ECLI:CZ:NSS:2021:10.AS.176.2019:37
sp. zn. 10 As 176/2019 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce
Zdeňka Kühna a soudkyně Sylvy Šiškeové v právní věci navrhovatelky: Základní organizace
Českého svazu ochránců přírody Teplice – FERGUNNA, se sídlem Dr. Vrbenského 1,
Teplice, zast. JUDr. Petrem Svobodou, Ph.D., advokátem se sídlem Aranžérská 166, Praha 9,
proti odpůrkyni: Vláda České republiky, sídlem nábř. Edvarda Beneše 4, Praha 1, o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy – bodu II. usnesení vlády č. 46 ze dne 17. 1. 2018, v řízení
o kasační stížnosti navrhovatelky proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2019,
čj. 14 A 9/2019-41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] V bodu II usnesení vlády České republiky č. 46 ze dne 17. 1. 2018, o posouzení převahy
veřejných zájmů na schválení Koncepce vodní dopravy pro období 2016 - 2023 (dále jen
„usnesení vlády“) vč. opatření „Realizace stavebních opatření odstraňujících úzká místa omezující plavební
provoz“ zahrnujícího návrh záměru „Plavební stupeň Děčín“, rozhodla, že ve vztahu k ochraně
významně negativně ovlivněných lokalit soustavy Natura 2000 existují naléhavé důvody
převažujícího veřejného zájmu na schválení Koncepce vodní dopravy pro období 2016 – 2023
(dále jen „Koncepce“) vč. opatření „Realizace stavebních opatření odstraňujících úzká místa omezující
plavební provoz“ zahrnujícího návrh záměru „Plavební stupeň Děčín“.
[2] Bod II usnesení vlády napadla navrhovatelka návrhem, který městský soud podle §46
odst. 1 s. ř. s. odmítl v záhlaví označeným usnesením pro neodstranitelný nedostatek podmínek
řízení.
[3] Městský soud dovodil, že bod II usnesení vlády není opatřením obecné povahy,
neboť nemá konkrétně vymezený předmět (nejedná se o vyřešení otázky veřejného zájmu
na konkrétních stavbách) a obecně určené adresáty (ukládá povinnost pouze ministrovi dopravy).
Jedná se jen o interní akt odpůrkyně jako kolektivního orgánu, kterým usměrňuje činnost
ministerstev (konkr. Ministerstva dopravy). Nezavazuje tedy další subjekty, zejména správní úřady
v příslušných řízeních o konkrétních stavbách, které mohou být v budoucnu obsaženy
ve schválené Koncepci (např. „Plavební stupeň Děčín“). Právní úprava ani neumožňuje odpůrkyni
závazně rozhodnout o existenci veřejného zájmu na konkrétní stavbě.
II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrkyně
[4] Proti usnesení městského soudu podala navrhovatelka (stěžovatelka) kasační stížnost.
[5] Stěžovatelka namítla, že závěry městského soudu jsou v rozporu s obsahem a účelem
napadené části usnesení vlády ve spojení s dotčenou částí návrhu Koncepce.
[6] Podle názoru stěžovatelky odpůrkyně rozhodla o existenci převažujícího veřejného zájmu
nejen na schválení (návrhu) Koncepce, ale i na schválení návrhu záměru „Plavební stupeň Děčín“,
který je podrobně vymezen v návrhu Koncepce individuálními znaky – bod II usnesení vlády
se týká konkrétního stavebního záměru. V dotčené části Koncepce, na níž odkazuje bod II
usnesení vlády, se nejedná o (obecnou) koncepci, ale de facto o dokumentaci (konkrétního)
záměru. Proto v tomto ohledu podle stěžovatelky naplňuje znak opatření obecné povahy,
kterým je individuálně určený předmět regulace.
[7] Městský soud však z textu bodu II usnesení vlády dovozuje pravý opak a jeho závěr je tak
nepřezkoumatelný.
[8] Stěžovatelka nesouhlasí ani se závěrem městského soudu, že „je třeba usnesení vlády vykládat
ústavně konformně tak, že nejde o závazné rozhodnutí o veřejném zájmu na stavbě Plavebního stupně Děčín,
či jiné stavbě obsažené v budoucnu v Koncepci vodní dopravy“. Právní akty a úkony vydávané správními
orgány nemohou vyvolávat pochybnosti, které by vyžadovaly ústavně konformní výklad.
Pokud se tak stane, měly by být zrušeny a nahrazeny jinými.
[9] Podle názoru stěžovatelky není napadená část usnesení vlády ani interním aktem,
protože svým obsahem a účelem představuje závazný podklad pro budoucí rozhodování
stavebních úřadů a orgánů přírody ve věci záměru „Plavební stupeň Děčín“, že tento záměr
je ve veřejném zájmu ve smyslu §45i odst. 8 a 9 zákona o ochraně přírody a krajiny
[viz závaznost usnesení vlády dle čl. 76 Ústavy, §21 a §28 odst. 1 tzv. kompetenčního zákona
a §61 odst. 2 písm. b) bod 1 zákona o obcích a §30 písm. b) bod 1 zákona o krajích].
[10] Usnesení vlády v bodu II ve spojení s dotčenou částí návrhu Koncepce tedy zavazuje
mimo jiné stavební úřady a orgány ochrany přírody při budoucím rozhodování o záměru
„Plavební stupeň Děčín“, ale navíc má z materiálního hlediska obdobnou právní povahu i účinky,
jaké má územní plán podle §43 odst. 1 a 5 stavebního zákona, popř. i regulační plán podle §61
odst. 1 a 2 stavebního zákona.
[11] Účinky napadené části usnesení vlády tedy zjevně směřují nejen dovnitř organizace státní
správy (interně), ale i vně (externě) vůči všem potenciálně dotčeným fyzickým i právnickým
osobám, aby věděly, že uvedený stavební záměr je ve veřejném zájmu, a tak bude také posuzován
v příslušných správních řízeních.
[12] K argumentaci odpůrkyně a městského soudu stěžovatelka namítla, že pro interní
závaznost bodu II usnesení vlády chybí zákonný podklad k posuzování jednotlivě určených
záměrů odpůrkyní (§45i odst. 9 zákona o ochraně přírody a krajiny). Napadená část usnesení
vlády také směřuje k nezákonnému účelu, protože odpůrkyně obchází zákonem upravený proces
posuzování podmínky podle §45i odst. 9 zákona o ochraně přírody a krajiny příslušnými
stavebními úřady v příslušných správních řízeních (viz nález Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005,
sp. zn. Pl. ÚS 24/04).
[13] S odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07
stěžovatelka zdůraznila, že v budoucím územním a stavebním řízení se otázka existence
naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu na schválení záměru „Plavební stupeň Děčín“
již nebude podle jejího názoru znovu zevrubněji posuzovat, protože už je nyní posouzena
napadenou částí usnesení vlády. Případná soudní obrana proti pravomocnému územnímu
rozhodnutí či stavebnímu povolení bude opožděná, a to mimo jiné s ohledem na to, že žaloba
proti případnému územnímu rozhodnutí či stavebnímu povolení nebude mít podle §73 s. ř. s.
odkladný účinek. V této souvislosti stěžovatelka poukázala rovněž na rozsudek NSS
ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006-74.
[14] Stěžovatelka navrhla, aby NSS zrušil usnesení městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
[15] Odpůrkyně se ztotožnila s usnesením městského soudu a zdůraznila, že stěžovatelka
závěry městského soudu vytrhává z kontextu, z něhož naopak plyne, že usnesení vlády se netýká
jednotlivých staveb jako „záměrů“ ve smyslu §3 písm. a) zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí, případně jako předmětu „navazujících řízení“ ve smyslu §3 písm. g) téhož zákona
(tedy jednotlivých staveb jako předmětu posuzování vlivů záměru na životní prostředí, resp.
předmětů správních řízení vedených převážně podle stavebního zákona). Jestliže stěžovatelka
namítá, že se usnesení vlády určitých staveb více nebo méně v Koncepci zmíněných týká, lze jí
přisvědčit v tom smyslu, že se usnesení vlády staveb v Koncepci týká jako její součásti.
