ECLI:CZ:NSS:2019:10.AS.156.2018:99
sp. zn. 10 As 156/2018 - 99
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudce Ondřeje
Mrákoty a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobkyně: Okresní hospodářská komora
Ústí nad Labem, se sídlem Velká hradební 8, Ústí nad Labem, zast. JUDr. Jaromírem Bláhou,
advokátem se sídlem Prvního pluku 206/7, Praha 8, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem třída Kapitána Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy
žalovaného ze dne 28. 12. 2015, čj. ÚOHS-R143/2014/VZ-45978/2015/323/PMo, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 3. 2018,
čj. 30 Af 27/2016-232,
takto:
Věc se po st up uj e rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně v roce 2011 vyhlásila výběrové řízení „Vzdělávání dopravců“, jehož předmětem
bylo zajištění školení pracovníků v dopravě. Ze správního spisu vyplývá, že dne 3. 2. 2011
odeslala žalobkyně výzvy k podání nabídky celkem osmi dodavatelům. O den později uveřejnila
podmínky veřejné zakázky na portálu Evropského sociálního fondu v ČR. Ve výzvě k podání
nabídek žalobkyně určila předpokládanou hodnotu zakázky ve výši 3 513 333 Kč bez DPH.
Dále ve výzvě uvedla, že se výběrové řízení řídí metodickým pokynem pro zadávání veřejných
zakázek v Operačním programu Lidské zdroje a zaměstnanost ve verzi 1.3, a vyloučila aplikaci
zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Ve lhůtě pro podávání nabídek se přihlásil jediný
uchazeč - Sdružení automobilových dopravců ČESMAD BOHEMIA, z. s. Jeho nabídku
posoudila pětičlenná hodnoticí komise. Dne 28. 2. 2011 uzavřela žalobkyně se sdružením
smlouvu na plnění zakázky.
[2] Dne 28. 1. 2014 zahájil žalovaný na základě podnětu s žalobkyní správní řízení,
jelikož pojal podezření, že žalobkyně je veřejným zadavatelem ve smyslu §2 odst. 2 písm. d)
zákona o veřejných zakázkách, a tedy že se na výběrové řízení vztahovala úprava v zákoně
o veřejných zakázkách. Rozhodnutím ze dne 16. 4. 2014 žalovaný shledal žalobkyni vinnou
ze spáchání správního deliktu podle §120 písm. a) zákona o veřejných zakázkách,
neboť před uzavřením smlouvy na plnění veřejné zakázky neprovedla příslušné zadávací řízení
podle §21 odst. 1 téhož zákona a tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější
nabídky. Za toto jednání uložil žalobkyni pokutu ve výši 30 000 Kč. Předseda žalovaného
rozhodnutím ze dne 28. 12. 2015 zamítl rozklad žalobkyně a rozhodnutí žalovaného potvrdil.
[3] Žalobkyně proti rozhodnutí předsedy žalovaného podala dne 4. 3. 2016 žalobu
ke krajskému soudu. Žalobní námitky směřovaly proti názoru správních orgánů, že je žalobkyně
veřejným zadavatelem podle zákona o veřejných zakázkách. Krajský soud v napadeném rozsudku
po detailním posouzení činnosti žalobkyně dospěl k závěru, že naplňuje podmínky veřejného
zadavatele v §2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách, a žalobní námitky zamítl
jako nedůvodné. Současně uvedl, že se nezabýval námitkou žalobkyně o nenaplnění materiální
stránky deliktu, protože ji vznesla opožděně. Žalobkyně tuto argumentaci poprvé uvedla
až v doplnění žaloby ze dne 23. 3. 2018, tedy dlouho po uplynutí lhůty pro rozšíření žalobních
bodů.
II. Kasační stížnost žalobkyně, vyjádření žalovaného, replika, duplika
[4] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou
kasační stížnost. V ní předně namítá, že se měl krajský soud zabývat naplněním materiální stránky
deliktu bez ohledu na to, zda tuto námitku uplatnila opožděně, či nikoliv. V této souvislosti
odkazuje na judikaturu NSS (zejména rozsudek ze dne 11. 6. 2015, čj. 9 As 172/2014-89,
věc ZIMBO CZECHIA) a uzavírá, že je třeba vždy zkoumat materiální stránku správních deliktů.
Nezabývá-li se krajský soud z úřední povinnosti otázkou absence společenské nebezpečnosti
správního deliktu, zatíží svůj rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti. Stěžovatelka je přesvědčena,
že v posuzované kauze nebyla naplněna materiální stránka deliktu. Podotýká, že fakticky splnila
všechny zákonné podmínky pro zjednodušené podlimitní řízení a dodržela rovněž základní
zásady v §6 zákona o veřejných zakázkách (zásadu transparentnosti, rovného zacházení a zákazu
diskriminace). Tyto skutečnosti vylučují porušení či ohrožení právem chráněného zájmu
společnosti. V případě, že NSS shledá tyto námitky důvodnými, navrhuje stěžovatelka zrušit
vedle rozsudku krajského soudu také rozhodnutí žalovaného. Podstatná část kasační stížnosti pak
obsahuje námitky stěžovatelky, které se týkají otázky naplnění definice veřejného zadavatele
ve smyslu §2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách.
[5] Žalovaný je ve vyjádření přesvědčen, že naplněním formálních znaků skutkové podstaty
v §120 písm. a) zákona o veřejných zakázkách stěžovatelka naplnila také znaky materiální.
Materiální stránka deliktu je vyjádřena přímo ve skutkové podstatě deliktu, a to jako možnost
ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Zadání zakázky mimo zadávací řízení podle zákona
o veřejných zakázkách se považuje za nejzávažnější delikt. Stěžovatelka svým postupem narušila
účinnou konkurenci a efektivní hospodářskou soutěž. Zákon o veřejných zakázkách kromě
způsobu zveřejnění zakázky upravuje také vlastní průběh zadávacího řízení, oznamovací lhůty,
evidenční povinnost, prostředky ochrany atd. Nejde tedy o bezvýznamné překročení zákona.
Žalovaný připouští, že stěžovatelka svým postupem zcela nevyloučila soutěž, jelikož při zadávání
veřejné zakázky vyzvala k podání nabídky více subjektů a výzvu zveřejnila na profilu Evropského
sociálního fondu ČR. Tyto skutečnosti zohlednil jako polehčující okolnosti při ukládání pokuty,
jejíž výše byla symbolická. Žalovaný dále odkazuje na rozsudek NSS ze dne 6. 6. 2013,
čj. 1 As 24/2013-28, dle něhož není nutné naplnění materiální stránky deliktu výslovně
odůvodnit, pokud je porušení zákona zjevné. Tato výjimka se dle jeho názoru uplatní i v nynější
kauze. Stěžovatelka ve správním řízení nezpochybňovala naplnění materiální stránky deliktu,
jádrem sporu byla pouze otázka naplnění znaků veřejného zadavatele. Námitku nenaplnění
materiální stránky deliktu poprvé účelově vznesla až dva roky po zahájení soudního řízení.
[6] Stěžovatelka v replice nesouhlasí s tvrzením žalovaného, že námitku nenaplnění
materiální stránky správního deliktu poprvé účelově vznesla až v průběhu řízení před krajským
soudem. Již ve správním řízení poukazovala na skutečnosti, ze kterých bylo zjevné, že fakticky
postupovala podle zákona o veřejných zakázkách. Bylo tedy povinností žalovaného se materiální
stránkou deliktu zabývat. Stěžovatelka dále trvá na tom, že naplnění materiální stránky deliktu
měl krajský soud řešit z úřední povinnosti a nemůže se aplikovat zásada koncentrace.
Stupeň nebezpečnosti se má posuzovat v každém jednotlivém případě. Podle stěžovatelky
není možné na nynější věc přenášet závěry z judikátu 1 As 24/2013 o tom, že posouzení
materiální stránky deliktu nemusí být výslovně odůvodněno. V odkazované věci se již na první
pohled jednalo o vysoce závažné porušení zákona (překročení rychlosti o 53 km/h).
V nyní posuzované věci se o zjevné porušení zákona nejednalo. Žalovaný ve vyjádření
stěžovatelce vytýká skutečnosti, které jí v průběhu správního řízení vůbec nevytýkal.
Tímto způsobem nepřípustně rozšířil důvody svého rozhodnutí.
[7] Žalovaný v duplice setrvává na svém názoru, že se stěžovatelka dopustila závažného
porušení zákona, a nejedná se tedy o hraniční případ, u nějž by bylo nutné materiální stránku
deliktu výslovně zvažovat v odůvodnění. Žalovaný se dále vymezuje vůči rozsudku
ze dne 21. 11. 2018, čj. 6 As 130/2018-59, který řešil obdobnou věc. Šestý senát se při posouzení
naplnění materiální stránky deliktu zabýval výhradně porušením dílčí povinnosti - neuveřejnění
výzvy k podání nabídek zákonem stanoveným způsobem. Žalovaný však stěžovatelku
jak v citovaném rozsudku, tak i v nynější kauze vinil z toho, že veřejnou zakázku nezadala
v zadávacím řízení podle §21 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Řádný postup podle tohoto
ustanovení nespočívá pouze v uveřejnění výzvy stanoveným způsobem, ale týká se celého
komplexu povinností podle zákona o veřejných zakázkách, které bylo třeba při hodnocení
materiální stránky deliktu zohlednit. Žalovaný nadto poukazuje na rozsudek ze dne 25. 10. 2018,
čj. 4 As 132/2018-59. Přestože skutkový stav v kauzách řešených šestým a čtvrtým senátem
byl v zásadě stejný, dospěly tyto senáty k odlišnému výsledku. Žalovaný upozorňuje rovněž na to,
že kromě nyní posuzované věci jsou na NSS další dvě neukončená řízení, ve kterých se řeší
zakázky zadané okresními (regionálními) hospodářskými komorami mimo režim zákona
o veřejných zakázkách. Všechny tyto případy se liší pouze v tom smyslu, že v některých z nich
hospodářská komora před krajským soudem vznesla opožděnou námitku nenaplnění materiální
stránky deliktu, v jiných nikoliv. Žalovaný se domnívá, že pro další rozhodování NSS ve věci
je nezbytné postoupit věc rozšířenému senátu.
III. Důvod postoupení věci rozšířenému senátu
[8] Desátý senát na úvod poznamenává, že v rozsudku ze dne 25. 10. 2018,
čj. 4 As 132/2018-59, věc Krajská hospodářská komora Královéhradeckého kraje, čtvrtý senát vyřešil
stěžejní otázku týkající se postavení krajské hospodářské komory z hlediska zákona o veřejných
zakázkách. Podle závěrů tohoto rozsudku je krajská hospodářská komora veřejným zadavatelem
ve smyslu §2 odst. 2 písm. d) zákona o veřejných zakázkách. Kasační stížnost krajské
hospodářské komory zamítl čtvrtý senát jako nedůvodnou. Tento názor následně převzal šestý
senát v rozsudku ze dne 21. 11. 2018, čj. 6 As 130/2018-59, věc Okresní hospodářská komora
v Jablonci nad Nisou. S tímto názorem se plně ztotožňuje též desátý senát.
[9] V obou právě citovaných rozsudcích žalovaný uznal příslušnou okresní (krajskou)
hospodářskou komoru vinnou ze spáchání správního deliktu podle §120 písm. a) zákona
o veřejných zakázkách, jelikož nezadala zakázku v některém z druhů zadávacích řízení uvedených
v §21 odst. 1 téhož zákona, a tento postup mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky.
Tohoto správního deliktu se podle žalovaného dopustila také stěžovatelka v nynější kauze.
Oproti čtvrtému senátu však šestý senát kasační stížnost shledal důvodnou, jelikož prý nebyly
naplněny všechny znaky formální a materiální stránky deliktu. Šestý senát proto zrušil rozsudek
krajského soudu i rozhodnutí předsedy žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení
(viz body 22 až 28 rozsudku šestého senátu ve věci Okresní hospodářská komora v Jablonci nad Nisou).
[10] Na rozdíl od věci řešené čtvrtým senátem v případě řešeném šestým senátem stěžovatelka
vznesla před krajským soudem opožděnou námitku o nenaplnění skutkové podstaty správního
deliktu. Šestý senát konstatoval, že tato žalobní námitka byla vskutku opožděná. Přesto se jí však
měl krajský soud zabývat. Podle šestého senátu je zde judikatura NSS, „která dost dobře neumožňuje,
aby se jí navzdory opožděnosti krajský soud nezabýval vůbec. V rozsudku čj. 7 As 59/2012-38 ze dne 4. září
2012 totiž Nejvyšší správní soud konstatoval, že soudy jsou povinny z úřední povinnost přihlížet k tomu,
zda jednání, za něž byl žalobce potrestán, mohlo vůbec naplnit znaky skutkové podstaty správního deliktu.
Z toho sice nelze dovozovat, že by měl soud v každém případě vést úvahy o tom, zda žalobce naplnil formální
i materiální znaky skutkové podstaty deliktu. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. června 2015,
čj. 9 As 172/2014 - 89, lze nicméně dovodit, že za situace, kdy je námitka tohoto obsahu
vznesena, byť opožděně, by se k ní soud vyjádřit měl“ (rozsudek 6 As 130/2018,
Okresní hospodářská komora v Jablonci nad Nisou, bod 20, zvýraznění doplněno).
[11] Desátý senát se s tímto obecným závěrem nemůže ztotožnit.
Obecně k materiální stránce přestupků a bývalých správních deliktů
[12] V nynější věci se opožděným žalobním bodem stěžovatelka domáhala přezkumu
materiální stránky deliktu. NSS přitom již v minulosti konstatoval, že „i u správních deliktů
je nezbytné posuzovat materiální stránku deliktu“ (rozsudek ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 17/2007,
č. 1338/2007 Sb. NSS, věc Dopravní podnik Ústeckého kraje). Určité protiprávní jednání
je kvalifikováno jako správní delikt, pokud kromě formálních znaků deliktního jednání naplní
i materiální stránku deliktu - jednání musí vykazovat určitou míru společenské nebezpečnosti
ve vztahu k porušené povinnosti.
[13] S tímto názorem je samozřejmě třeba souhlasit, nadto byl tento závěr potvrzen
i legislativně, v novém zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.
Podle jeho §5 je p řestupkem společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek
výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin. I nový zákon,
který sjednotil úpravu pro přestupky a bývalé správní delikty právnických osob a podnikajících
fyzických osob, tedy definuje přestupek nejen formálně (výslovná úprava v zákoně),
ale též materiálně (společenská škodlivost). Rovněž právní literatura za staré právní úpravy
pracovala s materiální stránkou správního deliktu a společenskou škodlivostí jako se synonymy
(MATES, Pavel a kol. Základy správního práva trestního. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 52).
Jak k tomu uvádí důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky
a řízení o nich:
„Materiální znak hraje klíčovou roli právě v hraničních případech, kdy by jeho neposouzení mohlo vést
k přepjatému formalismu, k stíhání bagatelních porušení právních povinností a k nespravedlivému
rozhodnutí. Tím pak není naplněn ani účel správního trestu, dochází ke snižování autority správních orgánů
a k odmítavým postojům veřejnosti. Kromě toho působí materiální znak i "opačným směrem",
ve vztahu k trestným činům. I přes snahu zákonodárce se nepodařilo vždy formulovat skutkové podstaty
trestných činů tak, aby byla zcela vyloučena shoda formálních znaků trestných činů a správních deliktů.
V takovém případě je rozhodujícím kritériem stupeň společenské škodlivosti. Materiální znak (a
íra jeho naplnění) bude sehrávat stejnou roli jako doposud - při vyloučení odpovědnosti za přestupek
v bagatelních případech a při rozlišení přestupků a trestných činů. Nedostatek nebo nedostačující stupeň
společenské škodlivosti činu je podle názoru předkladatele vhodnější řešit právě cestou hmotného práva,
protože se jedná o posouzení podmínek odpovědnosti, tedy zodpovězení otázky, zda jde, či nejde
o přestupek. V případě materiálně-formálního pojetí přestupku vznikne odpovědnostní právní vztah
jen tehdy, byl-li při spáchání činu naplněn i materiální znak v potřebné míře a rozsahu, v řízení o přestupku
se pak tento vztah realizuje.“
(viz důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, sněmovní
tisk č. 555/0, VII. volební období, s. 145-146, dostupná na www.psp.cz)
[14] V rozsudku ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 As 104/2008-45, č. 2011/2010 Sb. NSS, pátý senát
dovodil, že obecně lze „vycházet z toho, že jednání, jehož formální znaky jsou označeny zákonem
za přestupek, naplňuje v běžně se vyskytujících případech materiální znak přestupku, neboť porušuje či ohrožuje
určitý zájem společnosti. Z tohoto závěru však nelze dovodit, že by k naplnění materiálního znaku skutkové
podstaty přestupku došlo vždy, když je naplněn formální znak přestupku zaviněným jednáním fyzické osoby.
Pokud se k okolnostem jednání, jež naplní formální znaky skutkové podstaty přestupku, přidruží takové další
významné okolnosti, které vylučují, aby takovým jednáním byl porušen nebo ohrožen právem chráněný zájem
společnosti, nedojde k naplnění materiálního znaku přestupku a takové jednání potom nemůže být označeno
za přestupek“. Lze proto mít za to, že v obvyklých situacích bude materiální stránka přestupku
(resp. bývalého správního deliktu) dána, jen ve výjimečných a zvláštních situacích dána nebude.
Obdobně k tomu uvádí též NSS v rozsudku ze dne 27. 9. 2016, čj. 6 As 187/2016-23, bod 20,
že „v obecné rovině bude naplnění materiálního znaku přestupku splývat s naplněním formálních znaků,
a to zejména u přestupků ohrožovacích“.
[15] Desátý senát ani nijak nezpochybňuje tezi, že „[s]právní orgány jsou povinny zkoumat vždy,
když rozhodují, zda určité jednání je přestupkem či nikoliv, také otázku, jestli došlo k naplnění obou znaků
přestupku, tj. znaku formálního i znaku materiálního“ (viz již cit. rozsudek 5 As 104/2008,
s odkazem na rozsudek ze dne 17. 2. 2005, čj. 7 As 18/2004-48).
[16] Nutno ale dodat, že správní orgány se materiální stránkou v řadě případů výslovně zabývat
nemusí, to zejména v těch situacích, kdy je naplnění materiální stránky nepochybné
a ani přestupce naplnění materiální stránky nezpochybňuje (takto např. rozsudek ze dne
6. 6. 2013, čj. 1 As 24/2013-28, body 34-37). Desátý senát v této souvislosti odkazuje
na ustálenou judikaturu, podle které:
„I přesto, že jsou správní orgány povinny konkrétní společenskou nebezpečnost deliktu zkoumat,
není zpravidla nutno, aby se jí explicitně zabývaly i při odůvodňování svých rozhodnutí. V zásadě totiž platí,
že materiální stránka správního deliktu je dána již naplněním skutkové podstaty deliktu. Až ve chvíli,
kdy je z okolností případů jasné, že existují takové výjimečné skutečnosti, jejichž nezohlednění by vedlo
k výsledku zjevně rozpornému s účelem a funkcí správního trestání (tedy ve chvíli, kdy konkrétní
společenská nebezpečnost nedosahuje ani minimální hranice typové nebezpečnosti), musí se intenzitou
konkrétní společenské nebezpečnosti zabývat i v odůvodnění. Obzvláště u správních deliktů,
jejichž naplnění nevyžaduje zavinění, nebudou mít okolnosti obvykle zkoumané v souvislosti s konkrétní
společenskou nebezpečností (jak vyplývá z výše uvedené judikatury NSS, jedná se např. o okolnosti
jako je míra zavinění, vztah pachatele k jednání, způsob jeho spáchání, pohnutky a osoba pachatele)
na naplnění materiální stránky deliktu žádný vliv. Tyto zvláštní okolnosti však mohou být zohledněny
při stanovení sankce“
(rozsudek ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 Afs 14/2011-62, dále srov. např. rozsudky ze dne 9. 8. 2012,
čj. 9 As 34/2012-28, věc TESCOMA, či ze dne 4. 7. 2018, čj. 10 As 330/2017-75, věc ICOM transport).
[17] Se vším, co bylo v bodech [12] až [16] shora uvedeno, desátý senát souhlasí.
Materiální stránka přestupku (společenská škodlivost) je jedním ze zákonných znaků přestupku.
Správní orgány se materiální stránkou zabývají i bez návrhu, ne vždy to však musí vyjádřit též
navenek, v odůvodnění rozhodnutí. Typicky tomu tak nemusí být, pokud je materiální stránka
s ohledem na okolnosti případu nepochybně dána a přestupce ani naplnění materiální stránky
nezpochybňuje. Naproti tomu se správní orgán musí materiální stránce věnovat tehdy,
zpochybňuje-li její naplnění přestupce, případně z okolností případu plyne, že naplnění materiální
stránky může být sporné.
[18] Z uvedeného však automaticky neplyne, že se materiální stránkou nebo vůbec všemi
dílčími aspekty trestnosti skutku musí zabývat bez návrhu též správní soud.
Analýza sporné právní otázky
[19] Desátý senát připomíná, že i bez návrhu musí správní soud deklarovat nicotnost
rozhodnutí. To je ostatně jediný případ, který upravuje zákon v §76 odst. 2 s. ř. s. jako výjimku
z vázanosti soudu žalobními body (viz obecně zásadu vázanosti žalobními body upravenou v §75
odst. 2 s. ř. s.).
[20] Další výjimky dovodila judikatura. Pro oblast správního trestání jde zejména o následující
případy:
• nesrozumitelnost nebo vnitřní rozpornost rozhodnutí bránící soudnímu
přezkumu. Soud je povinen přihlédnout k takové vadě rozhodnutí
bez návrhu pouze tehdy, brání-li taková vada soudnímu přezkumu
rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů
(viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 3. 2011, čj. 7 Azs 79/2009-84,
č. 2288/2011 Sb. NSS, body 15 a 16, resp. specificky ve vztahu ke správnímu
trestání usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 2. 2017, čj. 1 As 72/2016-48,
č. 3539/2017 Sb. NSS, body 17 až 20, obdobně též již usnesení rozšířeného senátu
ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, věc AQUA
SERVIS)
• prekluze (zánik) odpovědnosti za správní delikt
(rozsudek ze dne 16. 4. 2010, čj. 7 As 11/2010-134, č. 2122/2010 Sb. NSS)
• správní orgán aplikoval na věc nepoužitelnou právní úpravu.
Nutno však zdůraznit, že použití právního předpisu nebo jeho ustanovení,
která na věc nedopadají, je důvodem zrušení přezkoumávaného rozhodnutí
správního orgánu, „mohlo-li mít za následek nesprávné posouzení pro věc
rozhodujících skutkových či právních otázek obsažených v námitkách“
(nejde-li o případy, kdy je tak soud povinen učinit z úřední povinnosti
i bez námitky). Soud tedy nezkoumá i bez návrhu aplikovatelnost
jakýchkoliv norem použitých správním orgánem, ale jen takových,
které musí s ohledem na související žalobní námitky přímo či nepřímo
aplikovat sám soud
(viz k tomu více usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 7. 2009, čj. 8 Afs 51/2007-87,
č. 1926/2009 Sb. NSS, věc NATO HQ)
• přihlédnutí k určité skutečnosti či právnímu argumentu i bez návrhu
vyžaduje ústavní pořádek.
V oblasti správního trestání to typicky znamená povinnost soudu
přihlédnout k porušení zákazu dvojího trestání ve smyslu čl. 40 odst. 5
Listiny nebo povinnost použít pozdější hmotněprávní úpravu příznivější
pro pachatele ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny
(viz jmenovitě k čl. 40 odst. 6 Listiny usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016,
čj. 5 As 104/2013-46, č. 3528/2017 Sb. NSS; k čl. 40 odst. 5 Listiny pak rozsudek
ze dne 4. 3. 2009, čj. 6 As 44/2008-142, č. 1842/2009 Sb. NSS, věc FTV Prima)
[21] Opožděně uplatněný žalobní bod lze akceptovat i tehdy, pokud jej žalobce včas
neuplatnil, protože za stávajícího stavu judikatury by jeho uplatnění bylo neúčelné.
Teprve v průběhu řízení před správním soudem však dojde k posunu judikatury na úrovni NSS,
Ústavního soudu, ESLP nebo SD EU. Pokud takovýto posun žalobci prospívá, zdá se být příliš
tvrdé žalobce sankcionovat za to, že žalobní bod včas neuplatnil. Jinak by soud na žalobce kladl
nerealistické požadavky, v podstatě povinnost předvídat budoucí vývoj judikatury
(rozsudek ze dne 17. 12. 2007, čj. 2 Afs 57/2007-92, věc Gaudea, který k tomuto závěru došel
kreativním výkladem §76 odst. 3 s. ř. s.; shodně již cit. usnesení rozšířeného senátu ve věci
AQUA SERVIS, část VI.).
[22] Ani povinnost přímo aplikovat ústavu však neznamená pro oblast správního trestání
faktické zrušení vázanosti soudu žalobními body dle §75 odst. 2 s. ř. s. Ilustrativně lze v tomto
ukázat na nález ze dne 12. 1. 2016, sp. zn. II. ÚS 2732/15 (N 6/80 SbNU 65), věc Lion
Communications. V tomto nálezu, týkajícím se správního trestání, Ústavní soud schválil princip
vázanosti soudu žalobními námitkami. Upozornil, že překročení žalobních námitek soudem
by mohlo být i protiústavní (bod 18). V bodě 17 takto zdůraznil význam zásady dispozitivnosti
řízení a vázanosti soudu žalobními námitkami:
„17. Klíčovou normou, i z hlediska jejího výkladu, jsou v nyní posuzované věci ustanovení §75
odst. 2 soudního řádu správního ve spojení s ustanovením §71 odst. 1 písm. d) citovaného
zákona, která upravují věcná hlediska pro rozsah přezkumné a kontrolní činnosti uskutečňované
ze strany správních soudů. Jedná se o projev dispoziční zásady, jejímž výrazem je skutečnost,
že přezkumná pravomoc soudu se pohybuje výlučně v intencích tvrzení uvedených v podané
žalobě. Soud je v přezkumném řízení vázán žalobními body, přičemž není povinen,
ale ani oprávněn, dovozovat za žalobce jakákoliv tvrzení, což platí zejména, pokud jde o rozsah
napadení správního rozhodnutí, vymezení namítaných důvodů jeho nezákonnosti a odůvodnění
v žalobě uváděných tvrzení. […] Ústavní soud přitom ve své rozhodovací praxi dispoziční
zásadu a také princip koncentrace řízení ve správním soudnictví neshledal za neústavní [viz nález
sp. zn. Pl. ÚS 12/99 ze dne 27. 6. 2000 (N 98/18 SbNU 355; 232/2000 Sb.)], neboť i když tento
princip může být kritizován za to, že se vzdaluje zásadě materiální pravdy, nelze nevidět,
že především a zcela nepochybně napomáhá k naplnění ústavního práva na projednání
a rozhodnutí věci v přiměřené lhůtě, resp. bez zbytečných průtahů (čl. 6 odst. 1 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod, čl. 38 odst. 2 Listiny). Po aktivně legitimovaných
účastnících předcházejícího žalobního řízení lze tedy spravedlivě žádat, aby uplatnili veškeré
důvody nezákonnosti správního rozhodnutí již v řízení před soudem prvního stupně.
Pokud tak neučiní, je legitimní, že z hlediska možnosti uplatnění argumentace v dalším stupni
ponesou případné nepříznivé následky s tím spojené, neboť správní soudnictví je založeno
na zásadě, že správní soud z vlastní iniciativy nepřezkoumává správní rozhodnutí nad rámec
vymezený žalobcem a nenahrazuje žalobcovu iniciativu.“
[23] Ve shodě s těmito premisami Ústavní soud přímou aplikaci ústavy jako výjimku z §75
odst. 2 s. ř. s. uchopil velmi restriktivně. Správní soud měl ze zásady dispozitivnosti vykročit
proto, že vůči jinému žalobci ve vztahu k témuž jednání NSS dovodil, že toto jednání vůbec
nemohlo být správním deliktem (oba subjekty z různých pozic participovaly na stejném jednání,
zde ve vztahu k zadání reklamy). K tomu pak Ústavní soud uvedl, že krajský soud měl závěry
NSS zohlednit též v související věci, a to i přesto, že v podané žalobě žalobkyně nikterak
uvedenými skutečnosti neargumentovala. „Základním znakem jakéhokoliv správního postihu je totiž
příslušnými orgány deklarované protiprávní jednání jakožto jeden z předpokladů deliktní odpovědnosti.
Pokud přitom z dříve přijatého rozhodnutí kasačního soudu vyplyne, že podstata stíhaného jednání není vůbec
protiprávní, nemohou příslušné orgány logicky dospět ani k závěru o spáchání inkriminovaného právního deliktu.
K absenci této podmínky deliktní odpovědnosti přitom musí obecné soudy přihlédnout z úřední povinnosti,
neboť v opačném případě by akceptovaly možnost vyvození deliktní odpovědnosti příslušného subjektu i za situace,
kdy podstata stíhaného jednání nebyla protiprávní, tj. v rozporu s dotčenými ustanoveními právního řádu“
(nález Lion Communications, bod 32).
[24] Některé rozsudky NSS však chápou povinnost správního soudu jít nad rámec žalobních
bodů ve správním trestání mnohem šířeji. Judikatura se tak stává nejasnou a nepřehlednou,
není jasné, k čemu všemu má vlastně správní soud bez námitky přihlížet. Počátek této nejasnosti
lze spatřovat již v rozsudku ze dne 4. 9. 2012, čj. 7 As 59/2012-38, věc Česká televize. Zde sedmý
senát dovodil, že „správní soud při přezkumu rozhodnutí ve věci správního deliktu vždy z úřední povinnosti
přihlédne ke skutečnosti, že trestnost jednání, jež bylo postiženo, nebyla dána“ (takto právní věta).
Tento široce formulovaný závěr není úplně jasný, trestnost může zahrnout mnoho aspektů.
Z kontextu věci Česká televize je však patrné, že jakkoliv tam žalobkyně přímo trestnost jednání
nezpochybňovala, její argumentace směřovala proti takovým otázkám, které by správní soud
nutily implicite akceptovat trestnost jednání. Nešlo tedy o aplikaci §109 odst. 4 s. ř. s.,
jak nesprávně uvádí sedmý senát, ale o určitou variaci na závěry rozšířeného senátu v bodě [20]
cit. usnesení NATO HQ. Stejně jako má soud povinnost určit správnou právní úpravu
(a nemůže tedy být nucen aplikovat právní úpravu na věc neaplikovatelnou jen proto, že na to
žalobce neupozornil), má též povinnost vzít v potaz to, že sporné jednání vůbec nebylo trestné.
Stejně jako v případě NATO HQ však podle desátého senátu správní soud zkoumá
bez odpovídajícího žalobního návrhu trestnost jednání jen tam, kde by jinak musel s ohledem na
související žalobní námitky přinejmenším implicite trestnost jednání sám schválit. Jen takový
výklad je souladný s judikatorními závěry rozvíjenými rozšířeným senátem již od věci AQUA
SERVIS (cit. v bodě [20] shora).
[25] Sedmý senát ve věci Česká televize dále obecně uvedl, že se „pro všechny správní delikty uplatní
povinnost správního orgánu zkoumat nejen naplnění formálních znaků správního deliktu, ale také, zda jednání
vykazuje daný stupeň společenské škodlivosti, tudíž materiální stránku správního deliktu“. Sám sedmý senát
však v této věci vůbec materiální stránku deliktu neaplikoval, tím méně nad rámec kasačních
či stížních bodů. Jak uvedeno v předchozím bodě, sedmý senát nad rámec kasačních bodů
dovodil beztrestnost jednání (nedostatek formálního znaku deliktu), ovšem, alespoň dle výkladu
desátého senátu, proto, že jinak by přinejmenším implicite musel trestnost jednání schválit.
Bez návrhu (či k žalobní námitce uplatněné po lhůtě) neaplikoval materiální stránku deliktu
sedmý senát ani v rozsudku ze dne 31. 10. 2008, čj. 7 Afs 27/2008-46, na který rozsudek ve věci
Česká televize odkazuje.
[26] Dle rešerše desátého senátu to tedy byl až rozsudek ze dne 11. 6. 2015,
čj. 9 As 172/2014-89, věc ZIMBO CZECHIA, který dovodil, že povinnost i bez návrhu zkoumat
materiální stránku deliktu se vztahuje také na správní soudy. Devátý senát v ZIMBO CZECHIA
vyšel z obou právě uvedených rozsudků sedmého senátu, právě z nich dospěl k závěru,
že „[m]ěstský soud sice odmítl zabývat konkrétní námitkou, která byla uplatněna opožděně, obiter dictum
se však k problematice existence společenské nebezpečnosti v jednání stěžovatelky vyjádřil, a shledal materiální
stránku správního deliktu zcela bez pochyb naplněnou a společenskou nebezpečnost jejího jednání velmi vysokou.
[…] Vyjádřil tedy svůj postoj k otázce namítané absence společenské nebezpečnosti, námitkou se tudíž fakticky
zabýval, a jeho rozsudek tak netrpí vadou, která by způsobovala nepřezkoumatelnost“ (ZIMBO CZECHIA,
bod 49).
[27] Z právního názoru devátého senátu vycházel rovněž šestý senát ve věci 6 As 130/2018,
Okresní hospodářská komora v Jablonci nad Nisou (cit. v bodě [8] shora), kde dovodil, že soudy jsou
povinny vypořádat v odůvodnění námitku nenaplnění formální i materiální stránky deliktu,
přestože je opožděná (bod 20). Šestý senát si byl zjevně vědom, že jím přijatý výklad
je kontroverzní. Z bodu 21 rozsudku plyne, že zvažoval v tomto bodě předložení věci
rozšířenému senátu. Nakonec to však neučinil, prý pro neaktuálnost věci (v řešené věci jde
o úpravu překonanou dalším legislativním vývojem).
[28] Podle desátého senátu je sice nyní řešená věc vskutku do budoucna neaktuální
(hmotněprávní úprava byla zrušena), otázka rozsahu soudního přezkumu nad rámec žalobních
bodů však zůstává mimořádně důležitá.
[29] Desátý senát je přesvědčen, že správní soudy nejsou povinny zabývat se bez řádně a včas
uplatněného žalobního bodu formální či materiální stránkou deliktu (přestupku). Bez existence
konkrétní žalobní námitky jsou povinny tuto otázku v odůvodnění řešit jen výjimečně.
Pravidelně to bude tehdy, musel-li by správní soud přinejmenším implicite potvrdit trestnost
deliktu v rámci vypořádání žalobních námitek, které s určitým aspektem trestnosti deliktu přímo
souvisí. Spíše výjimečným případem pak bude situace, kdy žalobce reaguje opožděným žalobním
bodem na posun v judikatuře, eventuálně na jinou věc, kterou s ohledem na pozdější judikatorní
vývoj nemohl předvídat a včas a řádně ji uplatnit v žalobním bodě (viz bod [21] shora).
Popsaná konstrukce pochopitelně platí nejen v případě, že žalobce nevznesl žádnou konkrétní
žalobní námitku, ale také tehdy, pokud takovou námitku vznesl opožděně po lhůtě pro rozšíření
žaloby. V opačném případě by se jednalo o nepřípustný zásah do zásady koncentrace řízení
vyjádřené v §71 odst. 2 s. ř. s.
[30] Krom argumentů textem a smyslem zákona (soudního řádu správního) lze shora uvedené
podpořit též argumentem pragmatickým. Při analýze trestnosti skutku, ať již z hlediska znaku
formálního či materiálního, je třeba přihlížet k řadě aspektů. Jak např. uvádí ustálená judikatura,
okolnostmi, jež snižují nebezpečnost jednání pro chráněný zájem společnosti pod míru,
která je typická pro běžně se vyskytující případy přestupků, „mohou být zejména, avšak nikoliv výlučně,
význam právem chráněného zájmu, který byl přestupkovým jednáním dotčen, způsob jeho provedení
a jeho následky, okolnosti, za kterých byl přestupek spáchán, osoba pachatele, míra jeho zavinění
a jeho pohnutka“ (viz v bodě [14] cit. rozsudek 5 As 104/2008). Je evidentní, že řada z těchto
okolností nemůže být soudu dost dobře známa, pokud jimi nebude aktivně argumentovat sám
přestupce (anebo nejsou obsaženy v obsahu správního spisu). Tím se pochybnosti ohledně
naplnění materiální stránky liší i od jiných případů, kdy správní soud musí k určité otázce
přihlédnout i bez námitky (v podstatě všechny příklady citované v bodě [20] shora zahrnují
takové poměrně jednoznačně určitelné otázky).
[31] Pokud bychom proto měli trvat na povinnosti brát v potaz naplnění formální a materiální
stránky deliktu i bez námitky, dojde jen k další divergenci judikatury. Tak se ostatně stalo
i v nynější věci týkající se série postihu hospodářských komor, kdy zcela srovnatelné jednání šestý
senát v rozsudku 6 As 130/2018 označil jako jednání nenaplňující skutkovou podstatu deliktu
(zde šestý senát reagoval na pozdě uplatněnou žalobní námitku), zatímco čtvrtý senát v rozsudku
4 As 132/2018 nic takového neshledal (jistě zčásti i proto, že v této věci nebyla žádná srovnatelná
námitka vůbec podána, a to ani opožděně). Logika povinnosti soudu přihlédnout k určité otázce
i bez námitky však musí vyvolávat stejné dopady, ať již je určitý argument uplatněn řádně a včas,
opožděně, anebo není uplatněn vůbec!
[32] Podle desátého senátu tedy, na rozdíl od názoru devátého a šestého senátu, krajský soud
v nynější kauze nebyl oprávněn se v odůvodnění rozsudku zabývat opožděně uplatněnou žalobní
námitkou. V nynější žalobě totiž stěžovatelka zaměřila žalobní námitky jen proti tomu,
že je veřejným zadavatelem podle zákona o veřejných zakázkách; naplnění materiální stránky
deliktu přímo ani nepřímo včas nezpochybnila. Proto krajský soud, ale ani sám NSS nemůže
otázku materiální stránky deliktu vůbec zkoumat.
IV. Otázky předložené rozšířenému senátu
[33] Desátý senát s ohledem na vše výše uvedené proto předkládá rozšířenému senátu otázku,
zda jsou soudy ve správním soudnictví povinny vypořádat opožděně uplatněnou žalobní námitku
zpochybňující naplnění formálního či materiálního znaku správního deliktu, a t o i přesto,
že naplnění takovéhoto znaku žalobce ani nepřímo včas uplatněnou námitkou nezpochybnil.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: Josef Baxa, Filip Dienstbier, Zdeněk Kühn,
Barbara Pořízková, Petr Mikeš, Aleš Roztočil, Karel Šimka. Účastníci mohou namítnout
podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané
rozšířenému senátu.
V Brně dne 25. dubna 2019
Zdeněk Kühn
předseda senátu