ECLI:CZ:NSS:2021:2.AS.305.2020:26
sp. zn. 2 As 305/2020 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové,
soudkyně Mgr. Sylvy Šiškeové a soudce JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: D. R.,
zastoupeného JUDr. Petrem Šádou, advokátem se sídlem Bořice 65, Bořice, proti žalované:
Česká advokátní komora, se sídlem Národní 118/16, Praha 1, o žalobě proti nezákonnému
zásahu žalované, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 13. 8. 2020, č. j. 10 A 31/2020 - 46,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 8. 2020, č. j. 10 A 31/2020 - 46,
se z r ušuj e a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem označeným v záhlaví zamítl
žalobu žalobce na ochranu před nezákonným zásahem žalované. Žalobce spatřoval zásah v tom,
že jej žalovaná na jeho žádost ze dne 17. 2. 2020 nezapsala do seznamu advokátních koncipientů
z důvodu nesplnění podmínek pro zápis ve smyslu §37 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona
č. 85/1996 Sb., o advokacii.
[2] Žalobce získal vysokoškolské právnické vzdělání na zahraniční vysoké škole, konkrétně
na Vladimirské státní univerzitě Alexandra Grigorjeviča a Nikolaja Grigorjeviča Stoletových (dále
jen „Vladimirská univerzita“). Toto vzdělání bylo v České republice uznáno Ministerstvem
školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „ministerstvo“) podle §89 odst. 1 písm. a) zákona
č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, ve spojení s Úmluvou o uznávání kvalifikací týkajících
se vysokoškolského vzdělávání v evropském regionu publikovanou pod č. 60/2000 Sb.m.s.
Tím je splněna první podmínka §37 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o advokacii, tedy
že žalobcovo vzdělání je v České republice uznáno. Zákon však vyžaduje ještě splnění druhé
podmínky, podle níž musí obsah a rozsah vzdělání odpovídat tomu, které lze získat v České
republice. Žalobce prokázal, že studuje obor právo a právní věda na Právnické fakultě Univerzity
Karlovy, avšak toto studium dosud nedokončil, ačkoliv již úspěšně splnil téměř všechny studijní
povinnosti.
[3] Podle městského soudu nelze označit zahraniční vzdělání za nedostačující jen proto,
že jeho předmětem nebylo studium českého práva, a je třeba především zkoumat, zda dané
vzdělání vybavilo absolventa dostatečnými dovednostmi a praktickými schopnostmi. Posuzovat
je třeba úroveň právnického vzdělání jak na dané univerzitě, tak i v zemi studia obecně (nález
Ústavního soudu ze dne 25. 10. 2016, sp. zn. II. ÚS 443/16, bod 44). Žalobce však neuvedl
v podstatě žádná konkrétní tvrzení týkající se kvality vzdělání poskytovaného na jím absolvované
univerzitě ani k tomuto nenavrhoval žádné důkazy. Tvrdil pouze srovnatelnost právního vzdělání
a právní kultury v České republice a v Rusku. Vladimirská univerzita není v České republice
všeobecně známá a o kvalitách jí poskytovaného právnického vzdělání si tedy nelze bez dalšího
učinit žádný obrázek. Nepostačí ani pouhý výčet názvů předmětů, které žalobce při studiu
absolvoval. Žalobce netvrdil, že by některý absolvent této univerzity v České republice
již vykonával advokacii, upozornil pouze na zápis absolventů jiných zahraničních vysokých škol.
Žalobce neunesl své důkazní břemeno, a srovnatelnost jeho vzdělání se vzděláním poskytovaným
na českých vysokých školách nebyla prokázána. Podmínku vzdělání podle §37 odst. 1 písm. b)
bodu 2 zákona o advokacii tedy žalobce nesplnil.
[4] Městský soud dále uvedl, že žalobcova argumentace byla postavena na kombinaci
dokončeného zahraničního vzdělání, jehož kvalita nebyla prokázána, nedokončeného vzdělání
na české vysoké škole, a dosavadních pracovních zkušeností v České republice. Zákon však
pro zápis do seznamu advokátních koncipientů vyžaduje dokončené vysokoškolské právnické
vzdělání, a to buď české, nebo srovnatelné zahraniční. Žalobce nedisponuje ani jedním. Tento
závěr nelze zvrátit prostřednictvím posuzování, zda je žalobce fakticky nadán znalostmi
a schopnostmi potřebnými pro výkon koncipientské praxe, neboť tím by byl zákonný požadavek
dosaženého formálního vzdělání zcela popřen.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalované
[5] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“).