[16] Odpůrkyně uvedla, že deklarace převahy veřejného zájmu v bodu II usnesení vlády
se týká výlučně Koncepce, ne správních řízení, která ani nebyla zahájena.
[17] Odpůrkyně rozvedla, že pouhý výskyt podrobných údajů v Koncepci (i kdyby ho bylo
možno považovat z věcného hlediska za její vadu) nezakládá sám o sobě jiné právní účinky,
než má samotná Koncepce.
[18] Odpůrkyně dále zdůraznila, že zákon o ochraně přírody a krajiny v §45i upravuje
jak posuzování vlivů záměrů na území Natura 2000, tak posuzování vlivů koncepcí na toto území,
přičemž oba postupy, které jsou vázané na odlišný předmět, (na rozdíl od stěžovatelky) důsledně
odlišuje. Směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. 5. 1992, o ochraně přírodních stanovišť,
volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, ani zákon o ochraně přírody a krajiny,
kterým jsou požadavky směrnice transponovány, nestanoví, kdo a jakým postupem „rozhodne“
o tom, který veřejný zájem v jednotlivých případech převažuje. Odpovědnost tak zůstává
na schvalujícím orgánu, kterým je v případě Koncepce právě odpůrkyně - vláda.
[19] Závěrem odpůrkyně shrnula, že k dalším krokům směřujícím ke schválení Koncepce bylo
nutné konstatovat mj. naléhavý veřejný zájem na schválení koncepce (převažující nad veřejným
zájmem na ochraně dotčených předmětů ochrany), a zároveň, pokud by měla být Koncepce
schválena, zajistit stanovení kompenzačních opatření a zajistit jejich zapracování do Koncepce.
Napadeným usnesením se odpůrkyně (vláda) jako kolektivní orgán shodla na tom, že existují
naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu na schválení Koncepce v navržené podobě,
zároveň bylo uloženo příslušným ministrům činit další zákonné kroky k dosažení
jejího konečného schválení. Jedná se o stanovisko vlády, které v rámci dokončení procesu
schvalování rezortní koncepce s celostátní působností ukládá úkoly pouze členům vlády
a které nemá povahu obecně závazné právní normy, správního rozhodnutí ani opatření obecné
povahy a v důsledku toho nemá právní závaznost vůči třetím osobám – jedná se o vnitřní
rozhodnutí. V podrobnostech odpůrkyně odkázala na své vyjádření k žalobě.
[20] Odpůrkyně navrhla, aby NSS kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Kasační stížnost není důvodná.
[22] Ve shodě s městským soudem dospěl NSS k závěru, že se v případě bodu II usnesení
vlády nejedná o opatření obecné povahy.
[23] Z hlediska definice pojmu opatření obecné povahy se NSS ztotožňuje se závěry
městského soudu, že opatřením obecné povahy je třeba chápat správní akt s konkrétně
vymezeným předmětem a s obecně určenými adresáty – jedná se o úkon správního orgánu
v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob.
Pojmovými znaky opatření obecné povahy jsou konkrétnost předmětu, který dané opatření
upravuje, a obecnost adresátů, na které dopadá; tyto znaky musí být splněny současně.
K posouzení otázky, zda správní akt je opatřením obecné povahy, je nutno přistupovat
materiálně.
[24] V obecné rovině lze dále ve shodě s Ústavním soudem konstatovat, že usnesení vlády,
které ani nebylo publikováno ve Sbírce zákonů, není právním předpisem a nejedná se
ani o pravomocné rozhodnutí vydané v řízení, jehož byla stěžovatelka účastníkem, ani o opatření,
ani o jiný zásah orgánu veřejné moci (§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu).
Jedná se o „akt ryze interní povahy, který nemá obecnou závaznost […]“ (srov. usnesení ÚS
ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 113/20, bod [9]).
[25] Z hlediska závaznosti usnesení vlády je ve shodě s odpůrkyní rovněž třeba uvést,
že podle §61 odst. 2 obecního zřízení a §30 písm. b) bod 1 krajského zřízení ani pro výkon
přenesené působnosti nejsou závazná všechna usnesení vlády, ale pouze ta, která jsou pro svůj
význam a účel publikována ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí. V této věci ostatně
ani stěžovatelka netvrdí, že by nyní napadené usnesení vlády takto publikováno bylo.
[26] Je také vhodné zdůraznit, že napadené usnesení vlády (resp. jeho bod II) není
ani usnesením o schválení navrhované Koncepce. Městský soud správně uvedl, že usnesení vlády
bylo přijato v rámci vytváření a přijímání Koncepce jako koncepčního vládního dokumentu
v oblasti dopravy. Tímto usnesením bylo ministru dopravy uloženo, aby (mimo jiné) pokračoval
v přípravě této koncepce a v přípravě záměru „Plavební stupeň Děčín“. V bodu II usnesení vlády
pak odpůrkyně rozhodla, že „„ve vztahu k ochraně významně negativně ovlivněných lokalit soustavy
Natura 2000 existují naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu na schválení Koncepce vodní dopravy
pro období 2016 – 2023 vč. opatření „Realizace stavebních opatření odstraňujících úzká místa omezující
plavební provoz“ zahrnujícího návrh záměru „Plavební stupeň Děčín““. Z této citace je zjevné, že bod II
usnesení vlády reaguje na skutečnost, že v rámci posouzení vlivů na životní prostředí
Plavebního stupně Děčín byl konstatován významně negativní vliv na lokality soustavy
Natura 2000.
[27] Městský soud správně konstatoval, že vláda, která projednává a zpracovává Koncepci,
je povinna respektovat §45i zákona o ochraně přírody a krajiny. S ohledem na existenci
významně negativního vlivu Koncepce na lokality soustavy Natura 2000 bylo ve smyslu
uvedeného ustanovení z povahy věci nezbytné, aby vláda posoudila, zda této koncepci svědčí
naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu (viz právě sporný bod II usnesení vlády).
Bez tohoto rozhodnutí by nebylo možné pokračovat v přípravě a schvalování Koncepce.
[28] NSS se rovněž ztotožňuje se závěrem městského soudu, že usnesení vlády (včetně bodu
II) se týká Koncepce, ne konkrétních staveb v ní obsažených (viz „rozhodla, že ve vztahu k ochraně
významně negativně ovlivněných lokalit soustavy Natura 2000 existují naléhavé důvody převažujícího veřejného
zájmu na schválení Koncepce vodní dopravy pro období 2016 – 2023“). Skutečnost, že dále následuje text
„vč. opatření „Realizace stavebních opatření odstraňujících úzká místa omezující plavební provoz“ zahrnujícího
návrh záměru „Plavební stupeň Děčín“, nepředstavuje rozhodnutí o veřejném zájmu na konkrétní
stavbě, ale skutečně jen demonstrativní výčet některých staveb v Koncepci uvedených,
jak správně dovodil městský soud (tentýž závěr se obdobně týká názvu samotného usnesení vlády
„o posouzení převahy veřejných zájmů na schválení Koncepce vodní dopravy pro období 20165 – 2023
vč. opatření „Realizace stavebních opatření odstraňujících úzká místa omezující plavební provoz“ zahrnujícího
návrh záměru „Plavební stupeň Děčín“).
[29] Lze přitom rovněž souhlasit s vyjádřením odpůrkyně a závěry městského soudu,
že ze znění (kontextu) usnesení vlády je zřejmé, že toto usnesení (ani jeho bod II) se netýká
jednotlivých staveb jako „záměrů“ ve smyslu §3 písm. a) zákona o posuzování vlivů na životní
prostředí, příp. jako předmětu „navazujících řízení“ ve smyslu¨§3 písm. g) téhož zákona. Ani NSS
tedy nemá pochybnosti o tom, že deklarace převahy veřejného zájmu v bodu II usnesení vlády
se vztahuje výhradně ke Koncepci (viz bod 12 usnesení městského soudu).
[30] Městský soud také správně v bodu 13 svého usnesení rozvedl, že vláda ani nemohla
o veřejném zájmu na konkrétní stavbě („Plavební stupeň Děčín“) stěžovatelkou tvrzeným způsobem
rozhodnout. Posouzení této otázky je věcí územního řízení vedeného příslušným stavebním
úřadem. Městský soud při posouzení této otázky přiléhavě poukázal na nález Ústavního soudu
ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04, a konstatoval, že namítané posouzení střetu veřejných
zájmů nebylo předmětem žádného správního řízení a usnesení vlády také z tohoto důvodu není
závazným rozhodnutím o veřejném zájmu na stavbě „Plavební stupeň Děčín“, resp. jiné stavbě,
která bude případně uvedena v Koncepci.
[31] Napadený bod II usnesení vlády tedy není rozhodnutím o tom, že u konkrétních
stavebních záměrů obsažených v Koncepci převažuje veřejný zájem na jejich stavbě
(vybudování). Tuto otázku v případě veřejného zájmu na stavbě „Plavební stupeň Děčín“ odpůrkyně
v tomto bodu neřešila a ani řešit nemohla, jak bylo již výše rozvedeno.
[32] Pokud v této souvislosti stěžovatelka městskému soudu vytýká formulaci „proto je třeba
Usnesení vlády vykládat ústavně konformně“, nelze ani v tomto směru městskému soudu vytýkat nějaké
zásadní pochybení. Městský soud sice použil tento slovní obrat, který ovšem stěžovatelka
vytrhává z kontextu textu napadeného usnesení (zejména bodu 13), a především opomíjí,
že navazuje na citaci nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/04. Je zjevné, že městský soud
neměl na mysli tuto formulaci použít ve smyslu stěžovatelkou předestíraném (tj. „ústavněkonformní
výklad právních předpisů atd.“). Místo termínu „výklad“ by snad bylo vhodnější použití např. termínu
„posouzení“ tohoto aktu ve smyslu judikatury Ústavního soudu. To však nijak nezakládá
nesprávnost, nezákonnost či nepřezkoumatelnost usnesení městského soudu, neboť úvahy
městského soudu jsou jasné a logické. Námitkám stěžovatelky, které vznesla ve směru
nepřezkoumatelnosti závěrů městského soudu, přisvědčit nelze.
[33] Z výše uvedeného je zjevná rovněž nepřiléhavost odkazu stěžovatelky na nálezy
Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04, a ze dne 19. 11. 2008,
sp. zn. Pl. ÚS 14/07, jakož i rozsudek NSS ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006-74,
neboť bodem II usnesení vlády nebyl posouzen převažující veřejný zájmu na schválení
konkrétního záměru – „Plavební stupeň Děčín“.
[34] Závěrem tedy NSS shrnuje, že městský soud v napadeném usnesení dospěl ke správným
závěrům; NSS se s usnesením městského soudu ztotožňuje a v podrobnostech na něj odkazuje.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] NSS s ohledem na shora uvedené zamítl kasační stížnost podle §110 odst. 1 věty poslední
s. ř. s. O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka
neměla ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
(§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.); odpůrkyni nevznikly náklady nad rámec její běžné
činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. června 2021
Ondřej Mrákota
předseda senátu