ECLI:CZ:NSS:2019:9.AS.230.2017:90
sp. zn. 9 As 230/2017-90
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Mikeše, Ph.D.,
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Miloslava Výborného v právní věci navrhovatelů: a) J.
B., b) JUDr. L. M., c) M. J., d) Ing. J. Ř., všichni zastoupeni Mgr. Jiřím Nezhybou, advokátem
se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti odpůrci: Město Tišnov, se sídlem náměstí Míru 111,
Tišnov, zastoupené Mgr. Janem Tejkalem, advokátem se sídlem Helfertova 2040/13, Brno, o
návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Územní plán Tišnov, ze dne 5. 9. 2016, čj.
ZM/03/5/16, v části vymezující plochu P5, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Ing. J. S.,
II) J. L., III) M. K., IV) S . K., V) Mgr. M . P., VI) J. M., VII) I. M., VIII) Ing. M. P., v řízení o
kasační stížnosti navrhovatele a) proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. 4. 2017, čj.
63 A 1/2017-268,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Navrhovatelé n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odpůrci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podaným návrhem se navrhovatelé u Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“)
domáhali zrušení výše označeného opatření obecné povahy – územního plánu Tišnov (dále též
„ÚP Tišnov“ nebo „ÚP“), v části vymezující plochu P5. Krajský soud rozsudkem uvedeným
v záhlaví tento návrh dle §101d odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) zamítl jako nedůvodný. Proti tomuto rozsudku
podal navrhovatel a) (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost.
[2] V napadeném rozsudku krajský soud konstatoval, že všichni navrhovatelé jsou
legitimování k podání návrhu z důvodu vlastnictví nemovitostí ležících v blízkosti plochy P5
a stěžovatel i z důvodu, že v procesu pořizování územního plánu vystupoval jako zástupce
veřejnosti.
[3] Krajský soud dovodil, že regulace budoucí zástavby plochy P5 je nastavena tak,
že maximální výška zástavby v této ploše je stanovena na kótě 285 m n. m. výškového systému
Bpv. Takto provedená výšková regulace je srozumitelná a jednoznačná. V tomto ohledu územní
plán splnil svůj úkol rámcové úpravy využití tohoto území, resp. prostorového uspořádání
plochy P5, neboť od něj nelze očekávat detailní úpravu všech parametrů budoucí výstavby.
Územní plán stanovil povinnost zpracování územní studie, která navrhne a doporučí optimální
řešení dané lokality (přitom však bude dodržen rámec max. výšky zástavby 285 m n. m.,
charakteru okolní zástavby a omezení vyplývajících z krajinného rázu). Odkaz na územní studii,
která zpřesní podmínky budoucího využití území je dle krajského soudu zcela legitimní
a v souladu s §43 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu,
ve znění účinném od 15. 4. 2016 (dále jen „stavební zákon“).
[4] Stanovit výškovou regulaci s využitím nadmořské výšky je dle rozsudku krajského soudu
ze dne 8. 2. 2013, čj. 63 A 6/2012-227, č. 2885/2013 Sb. NSS, možné. Závěr uvedený v tomto
rozsudku potvrdil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 6. 2015, čj. 9 As 17/2015-41.
Toto určení maximální výšky je srozumitelné a určité. Dle krajského soudu je zřejmé, že určením
maximální výšky zástavby došlo k určení výšky v metrech nad mořem, kterou nesmí žádná stavba
v dotčené ploše přesahovat.
[5] Dle §43 odst. 1 stavebního zákona je účelem územního plánu mj. stanovení podmínek
pro využití zastavitelných ploch. Tato úprava je podrobně definována v části I. odst. 1 písm. f)
přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací
dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti (dále jen „vyhláška o územním
plánování“), kde je stanoveno, že textová část ÚP obsahuje: stanovení podmínek pro využití
ploch s rozdílným způsobem využití s určením převažujícího účelu využití (hlavní využití), pokud
je to možné, pak stanovit i přípustné využití, nepřípustné využití, popř. stanovit podmíněně
přípustné využití těchto ploch; a stanovit podmínky prostorového uspořádání, včetně základních
podmínek krajinného rázu (např. výškové regulace zástavby, charakteru a struktury
zástavby, stanovení rozmezí výměry pro vymezování stavebních poměrů a intenzity jejich
využití [pozn. zvýraznění provedl Nejvyšší správní soud vzhledem k důležitosti právní úpravy
pro další posouzení]). Dle výše uvedené rekapitulace, vydaný ÚP stanovuje hlavní využití
(převážně pro bydlení, dále pro občanské vybavení, služby, atd.), přípustné využití (pozemky
bytových a rodinných domů, pozemky občanského vybavení, atd.), nepřípustné využití
(pozemky staveb, zařízení a činnosti, které narušují kvalitu prostředí, atd.) a podmíněné přípustné
využití (pozemky staveb a zařízení, které nenarušují užívání staveb a zařízení ve svém okolí,
atd.). Vydaný ÚP tedy naplňuje podmínky dané vyhlášky. Tato vyhláška však uvádí pouze
demonstrativní výčet podmínek prostorového uspořádání, proto není nezbytně nutné,
aby ÚP stanovil všechny podmínky pro plochu P5. Výrok ÚP ve vztahu k ploše P5 stanoví
tři ze čtyř uvedených podmínek.
[6] Vydaný ÚP je v souladu se závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 8. 2014, čj. 9 Aos 2/2013-118, ve věci územního plánu obce Černolic (dále jen „rozsudek
Černolice“), dle kterého vymezení maximální výšky zástavby lze považovat za dostatečné
stanovení podmínek prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného
rázu, přičemž bližší určení podmínek lze přenechat územní studii, případně stavebnímu úřadu,
pokud by podmínka zpracování územní studie uplynutím času zanikla
[7] Dle krajského soudu není nutné stanovit regulaci formou počtu nadzemních podlaží.
ÚP nastavil výše uvedené limity na základě studie ze září roku 2014 s názvem „Posouzení vlivu
záměru na krajinný ráz – plocha přestavby P5 v k. ú. Tišnov“ (dále jen „studie posouzení vlivu
z roku 2014“). Při řešení možné zástavby v horní části plochy P5 zpracovatel pracoval
s následujícími variantami: 1. vysokopodlažní bytový dům – dle inspirace sousedním panelovým
sídlištěm s osmipodlažními domy v ulicích Halasova a Mánesova (300 – 320 m n. m.), ta by však
nejbližší zástavbu přečnívala o 20 m, proto šlo dle zpracovatele o krajně nevhodné řešení
z pohledu ochrany krajinného rázu; 2. Nízkopodlažní bytový dům – opět inspirace panelovou
zástavbou ve shora uvedeném sídlišti, avšak s maximálně 4 nadzemními podlažími
(do cca 291 m n. m.), zástavba by mohla splynout s okolní zástavbou, proto dle zpracovatele
jde o variantu přípustnou; 3. Rodinné domy/viladomy – s 3 nadzemními podlažími s podkrovím
s výškou cca do 281 m n. m., korespondující s okolní hladinou zástavby na obou stranách svahu,
z hlediska ochrany krajinného rázu varianta preferovaná (pomine-li se varianta nulová, tedy
varianta bez zástavby). Krajský soud konstatoval, že maximální přípustná hladina zástavby byla
stanovena mezi variantou preferovanou (281 m n. m.) a přípustnou (291 m n. m.), a to blíže
k variantě preferované. Jak plyne z vydaného územního plánu, účelem stanovení maximální
výškové hladiny zástavby bylo vyloučit výstavbu nežádoucích pohledových dominant, zabránit
tím narušení panoramatu Klucaniny a zároveň ochránit veřejný zájem na uspokojování potřeb
obyvatel města vyloučením příliš svazující výškové regulace vzhledem k tomu, že plocha P5
je pro svou polohu urbanisticky významná. Pro značnou složitost terénu byla stanovena
podmínka pro rozhodování o změnách v tomto území zpracování územní studie, která navrhne
a doporučí optimální řešení. V případě pozbytí platnosti podmínky pořízení územní studie
by plocha P5 nezůstala bez jakékoliv prostorové regulace. ÚP jednoznačně stanovil výškovou
hladinu zástavby a z rozsudku Černolice plyne, že bližší určení podmínek prostorového
uspořádání lze přenechat nejen územní studii, ale případně i stavebnímu úřadu, pokud
by podmínka pořízení územní studie uplynutím času zanikla. Z §30 stavebního zákona vyplývá,
že územní studie má kromě navrhování možných řešení určitých problémů též tyto prověřovat
a posuzovat. Takový přístup potvrzuje i §43 odst. 2 stavebního zákona, který stanoví,
že v územním plánu lze vymezit plochu, v níž bude rozhodování o změnách v území podmíněno
mj. zpracováním územní studie. V případě plochy P5 byla stanovena maximální výšková hladina
zástavby s cílem vyloučit výstavbu nežádoucích pohledových dominant a zabránit tak narušení
panoramatu Klucaniny. Stávající zástavba po stranách plochy P5 již vytváří výškově výrazné
panorama při úpatí kopce Klucaniny a dostavba plochy P5 by jej pak měla citlivě dotvořit.
[8] Úkolem územního plánu není předjímat přesný tvar, výšku staveb, jejich konkrétní
půdorys či umístění. Odkaz ÚP na podmínku posouzení vlivu změn v území na krajinný ráz bude
představovat podrobné prověření vhodnosti navrhovaných řešení změn v území z hlediska
prostorového uspořádání včetně výškové hladiny zástavby. I přes určité záměry vlastníka
pozemků v ploše P5 není možné přesně předvídat, jaká konkrétní zástavba bude v ploše P5
v budoucnu realizována, a proto podmínka detailního posouzení jakéhokoliv budoucího
konkrétního záměru z hlediska vlivu na krajinný ráz je vhodnější, než podrobná regulace
na základě studie vztahující se pouze k jednomu konkrétnímu záměru. Požadavek navrhovatelů
na podrobnější regulaci plochy P5 je tak dle krajského soudu v rozporu s úkoly územního plánu.
[9] Námitka nepřezkoumatelnosti není dle krajského soudu důvodná. Z ÚP jednoznačně
vyplývá, že limitní výška 285 m n. m. byla stanovena na základě studie posouzení vlivů z roku
2014 a dále dokumentu „Geodetické zaměření hřebenů střech Areál Pily Tišnov – Trnec“ (dále
jen „geodetické zaměření“). Z těchto dvou dokumentů vyplynulo, že výška hřebene střechy
rodinného domu na východní straně lokality pily v SV části plochy P5 činí 285,99 m n. m.
a spojnice mezi hřebenem střechy tohoto domu a kótou výšky nejbližšího výškového obytného
domu je 320,67 m n. m. nezastíní v dálkových panoramatických pohledech přilehlý kopec
Klucaninu, který se uplatňuje jako významná přírodní dominanta a přírodní rámec.
[10] Studie posouzení vlivů z roku 2014 se v ploše P5 zabývala primárně otázkou vlivu
nejvyšších hladin potenciální zástavby na krajinný ráz. Maximální výška hladiny zástavby byla
pořizovatelem v ploše P5 stanovena zejména proto, aby byla vyloučena excesivní zástavba
v uvedené ploše (bez ohledu na konkrétní umístění stavby). Není proto důvodná námitka, že ÚP
nezohlednil svažitost terénu.
[11] Navrhovatelé namítali, že ÚP nestanovil žádné podmínky, kterými by zabránil
nekontrolovatelné výstavbě mnohapatrových bytových domů či komerčních objektů, v čemž
spatřují zásah do jejich vlastnického práva spočívající ve ztrátě pohody bydlení či omezení užívání
jejich nemovitostí v takové kvalitě jako doposud. Dle krajského soudu využívání plochy P5
dlouhodobě nekorespondovalo s cíli města při naplňování veřejného zájmu. Příklon k vymezení
plochy P5 jako plochy smíšené obytné umožnil v dalším vývoji umístit zařízení občanského
vybavení veřejného i komerčního, které, jak plyne z odůvodnění ÚP, v této části města dosud
chybí. Současně má být plocha využita i k bydlení, neboť k bydlení slouží i plochy navazující.
ÚP umožňuje naplnění potřeb občanů města, koresponduje s úkoly územního plánování
a též vyvažuje či koordinuje potřeby nebo zájmy soukromé se zájmem veřejným.
[12] Zpochybňování možných konkrétních stavebních záměrů je nutné řešit až v rámci
územního či stavebního řízení. ÚP nemůže z povahy věci řešit takové konkrétní problémy, jako
jsou přesný tvar a výška staveb, konkrétní umístění či půdorys staveb atd. V případě plánované
výstavby v dolní části plochy P5 budov vysokých 25 metrů by měl zasáhnout stavební úřad
například v rámci vedeného územního řízení. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 3. 2010, čj. 7 As 13/2010-145, ve věci umístění stavby v k. ú. Plotiště nad Labem (dále jen
„rozsudek Plotiště nad Labem“), stěžovatelé ani jiné osoby, jejichž práva mohou být územním
rozhodnutím dotčena, nemají subjektivní veřejné právo na to, aby poměry v území, v němž
se nachází jejich majetek, byly navždy konzervovány a nemohly se změnit. V původním územním
plánu byla plocha P5 součástí ploch výrobních aktivit k umístění výrobních podniků, kapacitních
skladů a provozoven služeb. Skutečným způsobem využití této plochy byla výroba řeziva
na jednorámové pile s postupným zaváděním výroby truhlářské. Je tak zřejmé, že již v předchozím
období provoz na této ploše snižoval pohodu bydlení nejen navrhovatelů.
[13] Jiné zastavitelné plochy měly zpravidla stanoven maximální počet podlaží, avšak tyto
plochy dle krajského soudu neměly složitý terén a byly urbanisticky či strategicky méně
významné.
[14] Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2007, čj. 3 Ao 4/2007-85,
navrhovatelům nepřísluší námitky týkající se eventuálních nevratných zásahů do krajinného rázu,
neboť nemají s vlastnictvím jejich nemovitostí žádnou souvislost.
II. Obsah kasační stížnosti
[15] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřadil pod
§103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[16] Stěžovatel namítal, že ÚP nestanoví pro plochu P5 dostatečné podmínky plošného
a prostorového uspořádání krajinného rázu, což předpokládá §43 odst. 1 stavebního zákona
a dále ustanovení části I. odst. 1 přílohy 7 písm. c) a f) vyhlášky o územním plánování. Tyto
podmínky nelze doplnit územní studií nebo regulačním plánem. S tímto závěrem souhlasil
i rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 7. 5. 2013, čj. 50 A 7/2013-130, a rozsudek Černolice.
[17] S ohledem na svažitý terén v ploše P5 nastavená výšková regulace umožňuje v ploše
umístit stavby s výškou cca 25 metrů, proto se fakticky nejedná o takovou regulaci, která
by mohla účinně ochránit krajinný ráz v daném území. Z hlediska krajinného rázu je cennou
hodnotou kopec Klucanina, proto měl ÚP stanovit podmínky pro ochranu této přírodní
dominanty, přičemž velmi vysoké stavby by na ni zastínily výhled.
[18] S posouzením krajského soudu, že v případě plánované výstavby 25 metrových staveb
má zasáhnout stavební úřad v územním či stavebním řízení, stěžovatel nesouhlasí. Z rozsudku
Plotiště nad Labem plyne, že dotčení vlastníci a veřejnost se mají proti konkrétnímu způsobu
využití určité plochy bránit již ve fázi územního plánu. Obdobné plyne i z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 7. 2015, čj. 2 As 37/2015-46, č. 3322/2016 Sb. NSS, ve věci
kolaudačního souhlasu k novostavbě autosalónu Pronto Camper (dále jen „rozsudek Pronto
Camper“).
[19] Podmínka uvedená na str. 49 ÚP, na kterou odkázal krajský soud, a to respektování
výškové hladiny zástavby, se týká zastavěných a zastavitelných ploch, nikoliv ploch přestavby.
[20] Vyhláška o územním plánování stanoví demonstrativně čtyři podmínky ochrany
krajinného rázu. Čtvrtou podmínku (stanovení rozmezí výměry pro vymezování stavebních
pozemků a intenzity jejich využití) na rozdíl od jiných ploch přestavby či zastavitelných ploch ÚP
pro plochu P5 nestanovuje. Druhá (charakter zástavby) a třetí podmínka (struktura zástavby)
je stanovena velice obecně a neurčitě, že z nich žádné závazné podmínky plošného
a prostorového uspořádání ani podmínky ochrany krajinného rázu nelze dovodit.
[21] Stěžovatel vystupoval nejen jako vlastník sousední nemovitosti, ale také jako zástupce
veřejnosti, proto mohl vznášet námitky týkající se eventuálních nevratných zásahů do krajinného
rázu.
[22] Za účinnou regulaci nelze považovat podmínku zpracování územní studie, neboť územní
studie je územně plánovacím podkladem, který není samostatně soudně ani administrativně
přezkoumatelný a do procesu jejího pořizování se, na rozdíl od územního plánu, nemůže zapojit
dotčená veřejnost. Navíc podmínka pořízení územní studie může pozbýt platnosti, jelikož podle
§43 odst. 2 stavebního zákona v případě podmínění rozhodování územní studií marným
uplynutím stanovené lhůty (v případě plochy P5 čtyřleté) omezení změn v území zaniká.
[23] Z geodetického zaměření neplyne, že spojnice mezi hřebenem střechy v severovýchodní
části plochy P5 a kótou výšky nejbližšího výškového obytného domu nezastíní v dálkových
panoramatických pohledech přilehlý kopec Klucaninu. Není ani zřejmé, proč za relevantní byla
vzata právě střecha osmipodlažního panelového domu, který je od plochy P5 vzdálen 300 metrů,
přičemž tento objekt výrazně narušuje pohled na kopec Klucanina a naprosto nerespektuje
dřívější okolní zástavbu.
[24] Studie posouzení vlivu z roku 2014 uvažovala o třech variantách zástavby pouze v části
bydlení za střediskem, nikoliv vzhledem k celé ploše P5 a za nejvhodnější variantu stanovila
variantu nulovou, tedy bez výstavby se situováním zeleně. ÚP se měl vyjádřit, proč se nepřiklonil
k této preferované variantě, nebo alespoň ke druhé preferované variantě. Závěr krajského soudu,
že se studie posouzení vlivu z roku 2014 zabývala otázkou vlivu nejvyšších hladin zástavby
na krajinný ráz, je nesprávný, neboť je jednoznačné, že i potenciální umístění přibližně 25 m
vysokých staveb v nižší části plochy P5 vytvoří novou významnou vizuální bariéru, která naruší
krajinný ráz daného území.
[25] Krajský soud uvedl, že při stanovení regulativů ÚP vycházel z hodnocení ekonomického
aspektu možné výstavby pro občany města a střednědobých a dlouhodobých plánů města. Toto
tvrzení je však ničím nepodložené a jedná se o doslovné převzetí tvrzení odpůrce. Obdobné platí
o tvrzení o strategickém významu plochy P5. Dle stěžovatele je dotčená lokalita z hlediska
občanského vybavení vybavena dostatečně.
[26] ÚP nepřiměřeně upřednostnil zájem vlastníka pozemků v ploše P5 a na jeho podnět zrušil
v dané ploše původně navrženou výškovou regulaci formou počtu nadzemních podlaží a nahradil
ji neurčitou a zcela benevolentní hranicí 285 m n. m a odkazem na posouzení v rámci územní
studie. Není proto pravdivé tvrzení krajského soudu, že ÚP koordinoval soukromé zájmy
jednotlivých vlastníků. Zájem jednoho vlastníka nelze zcela upřednostnit před právy jiných
vlastníků a před ochranou krajinného rázu. Bylo potřeba tato práva vzájemně vyvažovat tak,
aby byl dodržen požadavek na minimalizaci zásahů.
[27] Všechny nové zastavitelné plochy či plochy přestavby mají přímo v ÚP stanovenou
intenzitu využití nebo maximální počet podlaží. Stěžovatel se neztotožňuje se závěrem krajského
soudu, že u těchto jiných ploch šlo o méně složitý terén.
III. Vyjádření navrhovatelky c) a odpůrce ke kasační stížnosti
[28] K podané kasační stížnosti se vyjádřila navrhovatelka c). Dle jejího názoru nebude
stavební úřad, resp. Odbor životního prostředí Městského úřadu Tišnov, v rámci územní studie
dostatečně bránit zájmy na zachování minimálního vlivu stavby na životní prostředí. O provedení
územní studie žádala již v průběhu řízení o pořízení územního plánu. Domnívá se, že vzhledem
k tomu, že žádná územní studie nebyla provedena, nebude se na ploše P5 vyskytovat žádná zeleň,
Nyní se na ploše P5 vyskytuje řada chráněných živočichů a tři lípy. Studie posouzení vlivu z roku
2014 je vnitřně rozporná a neměla být vůbec v rozsudku uváděna. Odkaz na turistickou mapu
Tišnova je matoucí, jelikož neodpovídá realitě. Panelové domy na ulici Mánesova jsou necitlivým
zásahem do krajinného rázu a není zřejmé, proč by se mělo v podobně nevhodném zacházení
s krajinným rázem pokračovat. Soudy mají v procesu přezkumu územního plánu bránit jedince
před excesy. Vystavení 25 metrových staveb těsně pod kopcem Klucanina takovým excesem je.
[29] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel upravil závěry, ke kterým
dospěly Krajský soud v Praze v rozsudku sp. zn. 50 A 7/2013 a Nejvyšší správní soud
v rozsudku Černolice. Z těchto rozhodnutí plyne, že stanovení výškového limitu zástavby
prostřednictvím stanovení podmínky výstavby pouze rodinných domů je dostatečným
vymezením prostorového uspořádání a bližší vymezení podmínek je možné přenechat
na regulační plán, případně stavebním úřadu, pokud by podmínka přijetí regulačního plánu
plynutím času zanikla.
[30] Vyhláška o územním plánování stanoví demonstrativní výčet podmínek. Není tedy nutné,
aby územní plán stanovil všechny vyjmenované podmínky. ÚP navíc stanoví tři ze čtyř tam
uvedených podmínek.
[31] Jako podklad pro stanovení maximální výšky zástavby v ploše P5 byla užita studie
posouzení vlivů z roku 2014. Tato maximální výška byla stanovena v rozsahu mezi variantou
preferovanou a variantou přípustnou, a to konkrétně blíže variantě preferované. Plocha P5
je jedinou vhodnou volnou plochou pro umístění obchodního zařízení. I kdyby hypoteticky
nebyla výšková regulace stanovena vůbec, stále by ÚP obsahoval pro plochu P5 vymezení
charakteru zástavby a struktury zástavby, tedy vymezení dvou ze čtyř vyhláškou o územním
plánování demonstrativně vyjmenovaných vymezených podmínek prostorového uspořádání.
Z rozsudku Černolice vyplývá, že bližší vymezení podmínek prostorového uspořádání
lze přenechat stavebnímu úřadu.
[32] Není pravda, že by krajský soud vyslovil, že by intenzitu využití pozemku měla navrhnout
pouze územní studie. Krajský soud v bodě 73 rozsudku uvedl, že další podmínkou
pro rozhodování o změnách v území je zpracování posouzení vlivu záměru na krajinný ráz.
[33] Dle §90 stavebního zákona v rámci územního řízení se posuzuje nejen skutečnost, zda
je záměr žadatele v souladu s územním plánem, ale též to, zda je záměr žadatele v souladu s cíli
a úkoly územního plánování, zejm. s charakterem území a s požadavky na ochranu
architektonických a urbanistických hodnot v území. Není tedy pravdivé tvrzení stěžovatele,
že se v rámci územního řízení posuzuje pouze soulad záměru s územním plánem.
[34] Podmínka respektování výškové hladiny zástavby se týká nejen zastavěných
a zastavitelných ploch, ale i ploch přestavby. Z povahy celé části F.2.3 ÚP plyne, že jde pouze
o zjevnou nesprávnost a daný požadavek se vztahuje i na plochy přestavby. Obdobné plyne
i z části F.3 ÚP.
[35] Vymezení podmínek charakteru a struktury zástavby v ÚP je dostatečně konkrétní.
V kapitole F.3 jsou definice charakteru zástavby a struktury zástavby, které dostatečně určitě
charakterizuje jednotlivé druhy zástavby v míře odpovídající povaze územního plánu.
[36] Argument stěžovatele, že kopec Klucanina bude při realizaci vysokých staveb v dolní části
plochy P5 zastíněn, není relevantní, neboť k zakrytí výhledu na kopec Klucanina z ulice Brněnské
postačí již objekt o výšce odhadem 5 - 7 metrů. Naopak z dálkového pohledu k zastínění nemůže
dojít, jelikož ani již existující objekt v nadmořské výšce 286 m n. m. jej nezakrývá.
[37] Jakékoliv námitky stěžovatele ohledně výběru panelového domu jako jednoho bodu
spojnice v dokumentu geodetické zaměření jsou zbytečné, jelikož maximální povolená výška byla
stanovena tak, aby byla jeden metr pod nejnižším bodem celé spojnice, přičemž nejnižší bod
spojnice je v přímém sousedství plochy P5. K dálkovému zastínění kopce Klucanina tak nemůže
dojít. Maximální výšková hladina byla zároveň nastavena tak, aby nepřevyšovala zástavbu
existující.
[38] Studie posouzení vlivu z roku 2014 nebyl závazný dokument, proto nebylo povinností
řídit se preferovanou nulovou variantou. To ani odpůrce učinit nemohl, jelikož by tak
nerespektoval požadavek na vyvážený poměr mezi soukromými zájmy k omezení výstavby
na minimum, části soukromých zájmů na výstavbě a podnikání v této oblasti a veřejných zájmů
na uspokojování širokého spektra potřeb různých skupin občanů.
[39] Odpůrce nepovažuje ÚP ani za nesprávný ani nepřezkoumatelný. Odkazuje na nález
Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, dle kterého nesmí soudy klást
přehnané nároky na detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku
uplatněnými proti územnímu plánu.
[40] Z ÚP plyne, že zástavba musí respektovat výškovou hladinu okolní zástavby, musí
respektovat urbanistickou strukturu, navazovat na zastavěné území a svou kvalitou nezhoršovat
životní prostředí. V budoucích územních řízení musí stavební úřad respektovat též §90
stavebního zákona a posuzovat kromě souladu záměru s územním plánem též soulad záměru
s cíli a úkoly územního plánování, zejm. s charakterem území a s požadavky na ochranu
architektonických a urbanistických hodnot v území.
[41] Tvrzení stěžovatele, že ÚP upřednostňuje zájmy vlastníka plochy P5 je zavádějící, jelikož
vlastník plochy P5 v řízení před krajským soudem tvrdil, že plocha P5 je přeregulovaná.
[42] Dle rozsudku Plotiště nad Labem nelze žádat, aby byla navždy zachována naprostá
jednota existující zástavby. Stěžovatel nemá právo na zakonzervování stávajícího stavu
a vyloučení jakýchkoliv budoucích zásahů do jeho pohody bydlení.
[43] Odpůrce souhlasí s tvrzením, že ÚP stanovil v ploše P8 maximální počet podlaží
a intenzitu využití pozemků, ale není již pravda, že tato plocha se nachází ve svažitém terénu
obdobném terénu plochy P5. Jiná plocha, která by byla svým terénem obdobná ploše P5
a zároveň šlo o plochu smíšenou obytnou, v ÚP města Tišnova není.
[44] Ve vztahu k vyjádření navrhovatelky c) odpůrce uvedl, že studie posouzení vlivu z roku
2014 vnitřně rozporná není, jelikož dokument pojmy „nízkopodlažní bytový dům“
a „méněpodlažní bytový dům“ zaměňuje a považuje je za rovnocenné. Není tedy pravdivé tvrzení
navrhovatelky c), že se ve studii posouzení vlivu z roku 2014 nemluví o nízkopodlažním bytovém
domu, na který odkázal krajský soud v bodě 76 napadeného rozsudku.
IV. Replika stěžovatele
[45] Z rozsudku Černolice jednoznačně vyplývá, že povinnou součástí textové části územního
plánu musí být i podmínky prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany
krajinného rázu. Na tento rozsudek stěžovatel poukázal proto, že plocha P5 neobsahuje žádnou
plošnou ani prostorovou regulaci (např. koeficient zastavitelnosti, IPP apod.) a výšková regulace
285 m n. m., která je v něm stanovena, žádnou účinnou regulací není, jelikož s ohledem
na svažitost terénu lze umístit ve spodní části plochy P5 i velmi vysoké stavby o výšce 25 m.
Podle logiky odpůrce stačilo, pokud by územní plán stanovoval maximální výšku staveb i několik
set metrů.
[46] Pokud je v ploše P5 přípustná i příměstská zástavba, která umožňuje rovněž výstavbu
bytových domů o různé výšce, tak takto volně stanovený charakter zástavby nelze (ani implicitně)
považovat za podmínku ochrany krajinného rázu. Definice příměstské zástavby, venkovské
zástavby, řadového uspořádání a volného uspořádání dané v ÚP jsou totiž natolik obecné,
že umožňují výstavbu téměř čehokoliv, přičemž regulativy ploch smíšených obytných umožňují
výstavbu dalších staveb, jejichž výška ani velikost není nijak omezena (např. staveb občanského
vybavení).
[47] Stěžovatel nesouhlasí s tvrzením, že se požadavek na respektování výškové hladiny okolní
zástavby vztahuje i na plochy přestavby, jelikož jde o zjevnou nesprávnost. Tato podmínka není
jednoznačným způsobem vyjádřena ve výroku textové části územního plánu, který jediný bude
závazný pro úřad územního plánování, který bude vydávat pro účely územního řízení závazné
stanovisko.
[48] Stavební zákon ve znění účinném od 1. 1. 2018 již stavebním úřadům neumožňuje,
aby se při umísťování staveb zabývaly souladem s charakterem území a požadavky na ochranu
urbanistických a architektonických hodnot, jak tvrdil odpůrce. Soulad s územním plánem a úkoly
a cíli územního plánování bude navíc ověřen pouze na základě závazného stanoviska úřadu
územního plánování podle §96b stavebního zákona, které není samostatně přezkoumatelné a lze
ho napadnout pouze v rámci odvolacího řízení. Zrušeno nebo změněno však může být pouze
do jednoho roku od vydání (§4 odst. 9 stavebního zákona). Z tohoto důvodu tedy bude obrana
stěžovatele a dalších dotčených vlastníků proti budoucí zástavbě v ploše P5 v rámci územního
řízení značně ztížena. O to více je podstatné, jakou regulaci ÚP obsahuje a jakou výstavbu
(v daném případě až 25 m vysokých budov) fakticky v budoucnu umožní. S ohledem
na to nebylo možné stěžovatele odkázat do dalších povolovacích procesů, neboť obrana jeho
práv v územním řízení bude při souladu záměru s územním plánem pouze iluzorní.
[49] Studie posouzení vlivu z roku 2014 hodnotila jednotlivé varianty pouze pro horní část
plochy P5. Pokud tedy odpůrce uvádí, že výsledná výšková hladina byla stanovena mezi variantou
přípustnou a preferovanou, tak jeho tvrzení není pravdivé, jelikož tyto varianty se, na rozdíl
od výškové regulace stanovené v ÚP, netýkaly celé plochy P5. Rozhodnutí odpůrce umožnit ve
spodní části plochy P5 výstavbu 25 m vysokých budov tedy nejenom, že ze studie posouzení
vlivu z roku 2014 nevyplývá, ale ani vyplývat nemůže, neboť studie posouzení vlivu z roku 2014
se k této části plochy nevyjadřovala.
[50] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti argumentoval geodetickým zaměřením,
ale v okamžiku, kdy stěžovatel začal proti tomuto dokumentu brojit, odpůrce obrací argumentaci
a tvrdí, že jakékoliv námitky ohledně výběru druhého bodu v podobě panelového domu jsou
zbytečné.
[51] Pokud odpůrce tvrdí, že i zástavba ve výšce 5 – 7 metrů zakryje výhled na kopec
Klucanina, pak, pokud by tomu tak bylo, měl v ÚP stanovit takové podmínky, aby kopec
Klucanina nebyl zakryt.
[52] Je zároveň zcela nepravdivé tvrzení, že plocha P5 je jedinou vhodnou volnou plochou.
V okolí se nachází dostatek stabilizovaných ploch občanského vybavení, jakož i ploch smíšených
výrobních, z nichž některé rovněž umožňují umístění velkoplošných maloobchodních zařízení.
Lze poukázat na plochu Z36, která se nachází přibližně 2 m od plochy P5. Jedná se o plochu
smíšenou výrobní, jejíž hlavní využití jsou smíšené výrobní aktivity umožňující i velkoplošné
maloobchodní zařízení.
[53] Krajský soud uvedl, že u jiných zastavitelných ploch či ploch přestavby není tak složitý
terén, proto u nich bylo možné stanovit konkrétnější podmínky výškové a prostorové regulace.
Tento závěr je však nelogický, neboť právě stanovení regulace formou výškové zástavby
ve svažitém terénu je problematické, jelikož z důvodu svažitosti může nastat situace (jako tomu
je u plochy P5), že v některých níže položených částech území bude možná velmi vysoká
zástavba, což by se např. u plochy s rovným terénem nenastalo.
V. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[54] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal napadený
rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
V.A Skutková zjištění
[55] Ze soudního a správního spisu zjistil soud následující informace důležité pro posouzení
kasační stížnosti. Textová část I.A. územního plánu označuje přestavbu plochy P5 se způsobem
využití jako plochy smíšené obytné. V doplňujících podmínkách k využití tohoto území ÚP
zejména stanoví: „zpracování územní studie a posouzení vlivu na krajinný ráz bude nezbytnou podmínkou pro
rozhodování o změnách v území; […] záměry v této ploše musí být posouzeny z hlediska možného negativního
vlivu na krajinný ráz; výšková hladina zástavby-map. výška zástavby 285 m n. m., výškový systém Bpv - bude
upravena v rámci územní studie na základě závěrů posouzení na krajinný ráz.“ Na str. 49 v části F.2.3
je uvedeno obecné vymezení ploch smíšených obytných. Podmínka výškové hladiny zástavby je
zde nastavena následovně: v zastavěných i zastavitelných plochách „bude respektovat výškovou
hladinu okolní zástavby, s možností využití nejen střešního prostoru, ale i místo půdní vestavby realizovat
ustupující podlaží, a to s ohledem na charakter okolní zástavby, pokud nestanoví doplňující podmínky využití
území jinak (C.2 Zastavitelné plochy, C.3 Plochy přestavby).“ Podmínky využití plochy P5 jsou
vysvětleny obecně pro plochy s rozdílným způsobem využití a konkrétně v části 9.6. odůvodnění
ÚP (str. 136 – 137 odůvodnění ÚP). Ve vztahu k ploše P5 uvádí ÚP, že pro „lokality, které vytváří
přechod do krajiny, pohledově exponované nebo by mohly svou výškou překročit výškový horizont okolní zástavby
(jako např. plochy Z8 a P5), je v ÚP dána podmínka zpracování územní studie (pro prověření a pro
rozhodování) a posouzení na krajinný ráz. […] Územní plán stanovuje možnost upřesnění výškové hladiny
(resp. podlažnosti) na základě podmínky posouzení vlivů na krajinný ráz, případně i v rámci územní studie
(viz doplňující podmínky využití území v kap. C.2. a C.3.) a dále umožňuje stanovení výškové hladiny
v zastavěném území v souladu s charakterem okolní zástavby.“ V odůvodnění ÚP se nachází zdůvodnění
„Stanovení výškové hladiny v přestavbové ploše SO P5“. Úvodem je zde uvedeno, že pro tuto
plochu byla stanovena max. výšková hladina 285 m n. m. výškového systému Bpv. Kóta výšky
silnice před vstupem (bránou) do areálu byla zaměřena cca 259,63 m n. m. Kóta výšky nejbližšího
výškového obytného domu byla zaměřena 320,67 m n. m. a spojnice mezi střechou obytného
domu a rodinného domu na východní straně plochy P5 vymezila výškovou hladinu, která dle
odůvodnění ÚP i v dálkových panoramatických pohledech nezastíní přilehlý kopec Klucaninu.
Zpracovaná studie posouzení vlivu z roku 2014 prověřila několik variant zástavby zmíněné
proluky a zhodnotilo kladné a záporné stránky jednotlivých variant a ponechalo městu
a projektantům na rozhodnutí, kterou variantu budou dále podporovat. ÚP umožňuje, aby plocha
proluky byla přestavěna v souladu s okolní zástavbou a potřebami města.
V.B Zákonná a podzákonná východiska
[56] Územní plán je zakotven ve stavebním zákoně, v jehož §43 se stanoví jeho náležitosti:
Územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového
uspořádání (dále jen "urbanistická koncepce"), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí
zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy a plochy vymezené ke změně stávající zástavby,
k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území (dále jen "plocha přestavby"), pro veřejně prospěšné
stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch
a koridorů. Záležitosti nadmístního významu, které nejsou řešeny v zásadách územního rozvoje, mohou být
součástí územního plánu, pokud to krajský úřad ve stanovisku podle §50 odst. 7 z důvodu významných
negativních vlivů přesahujících hranice obce nevyloučí.
[57] Vyhláška o územním plánování blíže vymezuje obsah územního plánu. Pro právě
projednávanou věc je podstatná příloha č. 7 této vyhlášky, část I. odst. 1 písm. f): Textová část
územního plánu obsahuje […] stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití s určením
převažujícího účelu využití (hlavní využití), pokud je možné jej stanovit, přípustného využití, nepřípustného využití
(včetně stanovení, ve kterých plochách je vyloučeno umísťování staveb, zařízení a jiných opatření pro účely uvedené
v §18 odst. 5 stavebního zákona), popřípadě stanovení podmíněně přípustného využití těchto ploch a stanovení
podmínek prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu (například výškové
regulace zástavby, charakteru a struktury zástavby, stanovení rozmezí výměry pro vymezování stavebních
pozemků a intenzity jejich využití).
V.C Relevantní judikatura
[58] Správní soudy i Ústavní soud se k povaze územního plánu a možným zásahům soudní
moci do procesu jeho přijímání již vyjadřovaly. Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11,
ve věci územního plánu města Rokytnice nad Jizerou, uvedl, že „[d]le čl. 101 odst. 4 Ústavy může stát
zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem
stanoveným zákonem. Respektování územní samosprávy je nutnou součástí právního státu. Ústavní definice tohoto
pojmu nemůže být závislá jen na zákonné úpravě, protože by to mohlo vést k libovůli zákonodárce a k narušení
samé podstaty principu územní samosprávy, který je jednou ze základních hodnot demokratického a právního
státu a který jako ústavní princip musí požívat ústavní ochranu. […] Uvedené závěry je možné analogicky
vztáhnout i na nyní projednávanou věc. Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit
význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů
svědčících pro takový zásah na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. Výsledek
poměřování těchto dvou skupin hodnot musí soud ve svém rozhodnutí přesvědčivě vyjádřit.“
[59] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 2. 2. 2011, čj. 6 Ao 6/2010-103, č. 2552/2012
Sb. NSS, uvedl, že „[v] procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných
a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem
předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Obecné rozhodnutí
o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního
zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního
celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí
územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci.“ V rozsudku ze dne 18. 7. 2006,
čj. 1 Ao 1/2006-74, č. 968/2006 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl, že „soudu rozhodně nepřísluší
přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití
či zda by nebylo výhodnější vymezit oblast klidu jinde, než je tomu v územním plánu současném. Co mu však
přezkoumávat přísluší je, zda změnu přijal pravomocný a kompetentní orgán a zda přitom postupoval zákonem
předepsaným způsobem.“
[60] Rozšířený senát se v usnesení ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb.
NSS, zabýval přiměřeností obsahu územního plánu a dospěl k závěru, že „[v] rámci soudní kontroly
procesu tvorby územního plánu (jeho změny) v řízení podle §101a a násl. s. ř. s. soud zkoumá, zda jsou vůbec
dány podmínky k zásahu územního plánu do vlastnických práv určité osoby. Soud tedy především zkoumá,
zda dotyčný zásah do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen
v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním
způsobem a s vyloučením libovůle. Shledá-li soud, že některá z uvedených kumulativních podmínek není splněna,
je to zásadně důvodem pro zrušení územního plánu [...] Shledá-li naopak soud, že všechny uvedené podmínky
pro zásah byly naplněny, není to důvodem ke zrušení územního plánu ani tehdy, jedná-li se o omezení ve větší
než spravedlivé míře.“
[61] Z citovaného nálezu Ústavního soudu i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu plyne,
že správní soudy musí být při přezkoumávání územního plánu zdrženlivé, přezkoumávají
dodržování procesu příjímání územního plánu a chrání před excesivními zásahy. Soudům
nepřísluší posuzovat, co je pro dané území nejlepší. Takové rozhodnutí přísluší politické
reprezentaci, do kterého soudy zasahovat nesmí (s výjimkou případu porušení zásady
minimalizace zásahu).
[62] V rozsudku sp. zn. 63 A 6/2012 krajský soud dospěl k závěru, že „před zákonem obstojí,
pokud obec v územním plánu pro určitou plochu stanoví výškovou regulaci jako výškově nepřekročitelnou mez
zástavby (ať již stanovením kóty či počtem nadzemních podlaží) a nesnaží se tak přesně určit výšku jednotlivých
staveb na konkrétních pozemcích dané plochy. Takové vymezení výškové regulace může být součástí koncepčních
řešení, k jejichž vyjádření územní plán slouží, a to i v případě, kdy obec počítá s vydáním regulačního plánu
k předmětné ploše. Stanovení výškové regulace již na úrovni územního plánu formou jejího vztažení k výšce atiky
konkrétních (již existujících) staveb, tedy v podstatě určením nepřekročitelné výškové hladiny (v m n. m.),
tak nelze samo o sobě označit za protizákonné.“
[63] V rozsudku ze dne 4. 8. 2017, čj. 4 As 92/2017-37, č. 3627/2017 Sb. NSS., ve věci
územního plánu obce Nová Ves nad Nisou (dále jen „rozsudek ve věci územního plánu Nová
Ves nad Nisou“), Nejvyšší správní soud posuzoval územní plán obce Nová Ves nad Nisou,
a to část f2 Podmínky pro využití ploch a podmínky prostorového uspořádání, konkrétně slova
„přizpůsobení staveb svým objemem, hmotovým řešením, tvarem a podlažností, převládajícím typem zastřešení
převládajícímu charakteru stávající okolní zástavby“. Uvedl, že se jedná „v podstatě o obecné pravidlo, tradičně
obsažené v územních plánech, podle něhož stavby nově umísťované v (typicky již zastavěném stabilizovaném)
území musí respektovat převažující charakter okolní zástavby (srov. např. rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2010,
č. j. 1 As 63/2009 - 139), popř. stanovící různé omezující regulativy tento převažující charakter zástavby
chránící (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 11. 206, č. j. 6 As 39/2016 - 66). […] Nejvyšší správní soud tak
uzavírá, že napadená část územního plánu obsahuje regulativ stanovující podmínky prostorového uspořádání,
konkrétně základní podmínky ochrany krajinného rázu pomocí úpravy charakteru a struktury zástavby, která
může být na území umístěna.“
[64] Z rozsudku Černolice plyne, že naplnění podmínek daných v §43 odst. 1 stavebního
zákona nelze přenést do regulačního plánu. Tyto podmínky musí být obsaženy v územním plánu,
ať již pořízení regulačního plánu územní plán předpokládá či nikoliv (srov. body [45] až [48]
citovaného rozsudku). Z tohoto rozsudku zároveň plyne, že stručné vymezení prostorového
uspořádání postačí. Bližší určení je možné přenechat regulačnímu plánu, popř. stavebnímu úřadu,
pokud by podmínka přijetí regulačního plánu plynutím času zanikla (viz bod [52]).
V.D Námitka souladu výškové hladiny s okolní zástavbou
[65] Nejvyšší správní soud souhlasí s odpůrcem, že se stanovení výškové hladiny zástavby
v kapitole F.2.3 textové části I.A. ÚP Tišnov na str. 49, vztahuje i na plochy přestavby. Pokud
se v části textu [„výšková hladina zástavby: v zastavěných i zastavitelných plochách bude respektovat výškovou
hladinu okolní zástavby, s možností využití nejen střešního prostoru, ale i místo půdní vestavby realizovat
ustupující podlaží, a to s ohledem na charakter okolní zástavby, pokud nestanoví doplňující podmínky využití
území jinak (C.2 Zastavitelné plochy, C.3 Plochy přestavby)“] hovoří pouze o zastavěné a zastavitelné
ploše, pak jde jen o zjevnou chybu v psaní. Tato podmínka se dle kontextu celé kapitoly
má vztahovat i na plochy přestavby. Je to zřejmé již z obsahu závorky vztahující se k danému
textu: „pokud nestanoví doplňující podmínky využití území jinak (kap. C.2 Zastavitelné plochy, C.3 Plochy
přestavby)“. Pokud by se neměla vztahovat tato část i na plochy přestavby, nedává žádný smysl, aby
v něm byla dána výjimka pro území, kde je využití podmínky stanoveno jinak s výčtem právě
ploch přestavby. Tomuto závěru odpovídá i kapitola F.3, ve které je na str. 66 ÚP stanoveno,
že „výšková hladina zástavby je stanovena v kap. F.2 Podmínky využití území, pokud není stanovena
v kap. C.2 Zastavitelné plochy a C.3 Plochy přestavby, doplňující podmínky využití území“. Opět, pokud
by se podmínka výškové hladiny zástavby daná v kapitole F.2.3 neměla vztahovat i na plochy
přestavby, nebylo by třeba výjimku z obecného pravidla v kapitole F.3 vůbec dávat. Je proto
zřejmé, že odpůrce při vyhotovování ÚP pouze nepřesně opomněl uvést výslovně v kapitole
F.2.3 i plochy přestavby. V navazujících řízeních tedy budou příslušné orgány vázány podmínkou
respektování výškové hladiny okolní zástavby pro jakékoliv záměry v území.
[66] Plocha P5 je relativně úzká (strana plochy P5 vodorovná s ulicí Brněnská). Jde zhruba
o 100 metrů. Z obou stran je obklopená zástavbou rodinných domů (ulice U Pily a Hanákova).
Nebude proto problém v případě budoucí výstavby určit, co odpovídá pojmu okolní zástavba.
Obava stěžovatele, že plocha P5 není žádným způsobem chráněna proti nekontrolovatelné
výstavbě, je proto nedůvodná. Je totiž vyloučené, aby výstavba osmipodlažních nebo
obdobně vysokých staveb v dolní části plochy P5 byla za současné výšky okolní zástavby
v souladu s podmínkou respektování výškové hladiny okolní zástavby.
V.E Námitka určení výškové regulace zástavby
[67] V projednávané věci je nesporné, že územní plán stanoví podmínku maximální výšky
zástavby 285 m n. m., výškového systému Bpv. Stěžovatel se domnívá, že taková výšková
regulace neodpovídá zákonným požadavkům kladeným na ochranu krajinného rázu, jelikož tato
maximální výška je nastavena tak, že se v podstatě o žádnou regulaci nejedná.
[68] Z §43 odst. 1 stavebního zákona a vyhlášky o územním plánování plyne, že je v územním
plánu nutné stanovit základní podmínky krajinného rázu, např. výškovou regulací zástavby.
Stanovení maximální výšky zástavby ve výšce 285 m n. m. tomuto požadavku odpovídá.
Ze studie posouzení vlivů z roku 2014 plyne, že výšková zástavba v severovýchodní části plochy
P5 mohla být stanovena i vyšší.
[69] Nejvyšší správní soud však souhlasí se stěžovatelem, že studie posouzení vlivu z roku
2014 se ohledně maximální výšky zástavby vyjadřovala pouze k záměru „Bydlení za střediskem“,
tedy k severovýchodní části plochy P5. Při posouzení tohoto záměru stanovila jednotlivé
přípustné varianty a jejich podmínky. Odpůrce na základě tohoto posouzení zvolil maximální
výšku zástavby 285 m n. m., tedy mezi variantou nízkopodlažního bytového domu a rodinných
domů. Ve vztahu k jihozápadní části plochy P5 posuzovala studie posouzení vlivu z roku 2014
záměr „školící a obchodní středisko“, které mělo být na kótě 274,1 m n. m. V posouzení tohoto
záměru se studie pouze vyjadřuje k zrnitosti textury, nutnosti výtvarného upravení bočního
průčelí a dalších spíše estetických podmínek. Nijak se nevyjadřovala k navrhované výšce školícího
centra, která však byla pouze 12,95 metrů (s nástavbou klimatizačních jednotek a reklamního
nápisu dalších 1,6 metrů), tedy hluboko pod tím, čeho se stěžovatel obává. Odpůrce maximální
výšku, kterou stanovila studie posouzení vlivu z roku 2014 pro záměr bydlení za střediskem,
zvolil pro celou plochu P5, aniž by v odůvodnění jakkoliv reflektoval, proč je tato podmínka
vztažena i na jihozápadní, nižší část plochy P5.
[70] Tímto způsobem nastavená výšková hranice zástavby, resp. nepřítomnost jejího
podrobného odůvodnění ve vztahu k jihozápadní části plochy P5, by dle Nejvyššího správního
soudu byla zcela nedostatečná.
[71] Jak již bylo nicméně uvedeno v předchozí kapitole, odpůrce kromě maximální
výšky zástavby ve výšce 285 m n. m. stanovil i další podmínku vztahující se na celou plochu P5,
a to v kapitole F.2.3, tedy povinnost respektovat výškovou hladinu okolní zástavby. Z výše
citovaného rozsudku ve věci územního plánu Nová Ves nad Nisou plyne, že i podmínku
vyjádřenou slovy „přizpůsobení staveb svým objemem, hmotovým řešením, tvarem a podlažností, převládajícím
typem zastřešení převládajícímu charakteru stávající okolní zástavby“ je možné považovat za „regulativ
stanovující podmínky prostorového uspořádání, konkrétně základní podmínky ochrany krajinného rázu pomocí
úpravy charakteru a struktury zástavby, která může být na území umístěna“. Podmínka stanovená
v kapitole F.2.3, co do výšky zástavby, odpovídá podmínce nastavené v rozsudku ve věci
územního plánu Nová Ves nad Nisou, která byla v rozsudku označena jako „základní podmínka
ochrany krajinného rázu“.
[72] Dle Nejvyššího správního soudu proto ÚP stanovuje dostatečně výškovou regulaci
zástavby. To, zda jsou uvedené podmínky tím nejlepším řešením v území, nepřísluší soudu
posuzovat. Stanovení využití území je politické rozhodnutí.
[73] Pokud soud dospěl k závěru, že výšková regulace zástavby stanovena maximální výškou
285 m n. m. a zároveň povinností respektovat výškovou hladinu okolní zástavby je v souladu
se zákonem, pak námitka, že ji měl odpůrce stanovit formou maximálního počtu podlaží, není
důvodná. Jak již bylo řečeno, je čistě na vůli politické reprezentace, jakou zvolí formu regulace
a na soudech je pouze ověření, zda tato regulace odpovídá zákonným požadavkům
a nepřekračuje zásadu proporcionality (k tomu viz bod [86]).
V.F Námitka územní studie
[74] Z rozsudku Černolice plyne, že zákonem požadované náležitosti územního plánu nelze
přenést do regulačního plánu, a tudíž ani do územní studie. Tyto podmínky musí být stanoveny
přímo v územním plánu, ať se předpokládá vydání územní studie, či nikoliv. Jak již bylo řečeno
v předchozí kapitole tohoto rozsudku, samotná podmínka maximální výšky zástavby 285 m n. m.
v kombinaci s povinností respektování výškové hladiny okolní zástavby tomuto požadavku
odpovídá. Dodatečné stanovení podmínky zpracování územní studie již jde nad rámec
požadavků, které zákon pro územní plán stanovuje.
V.G Námitka možného zásahu do kraj inného rázu
[75] Není ani důvodné tvrzení, že na ploše P5 nebude nijak omezena výstavba a může tak
dojít k výraznému zásahu do krajinného rázu. Z textové části I.A. územního plánu, kapitola C.3
plochy přestavby (str. 27), plyne, že nezbytnou podmínkou pro rozhodování o změnách území
je jak zpracování územní studie, tak i posouzení vlivu na krajinný ráz. Podmínka zpracování
územní studie může časem pominout, avšak nutnost posouzení vlivu na krajinný ráz bude
vyžadována pro jakékoliv rozhodování o změně v území.
[76] Krajský soud v napadeném rozsudku taktéž uvedl, že dle §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.,
o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon o ochraně přírody“
(„K umisťování a povolování staveb, jakož i jiných činnostem, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz,
je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody. Podrobnosti ochrany krajinného rázu může stanovit Ministerstvo
životního prostředí obecně závazným právním předpisem.“), bude pro každý konkrétní záměr zapotřebí
souhlasu orgánů ochrany přírody a krajiny. S tímto názorem stěžovatel žádným způsobem
nepolemizuje a nenapadá jej. Nejvyšší správní soud je vázán kasačními důvody (§109 odst. 4 s. ř. s.),
proto jej nemůže podrobit přezkumu a vychází z toho, že závěr krajského soudu je správný.
Nad rámec však uvádí, že ve správním spise se nenachází dohoda s orgánem ochrany přírody,
která by vylučovala posuzování krajinného rázu v zastavěném území a zastavitelných plochách
(§12 odst. 4 zákona o ochraně přírody).
[77] Stěžovatel tedy žádným konkrétním způsobem nevysvětluje, proč by v dalších řízeních
neměl být krajinný ráz chráněn.
V.H Uvedení podmínek ochrany krajinného rázu
[78] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že příloha č. 7 vyhlášky o územním
plánování část I. odst. 1 písm. f) skutečně uvádí možné podmínky ochrany krajinného rázu pouze
demonstrativně. ÚP stanovuje 3 z těchto 4 uvedených podmínek. Bylo by jistě vhodnější, pokud
by stanovil podmínky ochrany krajinného rázu konkrétněji, ale i tak dostál povinnostem, které na
něj zákon a vyhláška klade. Jak již bylo shora uvedeno, ÚP stanovil podmínku výškové hladiny
zástavby a dále i podmínku posouzení vlivu na krajinný ráz pro jakékoliv rozhodování o změnách
v území. Minimálně touto podmínkou by mělo být zajištěno, že následnými zásahy v ploše P5
nebude zasaženo do krajinného rázu, což v kombinaci s podmínkou výškové hladiny zástavby
(jak respektováním okolní hladiny zástavby, tak i maximální výškou 285 m n. m.) představuje
dostatečné nastavení podmínek ochrany krajinného rázu.
V.I Nepřezkoumatelnost geodetického zaměření a studie posouzení vlivů z roku 2014
[79] Stěžovatel namítá, že geodetické zaměření je nepřezkoumatelné a studie posouzení vlivů
z roku 2014 se nijak nevyjadřuje ke spodní části plochy P5. Geodetické zaměření vytyčilo
maximální výškovou linii, která v dálkových pohledech nezastíní kopec Klucanina. Oba
krajní body linie byly dle Nejvyššího správního soudu zjevně logicky vybrány. Přilehlý
rodinný dům z důvodu jeho polohy v blízkosti plochy P5 a panelový dům jako druhý bod
z důvodu dominantního postavení v dálkových pohledech. Geodetické zaměření pracovalo
s variantou, že na ploše P5 vzniknou tři stavby s maximální výškovou hranicí 296,84 m.,
293,58 m. a 290,37 m. n. m. Geodetické zaměření tak dle kasačního soudu není nepřezkoumatelné.
[80] Nejvyšší správní soud již výše dal stěžovateli za pravdu, že se studie posouzení vlivů
z roku 2014 nijak nevyjadřovala ke spodní (jihozápadní) části plochy P5. Stěžovatel dále namítal,
že se studie posouzení vlivů z roku 2014 jednoznačně vyjádřila pro nulovou variantu
(bez výstavby, situování zeleně) a ÚP se měl minimálně vyjádřit, proč tento požadavek
nerespektoval. Taková povinnost ovšem z žádného právního předpisu neplyne. Studie posouzení
vlivů z roku 2014 posoudila 4 různé varianty a sice upřednostnila nižší zástavbu před
vybudováním vyšších staveb, avšak ke každé variantě navrhla podmínky, za kterých by daná
varianta byla akceptovatelná z hlediska krajinného rázu (část 9b). Nejvyšší správní soud
se ztotožňuje s krajským soudem, že studie posouzení vlivů z roku 2014 nebyla závazným
dokumentem a navíc přezkoumávaný ÚP není s touto studií v rozporu.
V.J Námitka zásahem do vlastnického práva a novelou stavebního zákona
[81] Krajský soud zamítl námitku zásahu do vlastnického práva v podobě ztráty pohody
bydlení, pohledových imisí, nárůstu dopravy, imisního a hlukového zatížení a ztráty výhledu,
jelikož dle něj mají být takové námitky uplatněny až v procesu umisťování stavby, jelikož
až v případě konkrétních stavebních záměrů bude znám přesný tvar a výška staveb. V případě
výstavby 25 metrů vysokých staveb by měl dle krajského soudu zasáhnout stavební úřad v rámci
vedeného územního řízení. Stěžovatel poukázal na dvě rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
ze kterých má plynout, že uvedené námitky se mají řešit již v rámci procesu přijímání územního
plánu. Stěžovatel má částečně pravdu. V rozsudku Pronto Camper soud uvedl, že „[j]iž z územního
plánu je tak zřejmé, že stěžovatelce nebude plně zachován výhled do okolí, protože v jejím sousedství je (byla)
zamýšlena výstavba, která s sebou nese určitou míru omezení, která je spojena s provozem daného typu
plánovaných staveb a pohybu zákazníků. Stěžovatelka mohla hájit svoje zájmy v procesu přijímání územního
plánu“. V rozsudku Plotiště nad Labem soud přezkoumával rozhodnutí o umístění stavby,
ve kterém uvedl, že „[o] skutečnosti, že v daném území může být umístěna stavba se třemi nadzemními
podlažími, již bylo rozhodnuto v rámci procesu územního plánování. Pokud se stěžovatelé domnívali, že může
dojít ke snížení hodnoty jejich nemovitostí, měli si svá práva střežit včas, tj. již v procesu pořizování a schvalování
územně plánovací dokumentace a snažit se tak zasadit o takovou formu zástavby, kterou považují pro sebe
za přijatelnou.“ Kasační soud naopak v rozsudku ze dne 20. 12. 2016, čj. 8 As 152/2015-103,
č. 3588/2017 Sb. NSS, uvedl, že posuzování proporcionality mezi zájmy na ochraně prostředí
a smysluplném rozvoji obce je zajištěna v územním řízení, ve kterém se posuzuje umístění stavby
v širších souvislostech, a jehož účelem je bránit nekontrolovatelné výstavbě. Nejvyšší správní
soud v rozsudku sp. zn. 3 Ao 4/2007 řešil námitku stěžovatele spočívající v dotčení jeho
vlastnického práva k jeho nemovitostem, a to zejména v důsledku pachu, hluku, ztráty či úbytku
podzemních vod, zamoření odpady a odpadními látkami z živočišné výroby a znečištěnými
splaškovými vodami, znesnadněním či úplným zamezením uskutečňování obecně prospěšných
činností na pozemku a snížením hodnoty majetku. Soud dospěl k závěru, že „[v] daném případě
došlo změnou územního plánu k vymezení nově zastavitelného území pro zemědělskou malovýrobu a byly
stanoveny regulativy využití území. Jakou konkrétní podobu bude zamýšlená agrofarma mít, však bude zřejmé
až po zpracování záměru a předložení projektové dokumentace ve fázi územního řízení. Teprve tehdy bude rovněž
možné posoudit, zda by realizací záměru došlo k dotčení práv navrhovatele a zda tedy bude mít alespoň
v územním řízení postavení účastníka podle ust. §85 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Jinak řečeno, v daný
okamžik nelze nijak dovodit příčinnou souvislost mezi provedenou změnou územního plánu a možnými důsledky
stavby agrofarmy na nemovitosti navrhovatele tak, jak je sám popsal ve svém návrhu.“
[82] Z výše uvedeného přehledu judikatury plyne, že v územním plánu se přezkoumávají
obecné námitky snížení kvality výhledů či hodnoty nemovitosti v důsledku existence samotné
stavby bez ohledu na proces výstavby a jejího užívání. Naopak dotčení vlastnických práv
z důvodu procesu výstavby a následného užívání (produkování hluku, pachu, odpadů, atd.),
se přezkoumává v územním řízení.
[83] Krajský soud tedy správně posoudil námitku stěžovatele spočívající v podobě ztráty
pohody bydlení, konkrétních pohledových imisí, nárůstu dopravy, imisního a hlukového zatížení,
jelikož tyto zásahy bude skutečně možné posoudit až v územním řízení u každého jednotlivého
záměru. Nesprávně naopak soud posoudil námitku spočívající v zásahu do vlastnických práv
z důvodu ztráty výhledu, když uvedl, že tato námitka se má řešit až v územním řízení. V jiné části
rozsudku však krajský soud uvedl, že z ÚP (kapitola F.2.3) plyne, že výšková hladina zástavby
bude respektovat výškovou hladinu okolní zástavby. Tuto úvahu Nejvyšší správní soud i přes
vznesenou námitku stěžovatele potvrdil (bod [65] tohoto rozsudku) a souhlasí s ní. Není tedy
pravda, že ÚP umožňuje výstavbu 25 metrových budov.
[84] Ze stejného důvodu je nedůvodná i námitka, že znění stavebního zákona platného
od 1. 1. 2018 již stavebním úřadům neumožňuje, aby se při umísťování staveb zabývaly
i souladem s charakterem území. Soulad záměru s územně plánovací dokumentací stavební úřad
nepochybně přezkoumává i dle §90 odst. 2 stavebního zákona (i ve znění od 1. 1. 2018).
Jak správně poznamenal krajský soud, v případě, že by se v územním řízení rozhodovalo
o umístění staveb vysokých 25 metrů, měl by zasáhnout stavební úřad z důvodu rozporu záměru
s územním plánem, neboť by takto vysoké stavby byly v rozporu s podmínkou respektování
výškové hladiny okolní zástavby.
[85] Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že navrhovatelům nepřísluší námitky týkající
se nevratných zásahů do krajinného rázu, neboť nemají s vlastnictvím jejich nemovitostí
žádnou souvislost. Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že mohl vznášet námitky týkající
se eventuálních nevratných zásahů do krajinného rázu, jelikož vystupoval i v pozici zástupce
veřejnosti. S tímto názorem kasační soud souhlasí. Rozšířený senát v usnesení ze dne 29. 3. 2016,
čj. 4 As 217/2015-182, č. 3415/2016 Sb. NSS, dovodil, že s odkazem na zajištění práv osob z řad
dotčené veřejnosti podle Aarhuské úmluvy musí být zajištěn efektivní soudní přezkum námitek
zástupce veřejnosti proti územnímu plánu jak po stránce hmotné i procesní. Nicméně ačkoliv
krajský soud uvedl, že stěžovatel nemůže vznášet námitky do eventuálních nevratných zásahů
do krajinného rázu, všechny vznesené námitky vypořádal. Ani stěžovatel neuvádí, že by krajský
soud nějakou konkrétní námitku nevypořádal. Dílčí nesprávný závěr krajského soudu tedy neměl
dopad do práv stěžovatele.
V.K Námitka zásadou proporcionality
[86] Z usnesení rozšířeného senátu sp. zn. čj. 1 Ao 1/2009 plyne, že v případě, kdy
je územním plánem zasaženo do vlastnického práva osob, je třeba zkoumat, zda byly odpůrcem
v daném případě dodrženy zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. V případě, že zásada
subsidiarity a minimalizace zásahu nebyla dodržena, je soud povinen územní plán zrušit a zvrátit
tak i politickou vůli samosprávného celku.
[87] Stěžovatel spatřoval zásah do vlastnického práva a tím i porušení proporcionality zásahu
v tom, že ÚP umožňuje výstavbu i 25 metrových staveb. Tuto jeho obavu Nejvyšší správní soud
rozptýlil v bodě [65] tohoto rozsudku. Jeho námitka proto není důvodná, jelikož do jeho
vlastnického práva takto zasahováno není. Není proto nutné provádět test, ke kterému rozšířený
senát ve shora citovaném usnesení dospěl.
V.L Námitky navrhovatelky c)
[88] Přestože nemá Nejvyšší správní soud povinnost námitky navrhovatelky c) vypořádávat,
protože ona sama nepodala kasační stížnosti a Nejvyšší správní soud je vázán důvody podané
kasační stížnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), stručně se k nim vyjádří. Tvrzení navrhovatelky c),
že stavební úřad nebude dostatečně bránit zájmy na zachování minimálního vlivu stavby, jsou
pouze spekulacemi. Chráněné živočichy a rostliny má chránit před zásahem zákon o ochraně
přírody, který v §67 ukládá investorům povinnost provést hodnocení vlivu zamýšleného zásahu
na chráněné zájmy, pokud by se zamýšlený zásah měl dotknout zájmů chráněných tímto
zákonem. Jak již bylo uvedeno, soudy nemohou v procesu posuzování územního plánu
rozhodovat o tom, jaké je nejlepší využití území. Kasační soud se proto nemůže vyjádřit
k námitce, zda je panelový dům na ulici Mánesova skutečně necitlivým zásahem, jak poukazovala
navrhovatelka c), a zda by i nově postavený obdobný dům zasahoval stejně negativně
do krajinného rázu. Jak již bylo výše uvedeno, podmínka respektování výšky okolní zástavby
efektivně zabrání jakékoliv výstavbě osmipodlažních nebo obdobně vysokých domů. Stanovení
podmínky zpracování posouzení vlivu na krajinný ráz by zároveň mělo eliminovat jakékoliv jiné
nevhodné zásahy do krajinného rázu.
VI. Závěr
[89] Z výše uvedených důvodů soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou kasační stížnost
zamítl. O věci při tom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého
o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[90] Stěžovatel a navrhovatelé, kteří neměli v řízení úspěch, nemají ze zákona právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.).
Procesně úspěšnému odpůrci, jemuž by jinak náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti náležela,
Nejvyšší správní soud tuto nepřiznal, neboť obdobně jako krajský soud v napadeném rozsudku
dospěl k závěru, že uplatňování jeho procesních práv v souvislosti s řízením o návrhu na zrušení
jím vydaného opatření obecné povahy spadá do mantinelů jeho běžné úřední činnosti
a je personálně i materiálně dostatečně vybaven, aby řízení o kasační stížnosti zvládl
i bez advokátního zastoupení (srov. přiměřeně usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015,
čj. 7 Afs 11/2014-47, č. 3228/2015 Sb. NSS, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 4. 2017, čj. 2 As 291/2016-40).
[91] O nákladech řízení osob zúčastněných na řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 5 s. ř. s. tak, že na náhradu nemají právo, neboť neplnily žádnou povinnost, kterou by jim
soud uložil.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 20. února 2019
JUDr. Petr Mikeš, Ph.D.
předseda senátu