[6] Stěžovatel má za to, že splnil podmínky stanovené §37 zákona o advokacii, městský soud
však nesprávně posoudil právní otázku tykající se jeho vzdělání. Stěžovatelovo právnické
vzdělání, získané v Ruské federaci, uznalo ministerstvo jako rovnocenné magisterskému vzdělání
v oboru právo získanému v České republice. I obsahově bylo jeho vzdělání odpovídající vzdělání
českému, což stěžovatel ilustroval počtem vyučovacích hodin absolvovaných v předmětech
různých právních odvětví. Obsah a rozsah svého studia prokázal stěžovatel předložením přílohy
k diplomu, v níž jsou uvedeny jednotlivé předměty a odpovídající počet vyučovacích hodin.
[7] Stěžovatel byl zapsán do seznamu advokátů Ruské federace a působil na území České
republiky jako zahraniční advokát. Ze seznamu zahraničních advokátů byl vyškrtnut, neboť
to podle žalované bránilo jeho zápisu do seznamu advokátních koncipientů. Skutečnost,
že stěžovatel vykonával povolání advokáta, svědčí o tom, že jeho vzdělání odpovídá nezbytným
požadavkům na výkon advokacie v Ruské federaci. Obsahem a rozsahem je ruské vzdělání
stěžovatele analogické českému. Stěžovateli nemůže být kladena k tíži skutečnost,
že na zahraniční vysoké škole nestudoval české právo; žalovaná by mu měla umožnit vykonávat
právní praxi na odpovědnost školitele a vytvořit mu prostor, aby si osvojil znalosti a zkušenosti
potřebné k výkonu advokacie, což by mohl později prokázat u advokátní zkoušky (nález
Ústavního soudu věci sp. zn. II. ÚS 443/16 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 12. 2016, č. j. 9 As 140/2016 - 46). Zároveň žalovaná ve věci sp. zn. II. ÚS 443/16 tvrdila,
že absolventům zahraničních právnických fakult postačí doplnit si znalosti českého práva
v základních oborech ústavního práva, trestního práva hmotného a procesního, občanského
práva hmotného a procesního, obchodního práva a správního práva v rámci mimořádného studia
na právnické fakultě v České republice. Během ústního jednání před soudem žalovaná potvrdila,
že některé uchazeče zapsala do seznamu advokátních koncipientů na základě zahraničního
vysokoškolského právnického vzdělání a kurzu českého práva v délce pěti semestrů, který
odpovídal státnicovým předmětům a zkouškám na úrovni postupové zkoušky. Všechny
tyto zkoušky přitom stěžovatel úspěšně složil v rámci studia na Právnické fakultě Univerzity
Karlovy.
[8] Městský soud však tuto skutečnost nijak nezohlednil. Stěžovatelovo zahraniční vzdělaní
v oboru práva, uznané ministerstvem za rovnocenné, je v kombinaci se složenými postupovými
zkouškami ze všech povinných předmětů na Právnické fakultě Univerzity Karlovy dostatečné
pro jeho zápis do seznamu advokátních koncipientů. Žalovaná nerespektovala názor Ústavního
soudu, že při hodnocení srovnatelnosti zahraničního vzdělání nelze přihlížet pouze k získaným
znalostem, ale je nutné přihlížet i k získaným dovednostem a případné praxi žadatele o zápis
do seznamu advokátních koncipientů. V daném případě stěžovatel disponuje jak dovednostmi
a praxí, tak i znalostmi českého práva získanými během studia na české právnické fakultě,
byť zatím formálně nedokončeného. Proto zde není důvod, aby žalovaná zasahovala
do stěžovatelova práva být zapsán do seznamu advokátních koncipientů.
[9] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti vyslovila pochybnost o její včasnosti. Dále
uvedla, že stěžovatel pouze opakuje žalobní námitky, s nimiž se městský soud podrobně
vypořádal. Stěžovatel nerozporuje závěr městského soudu, podle něhož neprokázal, že jeho
dosažené vzdělání v Ruské federaci odpovídá obsahem a rozsahem obecnému vzdělání, které
lze získat v magisterském studijním programu v oboru právo na vysoké škole v České republice.
[10] Odkaz na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 443/16 není podle žalované případný,
neboť v tam projednávané věci stěžovatel prokázal, že vzdělání získané na jím absolvované
Právnické fakultě Jagellonské univerzity v Krakově má vysokou úroveň. V této věci stěžovatel
nepředložil žádný důkaz o obdobně vysoké kvalitě vzdělání na Vladimirské univerzitě. Důvodem
zamítnutí žaloby tedy bylo neunesení důkazního břemene stěžovatele o tom, že jím dosažené
vysokoškolské vzdělání na vysoké škole v zahraničí splňuje podmínky stanovené v §37 odst. 1
písm. b) bodu 2 zákona o advokacii. Stěžovatel neuvádí, v čem má být tento závěr nesprávný.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil, zda stěžovatel podal kasační stížnost v zákonné
lhůtě. Rozsudek městského soudu byl stěžovateli doručen dne 18. 8. 2020, přičemž stěžovatel
podal kasační stížnost k poštovní přepravě dne 31. 8. 2020. Kasační stížnost byla v souladu
s §106 odst. 2 s. ř. s. podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení rozsudku městského soudu
a je tedy včasná. Nejvyšší správní soud dále zhodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení, přičemž
dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána osobou oprávněnou,
a je tedy projednatelná.
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud nejprve podotýká, že se nezabýval otázkou volby žalobního typu,
neboť podle usnesení zvláštního senátu ze dne 1. 8. 2017, č. j. Konf 28/2014 - 55, jsou správní
soudy příslušné posoudit nezapsání žadatele do seznamu advokátních koncipientů v řízení
o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem. Tento závěr již následovala judikatura
Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 17. 12. 2018, č. j. 7 As 269/2018 - 39), který
ani nyní neshledal důvod se od tohoto postupu odchýlit.
[14] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65,
č. 603/2005 Sb. NSS, musí být pro poskytnutí ochrany podle §82 s. ř. s. kumulativně splněny
následující podmínky: „Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka)
nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (‚zásahem‘ správního orgánu v širším smyslu)
správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku
bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka).“ Z usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS, se podává, že „zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli
jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv
a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení“. V rozsudku
ze dne 4. 11. 2015, č. j. 2 As 198/2015 - 20, pak Nejvyšší správní soud vyslovil, že „předpokladem
důvodnosti žaloby na určení nezákonnosti zásahu je však i nadále to, že se předně musí o nezákonný zásah
do práva žalobce vůbec jednat. V případě, že žalobci žádné veřejné subjektivní právo nesvědčí, nelze mluvit ani
o deklaraci nezákonného zásahu do něj.“
[15] Žalovaná je správním orgánem ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2005, č. j. 1 As 21/2004 - 38, č. 688/2005 Sb. NSS).
Právo žadatele být při splnění zákonných podmínek zapsán do seznamu advokátních koncipientů
je veřejným subjektivním právem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2008,
č. j. 3 Ads 98/2007 - 37, č. 1569/2008 Sb. NSS). Žalovaná stěžovateli dne 2. 3. 2020 sdělila,
že do seznamu advokátních koncipientů nebyl zapsán. Tento úkon je způsobilý stěžovatele přímo
zkrátit na jeho právech; současně nejde o úkon, který by byl rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.
Jsou tedy splněny podmínky č. 1, 2, 4 a 5 uvedené výše v bodě [14]. Nejvyššímu správnímu soudu
zbývá posoudit, zda je splněna i podmínka č. 3, tedy zda zásah žalované vůči stěžovateli byl
nezákonný.
III. A. Právní rámec postupu žalované
[16] Nejvyšší správní soud nejprve posoudí zákonné požadavky kladené na postup žalované
i žadatele o zapsání do seznamu advokátních koncipientů. Poté zhodnotí, zda nezapsání
stěžovatele do tohoto seznamu mohlo být nezákonným zásahem. Podle §1 odst. 2 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, se správní řád nebo jeho jednotlivá ustanovení použijí, nestanoví-li
zvláštní zákon jiný postup. Mezi obecnou úpravou obsaženou ve správním řádu a zvláštními
právními předpisy je tedy dán vztah speciality. Správní řád se tak použije i tehdy, pokud
na něj zvláštní zákon výslovně neodkazuje. I pokud by zvláštní zákon vyloučil užití správního
řádu, avšak současně by neobsahoval úpravu odpovídající základním zásadám činnosti správních
orgánů, uplatnily by se vždy základní zásady správního řízení ve smyslu §2 až §8 správního řádu
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013, č. j. 3 Ads 133/2012 - 19).
[17] Podle §37 odst. 1 zákona o advokacii „komora zapíše do seznamu advokátních koncipientů
každého,
a) kdo je plně svéprávný,
b) kdo získal vysokoškolské vzdělání v oboru právo
1. v magisterském studijním programu studiem na vysoké škole v České republice, nebo
2. studiem na vysoké škole v zahraničí, pokud je takové vzdělání v České republice uznáváno za rovnocenné
vzdělání uvedenému v bodě 1 na základě mezinárodní smlouvy, kterou je Česká republika vázána, anebo pokud
takové vzdělání bylo uznáno podle zvláštního právního předpisu, a současně takové vzdělání odpovídá obsahem
a rozsahem obecnému vzdělání, které lze získat v oboru právo na vysoké škole v České republice,
c) kdo je bezúhonný,
d) komu nebylo uloženo kárné opatření vyškrtnutí ze seznamu advokátních koncipientů nebo na něhož se hledí,
jako by mu toto kárné opatření nebylo uloženo, a
e) kdo je k advokátovi, usazenému evropskému advokátovi, ke společnosti nebo k zahraniční společnosti
v pracovním poměru sjednaném na stanovenou týdenní pracovní dobu podle zvláštního právního předpisu.“
[18] Podle §37 odst. 2 zákona o advokacii „splňuje-li žadatel podmínky uvedené v odstavci 1, Komora
ho zapíše do seznamu advokátních koncipientů na základě jeho písemné žádosti, a to ke dni uvedenému v této
žádosti; tento den však nesmí předcházet dni vzniku pracovního poměru podle odstavce 1 písm. e) ani dni podání
žádosti. Není-li takový den v žádosti o zápis do seznamu advokátních koncipientů uveden, zapíše Komora
žadatele do seznamu koncipientů ke dni podání žádosti. Zápis do seznamu advokátních koncipientů zaznamená
Komora v seznamu advokátních koncipientů bez odkladu, nejpozději do jednoho týdne ode dne zápisu, a vydá
advokátnímu koncipientovi identifikační průkaz advokátního koncipienta; identifikačním průkazem
se advokátní koncipient prokazuje při výkonu právní praxe včetně při zastupování advokáta na základě jeho
pověření při jednotlivých úkonech právní pomoci. Vzor, náležitosti a způsob používání identifikačního průkazu
advokátního koncipienta stanoví prováděcí právní předpis; prováděcí právní předpis může též stanovit dobu
platnosti identifikačního průkazu advokátního koncipienta. Pro identifikační průkazy advokátních koncipientů
se použije §5d odst. 3 a 4 obdobně.“
[19] Zákon o advokacii jako zvláštní právní předpis ve vztahu ke správnímu řádu upravuje
podmínky a postup žalované při zápisu do seznamu advokátních koncipientů. S ohledem
na výklad v bodě [16] je zjevné, že žalovaná má v tomto procesu podpůrně použít správní řád.
Nyní je třeba posoudit, zda §37 zákona o advokacii, který se týká zápisu do seznamu advokátních
koncipientů, upravuje zvláštní správní řízení; pak by byla žalovaná povinna subsidiárně
postupovat podle části druhé a třetí správního řádu. Naopak pokud by zápis do seznamu
advokátních koncipientů byl tzv. jiným úkonem podle části čtvrté správního řádu, znamenalo
by to subsidiární použití této části správního řádu.
[20] Při posouzení této otázky vycházel Nejvyšší správní soud z usnesení rozšířeného senátu
ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS. V něm soud hodnotil povahu
úkonu spočívajícího v provedení nebo neprovedení zápisu práv k nemovitosti záznamem
podle §7 a §8 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv
k nemovitostem. Nejvyšší správní soud zde konstatoval, že „historický zákonodárce (…) zjevně neměl
v úmyslu podrobit provedení či neprovedení záznamu proceduře běžného správního řízení, jaké probíhá ve věcech
vkladů. U vkladového řízení se v §3 odst. 2 zákona č. 265/1992 Sb. výslovně uvádí, že „[n]a řízení o povolení
vkladu se vztahuje zákon o správním řízení, pokud tento zákon nestanoví jinak“; u záznamu však obdobná
zmínka chybí a zákon o zápisech v §8 pouze stručně popisuje postup provedení či neprovedení záznamu.
Je zřejmé, že „produktem“ postupu podle §8 zákona č. 265/1992 Sb. nemá být formální pozitivní nebo
negativní akt, nýbrž buď faktický úkon spočívající v provedení záznamu do státem vedené evidence, anebo
faktický úkon, jenž je kombinací nečinnosti (neprovedení záznamu) a činnosti (vrácení listiny, která měla být
podkladem provedení záznamu, tomu, kdo ji vyhotovil, případně doplněné nad rámec výslovných zákonných
požadavků oznámením o tom, že příslušný orgán záznam neprovede a z jakých důvodů). Úkon, ať již pozitivní
(provedení záznamu) či negativní (neprovedení záznamu), podle §7 a §8 zákona č. 265/1992 Sb. tedy podle
všeho má povahu tzv. jiného úkonu podle §158 odst. 1 správního řádu.“ [podtržení provedl Nejvyšší
správní soud].
[21] Touto optikou hodnotil Nejvyšší správní soud i úpravu obsaženou v zákoně o advokacii,
který v §55 odst. 1 a §55a odst. 1 výslovně stanoví užití správního řádu ve věcech uvedených
v §44 odst. 3 (rozhodovací pravomoc představenstva žalované), §45 odst. 2 (rozhodovací
pravomoc předsedy Komory žalované), v §46 odst. 6 (nahrazení souhlasu zástupce Komory)
a v §18a
až 18c zákona o advokacii (určení advokáta). Pro posuzovanou věc je však podstatný
§45 odst. 3 zákona o advokacii, podle něhož „předseda Komory provádí záznamy v seznamu advokátů,
v seznamu advokátních koncipientů (…)“. Toto ustanovení však není uvedeno mezi těmi, pro která
zákon o advokacii výslovně stanoví užití správního řádu. Obdobně jako ve věci
č. j. 7 Aps 3/2008 - 98 tedy lze dovodit, že zákonodárce zjevně neměl v úmyslu podrobit
provedení či neprovedení záznamu do seznamu koncipientů proceduře běžného správního řízení,
jaké probíhá ve věcech vyjmenovaných v §45 odst. 2 zákona o advokacii. Systematickým
výkladem zákona o advokacii Nejvyšší správní soud dovodil, že zápis do seznamu koncipientů
je vrchnostenským jednáním žalované, avšak nemá povahu správního rozhodnutí ve smyslu
§9 a §67 správního řádu, nýbrž faktického úkonu. Na postup podle §37 zákona o advokacii
se tedy aplikuje toliko postup podle části čtvrté správního řádu.
[22] Uvedený závěr podporuje i odůvodnění již citovaného usnesení zvláštního senátu
č. j. Konf 28/2014 - 55. Zvláštní senát vycházel z důvodové zprávy k návrhu zákona, jímž byl
do zákona o advokacii doplněn §55b (důvodová zpráva k tisku 134, rok 1999, Poslanecká
sněmovna parlamentu České republiky, zvláštní část, k čl. I bodu 50 a 51, pátý odstavec,
www.psp.cz): „Záznam v seznamu advokátů nebo v seznamu advokátních koncipientů je opatřením evidenční
povahy, které musí vycházet z rozhodnutí příslušného orgánu Komory (například rozhodnutí představenstva
Komory o vyškrtnutí ze seznamu advokátů) nebo z jiných právních skutečností (například splnění zákonem
stanovených předpokladů pro zápis do seznamu advokátů nebo advokátních koncipientů nebo předpokladů pro
umožnění konání advokátní zkoušky, dále např. též vyškrtnutí ze seznamu advokátů ex lege v případě úmrtí).
Stav vyznačený v těchto seznamech musí odpovídat skutečnému právnímu stavu; v případě, kdy by tomu tak
nebylo, navrhuje se výslovně stanovit, že advokát nebo advokátní koncipient, který by byl takovým nesprávným
záznamem dotčen, bude mít právo domáhat se ochrany u soudu v řízení podle části třetí o. s. ř. Stejná soudní
ochrana bude možná i v případě, kdy by příslušný orgán Komory tj. její předseda nesplnil svou povinnost záznam
v seznamech provést.“ Podle zvláštního senátu si byl historický zákonodárce vědom, „že ačkoli je
jednání České advokátní komory mj. v souvislosti se zápisem žadatele do seznamu advokátních koncipientů
nepochybně vrchnostenským jednáním při výkonu veřejné moci, nemá povahu správního rozhodnutí ve formálním
(tedy úzce pojímaném) smyslu, nýbrž jde o jakýsi jiný úkon. (…) Zjednodušeně řečeno, zákonodárce v §55b
zákona o advokacii zavedl jakousi „sektorově omezenou“ žalobu na ochranu před nezákonným zásahem resp.
před nečinností veřejné správy za situace, kdy obecná úprava takového typu žalob ve správním soudnictví v té době
chyběla.“
[23] Lze tedy uzavřít, že v souladu s výše uvedenými závěry postupuje žalovaná v procesu
zápisu žadatele do seznamu advokátních koncipientů podle části čtvrté správního řádu v tom
rozsahu, v jakém její postup není upraven v §37, §45 odst. 3 a §55b zákona o advokacii.
III. B. Postup žalované a aplikace zákonného rámce na případ stěžovatele
[24] Stěžovatel se žalobou proti nezákonnému zásahu bránil proti svému nezapsání
do seznamu advokátních koncipientů, o němž byl vyrozuměn sdělením žalované ze dne
2. 3. 2020. Z korespondence stěžovatele a žalované z roku 2018 lze zjistit, že stěžovatel
se již v té době pokoušel o zápis do seznamu advokátních koncipientů jako absolvent zahraniční
vysoké školy.
[25] Ve sdělení ze dne 25. 5. 2018 žalovaná uvedla, že „pro zápis je, mimo uvedenou základní
podmínku, a to předložení Osvědčení o srovnatelnosti dosaženého vzdělání se vzděláním dosaženým ne české státní
vysoké škole i nutnost doložení praxe v českém právu. Advokátní koncipient by měl v rámci své právní praxe
české právo aplikovat, nikoli se jej teprve učit. Dle Zásad je pro absolventy zahraničních vysokých škol určena
podmínky min. dvouleté, max. tříleté právní praxe v českém právu. Tuto skutečnost je možno prokázat
pracovními smlouvami, pracovními náplněmi, apod. V případě zápisu je postupováno individuálně s tím,
že je možnost zvážit i jinou činnost, jejímž předmětem je výkon vědecké, pedagogické či publikační činnosti v oboru
právo.“ Ve sdělení ze dne 22. 8. 2018 žalovaná doplnila, že podmínku praxe v českém právu „nelze
zkrátit a nahradit, jedině snad pedagogickou či publikační činností!“
[26] Ve sdělení ze dne 7. 11. 2018 žalovaná uvedla, že „mimo doložení Osvědčení o srovnatelnosti
dosaženého vzdělání, je další podmínkou zápisu doložení praxe v českém právu, což komoře nález ústavního
soudu [sic!] umožňuje. Nemusíte s tímto rozhodnutím představenstva ČAK souhlasit, ovšem Komora si jako
profesní organizace, s odkazem na dané rozhodnutí, mohla takovou podmínku, stanovit. Ve vašem případě
je doba praxe v českém právu stanovena na dobu min. 2 let. Vy jste však k žádosti, mimo pracovní smlouvu
s advokátem-zaměstnavatelem, žádné doklady o Vaší praxi nedoložil, ani jste ji nijak neprokázal.
Do 30. 9. 2018 jste právní služby poskytoval jako advokát v souladu s §5a zákona o advokacii, v platném
znění. Byl jste tedy oprávněn poskytovat právní služby v právu země, ve kterém jste získal oprávnění
a mezinárodním právu. Tuto praxi však nelze považovat za praxi v českém právu. Vážený pane, máte možnost
domáhat se zápisu do seznamu advokátních koncipientů soudní cestou. Spor, který event. povedete bude
pravděpodobně časově náročný. Zvažte tedy, zda uvedenou dobu raději nevyužít k získání znalostí českého práva
prací např. na pozici právníka či právního asistenta.“
[27] Ve sdělení ze dne 2. 3. 2020 žalovaná uvedla, že stěžovatel v minulosti dokládal
dokumenty, na jejichž základě měl být zapsán do seznamu advokátních koncipientů jako
absolvent zahraniční univerzity. Dále stěžovateli sdělila, že nyní „předložil doklad o studiu ve čtvrtém
ročníku PF UK. Není mi tedy jasné, z jakého důvodu žádáte o zápis, jestliže ust. §37 odst. 1 písm. a) zákona
o advokacii, v platném znění uvádí, že Komora zapíše do seznamu advokátních koncipientů absolventy
ukončeného vysokoškolského studia v magisterském programu právo. Žádost jsem přesto předložila k rozhodnutí
předsedovi Komory, který rozhodl, že se pro nesplnění uvedené podmínky do seznamu adv. koncipientů
nezapisujete.“
[28] Podle §154 správního řádu „jestliže správní orgán vydává vyjádření, osvědčení, provádí ověření nebo
činí sdělení, která se týkají dotčených osob, postupuje podle ustanovení této části, podle ustanovení části první,
obdobně podle těchto ustanovení části druhé: §10 až §16, §19 až §26, §29 až §31, §33 až §35, §37,
§40, §62, §63, a obdobně podle těchto ustanovení části třetí: §134, §137 a §142 odst. 1 a 2; přiměřeně
použije i další ustanovení tohoto zákona, pokud jsou přitom potřebná“. Žalovaná má tedy ve věci zápisu
do seznamu advokátních koncipientů postupovat obdobně podle §37 správního řádu, z čehož
lze dovodit přinejmenším obecnou povinnost žalované posuzovat podání žadatelů o tento zápis
podle jejich obsahu a také povinnost umožnit žadatelům odstranit vady či nedostatky jejich
žádosti. Ze žádosti stěžovatele ze dne 17. 2. 2020 je zjevné, že žádal o zápis jako absolvent
zahraniční univerzity. V žádosti stěžovatel odkázal na listiny týkající se jeho zahraničního
vzdělání, které již měla žalovaná k dispozici, a doložil další podklady. Ze zákona o advokacii
přitom přímo nevyplývá, čím má žadatel prokázat, že jím dosažené vzdělání odpovídá obsahem
a rozsahem obecnému vzdělání, které lze získat v magisterském studijním programu v oboru
právo na vysoké škole v České republice. Žalovaná tak měla povinnost stěžovateli
před nezapsáním do seznamu advokátních koncipientů sdělit, jakými konkrétními listinami
má uvedené prokázat, a umožnit mu tento požadavek splnit.
[29] Je třeba zdůraznit, že k právní jistotě uchazečů o zápis do seznamu advokátních
koncipientů nepřispívá, že zákon o advokacii nepředepisuje konkrétní podklady, kterými může
zahraniční zájemce prokázat splnění podmínky podle §37 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona
o advokacii. To však nemůže vést k tomu, že žalovaná bude podklady od žadatelů vyžadovat
svévolně, případě je k doložení chybějících podkladů vůbec nevyzve. Její přístup vůči žadateli
musí zachovávat principy dobré správy a v jejím jednání nesmí být přítomna libovůle. Zároveň
by si žalovaná při určování kritérií pro posouzení obsahové srovnatelnosti zahraničního vzdělání
měla počínat transparentně. Měla by tedy zajistit, aby tato kritéria včetně podkladů požadovaných
k prokázání jejich naplnění byla žadatelům známa již v době podání žádosti o zápis do seznamu
advokátních koncipientů.
[30] Ve výčtu ustanovení části druhé a třetí správního řádu, podle kterých se v souladu s §154
správního řádu postupuje obdobně, nejsou zahrnuta ustanovení o podkladech pro vydání
rozhodnutí a dokazování (tedy §50 a násl. správního řádu). Avšak §154 správního řádu stanoví,
že se další ustanovení správního řádu použijí přiměřeně, pokud jsou přitom potřebná.
Z uvedeného vyplývá, že podklady, kterými žadatel dokládá splnění zákonných podmínek
pro zápis do seznamu advokátních koncipientů, bude žalovaná hodnotit v souladu se zásadou
volného hodnocení důkazů. I toto hodnocení však musí být prosto libovůle.
[31] Postup žalované musí být zároveň vždy v souladu se základními zásadami činnosti
správních orgánů podle §2 až 8 správního řádu (srov. bod 16 tohoto rozsudku). V případě
stěžovatele měla žalovaná dodržet zejména zásady vyplývající z §2 odst. 4 správního řádu,
podle kterého „správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo
okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů
nevznikaly nedůvodné rozdíly“. Z §4 odst. 1 správního řádu dále vyplývá, že veřejná správa
je „službou veřejnosti. Každý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, má povinnost
se k dotčeným osobám chovat zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc.“ Podle §4 odst. 2 správního
řádu „správní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech
a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné“.
[32] V přístupu k žadatelům, který by byl v souladu se zásadami správního řízení, přitom
žalované nebrání ani lhůta pro zápis do seznamu advokátních koncipientů stanovená §37 odst. 2
zákona o advokacii, tedy povinnost provést zápis bez odkladu, nejpozději však do jednoho týdne.
Je nasnadě, že tuto lhůtu lze počítat pouze od podání bezvadné žádosti. Pokud by tedy žalovaná
vyzvala stěžovatele k odstranění vad jeho žádosti, sama by se po dobu odstraňování těchto vad
do prodlení nedostala.
[33] Lze uzavřít, že žalovaná pochybila, pokud o nezapsání stěžovatele do seznamu
advokátních koncipientů rozhodla z důvodu, že neprokázal splnění podmínek pro zápis,
aniž by jej poučila o tom, jakým konkrétním způsobem má jejím požadavkům na zápis vyhovět,
a stanovila mu k odstranění nedostatků jeho žádosti přiměřenou lhůtu.
III. C. Kritéria hodnocení splnění zákonných podmínek pro zápis do seznamu advokátních koncipientů
[34] Stěžovatel je přesvědčen, že žalované doložil vše, co bylo zapotřebí pro jeho zápis
do seznamu advokátních koncipientů. Nejvyšší správní soud je názoru, že nález Ústavního soudu
sp. zn. II. ÚS 443/16 vydaný ve věci absolventa Jagellonské univerzity je použitelný i na nyní
projednávanou věc, neboť se v něm Ústavní soud zabýval kritérii, která je nutné hodnotit v rámci
úvahy o nezapsání žadatele do seznamu advokátních koncipientů. Ústavní soud konstatoval,
že nezapsání žadatele – absolventa zahraniční fakulty – mělo za předpokladu naplnění zákonných
podmínek představovat výjimku ze zásady jeho zapsání. Rozdílem oproti nyní projednávané věci
je skutečnost, že stěžovatel neabsolvoval studium na zahraniční univerzitě v rámci Evropské unie.
Ústavní soud tedy věc hodnotil s ohledem na požadavky práva Evropské unie včetně
harmonizace právních řádů jednotlivých členských států. Hodnocená kritéria je proto třeba
posoudit s ohledem na odlišnosti případu stěžovatele.
[35] Kritéria pro posouzení, zda je absolvované zahraniční právnické vzdělání srovnatelné
s českým, jsou následující: míra znalostí relevantních oblastí práva (Ústavní soud vzal
např. v potaz zařazení do výuky právních klinik); míra právních dovedností (práce s informacemi,
řešení právních problémů, zvládání konfliktů, komunikace v psané i ústní formě, vedení
pohovoru s klientem a právní poradenství aj.); dosavadní praktické zkušenosti; úroveň získaného
zahraničního vzdělání. Ústavní soud v odkazované věci posuzoval i to, že stěžovatel působil
několik let na pozici právníka české advokátní kanceláře, kde po materiální stránce vykonával
praxi obdobnou praxi advokátního koncipienta, a nic nenasvědčuje tomu, že by jeho vzdělání
bylo na překážku. Ústavní soud také připomenul, že žalovaná ani po případném zápisu
absolventa zahraniční právnické fakulty do seznamu advokátních koncipientů neztrácí kontrolu
nad kvalitou poskytovaných právních služeb, kterou realizuje při advokátních zkouškách a také
dohledem nad dalším vzděláváním koncipientů a advokátů. Ústavní soud konstatoval,
že z neznalosti českého práva nelze a priori dovozovat nesrovnatelnost zahraničního vzdělání.
Vyjádřil také pochybnosti o přiměřenosti požadavku žalované, aby si stěžovatel dostudoval
potřebné znalosti v rámci mimořádného studia.
[36] V nyní posuzované věci stěžovatel jako skutečnost prokazující úroveň jeho zahraničního
vzdělání tvrdil a dokládal množství vyučovacích hodin absolvovaných v rámci studia jednotlivých
předmětů. Stěžovatel se nevyjádřil konkrétně k tomu, zda má vzdělání na Vladimirské univerzitě
vysokou úroveň v rámci Ruské federace i v zahraničí včetně České republiky. Netvrdil
ani vysokou úroveň způsobu výuky, resp. nepodal kvalitativní výpověď o vystudovaných
předmětech (srov. právní kliniky v případu Jagellonské univerzity apod.). Spolu se zahraničním
vzděláním však dokládal pokročilou úroveň studia na české vysoké škole v magisterském oboru
právo. Doložil doklad o absolvování všech postupových zkoušek a uvedl, že k úspěšnému
absolvování studia mu chybí pouze státnice. Bylo tedy na žalované, aby tvrzení stěžovatele
o ukončeném vzdělání v Ruské federaci a probíhajícím studiu na české právnické fakultě
hodnotila a při tom posoudila, zda je uvedené tvrzení o absolvovaných předmětech spolu
s dalšími podklady a skutečnostmi dostačujícím k prokázání srovnatelnosti zahraničního vzdělání.
Pokud měla žalovaná pochybnosti o úplnosti předložených dokumentů, měla stěžovatele poučit
o tom, jaké konkrétní podklady má doplnit (k tomu podrobněji viz výše).
[37] Žalovaná je při posouzení žádosti o zapsání do seznamu advokátních koncipientů vázána
zákonem, svými vnitřními předpisy a judikaturou správních soudů a Ústavního soudu.
Ani skutečnost, že je věcí žalované, jaká další kritéria bude v uvedených mezích zákona
a judikatury požadovat k prokázání splnění zákonných podmínek pro zápis, neznamená,
že žalovaná může v této věci jednat svévolně až šikanózně. Naopak je povinna jednat
předvídatelně, transparentně a šetřit práva žadatelů o zápis do seznamu advokátních koncipientů.
Žalovaná tak neměla bez dalšího opomenout, že ve druhé žádosti stěžovatel dokládal splnění
všech předmětů magisterského studia na Právnické fakultě Univerzity Karlovy kromě
závěrečných státnic. Bylo zjevné, že stěžovatel tím chtěl pro účely svého zápisu jako absolventa
zahraniční vysoké školy prokázat znalost českého práva, která může nahradit nutnost praxe
v českém právu, kterou po něm žalovaná požadovala v korespondenci z roku 2018. Z této
korespondence zároveň vyplývá, že žalovaná považovala za stěžejní důvod pro nezapsání
stěžovatele do seznamu advokátních koncipientů absenci praxe v oblasti českého práva v délce
minimálně dvou let. To považoval stěžovatel za odporující tvrzenému postupu žalované v jiných
řízeních.
[38] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že žalovaná má povinnost každou žádost o zápis
do seznamu advokátních koncipientů posuzovat individuálně, komplexně a z hlediska kritérií,
která jí stanovuje zákon a judikatura správních soudů a Ústavního soudu. V případě pochybností
žalované, zda žadatel prokázal splnění zákonných podmínek pro zápis do seznamu advokátních
koncipientů, nesmí žalovaná odmítnout jeho zápis dříve, než jej srozumitelně poučí, jakým
konkrétním způsobem a v jaké lhůtě může splnění podmínek prokázat. Žalovaná si přitom musí
počínat konzistentně, předvídatelně a v souladu s výše vyloženým zákonným rámcem jejího
postupu. Postup žalované by byl více předvídatelný, pokud by byla pro žadatele předem snadno
zjistitelná jednak kritéria, která žalovaná hodnotí při úvaze, zda získané zahraniční vzdělání
odpovídá obsahem a rozsahem obecnému vzdělání, které lze získat v oboru právo na vysoké
škole v České republice, a jednak prostředky, kterými lze splnění této podmínky prokázat.
[39] Jelikož žalovaná takto nepostupovala, zasáhla nezákonně do stěžovatelova práva být
při splnění zákonných podmínek zapsán do seznamu advokátních koncipientů. Nejvyšší
správní soud shledal, že bylo naplněno všech pět podmínek, které musí být kumulativně splněny
pro poskytnutí ochrany v řízení na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu
ve smyslu §82 s. ř. s. Městský soud pochybil, pokud nezákonný zásah žalované neshledal
a žalobu stěžovatele zamítl.
IV. Závěr a náklady řízení
[40] Kasační stížnost je důvodná, a proto Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta první s. ř. s.). Rozhodl tak bez jednání
postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[41] Městský soud bude v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným v tomto
rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.) a rozhodne i o nákladech řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3
věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. května 2021
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu