla Holländera a Jiřího Nykodýma mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti zastupitelstva Městské části Praha 7, se sídlem Kpt. Jaroše 1000, Praha 7, zastoupeného doc. JUDr. Martinem Kopeckým, CSc., advokátem v Praze, Revoluční 24, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2012, č. j. Ars 2/2012-29, ve znění opravného usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2012, č. j. Ars 2/2012-63, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 28. 12. 2012, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
Z obsahu ústavní stížnosti a napadeného rozhodnutí vyplývá, že v napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud zrušil usnesení Městského soudu v Praze ze dne 8. 6. 2012, č. j. 12 A 7/2012-22, kterým byla zamítnuta žaloba Přípravného výboru pro konání místního referenda v Městské části Praha 7 za nepředraženou radnici proti rozhodnutí zastupitelstva Městské části Praha 7 o nevyhlášení místního referenda výrok I. rozsudku). Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem dále vyhlásil místní referendum v Městské části Praha 7 o následujících otázkách (výrok II. rozsudku):
1) Souhlasíte s tím, aby celkové náklady na pořízení sídla Úřadu Městské části Praha 7(včetně případných přidružených organizací nesouvisejících přímo s provozem Úřadu Městské části Praha 7) byly omezeny částkou 500 milionů korun včetně DPH a případných úroků?
2) Jste pro zrušení dosavadního procesu výběru sídla Úřadu Městské části Praha 7 a pro vyhlášení nového výběrového řízení podle zákona o veřejných zakázkách nebo koncesního zákona s preferencí výstavby na vlastním pozemku Městské části Praha 7?
3) Jste pro to, aby byl výběr řešení sídla Úřadu Městské části Praha 7 proveden tak, že hodnotícími kritérii bude zejména ekonomická výhodnost a dopravní dostupnost pro občany MČ Praha 7?
4) Jste pro to, aby byla na architektonické řešení sídla Úřadu Městské části Praha 7 vyhlášena veřejná architektonická soutěž podle pravidel České komory architektů?
Nejvyšší správní soud taktéž rozhodl, že místní referendum se bude konat současně s prvním kolem prezidentských voleb ve dnech 11. a 12. ledna 2013 (výrok III. rozsudku).
Stěžovatel v ústavní stížnosti uvádí, že postupem Nejvyššího správního soudu, který při stanovení doby konání místního referenda nerespektoval §5 odst. 1 a 2 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů. (dále jen zákon č. 22/2004 Sb.), došlo k zásahu do možnosti a odpovědnosti zastupitelstva samostatně spravovat územní samosprávný celek. Konkrétně stěžovatel namítá, že §5 odst. 1věta druhá zákona č. 22/2004 Sb. umožňuje konání místního referenda ve stejnou dobu, která je stanovena pro konání voleb, pouze jedná-li se o volby do zastupitelstev obcí, zastupitelstev krajů, do některé z komor Parlamentu České republiky nebo do Evropského parlamentu. Druhou stěžejní námitkou stěžovatele je tvrzení, že jsou k referendu předložené otázky rozporné, nejasné a nejednoznačné.
Po přezkoumání předložených listinných důkazů a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k porušení jeho ústavně zaručených práv postupem Nejvyššího správního soudu nedošlo. Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím garantovaná základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů. V kontextu své dosavadní judikatury se proto Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu jednoduchého práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace jednoduchého práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129. str. 159 a další). K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl.
Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého napadeného rozsudku konstatoval, že "z hlediska hospodárnosti, časové organizace referenda a účasti občanů v referendu považuje soud v souladu se zákonnými podmínkami za vhodné uspořádat místní referendum současně s nejbližšími volbami, tedy v termínu prvního kola prezidentských voleb v lednu 2013 - tedy v pátek 11. ledna a v sobotu 12. ledna 2013". Nejvyšší správní soud odůvodnil tento svůj závěr tím, že v případě konání místního referenda současně s prezidentskou volbou nebudou muset voliči, kteří chtějí volit ve volbách i v místním referendu, vážit do volebního objektu dvojí cestu. Při konání referenda v pouze jediném dni ze dvou dnů voleb by pak došlo k naprosto nerovnovážnému rozložení mezi dvěma dny voleb, kdy by den voleb společně s místním referendem byl výrazně atraktivnější než ten druhý. Za zásadní považuje Nejvyšší správní soud i aspekt informovanosti a připravenosti občanů, pro které je společný termín srozumitelný a příhodný. Na tomto místě odkázal Nejvyšší správní soud na odbornou literaturu a judikaturu, a dále na ustálenou praxi obcí při vyhlašování místních referend společně s volbami.
Takto řádně a vyčerpávajícím způsobem odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu je třeba považovat za prvek nezávislého soudního rozhodování, kterému nemá Ústavní soud z pozice ústavnosti čeho vytknout. Pokud stěžovatel tvrdí, že okolnost, zda se místní referendum koná v jeden den nebo dva dny, může podstatně změnit a zpochybnit výsledky hlasování a být důvodem pro podání návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování nebo neplatnosti rozhodnutí v místním referendu dle §58 odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb., nemůže Ústavní soud těmto jeho námitkám přisvědčit.
Ve smyslu §58 odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb. lze podat návrh na vyslovení neplatnosti hlasování nebo neplatnosti rozhodnutí v místním referendu v případě, že
a) došlo k takovému porušení ustanovení tohoto zákona, které mohlo ovlivnit jeho výsledek,
b) bylo konáno místní referendum o věci, která nepatří do samostatné působnosti obce nebo statutárního města, nebo
c) bylo konáno místní referendum o věci, o níž místní referendum nelze podle §6 konat.
Stěžovatel hovoří o zpochybnění výsledků místního referenda, tedy o důvodu uvedeném v §58 odst. 1 písm. a) zákona č. 22/2004 Sb., neuvádí však, jakým konkrétním způsobem by mohl rozdíl mezi jednodenním či dvoudenním konáním místního referenda jeho výsledky ovlivnit, ani to, jakým způsobem by tato skutečnost působila zásah do ústavně zaručených práv stěžovatele.
Ústavní soud naopak ve své judikatuře (srov. usnesení ve věci sp. zn. I. ÚS 641/2000, II. ÚS 706/04, III. ÚS 40/06, dostupná stejně jako dále citovaná rozhodnutí Ústavního soudu na http://nalus.usoud.cz), dovodil existenci subjektivního veřejného práva iniciovat místní referendum, které sice samo o sobě nepožívá ochrany podle článku 21 odst. 1 Listiny (tak jako účast na již vyhlášeném referendu), je však možné se domáhat jeho ochrany před správním soudem v intencích článku 36 odst. 1, odst. 2 Listiny. Ústavní soud v této souvislosti hovoří o referendu "vyvolaném zdola", na návrh tzv. přípravného výboru (§8 odst. 1 písm. b) č. 22/2004 Sb.), které může představovat významný demokratický kontrolní mechanismus uplatňovaný veřejností obce vůči jejím orgánům. Zastupitelstvo obce v případě, že jsou splněny všechny podmínky vyplývající ze zákona o místním referendu, má povinnost takové referendum vyhlásit, nehledě na to, zda zastupitelstvo samo jako orgán s konáním referenda k otázce navrhované přípravným výborem souhlasí či nikoli.
Zákon č. 22/2004 Sb. v §57 odst. 1 písm. b) zakotvuje právo (přípravného výboru) domáhat se ochrany u soudu v případě, že zastupitelstvo obce rozhodlo o tom, že místní referendum nevyhlásí, přičemž rozhodnutí soudu o takovém návrhu nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva obce (§57 odst. 3 tohoto zákona). Ústavní soud má tedy zato, že pokud Nejvyšší správní soud vyhlásil místní referendum v Městské části Praha 7 současně s prvním kolem prezidentských voleb ve dnech 11. a 12. ledna 2013, nijak tím nezasáhl do práva stěžovatele na samosprávu. Nejvyšší správní soud naopak postupoval zcela v souladu s §110 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "soudní řád správní"), ve spojení s §57 odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb. Skutečnost, že §5 odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb. výslovně neuvádí, že hlasování v místním referendu lze konat současně také s volbami prezidentskými, nečiní napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu protiústavním. Ústavní soud v této souvislosti poukazuje ve skutečnosti, že v době přijetí zákona č. 22/2004 Sb., nebyl prezident volen přímou volbou, ale Parlamentem ČR, takže se volby a místní referendum nemohly konat společně.
Ústavní soud na tomto místě zdůrazňuje, že jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení principů ústavněprávních, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody jeho účastníka. Rovněž platí, že Ústavní soud není povolán k tomu, aby podával závazný výklad jednoduchého (podústavního) práva nebo sjednocoval judikaturu obecných soudů. V projednávané věci by kasační zásah Ústavního soudu byl namístě tehdy, pokud by obecný soud zákon interpretoval a aplikoval zjevně v rozporu s účelem a smyslem ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. k tomu nález ve věci sp. zn. I. ÚS 160/09, č. 128/53 SbNU, s. 615). V projednávané věci však nejde o takový výklad zákona o místním referendu, který by omezoval možnost a odpovědnost zastupitelstva samostatně spravovat územní samosprávný celek, jak tvrdí stěžovatel Rozšiřující výklad zákona, jak jej podává Nejvyšší správní soud, nelze považovat za interpretační exces, který by byl racionálně neobhajitelný a nacházel se ve zjevném rozporu s obecně uznávanými zásadami právní logiky a argumentace. Nejde o výraz interpretační libovůle, který by představoval porušení základního práva stěžovatele.
Ústavní soud se neztotožnil ani s námitkou stěžovatele, že referendem předložené otázky jsou rozporné, nejasné a nejednoznačné. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavé odůvodnění napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, který v bodech 41 - 47 a 75 - 77 nejdříve obecně a poté podrobně v bodech 48 - 73 jednotlivě ohledně každé otázky zkoumal jejich přípustnost, přičemž dospěl k závěru, že posuzování Městského soudu v Praze bylo příliš přísné a formální. Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůraznil ústavní aspekt institutu místního referenda a ústavní dimenzi článku 22 Listiny základních práv a svobod. Nejvyšší správní soud přitom dospěl k závěru, že restriktivní výklad, který zaujal Městský soud v Praze, vede k citelnému zúžení prostoru pro vyjádření vůle občanů o místních záležitostech a nepřípustné destrukci samotného účelu institutu místního referenda.
Ústavní soud na tomto místě připomíná, že již dříve ve své rozhodovací činnosti (např. nález sp. zn. III. ÚS 873/09 ze dne 9. 2. 2012 nebo nález sp. zn. III. ÚS 995/09 ze dne 9. 2. 2012) zdůraznil, že místní, resp. krajské referendum, představují významné prvky přímé demokracie v politickém systému České republiky. Při výkladu právních předpisů, jež omezují možnosti vyhlášení místního referenda, je třeba mít na zřeteli článek 22 Listiny, požadující, aby nejen zákonná úprava politických práv, ale i jejich výklad umožňovaly a ochraňovaly svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti ... Dle názoru Ústavního soudu je třeba rozlišovat charakteristiku obce jako politického územního společenství občanů a obce jako právního subjektu v soukromoprávních vztazích. Podstata místního referenda spočívá ve formování politické vůle uvnitř společenství, kterou orgány obce mají teprve realizovat navenek.
Také z tohoto pohledu se jeví závěr Nejvyššího správního soudu, že položené otázky jsou srozumitelné, jednoznačné a respektující právní rámec, nevybočující z mezí ústavnosti. Ústavní soud se přitom ztotožňuje s názorem Nejvyššího správního soudu, že při volbě otázek v referendu může docházet k zestručnění a zjednodušení výrazů někdy i za cenu drobné terminologické nepřesnosti, přičemž se mohou opakovaně objevit pojmy vyšší obecnosti, podstatné je však zachování jednoznačnosti smyslu otázky pro občany tak, aby současně neodporoval zákonu.
Z výše uvedených důvodů Ústavní soud neshledal napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu vybočujícím z ústavního rámce, neboť aplikace příslušných ustanovení zákona č. 22/2004 Sb. i soudního řádu správního byly provedeny Nejvyšším správním soudem v mezích zákona ústavně konformním způsobem.
Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl. S ohledem na odmítnutí ústavní stížnosti se Ústavní soud nezabýval blíže jemu doručenými podáními jednotlivých členů zastupitelstva, kteří vyjadřovali svůj nesouhlas s obsahem ústavní stížnosti s tím, že nevyjadřovala jejich vůli, jak ji vyjádřili na jednání zastupitelstva, které projednávalo a odsouhlasilo podání ústavní stížnosti.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 9. ledna 2013
Ivana Janů, v.r.
předsedkyně senátu