ECLI:CZ:NSS:2020:8.AZS.339.2019:38
sp. zn. 8 Azs 339/2019 - 38
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
Zdeňka Kühna, Filipa Dienstbiera, Petra Mikeše, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila
a Karla Šimky v právní věci žalobce: T. D. P., zast. Mgr. Jindřichem Lechovským,
advokátem se sídlem Šlejnická 1547/13, Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra,
se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 10. 2018,
čj. OAM-108/LE-LE05-LE05-R2-2017, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 18. 11. 2019, čj. 42 Az 7/2018-29, o návrhu žalobce
na vydání předběžného opatření,
takto:
I. Kasační stížnosti se n ep ři zn áv á odkladný účinek.
II. Věc se v rac í k projednání a rozhodnutí osmému senátu.
Odůvodnění:
I. Jádro sporu a dosavadní postup ve věci
I. 1. Jádro sporu
[1] Spornou otázkou je vztah dvou procesních institutů v řízení o kasační stížnosti –
předběžného opatření (§38 s. ř. s.) a odkladného účinku (§73 s. ř. s.). Současně rozšířený senát
řeší otázku, jaký význam má při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti obecné tvrzení žalobce (cizince) o potřebě mu zatímně umožnit pobyt na území státu,
a to v zájmu přímého kontaktu s jeho advokátem.
I. 2. Rozhodné skutkové okolnosti a průběh předchozích řízení
[2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 10. 2018 zastavil podle §25 písm. i) zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu, řízení o žádosti žalobce o udělení mezinárodní ochrany z důvodu její
nepřípustnosti [§10a odst. 1 písm. e) téhož zákona]. Vyšel z toho, že žalobce v žádosti uvedl
totožné důvody jako již v dřívější žádosti, která byla zamítnuta. Ani v zemi původu (Vietnam)
v mezidobí nedošlo k žádné změně, která by mohla představovat novou skutečnost ve smyslu
§11a odst. 1 písm. b) zákona o azylu.
[3] Žalobce proti rozhodnutí žalovaného podal žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem.
U tohoto soudu také žádal o přiznání odkladného účinku. Krajský soud však žalobě odkladný
účinek nepřiznal. Rozsudkem označeným v záhlaví pak žalobu zamítl a ztotožnil se s žalovaným
v závěru, že žalobce neuvedl v opakované žádosti o mezinárodní ochranu žádné nové azylově
relevantní skutečnosti.
I. 3. Argumenty v návrhu na vydání předběžného opatření a vyjádření žalovaného
[4] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Současně
podal návrh na vydání předběžného opatření, což je předmětem nynějšího rozhodování
rozšířeného senátu. Stěžovatel odkázal na závěry plynoucí z judikatury, podle nichž v případě,
že krajský soud nepřiznal žalobě odkladný účinek, nelze již v řízení o kasační stížnosti odkladným
účinkem sistovat účinky správního rozhodnutí. Eliminace nepříznivých důsledků správního
rozhodnutí se pak lze domáhat jen návrhem na vydání předběžného opatření (s odkazem
na usnesení NSS ze dne 20. 12. 2018, čj. 3 Azs 142/2018-24). Stěžovatel dále uvedl,
že rozhodnutí žalovaného má pro něj fatální následek: nebude moci legálně setrvat na území ČR.
Další setrvání zde pro něj bude znamenat realizaci správního vyhoštění či dokonce hrozbu
trestního stíhání, případně – po nuceném návratu do země původu – vystavení vážné újmě
na zdraví a životě. Opustí-li území ČR, znemožní mu to účast na řízení před NSS. Stěžovatel není
schopen osobně využívat moderní technologie, proto musí se svým zástupcem komunikovat
jen osobně. Nedisponuje ani dostatečnými finančními prostředky k tomu, aby si mohl v zahraničí
„najmout“ jiné osoby, s jejichž pomocí by mohl se zástupcem komunikovat. Tomu svědčí i to,
že mu krajský soud ustanovil zástupce pro jeho nedostatečné majetkové poměry. Stěžovatel
by tak nebyl schopen se svým zástupcem komunikovat, udělovat mu pokyny a jakkoliv se účastnit
soudního řízení, které tak pro něj ztratí jakýkoliv smysl. Nutnost vycestovat pro něj bude
o to citelnější, že na území ČR žije jeho zletilá dcera, které stěžovatel vypomáhá v obchodě, dále
její dítě (vnuk stěžovatele) a také dva stěžovatelovi sourozenci.
[5] Stěžovatel navrhl, aby NSS podle §38 odst. 1 s. ř. s. vydal předběžné opatření, kterým
žalovanému uloží, aby do doby právní moci rozhodnutí o kasační stížnosti zajistil strpění
stěžovatelova pobytu na území ČR.
[6] Žalovaný k návrhu na vydání předběžného opatření uvedl, že stěžovatel nepředložil
skutečnosti svědčící o tom, že výkon či jiné právní následky rozhodnutí by pro něj znamenaly
vážnou újmu. Zákon s podáním kasační stížnosti nespojuje odkladný účinek. Ten nebyl přiznán
ani žalobě. Postup stěžovatele je účelový, neboť při absenci reálných okolností představujících
hrozbu vážné újmy usiluje soudní cestou o další setrvání na území ČR. Stěžovatel může se svým
zástupcem komunikovat minimálně telefonicky. Co se týče jeho majetkových poměrů,
sám při pohovoru uvedl, že má ve Vietnamu děti. Jako dospělý, svéprávný a zdravý muž
je schopen uspokojovat své životní potřeby prací. Žalovaný odkázal na judikaturu (usnesení
ze dne 5. 10. 2017, čj. 2 Azs 273/2017-19), dle které není osobní přítomnost účastníka řízení
potřeba, pokud má zástupce a lze zajistit přiměřeně efektivní a rychlou komunikaci na dálku.
Účastník může se svým zástupcem komunikovat na dálku např. e-mailem, telefonicky
či prostřednictvím jiných elektronických komunikačních prostředků, s čímž mu mohou pomoci
jeho děti žijící ve Vietnamu.
II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
[7] Osmý senát při předběžném projednání věci shledal důvod k postoupení věci
k rozhodnutí rozšířenému senátu, neboť existuje rozporná judikatura jednotlivých senátů NSS,
respektive osmý senát dospěl k právnímu názoru odlišnému od právního názoru již vyjádřeného
v rozhodnutí tohoto soudu (§17 odst. 1 s. ř. s.).
[8] Osmý senát si je vědom toho, že judikaturu týkající se návrhů na vydání předběžného
opatření nebo přiznání odkladného účinku nelze snadno zobecnit, neboť v návaznosti
na konkrétní tvrzení účastníků klade důraz na individuální okolnosti každé věci. Shledané rozpory
v existující judikatuře jsou však tak zásadní povahy a významu pro další praxi tohoto soudu,
že je v dané věci na místě upřednostnit sjednocovací funkci a věc rozšířenému senátu předložit.
[9] Na otázku rozsahu přiznání odkladného účinku kasační stížnosti judikatura dlouhodobě
jednotně nahlížela především v návaznosti na publikované závěry usnesení ze dne 6. 12. 2005,
čj. 2 Afs 77/2005-96, č. 786/2006 Sb. NSS. Podle něj odkladný účinek může být v řízení
o kasační stížnosti přiznán a působit nejen ve vztahu k přezkoumávanému rozhodnutí krajského
soudu (či jeho části), ale i přímo ve vztahu ke správnímu rozhodnutí (či jeho části), k jehož
přezkumu se dotyčné řízení před krajským soudem vedlo.
[10] K této rozhodovací praxi se vymezil třetí senát, který v usnesení ze dne 20. 12. 2018,
čj. 3 Azs 142/2018-24 (na něž v nyní projednávané věci odkazuje i stěžovatel), upozornil na to,
že odkladný účinek kasační stížnosti je pojmově svázán s rozhodnutím krajského soudu a jeho
přiznáním se tedy pouze odkládají účinky tohoto soudního rozhodnutí. Odložení účinků
správního rozhodnutí lze řešit vydáním předběžného opatření. Třetí senát v tomto odkázal
na změnu soudního řádu správního provedenou s účinností od roku 2012 (obdobně usnesení
ze dne 11. 2. 2015, čj. 3 As 9/2015-23; ze dne 27. 2. 2019, čj. 3 Azs 17/2019-32; či ze dne
11. 12. 2019, čj. 3 Azs 380/2019-35). Této judikatury se dovolávají i někteří účastníci řízení,
jako je tomu i v nynějším případě. Návrhům na vydání předběžného opatření (obdobným
jako ve věci nyní projednávané osmým senátem) některé senáty NSS již vyhověly a předběžná
opatření vydaly (viz usnesení ze dne 30. 5. 2019, čj. 1 Azs 157/2019-29; ze dne 7. 11. 2019,
čj. 2 Azs 294/2019-18; či ze dne 13. 11. 2019, čj. 2 Azs 293/2019-22).
[11] Napříč senáty NSS je však i nadále (bez ohledu na novelu soudního řádu správního
provedenou zákonem č. 303/2011 Sb.) akceptován závěr vycházející z výše již citovaného
usnesení druhého senátu (čj. 2 Afs 77/2005-96). I nadále proto senáty aplikují názor, že odkladný
účinek může být v řízení o kasační stížnosti přiznán a působit nejen ve vztahu
k přezkoumávanému rozhodnutí krajského soudu, ale i přímo ve vztahu ke správnímu
rozhodnutí (např. usnesení ze dne 19. 12. 2019, čj. 4 As 430/2019-60; ze dne 7. 3. 2019,
čj. 10 As 3/2019-40; ze dne 12. 11. 2019, čj. 2 Azs 302/2019-34; ze dne 3. 5. 2019,
čj. 4 Azs 113/2019-40; ze dne 14. 10. 2019, čj. 5 Azs 312/2019-39; ze dne 16. 9. 2019,
čj. 5 Azs 308/2019-21; ze dne 30. 8. 2018, čj. 1 Azs 260/2018-24; ze dne 17. 10. 2018,
čj. 8 Azs 285/2018-37; či ze dne 15. 5. 2019, čj. 8 Azs 126/2019-37). Tato rozhodovací praxe
se týká nejen situací, v nichž krajský soud návrhu na přiznání odkladného účinku nevyhověl
(nepřiznal jej či jej zamítl), ale i situací, v nichž o takovém návrhu krajský soud vůbec
nerozhodoval (návrh nebyl vůbec podán, případně krajský soud rozhodl přímo ve věci samé,
aniž se návrhem na přiznání odkladného účinku zabýval).
[12] Ze stěžovatelova návrhu je zřejmé, že jeho cílem je dosáhnout „eliminace důsledků“
správního rozhodnutí, přičemž k jeho dosažení volí s ohledem na výše citovanou judikaturu
třetího senátu „cestu“ předběžného opatření. Osmý senát nicméně v této souvislosti zdůrazňuje,
že předběžné opatření a odkladný účinek nelze bez dalšího zaměňovat. Především lze poukázat
na to, že z hlediska systematiky zákona je předběžné opatření institutem obecným, určeným
pro všechna řízení vedená podle soudního řádu správního, zatímco odkladný účinek vycházející
z §73 s. ř. s. je zvláštním institutem, předpokládaným primárně pro řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu. Není tedy na místě domáhat se prostřednictvím předběžného
opatření téhož, čeho se lze domoci prostřednictvím odkladného účinku. Bylo by ale nelogické,
aby se zamýšlených účinků účastníci mohli shodně domoci oběma popisovanými nástroji
(a to třeba dokonce i současně). Přehlédnout nelze ani to, že podmínky pro vydání obou typů
„zatímních rozhodnutí“ jsou odlišné (srov. např. „hrozící vážnou újmu“ a „nepoměrně větší
újmu“ či hodnocení rozporu s důležitým veřejným zájmem).
[13] Vedle otázky účinků rozhodnutí o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti je třeba
odstranit též další rozpor existující v judikatuře. Ať již totiž rozšířený senát dospěje k závěru,
že lze za dané procesní situace „eliminovat“ účinky správního rozhodnutí pouze prostřednictvím
vydání předběžného opatření či lze i nadále postupovat za využití odkladného účinku, bude třeba
se v dané věci zabývat i samotnou důvodností stěžovatelova návrhu (lze přepokládat, že pokud
by rozšířený senát setrval na možnosti využití odkladného účinku, stěžovatel by po nezbytném
poučení ze strany soudu svůj návrh v tomto směru procesně upravil).
[14] Stěžovatel mimo jiné argumentuje tím, že v důsledku nuceného opuštění ČR by byla
znemožněna jeho účast v řízení před soudem. V této souvislosti předně poukazuje na závěry
usnesení ze dne 16. 8. 2012, čj. 4 As 56/2012-58. Z něj plyne, že „[s]těžovatelka v návrhu na přiznání
odkladného účinku poukázala na své kulturní, sociální a majetkové vazby k České republice spíše obecně,
s tím, že v České republice žije již sedm let a pobývá zde jedna z jejích dcer. Za zásadní nicméně zdejší soud
považuje fakt, že pro řádný výkon stěžovatelčina ústavního práva na spravedlivý proces je třeba, aby stěžovatelka
mohla setrvat na území České republiky do skončení řízení o její kasační stížnosti. Byť je stěžovatelka v tomto
řízení (jak požaduje soudní řád správní) zastoupena advokátem, nelze přehlédnout, že k právu na spravedlivý
proces náleží i právo účastníka vystupovat v tomto řízení osobně, být v kontaktu se svým zástupcem, udělovat
mu konkrétní pokyny pro výkon zastoupení atd. Nejvyšší správní soud tedy spatřuje nepoměrně větší újmu,
než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, spojenou s nuceným opuštěním České
republiky před rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o její kasační stížnosti, především v možné újmě
na výkonu jejího práva na spravedlivý proces.“
[15] Na tuto judikaturu (ve shodě s dřívější judikaturou, srov. zejm. usnesení ze dne
18. 8. 2011, čj. 5 As 73/2011-100) navazuje i aktuální rozhodovací praxe NSS (např. již výše cit.
usnesení ve věcech 1 Azs 157/2019, 2 Azs 294/2019 či 2 Azs 293/2019). Kupříkladu první senát
zde za obdobných skutkových okolností, jako jsou v nyní projednávané věci, výslovně uzavřel,
že „[n]enařízením předběžného opatření by v případě stěžovatelova vycestování z České republiky stěžovateli
vznikla újma spočívající zejména ve faktické ztrátě možnosti vystupovat v řízení osobně, tedy řádně konzumovat
své ústavní právo na spravedlivý proces. Pro výkon stěžovatelova práva na spravedlivý proces přitom může být
jeho přítomnost v České republice až do skončení řízení o kasační stížnosti nezbytná. Ačkoli je stěžovatel v řízení
o kasační stížnosti povinně zastoupen advokátem, nelze opomenout, že součástí práva na spravedlivý proces je také
právo vystupovat osobně v řízení, být v kontaktu se svým právním zástupcem, udělovat mu konkrétní pokyny,
poskytovat mu potřebnou součinnost atd.“
[16] Tyto závěry týkající se práva osobně se účastnit řízení o kasační stížnosti jsou do určité
míry korigovány usneseními druhého senátu ze dne 5. 10. 2017, čj. 2 Azs 273/2017-19 (podle
právní věty „[l]ze-li očekávat, že cizinec ve věci po dobu řízení před správními soudy nebude muset osobně
nic činit, a lze-li současně zajistit přiměřeně efektivní a rychlou komunikaci cizince a jeho zástupce, má-li
jej, i na dálku, není osobní přítomnost cizince na území ČR po dobu soudního řízení zásadně potřeba,
a tedy zpravidla nebude sama o sobě bez dalšího důvodem k přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
(§107 s. ř. s.) proti rozhodnutí krajského soudu, jímž byla zamítnuta cizincova žaloba proti rozhodnutí
správního orgánu o jeho správním vyhoštění“), a ze dne 6. 1. 2016, čj. 2 Azs 271/2015-32 (podle právní
věty „[n]ávrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti dle §107 odst. 1 s. ř. s. ve věci zrušení
povolení k trvalému pobytu nelze vyhovět, opírá-li se pouze o obecnou argumentaci právem na spravedlivý proces
(právo osobně se účastnit řízení, být v úzkém kontaktu se svým zástupcem), aniž by zde byly další,
individualizované a závažné okolnosti, které mimořádné vyloučení účinků pravomocného správního rozhodnutí
odůvodňují.“).
[17] V souladu s judikaturou druhého senátu (týkající se přezkumu rozhodnutí o trvalém
pobytu), která omezila rozhodovací praxi vstřícnou k ochraně procesních práv cizozemských
účastníků po dobu řízení o kasační stížnosti, jsou i rozhodnutí dalších senátů. Šestý senát
například v usnesení ze dne 27. 9. 2017, čj. 6 Azs 261/2017-25 (ve věci přezkumu rozhodnutí
o správním vyhoštění) výslovně uzavřel, že „[z]působ, jakým stěžovatel interpretuje judikaturu Nejvyššího
správního soudu, svádí k závěru, že odkladný účinek by měl být přiznán kasační stížnosti každého cizince, který
se domáhá zrušení rozhodnutí, s nímž je nějak spojeno nucené ukončení jeho pobytu na území České republiky.
Tak tomu ovšem není. Při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku totiž nelze pouze poměřovat
újmu hrozící stěžovateli s újmou, která by přiznáním odkladného účinku vznikla jiným osobám, nýbrž je třeba
mít na paměti, že se jedná o mimořádný institut představující výjimku ze zákonem stanoveného pravidla,
že podání kasační stížnosti odkladný účinek nemá. (…) V žádosti o přiznání odkladného účinku je proto nutné
vylíčit individualizované a závažné okolnosti, které mimořádné vyloučení účinků pravomocného rozhodnutí
odůvodňují; nelze pouze obecně argumentovat právem na spravedlivý proces.“ Obdobně týž senát dospěl
k závěru, že „stěžovatel kromě povrchní argumentace svým právem na spravedlivý proces žádný další důvod
pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nenabídl. Samotné právo stěžovatele účastnit se osobně řízení
o kasační stížnosti či být v kontaktu se svým zástupcem však pro přiznání odkladného účinku nepostačuje“
(usnesení ze dne 11. 7. 2017, čj. 6 Azs 270/2017-28). Shodně uzavřel i v případě přezkumu
rozhodnutí o nepřípustnosti žádosti o mezinárodní ochranu (viz usnesení ze dne 13. 12. 2017, čj.
6 Azs 367/2017-38).
[18] V rámci jednotlivých návrhů na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti či na vydání
předběžného opatření ve výše citovaných věcech lze jistě nalézt určité odlišnosti, které se mohou
odvíjet od podoby tvrzení účastníků a plynout z různé povahy přezkoumávaných rozhodnutí
správních orgánů. Přesto je osmý senát toho názoru, že nastíněné linie judikatury jsou z hlediska
dalšího vývoje rozhodovací praxe tohoto soudu vzájemně neslučitelné. Je proto třeba vyjasnit,
zda právo osobně se účastnit řízení o kasační stížnosti a činit úkony obvykle s takovým řízením
spojené (a v této souvislosti udělovat pokyny zástupci a poskytovat mu potřebnou součinnost)
představuje bez dalšího dostatečný důvod pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
(či vydání předběžného opatření v řízení o kasační stížnosti), a to i tehdy, pokud z tvrzení
účastníků neplynou závažné a dostatečně individualizované konkrétní okolnosti svědčící vydání
takového rozhodnutí.
[19] Pro případ, že by rozšířený senát ve shora rekapitulované judikatuře neshledal rozpor
zakládající jeho pravomoc v dané věci rozhodovat, vyjadřuje osmý senát nesouhlas s právním
názorem plynoucím především z výše již opakovaně cit. usnesení 1 Azs 157/2019 a z usnesení
na něj navazujících (2 Azs 294/2019 či 2 Azs 293/2019), jimiž NSS vyhověl návrhům na vydání
předběžného opatření za obdobných okolností, jako jsou dány i v nyní projednávané věci.
I zde stěžovatel v souvislosti s právem účastnit se soudního řízení poukázal na to, že není
schopen osobně využívat moderní komunikační technologie a není schopen se svým zástupcem
komunikovat jinak než osobně, přičemž nedisponuje ani finančním „kapitálem“ umožňujícím
mu „najmout“ si v zahraničí pro tuto komunikaci jiné osoby.
[20] Dle osmého senátu povaha řízení o kasační stížnosti významně ovlivňuje též obvyklou
míru osobní účasti stěžovatelů v takovém řízení. Stěžovatel musí být v řízení o kasační stížnosti
zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.), účast v řízení o kasační stížnosti obvykle spočívá
toliko v podání (odůvodnění) kasační stížnosti a v případném využití práva podat repliku
k vyjádření dalších účastníků tohoto řízení. V úvahu mohou přicházet též úkony související
s dalšími procesními právy a povinnostmi účastníků (např. možnost vyjádřit se k osobám soudců,
povinnost hradit soudní poplatek či úkony související s žádostí o osvobození od soudních
poplatků či s návrhem na ustanovení zástupce apod.). Zmiňované úkony jsou nicméně zcela
standardní a samozřejmou součástí řízení o kasační stížnosti. Pokud by NSS akceptoval,
že osobní účast i při těchto úkonech je obecně z hlediska zachování práv stěžovatele nezbytná,
fakticky by to znamenalo, že u určitého druhu správních rozhodnutí bude třeba návrhu
na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti v podstatě vždy vyhovět. Přestože osmý senát
nezpochybňuje význam procesního úkonu spočívajícího v odstraňování vad kasační stížnosti,
který citovaná judikatura zdůrazňuje, nelze akceptovat absurdní důsledky jejích závěrů.
Stěžovatelé podávající bezvadnou kasační stížnost by totiž z hlediska zatímní ochrany po dobu
běžícího řízení o kasační stížnosti byli znevýhodněni oproti stěžovatelům, kteří podají vadnou
(neodůvodněnou) kasační stížnost.
[21] Osmý senát proto rozhodl o předložení věci rozšířenému senátu k zodpovězení
následujících otázek:
1) Jestliže podává návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti stěžovatel, jenž byl
v řízení před krajským soudem v postavení žalobce, je nezbytnou podmínkou důvodnosti
takového návrhu skutečnost, že účinky plynoucí ze správního rozhodnutí byly odloženy
již v řízení před krajským soudem? Může být v takové situaci odkladný účinek v řízení o kasační
stížnosti přiznán a působit nejen ve vztahu k přezkoumávanému rozhodnutí krajského soudu
ale i přímo ve vztahu ke správnímu rozhodnutí, k jehož přezkumu se dotyčné řízení
před krajským soudem vedlo?
2) Představuje právo osobně se účastnit řízení o kasační stížnosti a činit úkony standardně
s takovým řízením spojené (a v této souvislosti udělovat pokyny zástupci a poskytovat
mu potřebnou součinnost) bez dalšího důvod pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
(vydání předběžného opatření)?
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1. Pravomoc
[22] Podle §17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát NSS při svém rozhodování k právnímu názoru,
který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí NSS, postoupí věc
k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[23] Rozšířený senát předesílá, že při výkladu velmi abstraktních norem, jako je §38 s. ř. s.
(předběžné opatření) či §73 s. ř. s. (odkladný účinek), nelze vytrhávat jednotlivé věty odůvodnění
soudního rozhodnutí z kontextu a konstruovat z nich umělé rozdíly či nekonzistence judikatury.
Právě takovéto velmi neurčité normy, které nelze judikaturou jednoznačně specifikovat („potřeba
zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu“, respektive to, že by „výkon nebo jiné právní
následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může
vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem“), jsou velmi citlivé
na měnící se skutková východiska předložená navrhovatelem soudu. Výklad takovýchto norem
předpokládá, že soud vezme v potaz všechny individuální okolnosti sporné věci.
[24] Takto zákonodárcem vysoce neurčitě nastavené premisy vycházejí především
z esenciálního předpokladu soudcovského rozhodování, totiž snahy každého soudce o nalezení
správného výkladu práva. Ostatně právě proto by bylo chybou, pokud by chtěl rozšířený senát
vytvářet nějaká rigidní pravidla tam, kde zákonodárce textem zákona vytvořil široký prostor
pro soudní úvahu. Nadto ne všechny okolnosti významné pro výrok soudu budou výslovně
uvedeny v odůvodnění rozhodnutí o předběžném opatření či odkladném účinku, a to se zřetelem
na nevyhnutelnou stručnost odůvodnění těchto zatímních rozhodnutí, spojenou s krátkými
zákonnými lhůtami pro jejich vydání (§38 odst. 3 s. ř. s., §73 odst. 4 s. ř. s.).
[25] Tedy ani tam, kde se na prvý pohled jeví východiska řešené věci jako velmi podobná,
nelze bez dalšího dovozovat konflikt judikatury jen proto, že se liší výrok soudního rozhodnutí
v obou zdánlivě podobných věcech.
[26] V nynější věci je však stav judikatury takový, že její vnitřní nejednota skutečně
existuje. Předkládající osmý senát velmi přesvědčivě vysvětlil, že v judikatuře je rozpor,
a to v obou předkládaných otázkách (k otázce prvé viz body [10] až [11] shora, k otázce druhé
body [14] až [18] shora). Odlišnosti ve výkladu soudního řádu správního nejsou dány pouhým
zohledněním nějaké dílčí individuální či specifické okolnosti rozhodované věci. Právě naopak,
judikatura vytváří dva navzájem neslučitelné výkladové proudy, jednak ohledně vztahu
předběžného opatření a odkladného účinku v řízení o kasační stížnosti, jednak ohledně dopadů
cizincova práva na spravedlivý proces ve vztahu k povinnosti státu umožnit mu setrvání na území
až do okamžiku rozhodnutí o kasační stížnosti.
[27] Pravomoc rozšířeného senátu je tudíž dána.
III.2. Právní názor rozšířeného senátu
III.2.1. Předběžné úvahy a relevantní právní úprava
[28] Návrh podaný ke správnímu soudu neměl odkladný účinek již od samotného
počátku existence správního soudnictví v Rakousku na sklonku 70. let 19. století. Emil Hácha
to vysvětloval jako důsledek organického postavení správního soudu „mimo soustavu správní“
(HÁCHA, E. Nejvyšší správní soud. In: Slovník veřejného práva čsl. Sv. II. Brno, 1932, s. 827
násl., na s. 873). Zákon č. 36/1876 ř. z., o zřízení správního soudu, k tomu v §17 říkal,
že stížnost k soudu správnímu podaná nemá dle práva účinku odkladacího. Strana stížnostvedoucí
má však na vůli, žádati na úřadu správním za takový odklad, a nevyhledávají-li toho veřejné příčiny,
aby rozhodnutí neprodleně bylo vykonáno, a vzešla-li by tím vykonáním straně škoda nenabytná, má tento úřad
ten odklad povoliti. Od roku 1937 znělo toto ustanovení, ve znění zákona č. 164/1937 Sb. z. a n.,
o nejvyšším správním soudě,
takto:Stížnost k nejvyššímu správnímu soudu nemá sama o sobě odkládacího
účinku. Strana stěžující si může však požádati o odklad u žalovaného úřadu, který jej povolí, nevyžadují-li
veřejné zájmy okamžitého výkonu a vzešla-li by straně z tohoto výkonu nenahraditelná újma. Rozhodnutí úřadu
podle předchozí věty je konečné (§5). Nerozhodne-li úřad o podané žádosti do 60 dnů a nedotýká-li se naříkané
rozhodnutí neb opatření práv nikoho jiného než stěžovatele, má se za to, že odkladný účinek byl povolen.
[29] Za platnosti této úpravy nevznikala dilemata ani ohledně vztahu tohoto odkladu
k nějakému jinému institutu (zákon nic jiného než odklad správním úřadem podle §17
neupravoval), ani ohledně vztahu rozhodování úřadu o odkladu k řízení před soudem instančně
nižším a vyšším (mezi léty 1876 a 1950 existoval jen jeden správní soud, respektive od roku 1918
nejvyšší správní soud). I tato stará úprava však samozřejmě měla četná úskalí, zejména ve vztahu
k možnému soudnímu přezkumu rozhodnutí správního úřadu o odkladném účinku (zatímco
praxe před rokem 1918 soudní přezkum neumožňovala, praxe za I. republiky se přikláněla
k závěru opačnému, viz blíže HÁCHA, cit. dílo, s. 873).
[30] Novodobá úprava správního soudnictví v tehdejší části páté občanského soudního řádu
již dávala pravomoc rozhodovat o odkladném účinku soudu. Podle §250c o. s. ř., ve znění
do 31. 12. 2002, žaloba proti rozhodnutí neměla odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí
správního orgánu, pokud zvláštní zákon nestanovil něco jiného. Na žádost účastníka však mohl
předseda senátu usnesením vykonatelnost rozhodnutí odložit, jestliže by neprodleným výkonem napadeného
rozhodnutí hrozila závažná újma. Deficitem tehdejší úpravy jistě bylo to, že odkladný účinek mířil
jen na vykonatelnost rozhodnutí, nikoliv na jiné účinky rozhodnutí. Jak známo, správní
soudnictví bylo před rokem 2003 jednoinstanční, bez vrcholného soudu sjednocujícího
judikaturu. Proto tehdy v zásadě nemohla vyvstat ani nyní řešená otázka vztahu odkladného
účinku k rozhodnutí správního orgánu v řízení o kasační stížnosti.
[31] Nynější právní úprava od roku 2003 rozlišuje předběžné opatření (§38 s. ř. s.)
jako obecný institut upravený v hlavě I části třetí soudního řádu správního (Obecná ustanovení
o řízení), a odkladný účinek žaloby (§73 s. ř. s.), jako institut zvláštní, upravený v části třetí, hlavě
II dílu 1 (Řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu). Ustanovení §107 s. ř. s.
pak ve vztahu k řízení o kasační stížnosti odkazuje na odkladný účinek.
[32] Podle §38 s. ř. s. v jeho původním znění mezi léty 2003 a 2011 platilo:
(1) Byl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit poměry účastníků
pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům
uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit
takovou povinnost i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat.
(2) K návrhu na předběžné opatření si soud podle potřeby vyžádá vyjádření ostatních účastníků.
(3) Návrh je nepřípustný, lze-li návrhu na zahájení řízení přiznat odkladný účinek nebo nastává-li
tento účinek ze zákona.
(4) Soud může rozhodnutí o předběžném opatření zrušit nebo změnit, změní-li se poměry,
a to i bez návrhu. Předběžné opatření zaniká nejpozději dnem, kdy se rozhodnutí soudu,
jímž se řízení končí, stalo vykonatelným.
[33] Novela soudního řádu správního č. 303/2011 Sb., o kterou opírá svůj právní názor třetí
senát (viz níže), změnila dosavadní odstavec třetí a nahradila ho novým odstavcem třetím v tomto
znění:
(3) O návrhu na předběžné opatření rozhodne soud bez zbytečného odkladu; není-li
tu nebezpečí z prodlení, rozhodne do 30 dnů od jeho podání. Usnesení o návrhu na předběžné
opatření musí být vždy odůvodněno.
Důvodová zpráva k této novelizaci uvádí, že vychází z existující judikatury a snaží se zdůraznit,
že předběžné opatření lze vydat též vedle rozhodnutí o přiznání odkladného účinku či namísto
usnesení o přiznání odkladného účinku:
„Navrhuje se v souladu se závěry judikatury vypustit současné znění ustanovení §38 odst. 3
a nově upravit, že předběžné opatření lze vydat i vedle rozhodnutí o přiznání odkladného účinku
návrhu či namísto usnesení o přiznání odkladného účinku. Smyslem a účelem nové úpravy
je umožnit jemnější a cílenější zatímní úpravu poměrů účastníků podle potřeb konkrétní věci
po dobu řízení před správními soudy i v případech, kdy je možno přiznat návrhu odkladný
účinek. Navrhované znění odstavce 3 rovněž posiluje vědomí účastníka o tom, že o jeho návrhu
na předběžné opatření bude rozhodnuto bezodkladně, je-li tu nebezpečí z prodlení. V opačném
případě, není-li tu nebezpečí z prodlení, může soud o návrhu na předběžné opatření rozhodnout
do uplynutí 30 dnů poté, co byl podán návrh. Vzhledem k navrhované úpravě vztahu
mezi předběžným opatřením a rozhodnutím o přiznání odkladného účinku se v zájmu zvýšení
faktické úrovně ochrany veřejných subjektivních práv zrcadlově zavádí lhůta pro rozhodnutí
soudu o návrhu na přiznání odkladného účinku (viz bod 38). Pro zajištění toho, aby o těchto
návrzích mohlo být rozhodováno v nově stanovené lhůtě, se zavádí možnost rozhodovat
o nich předsedou senátu. Zároveň se explicitně stanovuje povinnost odůvodnit rozhodnutí
o návrhu na předběžné opatření.“
(Vládní návrh na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
sněmovní tisk 319, Poslanecká sněmovna 2011, VI. volební období, dostupný v digitálním
repozitáři Poslanecké sněmovny PČR na www.psp.cz)
[34] Podle §73 s. ř. s., ve znění novely č. 303/2011 Sb. od 1. 1. 2012, platí:
(1) Podání žaloby nemá odkladný účinek, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak.
(2) Soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě odkladný účinek,
jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší
újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže
to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
(3) Přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem účinky
napadeného rozhodnutí.
(4) O návrhu na přiznání odkladného účinku rozhodne soud bez zbytečného odkladu; není-li
tu nebezpečí z prodlení, rozhodne do 30 dnů od jeho podání. Usnesení o návrhu na přiznání
odkladného účinku musí být vždy odůvodněno.
(5) Usnesení o přiznání odkladného účinku může soud i bez návrhu usnesením zrušit,
ukáže-li se v průběhu řízení, že pro přiznání odkladného účinku nebyly důvody, nebo že tyto
důvody v mezidobí odpadly.
(§73 odst. 4 s. ř. s. byl do soudního řádu správního doplněn novelou č. 303/2011 Sb., pozměněn byl i odst. 2,
a to upřesněním požadavků na přiznání odkladného účinku)
[35] Podle §107 s. ř. s. pak od počátku účinnosti soudního řádu správního platí, že kasační
stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení
§73 odst. 2 až 5 se užije přiměřeně.
[36] Z uvedeného plyne, že předběžné opatření je obecným institutem aplikovatelným
pro všechny typy řízení před krajským soudem (lex generalis), zatímco odkladný účinek
je institutem zvláštním, který se před krajským soudem uplatní jen v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu (lex specialis). Zatímco smyslem odkladného účinku je odložit
vykonatelnost či jiné účinky rozhodnutí správního orgánu, předběžným opatřením může soud
uložit správnímu orgánu či jinému účastníkovi řízení (eventuálně dokonce i třetí osobě) určité
povinnosti. Jak rozšířený senát vysvětlí v další části, v řízení o žalobě proti rozhodnutí lze uplatnit
dle povahy věci předběžné opatření i odkladný účinek.
[37] Možnost přiznání odkladného účinku jen pro řízení o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu v §73 s. ř. s. vedené před krajskými soudy, nikoli v řízení o žalobě proti nečinnosti
či v řízení na ochranu před nezákonným zásahem, logicky plyne z rozdílu v předmětu těchto
soudních řízení. Odkladný účinek je využitelný jen v takovém řízení, v němž je předmětem
soudního přezkumu již vydané rozhodnutí. Odkladný účinek může plynout ze zákona
nebo soudně přiznán jen v souvislosti s podáním žaloby proti pravomocnému rozhodnutí,
jehož účinky se přiznáním odkladného účinku žalobě pozastavují (usnesení rozšířeného senátu
ze dne 29. 3. 2016, čj. 4 As 217/2015-182, č. 3415/2016 Sb. NSS, věc Eleganta, bod 42). Ovšem
ani v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle §101a a násl. s. ř. s. nelze
před krajským soudem odkladný účinek návrhu přiznat, neboť pro aplikaci §73 s. ř. s. v tomto
řízení chybí zákonná opora. V případě hrozící vážné újmy i zde přichází v úvahu aplikace §38
s. ř. s. (takto věc Eleganta, bod 44 a bod 51).
[38] Naproti tomu v řízení o kasační stížnosti může NSS přiznat odkladný účinek ve vztahu
k rozhodnutí krajského soudu vydanému v jakémkoliv typu řízení. Pozastavit tak lze účinky
soudního rozhodnutí vzešlého z řízení o žalobě proti rozhodnutí, žalobě nečinnostní, zásahové
nebo třebas o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (cit. věc Eleganta, body 46 až 53).
Otázkou nicméně zůstává, zda NSS může pozastavit i účinky žalobou napadeného rozhodnutí
správního orgánu.
III.2.2. Odkladný účinek v řízení o kasační stížnosti může být přiznán a působit též ve vztahu k rozhodnutí
správního orgánu, které bylo předmětem přezkumu před krajským soudem
[39] Jádrem prvé otázky, kterou osmý senát předložil rozšířenému senátu, je upřesnění vztahu
mezi odkladným účinkem a předběžným opatřením v řízení o kasační stížnosti.
[40] V usnesení ze dne 6. 12. 2005, čj. 2 Afs 77/2005-96, č. 786/2006 Sb. NSS, věc
FASHION GROUP, se k této otázce mj. uvádí, že odkladným účinkem „má být docíleno toho,
aby ve správním soudnictví v řízeních o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu, v nichž se přezkoumávají
pravomocná (a tedy zásadně vykonatelná) správní rozhodnutí, bylo možno výjimečně docílit toho, aby po dobu
přezkumu napadené správní rozhodnutí nebylo vykonatelné, resp. nezakládalo jiné právní následky.“
Odkladným účinkem se „zmrazí“ stav věcí, „protože pokud by mělo být provedeno (vykonáno) a následně
bylo v rámci soudního přezkumu shledáno nezákonným a zrušeno či byla vyslovena jeho nicotnost, vrátit stav věcí
do podoby „před“ tímto nezákonným či nicotným rozhodnutím by bylo nemožné nebo neúměrně obtížné.“
[41] Druhý senát v usnesení 2 Afs 77/2005, FASHION GROUP, rozlišil pro řízení o kasační
stížnosti s odkazem na §107 s. ř. s. tzv. „úzké“ pojetí odkladného účinku, na straně jedné
(odkladný účinek působící jen ve vztahu k rozhodnutí krajského soudu), a „širší“ pojetí
odkladného účinku, podle něhož odkladný účinek může být v řízení o kasační stížnosti přiznán
nejen ve vztahu k přezkoumávanému rozhodnutí krajského soudu, ale též ve vztahu k žalobou
napadenému rozhodnutí. Druhý senát odmítl úzké pojetí odkladného účinku a přihlásil se k pojetí
širšímu na základě těchto argumentů:
„Řízení o kasační stížnosti, jakkoli se z procesního hlediska jedná o řízení o mimořádném
opravném prostředku proti pravomocným rozhodnutím krajských soudů […] a jakkoli se v něm
přezkoumává rozhodnutí krajského soudu, a nikoli rozhodnutí správního orgánu, ovšem nelze
než chápat jako součást systému prostředků ochrany subjektivních veřejných práv proti
nezákonným rozhodnutím správních orgánů, který má mít komplexní, ve vztahu ke svému
smyslu a účelu efektivní a vnitřně nerozporné uspořádání a jehož fungování nemá vést
k absurdním důsledkům jsoucím v rozporu s jeho smyslem a účelem; skutečným „ohniskem“
přezkumu zákonnosti je totiž i v řízení o kasační stížnosti v posledku rozhodnutí
správního orgánu napadené správní žalobou, třebaže procesně se přezkoumává
rozhodnutí krajského soudu.
A právě absurdní důsledky by v některých procesních konstelacích nastávaly v případě, že by měl
odkladný účinek kasační stížnosti působit pouze ve vztahu k napadenému rozhodnutí krajského
soudu a nemohl působit přímo i ve vztahu k rozhodnutí správního orgánu, které je, jak již bylo
uvedeno, skutečným „ohniskem“ přezkumné činnosti správního soudnictví: v případě,
že by krajský soud žalobu žalobce proti rozhodnutí správního orgánu, jež mu ukládá
např. zaplatit určitou peněžitou částku státu, zamítl nebo odmítl a žalobce proti rozhodnutí
krajského soudu podal kasační stížnost, nemohlo by úzké pojetí odkladných účinků kasační
stížnosti (tj. pojetí, podle něhož odkladný účinek kasační stížnosti může působit pouze
na napadené rozhodnutí krajského soudu a pouze „zprostředkovaně“, tj. prostřednictvím
odložení účinků změny stavu věcí, která nastala rozhodnutím krajského soudu) nikdy vést
k odložení platební povinnosti žalobce (stěžovatele) po dobu řízení o kasační stížnosti, třebaže
by tu jinak materiální podmínky odkladného účinku (tj. hrozba nenahraditelné újmy, zásadní
nedotčení práv třetích osob a neexistence rozporu s veřejným zájmem) byly dány. Bylo by tomu
tak proto, že při úzkém pojetí odkladného účinku má jeho přiznání v řízení o kasační stížnosti
vliv na správní rozhodnutí pouze tehdy, došlo-li rozhodnutím krajského soudu ke změně stavu
věcí ve vztahu ke správnímu rozhodnutí (tj. ke zrušení správního rozhodnutí, vyslovení jeho
nicotnosti, zmírnění sankce).
[…]
Z uvedených důvodů je nutno úzké pojetí odkladného účinku odmítnout a přiklonit se k pojetí
širšímu – odkladný účinek podle §107 s. ř. s. může tedy v řízení o kasační stížnosti být přiznán
a působit nejen ve vztahu k přezkoumávanému rozhodnutí krajského soudu (či jeho části: nelze
totiž pominout, že důvod pro odkladný účinek se může týkat jen některého z vícero výroků
rozhodnutí krajského soudu, např. v případě, že krajský soud v jednom řízení přezkoumává
vícero správních rozhodnutí současně), ale i přímo ve vztahu ke správnímu rozhodnutí, k jehož
přezkumu se dotyčné řízení před krajským soudem, v němž bylo kasační stížností napadené
rozhodnutí vydáno, vedlo či vede (či k části tohoto rozhodnutí – i napadené správní rozhodnutí
může obsahovat vícero výroků, resp. stanovovat vícero různých povinností, přičemž
jen ve vztahu k některým z nich bude důvodné přiznat kasační stížnosti odkladný účinek).
Za této situace pak nutným důsledkem uvedeného závěru je i nezbytnost vymezit v rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu o odkladném účinku rozsah tohoto odkladného účinku,
tj. zda se vztahuje 1) pouze na rozhodnutí krajského soudu či jeho část nebo 2) pouze na správní
rozhodnutí, k jehož přezkumu se dotyčné řízení před krajským soudem, v němž bylo kasační
stížností napadené rozhodnutí vydáno, vedlo nebo vede či na část tohoto správního rozhodnutí,
anebo konečně 3) ve vztahu k soudnímu i správnímu rozhodnutí (či k jejich částem) současně.“
(zvýraznění doplnil a citaci krátil rozšířený senát)
[42] Právě citované usnesení založilo konstantní judikaturu. Širší pojetí odkladného účinku
za právní úpravy před rokem 2012 výslovně potvrdil též rozšířený senát (viz usnesení rozšířeného
senátu ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS, věc Horová, Mayer a spol.).
Tato judikatura je většinově následována i po novele soudního řádu správního provedené
zákonem č. 303/2011 Sb. (viz bod [11] shora).
[43] Proti tomuto závěru stojí právní názor nejobsažněji vysvětlený v usnesení ze dne
20. 12. 2018, čj. 3 Azs 142/2018-24, podle něhož „odkladný účinek kasační stížnosti je pojmově svázán
s rozhodnutím krajského soudu; jeho přiznáním se tedy pouze odkládají účinky tohoto soudního rozhodnutí,
nikoli předcházejícího rozhodnutí správního“ (bod 8). Třetí senát vysvětlil, že judikatura založená
usnesením 2 Afs 77/2005, FASHION GROUP, se stala s ohledem na novelu soudního řádu
správního provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. neaplikovatelná. Podle §38 odst. 3 s. ř. s.,
ve znění do 31. 12. 2011, byl návrh na uložení předběžného opatření nepřípustný, pokud bylo
možné návrhu na zahájení řízení přiznat odkladný účinek nebo nastával-li tento účinek ze zákona.
Vzhledem k tomu, že novelou č. 303/2011 Sb. byla vzájemná neslučitelnost předběžného
opatření a odkladného účinku odstraněna, pozbyla tato judikatura opodstatnění, „neboť recentní
procesní úprava poskytuje stěžovateli prostředky, jimiž se může domáhat eliminace nepříznivých důsledků
plynoucích pro něho z žalobou napadeného správního rozhodnutí“ (usnesení 3 Azs 142/2018, bod 10).
[44] Rozšířený senát s těmito závěry třetího senátu nesouhlasí. Na aplikovatelnosti právního
závěru založeného usnesením ve věci 2 Afs 77/2005, FASHION GROUP, novela č. 303/2011 Sb. nic nezměnila. Nadále totiž platí klíčová premisa tohoto usnesení, totiž že skutečným
„ohniskem“ přezkumu soudu je i v řízení o kasační stížnosti v posledku rozhodnutí správního
orgánu, byť NSS formálně přezkoumává rozhodnutí krajského soudu. Ostatně právě citovaná
novela č. 303/2011 Sb. tuto tezi ještě posílila. Přiznala přece Nejvyššímu správnímu soudu
pravomoc zrušit též rozhodnutí správního orgánu [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. Proto je dnes
i formálně předmětem přezkumu před NSS jak rozhodnutí krajského soudu, tak rozhodnutí
správního orgánu napadené žalobou. Bylo by absurdní, pokud by NSS od roku 2012 mohl zrušit
správní rozhodnutí, nemohl však zatímně pozastavit jeho účinky.
[45] Důvod zrušení předchozí úpravy §38 odst. 3 s. ř. s. byl jiný, než naznačuje třetí senát.
Předchozí (novelou č. 303/2011 Sb. zrušená) úprava §38 odst. 3 s. ř. s., ve znění do 31. 12. 2011,
podle níž byl návrh na vydání předběžného opatření nepřípustný, bylo-li lze návrhu na zahájení
řízení přiznat odkladný účinek nebo nastává-li tento účinek ze zákona, byla nepřesná a přinášela výkladové
obtíže. Směšovala totiž ochranu poskytovanou předběžným opatřením a ochranu poskytovanou
odkladným účinkem. I když totiž zákon přiznával návrhu odkladný účinek, anebo se mohl
žalobce domáhat v řízení před krajským soudem odkladného účinku (což bylo a je možné
jen ve věcech žalob proti rozhodnutí), stále bylo představitelné, že žalobce čelil jiným
nepříznivým důsledkům, kterým přiznání odkladného účinku zamezit nemohlo.
[46] Aktuální ukázkou z poslední doby je rozhodování NSS, který v období pandemické
situace v březnu až květnu 2020 vydal v azylových věcech (v nichž ve většině sporů je dán
odkladný účinek kasační stížnosti ze zákona; viz §32 odst. 2 a 5 zákona o azylu) předběžná
opatření, kterými uložil Ministerstvu vnitra povinnost strpět pobyt stěžovatelů v pobytovém
středisku a poskytnout jim základní hmotné zabezpečení do pravomocného skončení řízení
o kasační stížnosti (např. usnesení ze dne 18. 3. 2020, čj. 3 Azs 28/2020-73, ze dne 20. 3. 2020,
čj. 5 Azs 70/2020-32, a mnohé další). Přísným čtením „staré“ verze §38 odst. 3 s. ř. s., ve znění
do 31. 12. 2011, by byl návrh na vydání předběžného opatření v takovýchto situacích nepřípustný
a stěžovatelé by zůstali bez ochrany (přesněji řečeno by mohli zůstat v pandemické situaci
bez střechy nad hlavou, kterou jim zajišťovalo pobytové středisko).
[47] Jiným příkladem, kdy by §38 odst. 3 s. ř. s. ve znění před novelou působil obtíže,
je situace, kdy podmínky pro přiznání odkladného účinku s důsledky odložení účinků rozhodnutí
správního orgánu v individuálním případě nebyly dány, ovšem soud s ohledem na text §38 odst.
3 s. ř. s. nemohl vydat předběžné opatření, které by zmírnilo některé jiné důsledky rozhodnutí.
Například nebudou dány podmínky pro odložení vykonatelnosti rozhodnutí ukládajícího
zaplacení peněžité částky (typicky zajišťovací příkaz) nebo nařizující výkon takového rozhodnutí.
Zároveň však mohou být dány důvody pro to, aby soud dopady takového opatření zmírnil
například tím, že správnímu orgánu uloží, aby pro určitou částku nenařizoval výkon rozhodnutí
nebo povinnému umožnil v určitém omezeném rozsahu s prostředky disponovat. Jak říká
důvodová zpráva k novele č. 303/2011 Sb., právě nařízení předběžného opatření v podobných
případech umožní „jemnější a cílenější zatímní úpravu poměrů účastníků“, byť by bylo možno
(teoreticky) přiznat též odkladný účinek.
[48] Právě proto novela č. 303/2011 Sb. odstranila dosavadní §38 odst. 3 s. ř. s., zakládající
přísnou nepřípustnost předběžného opatření v situacích jeho možné konkurence s odkladným
účinkem. Zákonodárce zde vycházel z poznatků judikatury a hodlal tím dosáhnout toho,
aby předběžné opatření bylo možno „vydat i vedle rozhodnutí o přiznání odkladného účinku návrhu
či namísto usnesení o přiznání odkladného účinku. Smyslem a účelem nové úpravy je umožnit jemnější a cílenější
zatímní úpravu poměrů účastníků podle potřeb konkrétní věci po dobu řízení před správními soudy i v případech,
kdy je možno přiznat návrhu odkladný účinek“ (viz bod [33] shora). Vydání předběžného opatření
tak může připadat do úvahy typicky v těch situacích, kdy samotné přiznání odkladného účinku
žalobě či kasační stížnosti nemůže zatímní poměry účastníka dostatečně ochránit nebo tam,
kde nebudou pro jeho přiznání splněny podmínky, ale přesto bude na místě některé dopady
správního orgánu zmírnit. Zákon tedy nově dovoluje žádat o předběžné opatření i tam,
kde lze podat návrh na přiznání odkladného účinku.
[49] Přesto to však neznamená, že by předběžné opatření a odkladný účinek bylo možno
volně zaměňovat, respektive že by navrhovatel mohl libovolně volit mezi tím či oním
instrumentem ochrany svých zatímních poměrů. Odkladný účinek zůstává speciálním institutem
ve vztahu k obecnějšímu předběžnému opatření.
[50] Je jistě představitelné, že žalobce (stěžovatel) uspěje jak co do přiznání odkladného
účinku, tak i co do vydání předběžného opatření, to ovšem jen v takové záležitosti, kam prosté
přiznání odkladného účinku „nedosáhne“. Žalobce (stěžovatel) se tedy bude předběžným
opatřením domáhat něčeho, co nelze vyřešit jen odkladem některého z účinků správního
rozhodnutí (srov. příklady uváděné v bodě [46] shora). Stejně tak bude představitelné, že žalobce
(stěžovatel) o nařízení odkladného účinku ani nepožádá (nebo požádá, ale s žádostí neuspěje),
pokud jeho právní pozici ohrožují nikoliv účinky napadeného rozhodnutí správního orgánu
(to mohlo být např. již vykonáno nebo nevratně vyvolalo jiné účinky), ale něco jiného,
co s předmětem řízení před soudem souvisí. Stejně tak je dost dobře možné, že stěžovatel v řízení
o kasační stížnosti požádá NSS o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti v rozsahu větším,
než v jakém mu odkladný účinek přiznal krajský soud (např. krajský soud přiznal odkladný účinek
v užším rozsahu, než jak se ho žalobce domáhal). Možné je též to, že důvody pro přiznání
odkladného účinku ve vztahu k rozhodnutí správního orgánu vyvstanou teprve v řízení před NSS
(např. náhlé zhoršení majetkové situace stěžovatele, proti němuž zatím nebylo rozhodnutí
správního orgánu, zakládající finanční povinnost, vykonáno).
[51] S vědomím těchto příkladů je evidentní, že odkladný účinek může NSS přiznat v řízení
o kasační stížnosti ve vztahu k rozhodnutí správního orgánu i v těch situacích, kdy o odkladném
účinku krajský soud vůbec nerozhodoval nebo návrhu na přiznání odkladného účinku nevyhověl.
Není naprosto žádný důvod, aby se od roku 2012 na řízení o kasační stížnosti uplatňovalo „úzké“
pojetí odkladného účinku.
[52] Rozšířený senát jen dodává, že přiznává-li NSS odkladný účinek, měl by již ve výroku
usnesení vymezit rozsah tohoto odkladného účinku, tj. zda se vztahuje a) pouze na rozhodnutí
krajského soudu či jeho část, nebo b) pouze na rozhodnutí správního orgánu či jeho část,
anebo c) ve vztahu k soudnímu i správnímu rozhodnutí (či k jejich částem) současně (viz takto
shodně již usnesení 2 Afs 77/2005, FASHION GROUP, bod [41] shora).
III.2.3. Právo stěžovatele – cizince osobně se účastnit řízení o kasační stížnosti bez dalšího nezakládá
důvod pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti
[53] V druhé otázce předkládá osmý senát svůj nesouhlas s právním názorem, dle něhož právo
stěžovatele – cizince osobně se účastnit řízení o kasační stížnosti a činit úkony standardně
s takovým řízením spojené bez dalšího zakládá důvod pro přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti ve věcech, kde by jinak stěžovatel musel opustit území státu.
[54] I zde se rozšířený senát ztotožnil s názorem předkládajícího senátu.
[55] Zákonodárce ve specifických normách typu §73 odst. 2 s. ř. s. či §38 odst. 1 s. ř. s.
stanoví nejen záměrně neurčitou (vysoce abstraktní) hypotézu, ale především zavazuje soud
v každém řešeném případě vzít v úvahu všechny pro věc významné okolnosti. Judikatura
při výkladu podobných neurčitých norem nemůže mít ambici přetvořit je v normy zcela určité.
Pokud by se o to soud pokusil, popřel by zákonodárcem záměrně otevřenou hypotézu
interpretované normy. Judikatura při výkladu těchto norem toliko „mapuje cestu“
pro interpretaci neurčité normy (specifikuje interpretaci abstraktní normy, říká, k čemu přihlížet,
k čemu nikoliv, doplňuje metodologii výkladu sporné normy atd.), aniž jednoznačně předurčuje
cíl, k němuž interpret v tom či onom případě dojde. Judikatura sice poskytuje příklady, které
mohou být soudem vzaty na zřetel i pro budoucí rozhodování, automatické přebírání závěrů
takových rozhodnutí je však z povahy věci vyloučeno. Mechanickým následováním takovýchto
judikátů by totiž soud porušil svou povinnost posoudit každou jednotlivou kauzu se zřetelem
na všechna její specifika.
[56] Příkladem takovéto záměrně neurčité normy je i §73 odst. 2 s. ř. s., podle něhož soud
přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly
pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám,
a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[57] Zákonodárce záměrně koncipoval odkladný účinek jako normu, při jejíž aplikaci musí
soud vždy zvážit všechny individuální okolnosti sporné věci. Nelze proto soudní cestou výklad
takovéhoto ustanovení „automatizovat“ a vytvořit speciální obecnou skupinu „privilegovaných“
případů, kde se bude odkladný účinek přiznávat bez dalšího. Jistě proto platí, že v obecné rovině
nemůže být důvodem pro přiznání odkladného účinku bez dalšího ani ta skutečnost, že jinak
by musel cizozemský stěžovatel vycestovat z území státu, a ztratil by tak možnost přímého
kontaktu se svým advokátem v řízení o kasační stížnosti.
[58] Právě uvedené platí tím spíše, pokud zákonodárce v určitých typech věcí odkladný účinek
ze zákona cizincům přiznal, v jiných typech věcí naopak nepřiznal. Nelze soudním výkladem
nastavit podmínky přiznání odkladného účinku tak, že je v podstatě splní každý cizinec, kterému
hrozí povinnost opustit území státu. Jak správně uvádí usnesení ze dne 6. 1. 2016, čj.
2 Azs 271/2015-32, v bodě 7, takový přístup by „vedl k paušálnímu přiznávání odkladného účinku všem
kasačním stížnostem směřujícím proti rozhodnutím, se kterými je spojena povinnost vycestovat z území České
republiky, čímž by byla zcela popřena výjimečná povaha institutu odkladného účinku, jakož i záměr zákonodárce
nepřiznat kasačním stížnostem brojícím proti takovému typu správních rozhodnutí odkladný účinek automaticky,
tedy přímo ze zákona“.
[59] Závěrem této části rozšířený senát v souladu s tím, co uvádí předkládající senát, dodává,
že i zájem na osobní účasti v řízení o kasační stížnosti nepochybně může být (dle okolností)
důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Nemělo by tomu tak být
ovšem automaticky bez dalšího, ale obvykle jen ve spojení s dalšími důvody (např.
týkajícími se rodinného či soukromého života stěžovatele), nebo v návaznosti na individuální
okolnosti a specifika soudního řízení v dané věci. Všechny tyto individuální okolnosti
by však měly jasně a konkrétně plynout ze stěžovatelem osvědčených tvrzení. Soud zde vždy
poměřuje újmu, která hrozí stěžovateli, a újmu, která přiznáním odkladného účinku může
vzniknout jiným osobám, stejně jako možný rozpor přiznání odkladného účinku s důležitým
veřejným zájmem (k tomu blíže bod [65] níže).
III.3. Shrnutí
[60] Odkladný účinek je možno přiznat v řízení o kasační stížnosti ve vztahu k rozhodnutí
správního orgánu i v těch situacích, kdy o odkladném účinku krajský soud vůbec nerozhodoval
nebo návrhu na přiznání odkladného účinku nevyhověl (§107 s. ř. s. ve spojení s §73 s. ř. s.).
[61] Obecně vyjádřený zájem cizozemského stěžovatele na osobní účasti v řízení o kasační
stížnosti či jeho právo být v kontaktu s advokátem a s tím související ochrana spravedlivého
procesu nemohou být samy o sobě bez dalších individuálních okolností důvodem pro přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti (§107 s. ř. s. ve spojení s §73 s. ř. s.).
IV. Aplikace na nynější věc
[62] Rozšířený senát následně posoudil v souladu s §71 Jednacího řádu NSS návrh stěžovatele
na prozatímní úpravu jeho poměrů.
[63] Rozšířený senát poznamenává, že stěžovatel se sice domáhal nařízení předběžného
opatření, činil to však v reakci na předchozí (nesprávnou) judikaturu. Jak rozšířený senát
výše vysvětlil, domáhá-li se stěžovatel odložení všech účinků rozhodnutí správního orgánu,
je nutno tuto žádost posoudit podle jejího obsahu jako žádost o přiznání odkladného účinku,
nikoliv jako žádost o nařízení předběžného opatření. Současně je třeba říci, že nařízení
předběžného opatření či odložení účinků rozhodnutí správního orgánu je urgentní, bezodkladná
záležitost. Zákon to zdůrazňuje požadavkem, aby soud o návrhu rozhodl bez zbytečného
odkladu; není-li tu nebezpečí z prodlení, do 30 dnů od podání návrhu (§38 odst. 3 s. ř. s., resp.
§73 odst. 4 s. ř. s.). V situaci, kdy je nepochybné, čeho se stěžovatel návrhem na zatímní úpravu
poměrů domáhá, by bylo již jen zbytečným „procesním cvičením“, pokud by ho soud
upozorňoval na to, že volí nesprávný institut, a vyzýval jej k formální změně v označení návrhu.
[64] Zákonný požadavek na bezodkladné rozhodnutí soudu o takovémto návrhu tedy vylučuje
zdlouhavé procesní postupy spojené s výzvami na patřičnou formální úpravu návrhu. Proto také
rozšířený senát současně s rozhodnutím sporné otázky posoudil stěžovatelův návrh dle správné
procesní normy, tedy dle ustanovení o odkladném účinku podle §107 s. ř. s. ve spojení s §73
s. ř. s. Rozšířený senát podotýká, že takovýto postup není ve vztahu ke stěžovateli nikterak
překvapivý, protože osmý senát předestřel veškeré relevantní úvahy nejen o kolizi užití §38 s. ř. s.
a §73 s. ř. s., ale též o svém předběžném posouzení důvodnosti samotného návrhu. Stěžovatel
však svého práva vyjádřit se k návrhu osmého senátu nevyužil.
[65] Čistě jazykový výklad §73 odst. 2 s. ř. s. by mohl svádět k závěru, že při rozhodování
o tom, zda odkladný účinek přiznat, anebo nikoli, se poměřuje pouze a jen vzájemný poměr újmy
žadatele o jeho přiznání a újmy jiných osob. V tomto smyslu by tedy i vcelku nepatrná újma
žadatele mohla být důvodem přiznání odkladného účinku, byla-li by újma ostatních osob ještě
mnohem „nepatrnější“. Takový mechanický výklad však opomíjí základní znak odkladného
účinku, a sice že jde o institut výjimečný, který nemá být v řízeních před správními soudy
pravidlem. A měl-li by pravidlem být, nestanovil by zákonodárce jako základní pravidlo,
že kasační stížnost odkladný účinek nemá. Pojetí odkladného účinku jako výjimky z pravidla
tedy znamená, že újma, která má hrozit žadateli o jeho přiznání, nesmí být vzhledem
k jeho poměrům bagatelní, nýbrž naopak významná, taková, která opravňuje, aby v jeho
konkrétním případě pravidlo, že kasační stížnost odkladný účinek nemá mít, nebylo výjimečně
uplatněno (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-58, č. 3270/2015
Sb. NSS, bod 25).
[66] Ve věcech mezinárodní ochrany má pravidelně podání žaloby či kasační stížnosti
odkladný účinek. Pouze výjimečně tento odkladný účinek ze zákona nenastává, a to u zákonem
vyjmenovaných specifických věcí, z nichž jednou je i žaloba proti rozhodnutí o zastavení řízení
ve smyslu §25 zákona o azylu (§32 odst. 2 ve spojení s §32 odst. 5 zákona o azylu).
[67] Rozšířený senát souhlasí s hodnocením obsahu žádosti stěžovatele (viz k tomu bod [4]
shora) jako obecné, bez jakéhokoliv pokusu o individualizaci. Jak správně podotkl osmý senát,
ve vztahu k otázce „účasti na soudním řízení“ stěžovatel nikterak neupřesnil, jakých procesních
práv by byl v důsledku neumožnění setrvání v ČR zbaven, respektive jaké pokyny zástupci
v jeho věci přicházejí do úvahy (totožný zástupce stěžovatele zastupoval již v řízení
před krajským soudem, kasační stížnost stěžovatele již byla doplněna o důvody, je bez vad,
a lze tedy o ní věcně rozhodnout). Rodinné vazby v ČR, které stěžovatel taktéž v návrhu zmiňuje,
upřesnil pouze ve smyslu „výpomoci v obchodě“ dcery. Blíže je neupřesnil. Jinak se jeho tvrzení
o rodinném životě omezují na prosté konstatování, že v ČR kromě dcery a jejího dítěte (vnuka
stěžovatele) žijí dva stěžovatelovi sourozenci. Taková relativně obecná tvrzení nesvědčí závěru,
že by stěžovateli hrozila výkonem rozhodnutí významná újma. Natožpak újma, která by soud
vedla k závěru, že v tomto konkrétním případě se výjimečně neuplatní obecné pravidlo,
že kasační stížnost v tomto typu řízení nemá mít odkladný účinek.
[68] Tvrdil-li stěžovatel (opět jen v obecné rovině), že neumí používat moderní
metody komunikace, respektive nemá ani prostředky k tomu, aby si sjednal někoho,
kdo mu s tím pomůže, i zde se rozšířený senát ztotožnil s předběžným názorem osmého senátu.
Pomine-li rozšířený senát e-mailovou komunikaci, v současnosti jsou vedle telefonického spojení
(které, jde-li o přeshraniční hovory, vskutku může být drahé) všeobecně dostupné rozličné
mobilní aplikace umožňující jednoduché posílání zpráv, připojených dokumentů či dokonce
videohovory. Tyto aplikace jsou dnes již samozřejmou součástí (bezplatné) komunikace.
Po stěžovateli lze jistě požadovat vyvinutí alespoň nějaké snahy, aby i p o eventuálním odjezdu
z ČR zůstal v kontaktu se svým advokátem. V tomto mu jistě mohou být nápomocni
i jeho příbuzní ve Vietnamu, kteří tam dle obsahu spisu žijí.
[69] Rozšířený senát si shodně s osmým senátem povšiml též toho, že žádost stěžovatele
působí šablonovitě, jako by snad byla týmž advokátem replikována z jiného případu. Stěžovatel
totiž zmiňuje svou nedobrou majetkovou situaci, která prý vedla k tomu, že mu soud ustanovil
zástupce. To je ovšem v rozporu s obsahem soudního spisu, neboť o ustanovení zástupce krajský
soud vůbec nerozhodoval. Naopak stěžovatel si zástupce sám zvolil, což dokládá plná moc
ze dne 15. 11. 2018. Z podání stěžovatele založených ve spisu krajského soudu i kasačního soudu
(ani z doplněné kasační stížnosti) o majetkových poměrech stěžovatele nic neplyne. Toto
pochybení lze jistě přičíst na vrub stěžovatelova advokáta. Advokát zjevně opakovaně (možná
již stereotypně) uplatňoval obdobná tvrzení ve prospěch odkladného účinku či předběžného
opatření. To současně potvrzuje, že se snažil přetvořit výjimečná ustanovení o zatímní úpravě
poměrů v soudním řízení a učinit z nich v těchto typových situacích nikoliv výjimku, ale zásadu.
Zásadu, která se uplatní automaticky v reakci na obecná tvrzení, která může stěžovatelův advokát
bez větší kreativity přebírat z jedné věci do věci jiné. A to možná bez jakéhokoliv vztahu k realitě
stěžovatelova života.
[70] Konečně stěžovatel sice zmiňuje, že v případě návratu do Vietnamu se vystaví vážné újmě
na zdraví a životě. To však nijak nekonkretizuje. K tomuto argumentu se tedy nemohl nijak
vyjádřit ani rozšířený senát.
[71] Proto rozšířený senát prvým výrokem rozhodl tak, že se kasační stížnosti nepřiznává
odkladný účinek. Druhým výrokem pak vrátil věc osmému senátu, který rozhodne o samotné
kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. června 2020
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu