ECLI:CZ:NSS:2020:4.AS.90.2019:43
sp. zn. 4 As 90/2019 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
Mgr. Petry Weissové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: T. B., zast. Mgr. Umarem
Switatem, advokátem, se sídlem Dědinova 2011/19, Praha 4, proti žalovanému: Magistrát
hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, o žalobě na ochranu před
nezákonným zásahem žalovaného, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v
Praze ze dne 25. 10. 2018, č. j. 5 A 148/2018 - 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce se žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“)
domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaného. Ten podle žalobce spočíval
ve skutečnosti, že žalovaný považoval za pravomocné své rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018,
č. j. MHMP 468850/2018/ŠkM (dále také jen „rozhodnutí správního orgánu prvního stupně“
nebo „rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018“), aniž pro to byly splněny podmínky. V žalobě žalobce
navrhl vydat rozsudek následujícího znění: „Soud zakazuje žalovanému, aby nadále porušoval práva
žalobce tím, že bude vydávat rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy č.j. MHMP 468850/2018/ŠkM,
sp.zn. S_MHMP 1874455/2017/ŠkM ze dne 22. 3. 20018 za pravomocné a vykonatelné
a přikazuje žalovanému, aby obnovil stav platný před jeho nezákonným zásahem spočívajícím
v neoprávněném vydávání rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy č.j. MHMP 468850/2018/ŠkM,
sp.zn. S_MHMP 1874455/2017/ŠkM ze dne 22. 3. 20018 za pravomocné
a o tom, že u rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy č.j. MHMP 468850/2018/ŠkM,
sp.zn. S_MHMP 1874455/2017/ŠkM ze dne 22. 3. 20018 obnovil stav platný před jeho nezákonným
zásahem spočívajícím v neoprávněném vydávání rozhodnutí za pravomocné vyrozumí všechny orgány, kterým
toto rozhodnutí dal na vědomí.“
[2] Městský soud v záhlaví uvedeným usnesením (dále jen „napadené usnesení“) žalobu
odmítl. Měl za to, že žalobce považuje za nezákonný zásah skutečnost, že mu žalovaný
nikdy nedoručil rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018, které tak nemohlo nabýt právní moci. Návazně
na to městský soud shledal, že před podáním žaloby žalobce nevyčerpal dostupné prostředky
ochrany, konkrétně opatření proti nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu. Žalobu
proto považoval podle §85 s. ř. s. ve spojení s §46 odst. 1 písm. d) téhož zákona
za nepřípustnou.
II.
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) nyní brojí proti napadenému usnesení kasační stížností,
v níž navrhuje uvedené rozhodnutí zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.
[4] Stěžovatel namítá kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. a vytýká „nezákonnost
a nepřezkoumatelnost rozhodnutí soudu pro nezákonnou aplikaci ustanovení právních předpisů, zejména
analogické použití daňového řádu.“ Nesouhlasí se závěrem městského soudu, že měl možnost využít
a uplatnit jiné právní prostředky ochrany. Za nepřiléhavý na jeho případ považuje i rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2016, č. j. 2 Afs 243/2016 - 34, na nějž poukázal
městský soud; tento rozsudek se týká výkladu daňového řádu.
[5] Shodně jako v žalobě stěžovatel opakuje, že očekával ze strany žalovaného doručení
rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018 na adresu známou mu ze spisu. Neměl tudíž důvod podávat
žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu; nemohl vědět, zda jsou zachovány lhůty
pro rozhodnutí, kdy a jak žalovaný ve věci rozhodne a že žalovaný nečiní úkony potřebné
pro doručení rozhodnutí.
[6] Správnímu orgánu prvního stupně stěžovatel vytýká též nedostatečně a neúplně zjištěný
stav věci, tedy porušení §3 správního řádu, stejně jako i porušení §50 téhož zákona, jelikož
si neopatřil veškeré dostupné podklady pro své rozhodnutí, ani výpovědi svědků podle §51
správního řádu. Stěžovatel uzavírá, že neměl reálnou možnost domáhat se odstranění tvrzeného
zásahu a vyčerpat jiné dostupné prostředky ochrany. Z uvedeného důvodu považuje žalobu
nadále za důvodnou.
[7] Stěžovatel v dalším podání ze dne 23. 5. 2019 (druhém doplnění kasační stížnosti
učiněném po lhůtě k doplnění původní blanketní kasační stížnosti - poznámka soudu) doplnil
kasační důvody. Měl za to, že napadené usnesení je nezákonné podle §103 písm. a) s. ř. s.
Městský soud nesprávně dovodil, že se stěžovatel domáhal ochrany před nezákonným zásahem
žalovaného, čehož se však nedomáhal, nýbrž z obsahu žaloby je podle stěžovatele zřejmé,
že žaloba směruje k určení, že zásah byl nezákonný.
[8] V tomto druhém doplnění kasační stížnosti stěžovatel vytýká i nepřezkoumatelnost
napadeného usnesení pro nedostatek důvodů a pro nesrozumitelnost, tedy kasační důvod podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., právě proto, že městský soud žalobu neposuzoval
tak, jak byla podána, tedy jako žalobu na určení, že zásah žalovaného byl nezákonný.
Podle stěžovatelova mínění tedy městský soud vadně vyhodnotil žalobní typ. Podmínka
vyčerpání jiných právních prostředků nápravy nemusela být splněna a nebyl důvod pro odmítnutí
žaloby.
[9] Nakonec stěžovatel v onom druhém doplnění kasační stížnosti obsáhle popisuje sled
„nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů“, jichž se žalovaný dopustil v průběhu
správního řízení ve věci sp. zn. S_MHMP 1874455/2017/ŠkM, a shrnuje, že popsaným
postupem žalovaného byl porušen správní řád (konkrétně jeho §19 odst. 3, §20, §23, §71
odst. 2 písm. a), §72 až §75 a §83), a stěžovateli tak bylo odňato právo na spravedlivý proces.
III.
[10] Žalovaný nejprve ve vyjádření k blanketní kasační stížnosti poukazuje na skutečnost,
že proti napadenému usnesení již stěžovatel podal kasační stížnost a ta byla Nejvyšším správním
soudem odmítnuta usnesením ze dne 13. 12. 2018, č. j. 4 As 359/2018 - 23.
[11] Následně v návaznosti na obě doplnění kasační stížnosti žalovaný obsáhle rekapituluje
průběh správního řízení vedeného u něj ve věci přestupku stěžovatele podle §125c odst. 1
písm. d) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých
zákonů (zákon o silničním provozu). Na to shrnuje, že souhlasí se závěry městského soudu
vyjádřenými v napadeném usnesení o nepřípustnosti žaloby a v té souvislosti upozorňuje
na vybranou judikaturu Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu, jež jeho názory
potvrzuje. Stěžovatelova žaloba je podle obsahu žalobou nikoliv na určení, že zásah
byl nezákonný; je z ní zcela zřejmé, čeho se stěžovatel v řízení o žalobě domáhal. Žalovaný
tudíž navrhuje kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
IV.
[12] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že stěžovatel v prvním doplnění kasační stížnosti
(učiněném ve lhůtě stanovené kasačním soudem podle §106 odst. 3 s. ř. s.) uplatňoval kasační
důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., následně v druhém doplnění, učiněném již po lhůtě
k doplnění kasační stížnosti, rozšířil svá tvrzení a namítal též naplnění kasačních důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[15] Předmětem přezkumu v nynějším řízení o kasační stížnosti je usnesení městského soudu
o odmítnutí žaloby. Z povahy věci tudíž přichází v úvahu pouze kasační důvod podle §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu z 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98,
nebo ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 24/2004 - 49). Ten však v sobě zahrnuje i kasační důvody
vyplývající z §103 odst. 1 písm. a), c) i d) s. ř. s. Nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu
ve smyslu §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tak může obecně spočívat v nesprávném posouzení právní
otázky soudem (např. aplikuje-li soud výluku ze soudního přezkumu, která na věc nedopadá),
nebo v nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů, zejména skutkových
(např. odmítne-li soud podání pro opožděnost, ačkoliv rozhodné skutečnosti nezjistil), popřípadě
v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek, že došlo k odmítnutí
návrhu a tím i odmítnutí soudní ochrany, ač pro takový postup nebyly splněny podmínky
(rozsudek kasačního soudu ze dne 17. 2. 2016, č. j. 6 As 2/2015 - 128).
[16] Je-li kasační stížnost podávána z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
je Nejvyšší správní soud oprávněn zkoumat pouze zákonnost důvodů pro odmítnutí žaloby
a to, zda se městský soud nedopustil procesních pochybení v řízení předcházejícím
tomuto rozhodnutí. Není naopak oprávněn se zabývat věcí samou, neboť tou se v případě
odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 s. ř. s. nezabývá ani městský soud.
[17] V souzené věci, jak již výše uvedeno, stěžovatel v prvním doplnění kasační stížnosti, které
učinil na základě výzvy kasačního soudu ve lhůtě podle §106 odst. 3 s. ř. s., výslovně uplatnil
kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Z výše uvedeného vyplývá, že tento kasační
důvod namítat v řízení, jehož předmětem je přezkum usnesení správního soudu o odmítnutí
žaloby, nelze. Přesto je však z obsahu stížnostních námitek uvedených v tomto prvním doplnění
kasační stížnosti zřejmé, že stěžovatel ve skutečnosti brojí proti nesprávnému posouzení
předpokladů pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem ze strany městského
soudu. Touto otázkou, jak výše uvedeno, je oprávněn se kasační soud zabývat a je podřaditelná
pod kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[18] Nejvyšší správní soud dále dodává, že v případě, kdy kasační stížnost byla podána
jako blanketní, a následně byla doplňována účastníkem řízení teprve na základě výzvy
kasačního soudu podle §106 odst. 3 s. ř. s., lze rozšířit kasační stížnost na výroky
dosud nenapadené a rozšířit kasační důvody jen v této lhůtě. To je v souzené věci významné
vzhledem ke skutečnosti, že druhé doplnění kasační stížnosti, jež stěžovatel učinil podáním
ze dne 23. 5. 2019, provedl již po uplynutí lhůty, jež mu byla dána pro doplnění kasační stížnosti.
Kasační soud proto není oprávněn se nyní zabývat těmi námitkami, jež stěžovatel uplatnil poprvé
právě až v tomto druhém doplnění kasační stížnosti (viz odst. [7] až [9]). Přes právě uvedené
však lze shrnout, že tyto další kasační námitky stěžovatel směřoval z velké části k meritu věci,
a tudíž by se jimi Nejvyšší správní soud nemohl zabývat ani v případě, že by byly uplatněny včas.
[19] Nejvyšší správní soud ještě před vlastním posouzením věci dodává, že se tímto případem
zabývá již podruhé, jak upozorňuje žalovaný. V prvém případě, v němž na základě kasační
stížnosti stěžovatele bylo předmětem přezkumu napadené usnesení, však kasační stížnost odmítl
usnesením ze dne 13. 12. 2018, č. j. 4 As 359/2018 - 23, z důvodu její předčasnosti. Kasační soud
totiž shledal, že napadené usnesení nebylo řádně doručeno žalobci (nýbrž nesprávně jeho
zmocněnci), tudíž nenabylo právní moci a nebyly splněny podmínky pro řízení o kasační stížnosti
(srov. §102 s. ř. s.). Uvedené usnesení kasačního soudu pro uvedené netvoří překážku věci
pravomocně rozhodnuté. K posouzení věci samé (tedy k přezkumu zákonnosti napadeného
usnesení) Nejvyšším správním soudem dosud nedošlo.
[20] Kasační soud se tedy mohl zabývat stěžejní spornou otázkou, zda městský soud dospěl
ke správnému závěru o nepřípustnosti stěžovatelovy žaloby z důvodu nevyčerpání jiných
právních prostředků ochrany či nápravy před jejím podáním.
[21] Městský soud měl za to, že stěžovatel měl nejprve využít opatření proti nečinnosti
správního orgánu, tedy postup podle §80 odst. 3 správního řádu, a teprve v případě přetrvávající
nečinnosti žalovaného podat zásahovou žalobu, jež představuje subsidiární prostředek ochrany.
[22] Nejvyšší správní soud již nyní předesílá, že městský soud ve výsledku dospěl
ke správnému závěru o nepřípustnosti žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Jeho dílčí závěry
však kasační soud korigoval, jak dále vyloží.
[23] Judikatura Nejvyššího správního soudu setrvale vychází ze závěru o subsidiaritě zásahové
žaloby vůči jiným žalobním typům (žalobě proti rozhodnutí podle §65 a násl. s. ř. s. a žalobě
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s.). Žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem je tedy konstruována jako subsidiární prostředek ochrany. Jak vyjádřil
Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 19. 1. 2005, č. j. 1 Afs 16/2004 - 90, „[z]ákon
tak jednoznačně upřednostňuje jiné formy ochrany před protiprávním konáním správních orgánů a tato soudní
ochrana se uplatní jen tam, kde jiná ochrana není.“ Vzájemnému vztahu žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu a zásahové žaloby se Nejvyšší správní soud věnoval i v rozsudku
ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42, v němž dovodil, že „procesní institut žaloby
proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu nemůže být vykládán jako jakási náhražka
žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou
z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem
pro podání této žaloby totiž není jakási procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu. Přitom platí,
že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu přednost v tom smyslu,
že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, je tak účastník řízení povinen učinit
a teprve po vyčerpání těchto prostředků si zároveň otevírá procesní prostor pro případné podání žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu. Přímo žalovat nezákonný zásah je proto možno jen tehdy, pakliže ochrana
jinými právními prostředky není možná. Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby
proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost podání úspěšné žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje
teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to ani po ’zprocesnění ? zásahu jinými právními
prostředky ve smyslu ustanovení §85 s. ř. s.“
[24] Podle §85 s. ř. s., žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními
prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný.
[25] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že podle obsahu je stěžovatelova žaloba nepochybně
žalobou zápůrčí, nikoliv určovací. To je zjevné nejen z uplatněných žalobních tvrzení,
ale především z formulace žalobního petitu, jenž je doslovně citován v odst. [1] tohoto rozsudku.
Stěžovatel se v žalobě nedomáhal určení, že tvrzený zásah je nezákonný, nýbrž žádal, aby městský
soud určité jednání žalovanému zakázal a uložil mu povinnost obnovit stav před tímto zásahem.
S ohledem na uvedené a vzhledem dikci právě citovaného §85 s. ř. s. lze uzavřít, že městský soud
nepochybil, považoval-li za předpoklad přípustnosti žaloby vyčerpání jiných právních prostředků
ochrany či nápravy. Uvedené má oporu v zákoně.
[26] Zbývá tak posoudit, zda, a pokud, tak jaký měl stěžovatel jiný právní prostředek ochrany
a zda jej také před podáním žaloby využil.
[27] Dříve než Nejvyšší správní soud přistoupí k tomuto posouzení, považuje za vhodné
rekapitulovat dosavadní průběh správního řízení, jak se podává ze správního spisu.
[28] Stěžovatele dne 25. 11. 2017 kontrolovala policejní hlídka při silniční kontrole a vyzvala
jej k podrobení se zkoušce ke zjištění, zda není ovlivněn alkoholem či jinou návykovou látkou.
Dne 26. 11. 2017 došlo k oznámení podezření na spáchání přestupku žalovanému.
Na to dne 6. 12. 2017 žalovaný zahájil řízení o přestupku a předvolal stěžovatele k jeho ústnímu
projednání. Z něho se stěžovatel omluvil a žalovaný na to opakovaně (dvakrát) stěžovatele
předvolal k ústnímu jednání o přestupku v jiném termínu; stěžovatel se vždy omluvil. Žalovaný
tudíž uskutečnil dne 12. 3. 2018 ústní jednání ve věci uvedeného přestupku v nepřítomnosti
žalovaného a dne 22. 3. 2018 vydal rozhodnutí č. j. MHMP 468850/2018/ŠkM, k němuž se také
vztahuje nynější věc. Toto rozhodnutí žalovaný doručoval stěžovateli na adresu trvalého bydliště,
kde si ji stěžovatel v úložní době nevyzvedl a zásilka byla jako nevyzvednutá po uplynutí
úložní doby vrácena žalovanému. Ten vyznačil na své rozhodnutí doložku právní moci
(dnem 21. 4. 2018) vycházeje přitom z doručení tohoto rozhodnutí fikcí, tj. uplynutím úložní
doby. Dne 11. 6. 2018 nahlédl do spisu vedeného žalovaným zmocněnec stěžovatele a pořídil
kopie v něm obsažených listin. Na to dne 21. 6. 2018 doručil žalovanému blanketní odvolání
proti rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018. V následném doplnění odvolání mj. žádal určení
neplatnosti doručení a navrácení věci v předešlý stav. Žalovaný usnesením ze dne 18. 7. 2018,
č. j. MHMP 1123816/2018/ŠkM (dále také jen „usnesení ze dne 18. 7. 2018“), zmeškání úkonu
doručení usnesení ze dne 22. 3. 2018 neprominul. Téhož dne vydal k tomuto usnesení opravné
usnesení, kterým doplnil do usnesení ze dne 18. 7. 2018 poučení o odvolání. Stěžovatel
proti usnesení ze dne 18. 7. 2018 i oproti opravnému usnesení z téhož dne podal odvolání, která
následně doplnil, současně třemi postupnými podáními doplnil i odvolání podané
proti rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018. Následně stěžovatel oznámil žalovanému, že u městského
soudu podal jednak žalobu proti rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018, jež je vedena
pod sp. zn. 2 A 63/2018, a také žalobu na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením týkající se téhož rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018, vedenou
pod sp. zn. 5 A 148/2018. Ministerstvo dopravy jako odvolací správní orgán nakonec rozhodlo
o odvolání stěžovatele proti rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018 svým rozhodnutím ze dne 12. 2. 2019,
č. j. 1279/2018-160-SPR/10, o odvolání stěžovatele proti usnesení ze dne 18. 7. 2018
rozhodnutím ze dne 31. 1. 2019 (odvolání jako opožděné zamítl), č. j. 1279/2018-160-SOR/8,
a konečně o odvolání stěžovatele proti opravnému usnesení rozhodnutím ze dne 31. 1. 2019,
č. j. 1279/2018-160-SPR/9. Všechna tato rozhodnutí již nabyla právní moci, byť se tak stalo
až poté, co městský soud vydal napadené usnesení.
[29] Nutno však současně zdůraznit, že stěžovatel podal zásahovou žalobu v nynější věci
u městského soudu v den, kdy současně podal proti rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018 u žalovaného
blanketní odvolání (21. 6. 2018). Z uvedeného by se mohlo jevit, že argumentace městského
soudu opřená o judikaturní závěry rozsudků NSS ze dne 25. 6. 2015, č. j. 2 As 190/2014 – 52,
a ze dne 14. 12. 2016, č. j. 2 Afs 243/2016 - 34, jež se týkaly problematiky zásahových žalob
v případech, kdy účastník namítal, že mu nebylo určité správní rozhodnutí vůbec doručeno,
je správná. Městský soud však v rozporu s výslovným zněním žalobního petitu a s tím, co žalobce
tvrdil v žalobě a jak sám vymezil v žalobě zásah, dovodil, že tímto zásahem je nedoručení
rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018. Tak tomu ale v souzené věci není; v tom kasační soud spatřuje
pochybení městského soudu.
[30] Tvrzeným zásahem v daném případě podle stěžovatele nebyla nečinnost žalovaného
při doručování rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018, tedy jeho nedoručení, nýbrž skutečnost,
že žalovaný považoval toto své rozhodnutí za pravomocné. Podstatou zásahu tak byla nesprávně
vyznačená doložka právní moci na zmíněném rozhodnutí, která byla (i podle žalobních tvrzení)
důsledkem nikoliv nedoručení rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018, nýbrž jeho doručování na adresu
stěžovatelova trvalého bydliště namísto doručování na adresu pro doručování, kterou stěžovatel
ve správním řízení označil. Stěžovatel v žalobě výslovně uvádí, že zásahem rozumí „[p]rávní moc
rozhodnutí (…) ze dne 22. 3. 2018, aniž by byly splněny podmínky pro to, aby se rozhodnutí stalo
pravomocným.“ (srov. bod I. žaloby). Stěžovatel přitom v dalších částech poměrně stručné žaloby
upozorňuje na pochybení žalovaného při doručování rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018 spočívající
v tom, že je zasílal na jinou adresu, než kterou označil stěžovatel. Právě v důsledku uvedeného
stěžovatel dovozoval, že rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018 nebylo vypraveno, ani mu fakticky
doručeno, bylo-li doručováno na nesprávnou adresu; rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018
proto nemohlo nabýt právní moci.
[31] Z výše popsaného průběhu správního řízení je však zřejmé, že nehledě na skutečnost,
zda se zásilka obsahující rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018 fyzicky, tedy skutečně, dostala do sféry
dispozice stěžovatele, žalovaný nebyl při doručení tohoto rozhodnutí pasivní a doručoval
ji na adresu trvalého bydliště stěžovatele (na niž před tím úspěšně doručoval předchozí
zásilky adresované stěžovateli). Nikoliv nepodstatné je i to, že se stěžovatel s rozhodnutím
ze dne 22. 3. 2018 měl možnost seznámit, byť prostřednictvím svého zmocněnce, který nahlédl
do správního spisu a následně proti němu také podal blanketní odvolání a současně i zmíněnou
zásahovou žalobu.
[32] Sporné tak v této věci je nikoliv to, zda rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018 vůbec
bylo doručováno, nýbrž zda bylo doručeno řádně, tedy účinně a zda tak byla na uvedeném
rozhodnutí správně vyznačena i jeho právní moc. Právě to bylo významné též pro posouzení
(ne)přípustnosti stěžovatelovy žaloby ve smyslu §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[33] Z uvedeného vyplývá, že městský soud k věci přistoupil na základě jiných východisek,
než byla podstatou žalobních tvrzení, a proto také použil závěry judikatury, která na daný případ
nebyla přiléhavá. Jak již však uvedeno, přesto nakonec dospěl ke správnému závěru.
[34] Stěžovatel tedy žalobou brojil proti nesprávně vyznačenému datu v doložce právní moci.
Obdobným případem, kdy se účastník řízení domáhal ochrany proti nesprávně vyznačené
doložce, tedy proti tomu, že určité správní rozhodnutí bylo považováno za pravomocné
(taktéž v důsledku pochybení v doručování na nesprávnou adresu - shodně tomu je i nyní),
se zabýval již rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 13. 2. 2018,
č. j. 2 As 141/2015 - 37. Z jeho závěrů lze vycházet i v nyní posuzované věci. V tomto usnesení
rozšířený senát předně zopakoval princip subsidiarity žalobních typů tak, že „[u]vedený princip
přiznává ústřední roli v systému žalob podle soudního řádu správního žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
podle §65 s. ř. s. ‚Nečinnostní žaloba a zásahová žaloba hrají roli pomocného prostředku
ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle §65 a násl. s. ř. s. nedosáhne…Účastník řízení
si tudíž nemůže zvolit, jaký žalobní typ by byl pro něj výhodnější a jaký nakonec využije
(srov. např. rozsudek ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42, č. 720/2005 Sb. NSS)‘. Může-li
se tak žalobce domáhat svých práv žalobou proti rozhodnutí správního orgánu, nelze mu přiznat ochranu
před nečinností nebo nezákonným zásahem.“ V návaznosti na to dále vyslovil, že „soudní ochrany
proti nevyznačení doložky právní moci, popř. vyznačení nesprávného data v ní, je-li otázka nabytí právní moci
napadeného rozhodnutí pro včasnost, přípustnost či zákonnost rozhodnutí napadeného žalobou podle §65 s. ř. s.
rozhodná, se účastník správního řízení domůže primárně touto cestou.“ Kromě toho rozšířený senát
neopomněl poukázat na povahu doložky právní moci jako na úřední úkon, jímž se nezakládají,
nemění ani neruší žádná konkrétní práva či povinnosti účastníků, nýbrž se jím toliko osvědčuje
objektivně nastalá skutečnost, okamžik nabytí právní moci rozhodnutí, který může být vyvrácen
důkazem opaku.
[35] Jak výše vyloženo, v době, kdy stěžovatel uplatnil zásahovou žalobu, stále probíhalo
správní řízení ve věci týkající se přestupku, jehož se měl stěžovatel dopustit, a to za aktivní
stěžovatelovy účasti nehledě na to, že na rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018 byla již vyznačena
doložka právní moci (viz výše odstavec [28]).
[36] Bez ohledu na setrvale (ve správním řízení i v žalobě) stěžovatelem uplatňovanou
námitku, že mu rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018 nebylo doručeno na adresu pro doručování,
z čehož dovozoval, že nebylo ani vypraveno, ani mu v podstatě vůbec doručeno, a rozhodnutí
žalovaného proto nemohlo nabýt právní moci, se žalovaný zabýval stěžovatelovými odvoláními,
jež v dané věci podal. Správní orgány (žalovaný ani posléze nadřízené Ministerstvo dopravy)
nebyly v dané věci nečinné, nýbrž činily kroky směřující k rozhodnutím o podaných odvoláních,
jež byly i stěžovateli známy. S výjimkou rozhodnutí odvolacího správního orgánu se všechny
úkony ve správním řízení uskutečnily před tím, než městský soud vydal napadené usnesení.
Nelze přitom přehlížet, že podle §87 odst. 1 část věty první před středníkem, soud rozhoduje
na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Z uvedeného je zřejmé, že stěžovatel
v době vydání napadeného usnesení podle obsahu správního spisu stále nevyčerpal jiné
prostředky ochrany, které měl k dispozici. Těmi bylo odvolání proti usnesení ze dne 18. 7. 2018
a především také odvolání proti rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018 (které také podal v den
podání zásahové žaloby), byť na něm již byla vyznačena doložka právní moci (ta však
může být vyvrácena důkazem opaku – viz výše v odst. [34]).
[37] Za předpokladu, že by zůstaly správní orgány nečinné a o kterémkoliv ze stěžovatelových
odvolání nerozhodly, měl k dispozici opatření proti nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu
a po jeho bezvýsledném vyčerpání následně i žalobu na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu podle §79 a násl. s. ř. s. V tom řízení by se také musel příslušný soud zabývat otázkou,
zda odvolacímu správnímu orgánu svědčí povinnost vydat rozhodnutí, tedy i otázkou řádného
doručení rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018 a tím, zda je či není v právní moci. Za předpokladu,
jak tomu nakonec je i v souzené věci, že by žalovaný předložil odvolání stěžovatele k rozhodnutí
odvolacímu správnímu orgánu a ten o odvolání rozhodl, měl by stěžovatel k dispozici žalobu
proti rozhodnutí. I v ní by se tato otázka řádného doručení rozhodnutí žalovaného, byla-li
by stále spornou a pro věc rozhodnou, posuzovala. Nejvyšší správní soud opět zdůrazňuje,
že stěžovatel netvrdil, že mu rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018 vůbec nebylo doručeno,
nýbrž že bylo doručeno nikoliv řádně (na adresu pro doručování), a ve své podstatě
tak nešlo o doručení účinné.
[38] Pouze pro doplnění právě uvedených úvah čtvrtý senát považuje za potřebné uvést,
že si je vědom rozsudku třetího senátu ze dne 27. 7. 2017, č. j. 3 As 166/2016 - 36,
v němž se žalobkyně také domáhala ochrany před nezákonným zásahem spočívajícím
v nedoručení, byť odvolacího, rozhodnutí. Třetí senát zde odmítl argumentaci krajského soudu,
podle něhož se měla žalobkyně v daném případě primárně domáhat ochrany prostřednictvím
žaloby proti rozhodnutí. Dospěl totiž k závěru, že nelze nutit žalobkyni, aby žalovala
konečné správní rozhodnutí, jehož obsah jí není podle žalobního tvrzení vůbec znám
(a nelze tudíž vyloučit, že kdyby se s ním seznámila, nic nezákonného by na něm neshledala),
a proto zavázal krajský soud, aby v té věci podanou zásahovou žalobu posoudil meritorně. Učinil
tak ovšem v situaci, v níž krajský soud již dříve s odkazem na primát žaloby proti rozhodnutí
odmítl v téže věci žalobu na ochranu proti nečinnosti. Tento případ se však od nynějšího
liší právě tím, že zde stěžovatel netvrdí, že mu rozhodnutí nebylo vůbec doručeno,
nýbrž ve své podstatě brojí proti účinnosti doručení rozhodnutí žalovaného fikcí na adresu
trvalého bydliště a řádnými opravnými prostředky ve správním řízení současně brojí proti
vydaným správním rozhodnutím, v nichž je otázka doručení tohoto rozhodnutí také právně
významná. A to měl městský soud v souzené věci zohlednit, což však neučinil.
[39] Samotné vyznačení doložky právní moci na rozhodnutí o přestupku, tedy skutečnost,
že žalovaný považoval rozhodnutí ze dne 22. 3. 2018 za pravomocné, se v souzené věci nikterak
nemohlo dotknout právní sféry stěžovatele. Otázku právní moci rozhodnutí žalovaného
a skutečnost, zda proti němu stěžovatel podal včasné odvolání, bylo možno řešit,
jak výše naznačeno, jinými právními prostředky ochrany.
[40] K právě uvedenému lze již jen pro úplnost dodat, co vyslovil Nejvyšší správní soud
již v rozsudku ze dne 21. 3. 2018, č. j. 6 As 402/2017 - 41 (ve skutkově a právně obdobné věci),
totiž že „pokud žalobce označí za zásah mylně něco, co má všechny parametry správního rozhodnutí, nečinnosti
nebo opatření obecné povahy, pak obecně platí, že soud stanoveným procesním postupem žalobce upozorní
na nutnost úpravy žaloby a po odstranění zjištěného nedostatku žalobu projedná, pokud jsou splněny další
podmínky řízení (srov. výše citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. listopadu 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160). V nyní posuzované věci by nicméně byl takový postup
nadbytečný, neboť u žaloby na ochranu proti nečinnosti dle §79 s. ř. s. platí, že před jejím podáním je nutné
bezvýsledně vyčerpat prostředky, které procesní předpis stanoví k ochraně účastníka řízení proti nečinnosti
správního orgánu. I pokud by byla žaloba dle obsahu posouzena jako žaloba na ochranu proti nečinnosti
odvolacího orgánu, který dosud nerozhodl o podaném odvolání, nemohla by být v daném případě přípustná,
jelikož stěžovatel by musel nejprve podat žádost u nadřízeného správního orgánu o uplatnění opatření proti
nečinnosti dle §80 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, což neučinil, nebo alespoň nic takového netvrdil.“
[41] Městský soud věc posoudil v konečném důsledku správně, byť jeho dílčí argumentace
byla opřena o závěry vyplývající z judikatury kasačního soudu týkající se daňového řízení, které
nebyly zcela přiléhavé dané věci. Uvedené však vyplývalo z toho, že městský soud ne zcela
správně identifikoval podstatu tvrzeného zásahu. Jak shora uvedeno, stěžovatel měl k ochraně
svých veřejných subjektivních práv k dispozici jiné prostředky právní ochrany než žalobu
na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením. Městský soud
tudíž nepochybil, shledal-li žalobu nepřípustnou proto, že žalobce tyto jiné právní prostředky
ochrany nevyčerpal s odkazem na §85 s. ř. s. ve spojení s §46 odst. 1 písm. d) téhož zákona.
Jelikož v souzené věci postačilo korigovat důvody, jimiž tento správný závěr městský soud
odůvodnil, nebylo nezbytné napadené usnesení pro nezákonnost rušit. Kasační důvod
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. nebyl naplněn.
V.
[42] Kasační stížnost není pro právě uvedené důvodná, a proto ji Nejvyšší správní soud
ve smyslu §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[43] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 téhož zákona. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovaný byl ve věci účastníkem úspěšným, nevznikly mu však žádné
náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti. Kasační soud proto rozhodl, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů tohoto řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. července 2020
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu