ECLI:CZ:NSS:2017:KONF.28.2014:55
sp. zn. Konf 28/2014-55
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních
sporů, složený z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců JUDr. Karla Šimky, JUDr. Romana
Fialy, Mgr. Radovana Havelce, JUDr. Michala Mazance a JUDr. Pavla Pavlíka, rozhodl o návrhu
Obvodního soudu pro Prahu 1 na rozhodnutí kompetenčního sporu mezi ním a 1) Městským
soudem v Praze a 2) Nejvyšším správním soudem, a dalších účastníků sporu vedeného
u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 19 C 125/2014 o žalobě proti postupu České
advokátní komory spočívajícímu v tom, že Česká advokátní komora přípisem z 24. 3. 2014,
čj. 02-1637/14, žalobkyni sdělila, že žalobkyně nebude zapsána do seznamu advokátních
koncipientů: žalobkyně JUDr. Ing. A. P., LL.M., a žalovaná Česká advokátní komora, se
sídlem Národní 16, Praha 1,
takto:
I. P ř í s l u š n ý vydat rozhodnutí ve věci vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1
pod sp. zn. 19 C 125/2014, o žalobě proti postupu České advokátní komory
spočívajícímu v tom, že Česká advokátní komora přípisem z 24. 3. 2014, čj. 02-1637/14,
žalobkyni sdělila, že žalobkyně nebude zapsána do seznamu advokátních
koncipientů, je soud ve správním soudnictví.
II. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 5. 2014, čj. 10 A 66/2014-15, a rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2014, čj. 1 As 75/2014-42, se z r u š u j í.
Odůvodnění:
I. Jádro sporu a průběh dosavadních řízení
[1] Návrhem doručeným dne 27. 10. 2014 zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona
č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen „zákon o některých
kompetenčních sporech“ a „zvláštní senát“), a doplněným a upřesněným dne 23. 6. 2015
se Obvodní soud pro Prahu 1, rozhodující v občanském soudním řízení, domáhal, aby zvláštní
senát rozhodl spor o pravomoc podle §1 odst. 1 písm. b) zákona o některých kompetenčních
sporech, který vznikl mezi ním a 1) Městským soudem Praze a 2) Nejvyšším správním soudem,
rozhodujícími ve věcech správního soudnictví, ve věci žaloby proti postupu České advokátní
komory spočívajícímu v tom, že Česká advokátní komora přípisem z 24. 3. 2014, čj. 02-1637/14,
žalobkyni sdělila, že žalobkyně nebude zapsána do seznamu advokátních koncipientů.
[2] Z předloženého spisu vyplynuly následující skutečnosti:
[3] Česká advokátní komora přípisem z 24. 3. 2014, čj. 02-1637/14, žalobkyni sdělila,
že „má za to“, že žalobkyně nesplnila podmínky zápisu do seznamu advokátních koncipientů,
a že proto nebude zapsána do tohoto seznamu.
[4] Žalobkyně se postupu České advokátní komory bránila žalobou ve správním soudnictví
podle §65 a násl. s. ř. s. Městský soud v Praze usnesením ze dne 13. 5. 2014,
čj. 10 A 66/2014-15, žalobu odmítl s poukazem na §46 odst. 2 s. ř. s., neboť podle jeho názoru
v této věci nemá být poskytnuta soudní ochrana soudem rozhodujícím ve správním soudnictví.
Jde sice o věc veřejného subjektivního práva, avšak podle ustálené judikatury se jedná o zvláštní
případ, kdy soudní ochranu poskytují soudy v občanském soudním řízení.
[5] Kasační stížnost proti uvedenému usnesení Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne
2. 7. 2014, čj. 1 As 75/2014-42, zamítl. Odkázal na prejudikaturu Nejvyššího správního soudu,
konkrétně na rozsudky ze dne 6. 3. 2008, čj. 3 Ads 98/2007–37, č. 1569/2008 Sb. NSS, a ze dne
8. 1. 2009, čj. 3 Ans 10/2008–68, z nichž plyne, že práva uvedená v §55b odst. 1 zákona
č. 85/1996 Sb., o advokacii (dále jen „zákon o advokacii“), jsou veřejnými subjektivními právy,
avšak žalobu pro tvrzené porušení těchto práv projednává a rozhoduje o ní okresní (obvodní)
soud v občanském soudním řízení (§7 odst. 3 o. s. ř.). V souvislosti s přijetím soudního řádu
správního nedošlo podle této judikatury Nejvyššího správního soudu ke změně výkladu
uvedeného ustanovení. K projednání a rozhodnutí o žalobě toho, kdo nebyl ve lhůtě stanovené
zákonem o advokacii zapsán do seznamu advokátních koncipientů, je proto věcně příslušný soud
jednající v občanském soudním řízení.
[6] Ústavní stížnost žalobkyně směřující proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
13. 5. 2014, čj. 10 A 66/2014-15, a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2014,
čj. 1 As 75/2014-42, Ústavní soud usnesením ze dne 12. 3. 2015, sp. zn. III. ÚS 2609/14, odmítl
pro zjevnou neopodstatněnost. Z pohledu ústavnosti je podle Ústavního soudu podstatné,
že soudní ochrana v dané věci je zajištěna; jaký soud ji poskytuje, je zásadně věcí podústavního
práva.
[7] V mezidobí žalobkyně v souladu s poučením, které se jí dostalo od Městského soudu
v Praze v usnesení, jímž byla její žaloba ve správním soudnictví odmítnuta, podala obsahově
shodnou žalobu k Obvodnímu soudu pro Prahu 1. Ten dospěl ve shodě s právním názorem
žalobkyně obsaženým v její žalobě k závěru, že ve věci není dána věcná příslušnost soudů
rozhodujících v občanském soudním řízení; rozhodovat zde má soud ve správním soudnictví.
Proto podal zvláštnímu senátu návrh podle §1 odst. 1 písm. b) zákona o některých
kompetenčních sporech. Obvodní soud pro Prahu 1 míní, že ve věci se rozhoduje o veřejném
subjektivním právu. Má za to, že právní názor, že ve věcech tohoto typu mají rozhodovat soudy
v občanském soudním řízení, vychází z právní úpravy správního soudnictví před 1. 1. 2003
a že nereflektuje změny, které nová úprava přinesla. Nad rámec toho poznamenává, že jednání
žalované má obsahově podobu nezákonného zásahu ve smyslu §85 s. ř. s., přičemž podle
judikatury Nejvyššího správního soudu ochranu před jakýmikoli nezákonnými zásahy
v uvedeném smyslu poskytují soudy ve správním soudnictví, a to bez ohledu na povahu
dotčeného subjektivního práva.
[8] K návrhu Obvodního soudu pro Prahu 1 se vyjádřila žalovaná, která požaduje setrvat
na dosavadním právním názoru vyjádřeném v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Míní,
že ve věci soudní ochrany před neprovedením zápisu do seznamu advokátních koncipientů
se jedná sice o veřejné subjektivní právo, avšak že Česká advokátní komora o zápisu
či neprovedení zápisu nevydává správní rozhodnutí, jež by bylo přezkoumatelné ve správním
soudnictví. Soudní ochranu na základě zvláštní právní úpravy poskytují soudy v občanském
soudním řízení podle §7 odst. 3 občanského soudního řádu.
II. Právní názor zvláštního senátu
[9] Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi Obvodním soudem pro Prahu 1
a 1) Městským soudem Praze a 2) Nejvyšším správním soudem, rozhodujícími ve věcech
správního soudnictví, se zvláštní senát řídil následující úvahou:
[10] Městský soud v Praze a v návaznosti na jeho usnesení i Nejvyšší správní soud
v předcházejícím řízení ve správním soudnictví popřely svou pravomoc rozhodnout věc.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozhodující v občanském soudním řízení popírá svou pravomoc
rozhodnout věc po jejím postoupení. Ve věci se jedná o negativní (záporný) kompetenční spor,
k jehož projednání a rozhodnutí je povolán zvláštní senát zákonem o některých kompetenčních
sporech.
[11] Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu
ke dni svého rozhodnutí (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 24. 11. 2004,
čj. Konf 3/2003-18, č. 485/2005 Sb. NSS).
[12] V předložené věci má zvláštní senát posoudit, kdo je příslušný rozhodnout o žalobě
proti postupu České advokátní komory (žalované) spočívajícímu v tom, že Česká advokátní
komora přípisem z 24. 3. 2014, čj. 02-1637/14, žalobkyni sdělila, že žalobkyně nebude zapsána
do seznamu advokátních koncipientů.
[13] Podle §36 zákona o advokacii [a]dvokátním koncipientem je ten, kdo je zapsán v seznamu
advokátních koncipientů vedeném Komorou. Podmínky zápisu upravuje §37 téhož zákona. Česká
advokátní komora do seznamu zapíše každou osobu splňující zákonem stanovené podmínky;
nemá v tomto smyslu prostor pro uvážení. To vyplývá z uvozovací části věty v odst. 1 zmíněného
paragrafu, v níž se užívá formulace: Komora zapíše do seznamu advokátních koncipientů každého, (…).
Použití výrazu „zapíše“ a „každého“ naznačuje, že Česká advokátní komora ověří splnění
zákonných podmínek (formulovaných taxativně a po obsahové stránce relativně konkrétně),
a pokud zjistí, že jsou splněny, je povinna žadatele zapsat do seznamu advokátních koncipientů.
Zapsat lze podle §37 odst. 1 písm. b) zákona o advokacii jen toho, kdo vedle splnění dalších
podmínek získal vysokoškolské vzdělání v oboru právo 1. v magisterském studijním programu studiem
na vysoké škole v České republice, nebo 2. studiem na vysoké škole v zahraničí, pokud je takové vzdělání v České
republice uznáváno za rovnocenné vzdělání uvedenému v bodě 1 na základě mezinárodní smlouvy,
kterou je Česká republika vázána, anebo pokud takové vzdělání bylo uznáno podle zvláštního právního předpisu,
a současně takové vzdělání odpovídá obsahem a rozsahem obecnému vzdělání, které lze získat v oboru právo
na vysoké škole v České republice.
[14] Výkon praxe advokátního koncipienta je jednou z cest ke splnění vstupních podmínek
pro připuštění k advokátní zkoušce či jiné profesní zkoušce v oblasti tzv. kvalifikovaných
právnických profesí (advokáta, notáře, soudního exekutora, soudce, státního zástupce).
Advokátní koncipient má zákonem předvídané specifické postavení (viz zejm. §38 a 39 zákona
o advokacii), z něhož vyplývají specifická práva a povinnosti. Je tedy zjevné, že zapsání
do seznamu advokátních koncipientů představuje ve své podstatě úkon České advokátní komory
jako zákonem stanoveného a rozhodovací pravomocí nadaného vykonavatele veřejné správy
při regulaci vstupu do advokacie. Jde o jednání Komory při ochraně veřejného zájmu, konkrétně
zájmu na patřičné profesní úrovni výkonu advokacie a zprostředkovaně i jiných
tzv. kvalifikovaných právnických profesí. Komora jedná vrchnostensky, neboť autoritativně
posuzuje splnění zákonných podmínek pro zápis a podle toho zapíše, anebo nezapíše žadatele
o zápis do seznamu advokátních koncipientů; jedná nepochybně z pozice „mocnější“ strany
vztahu mezi ní a osobou, která chce být zapsána do seznamu. Komora zde vystupuje jako
reprezentant veřejné moci, jako profesní komora zřízená zákonem a nadaná jím pravomocí
jakožto úd veřejné moci rozhodovat o právním osudu žadatele o zápis do seznamu. Z uvedeného
vyplývá, že i metoda právní regulace zde zákonem zvolená je v pravém slova smyslu
vrchnostenská. Žadatel o zápis je objektem posuzování Komorou jakožto entitou
mu nadřazenou; o rovnoprávnosti vztahů mezi žadatelem a Komorou zde nemůže být řeči.
[15] O povaze subjektivního práva na zápis do seznamu advokátních koncipientů
proto nemůže být pochyb. Jak dokládá výše uvedený rozbor, ze všech relevantních hledisek
a pohledem kritérií všech obvykle užívaných teorií rozlišování soukromého a veřejného práva
(zájmové, mocenské, organické, dle metody právní regulace) jde o subjektivní právo veřejné.
[16] O tom ostatně nebylo sporu ani mezi žalobkyní a žalovanou. Otázku povahy hmotného
subjektivního práva, o něž v projednávané věci samé jde, nicméně bylo třeba postavit najisto,
neboť od jejího řešení se odvíjejí i další úvahy ohledně vlastní otázky kompetenční.
[17] K ní je na úvod třeba uvést, že nová úprava soudní kontroly jednání veřejné správy
dotýkajícího se subjektivních práv, jež je účinná od 1. 1. 2003, vychází poměrně důsledně
ze zásady, že ochrana veřejným subjektivním právům je poskytována ve správním soudnictví
řídícím se především soudním řádem správním, zatímco ochrana soukromým subjektivním
právům přísluší řízení podle občanského soudního řádu, především (avšak ne výlučně) podle jeho
části páté (viz k tomu např. usnesení zvláštního senátu ze dne 6. 1. 2004, čj. Konf 93/2003–5,
č. 276/2004 sb. NSS). Výjimek z tohoto pravidla není mnoho, zmiňme zejména ochranu před
nezákonnými zásahy a nečinností veřejné správy, kterou bez ohledu na povahu dotčeného
subjektivního práva poskytují soudy ve správním soudnictví. Na druhé straně tradičně o nárocích
na náhradu škody způsobené nezákonným jednáním veřejné správy rozhodují soudy v řízení
podle občanského soudního řádu.
[18] Výše uvedené jasné kritérium, podle něhož povaha dotčeného subjektivního práva
je zásadně určující i pro způsob soudní ochrany, má být vodítkem pro řešení případů, jakým
je i nyní projednávaná věc, u níž z prostého znění zákonné úpravy není zřejmé, která větev soudů
má soudní ochranu poskytovat. Ustanovení o soudní ochraně se v zákoně o advokacii nachází
v §55b, v části zákona rubrikované „Řízení“. Zní
takto:
(1) Ten,
a) kdo nebyl ve lhůtách stanovených tímto zákonem zapsán do seznamu advokátů, do seznamu advokátních
koncipientů nebo do seznamu evropských advokátů,
b) komu nebyly ve lhůtách stanovených tímto zákonem vydány osvědčení o zápisu advokátů nebo osvědčení
o zápisu do seznamu evropských advokátů, identifikační průkaz advokáta, identifikační průkaz usazeného
evropského advokáta nebo identifikační průkaz advokátního koncipienta,
c) komu nebylo ve lhůtě stanovené tímto zákonem umožněno vykonat advokátní zkoušku, zkoušku způsobilosti
nebo uznávací zkoušku,
d) komu nebylo ve lhůtě stanovené tímto zákonem umožněno složení slibu,
e) o němž nebyl ve lhůtě stanovené tímto zákonem proveden v seznamu advokátů, v seznamu advokátních
koncipientů nebo v seznamu evropských advokátů záznam uvedený v §55c odst. 1 písm. a) nebo d),
f) o němž byl v rozporu s tímto zákonem proveden v seznamu advokátů, v seznamu advokátních koncipientů nebo
v seznamu evropských advokátů záznam uvedený v §55c odst. 1 písm. b) nebo c),
je oprávněn obrátit se na soud, aby o jeho právu rozhodl.
(2) Spory o plnění dluhů vzniklých na základě povinností uvedených v §30 odst. 1 projednává a rozhoduje soud.
[19] Dodejme, že uvedená úprava soudní ochrany proti jednání žalované byla do zákona
o advokacii doplněna zákonem č. 210/1999 Sb., kterým se mění zákon č. 85/1996 Sb.,
o advokacii, a zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů. Stalo
se tak za účinnosti právní úpravy správního soudnictví, která se od té, jež nabyla účinnosti
od 1. 1. 2003, lišila ve dvou pro nyní projednávanou věc zcela zásadních rysech.
[20] V první řadě šlo o soudní ochranu toliko dílčí, poskytující ochranu pouze proti jedné
z forem činnosti veřejné správy, a sice proti (formálnímu) správnímu rozhodnutí v doktrinálním
smyslu [k tomu v kontextu nynější úpravy správního soudnictví viz bod 19 usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb.
NSS: „Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto primárně spočívá
ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání
proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud
doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní a poplatků
či jakéhokoli jiného zvláštního zákona)“]. Správní soudnictví neposkytovalo ochranu před jinými
formami činnosti veřejné správy, zejména nezákonnými zásahy a nečinností. Poznamenejme však,
že tehdejší právní úprava se svůj v tomto smyslu omezený dosah snažila v některých případech
kompenzovat, a to zejména doktrínou tzv. rozhodnutí v materiálním smyslu. Za rozhodnutí
přezkoumatelná podle části páté tak byly někdy považovány i akty orgánů veřejné moci
adresované konkrétní osobě, jež neměly náležitosti správního rozhodnutí, avšak fakticky
o právech či povinnostech dané osoby rozhodly, typicky neformální dopisy vyhotovené úřadem
v mylném domnění, že na řízení se nevztahuje správní řád, bylo-li z obsahu dopisu zřejmé,
že správní úřad se opravným prostředkem ve věci samé zabýval a posuzoval, zda původní vydané
rozhodnutí je věcně správné (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 9. 1998,
sp. zn. 6 A 86/96, publikovaný v Soudní judikatuře ve věcech správních pod č. 347/1998
a dostupný též v ASPI).
[21] Druhým klíčovým rysem tehdejší právní úpravy správního soudnictví bylo,
že poskytovalo ochranu (ve výše uvedeném omezeném rozsahu) proti správním rozhodnutím
bez ohledu na povahu subjektivního práva, o němž jimi bylo rozhodováno.
[22] S ohledem na uvedené rysy právní úpravy správního soudnictví účinné do 31. 12. 2002
je nutno vykládat intenci historického zákonodárce, jak byla vyjádřena v důvodové zprávě
k návrhu zákona, jímž byl do zákona o advokacii doplněn §55b (viz důvodová zpráva k tisku
134, rok 1999, Poslanecká sněmovna parlamentu České republiky, zvláštní část, k čl. I bodu 50
a 51, pátý odstavec, www.psp.cz): „Záznam v seznamu advokátů nebo v seznamu advokátních koncipientů
je opatřením evidenční povahy, které musí vycházet z rozhodnutí příslušného orgánu Komory (například
rozhodnutí představenstva Komory o vyškrtnutí ze seznamu advokátů) nebo z jiných právních skutečností
(například splnění zákonem stanovených předpokladů pro zápis do seznamu advokátů nebo advokátních
koncipientů nebo předpokladů pro umožnění konání advokátní zkoušky, dále např. též vyškrtnutí ze seznamu
advokátů ex lege v případě úmrtí). Stav vyznačený v těchto seznamech musí odpovídat skutečnému právnímu
stavu; v případě, kdy by tomu tak nebylo, navrhuje se výslovně stanovit, že advokát nebo advokátní koncipient,
který by byl takovým nesprávným záznamem dotčen, bude mít právo domáhat se ochrany u soudu v řízení podle
části třetí o. s. ř. Stejná soudní ochrana bude možná i v případě, kdy by příslušný orgán Komory tj. její předseda
nesplnil svou povinnost záznam v seznamech provést.“ Historický zákonodárce si byl vědom, že ačkoli
je jednání České advokátní komory mj. v souvislosti se zápisem žadatele do seznamu advokátních
koncipientů nepochybně vrchnostenským jednáním při výkonu veřejné moci, nemá povahu
správního rozhodnutí ve formálním (tedy úzce pojímaném) smyslu, nýbrž jde o jakýsi jiný úkon.
Proti takovémuto úkonu tehdejší úprava správního soudnictví soudní ochranu neposkytovala.
Je logické, že historický zákonodárce, nechtěl-li v souvislosti s touto otázkou komplexněji
novelizovat právní úpravu správního soudnictví například zavedením nečinnostní či zásahové
žaloby, musel zvolit z tehdy dostupných prostředků soudní ochrany ten, který se nabízel jako
prostředek účinný. A jím za tehdejších poměrů bylo toliko „klasické“ nalézací řízení podle části
třetí občanského soudního řádu. Intencí historického zákonodárce tedy nebylo svěřit soudní
kontrolu specificky občanskoprávní větvi obecných soudů, nýbrž poskytnout za daných poměrů
co nejúčinnější soudní ochranu proti formám jednání veřejné správy, s nimiž tehdejší obecná
úprava správního soudnictví nepočítala. Zjednodušeně řečeno, zákonodárce v §55b zákona
o advokacii zavedl jakousi „sektorově omezenou“ žalobu na ochranu před nezákonným zásahem
resp. před nečinností veřejné správy za situace, kdy obecná úprava takového typu žalob
ve správním soudnictví v té době chyběla.
[23] O tom, že historický zákonodárce počítal s tím, že ta část vrchnostenského jednání České
advokátní komory, která má formu správního rozhodnutí ve formálním smyslu, bude soudně
kontrolována podle tehdejšího znění části páté občanského soudního řádu (ta rozlišovala jednak
žaloby proti pravomocným rozhodnutím správních orgánů, jednak opravné prostředky
proti jejich nepravomocným rozhodnutím), tedy v „obecném“ správním soudnictví v tehdejším
smyslu, svědčí i jiná pasáž výše uvedené části důvodové zprávy vztahující se k čl. I bodu 50 a 51,
a sice její čtvrtý odstavec: „Návrh dále v §55a předpokládá, že opravný prostředek k soudu (podle hlavy
třetí části páté o. s. ř.) bude moci být podán pouze proti takovým rozhodnutím Komory zasahujícím do práv
advokátů, kde výsledek řízení závisí do značné míry na správním uvážení příslušného orgánu Komory; ostatní
rozhodnutí mohou být přezkoumána ve správním soudnictví na základě správní žaloby (hlava druhá část pátá
o. s. ř.). V návaznosti na to je navrhováno upravit, kdy může Komora před rozhodnutím soudu své rozhodnutí
změnit nebo zrušit.“
[24] Novou úpravou správního soudnictví účinnou od 1. 1. 2003 doznaly podmínky
poskytování soudní ochrany před jednáním veřejné správy zásadních změn. Soudní ochrana
se rozštěpila podle povahy subjektivního práva, jež má být jednáním veřejné správy dotčeno,
a v oblasti „veřejnoprávního“ správního soudnictví se rozšířila na prakticky veškerá jednání
veřejné správy přímo zasahující do veřejných subjektivních práv jednotlivců, tedy bez ohledu
na formu činnosti veřejné správy, kterou je takto do uvedených práv zasahováno. V některých
případech na novou obecnou úpravu reagoval zákonodárce výslovnými změnami zvláštních
právních předpisů, často však opožděně či toliko dílčím způsobem.
[25] Konkrétně v zákoně o advokacii bylo ustanovení §55a tohoto zákona, počítající
s již zmíněným opravným prostředkem k soudu proti nepravomocným rozhodnutím správních
orgánů podle hlavy třetí části páté občanského soudního řádu ve znění účinném do 31. 12. 2002,
který se podle nové úpravy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 ex lege (s určitými
modifikacemi) změnil v žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§129 s. ř. s.), zrušeno až čl. I.
bodem 82 zákona č. 79/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění
pozdějších předpisů, a další související zákony, a to s účinností od 1. 4. 2006.
[26] Ustanovení §55b zákona o advokacii však doposud v reakci na novou úpravu správního
soudnictví nebylo přímo novelizováno. Ani soudní řád správní, ani zákon č. 151/2002 Sb.,
kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, neobsahují
obecné přechodové úpravy, které by výslovně reagovaly na řadu „sektorových úprav“
o zvláštních způsobech poskytování soudní ochrany před jednáním veřejné moci v některých
případech. Ustanovení §129 s. ř. s. o přechodovém režimu ve věcech řízení o opravných
prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí občanského
soudního řádu v jejím znění do 31. 12. 2002 se na nyní projednávanou věc vůbec nevztahují,
neboť letitá rozhodovací praxe Městského soudu v Praze řízení podle §55b zákona o advokacii
zjevně za řízení mající povahu tohoto konkrétního typu opravného prostředku nepovažovala -
rozsudek tohoto soudu ze dne 31. 10. 2001, sp. zn. 38 Ca 233/2001 (publikovaný v Bulletinu
advokacie č. 1/2002, str. 533 a dostupný též v ASPI) naopak jednoznačně vycházel z toho,
že jde o řízení podle části třetí o. s. ř., konkrétně o řízení o návrhu, kterým se uplatňuje, aby bylo
rozhodnuto o splnění povinnosti, která vyplývá ze zákona, z právního vztahu nebo z porušení
práva [§80 písm. b) o. s. ř.].
[27] Poznamenejme, že zmíněná judikatura Městského soudu v Praze zde byla ve značném
napětí s právním názorem, který podstatně dříve zaujal Vrchní soud v Praze v usnesení ze dne
27. 12. 1993, sp. zn. 6 A 245/93 (publikované mimo jiné ve Výběru rozhodnutí ve věcech
správních pod č. 42/1994 a dostupné též v ASPI), jež se týkalo obsahově obdobného ustanovení
§42 tehdejšího zákona č. 209/1990 Sb., o komerčních právnících a právní pomoci jimi
poskytované [uvedené ustanovení v relevantní části znělo: Uchazeč o zápis do seznamu, který nebyl
Komorou zapsán (…), má právo domáhat se ochrany u soudu.]. Vrchní soud v Praze zde vyslovil
(zdůraznění provedl zvláštní senát):
„Z ustanovení §4 zákona č. 209/1990 Sb. (…) vyplývá právo občana být zapsán při splnění tam
uvedených podmínek a obdržet o tom osvědčení; tím vznikají komerčnímu právníkovi práva a povinnosti v zákoně
uvedené, zejména právo poskytovat právní pomoc jako nezávislé povolání (§2 odst. 1 cit. zákona).
V občanském soudním řízení soudy rozhodují věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních,
rodinných, družstevních, jakož i z obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich
jiné orgány (§7 odst. 1 o. s. ř.). O takovýto soukromoprávní vztah však ve věci nejde.
Jiné věci projednávají a rozhodují soudu v občanském soudním řízení, jen stanoví-li to zákon (§7 odst. 2
o. s. ř.). Jinými věcmi je nutno rozumět důkazem z opaku především věci, vyplývající z právních vztahů veřejného
práva. Tyto věci jsou dnes (nikoli však v době přijetí zákona č. 209/1990 Sb.), projednávány podle ustanovení
části páté (správní soudnictví), nejde-li ovšem o speciální případy zvláštních řízení podle části třetí, hlavy páté
o. s. ř. Případem této "jiné věci" ve smyslu §7 odst. 2 o. s. ř. je také právo "domáhat se ochrany u soudu"
ve smyslu ustanovení §42 odst. 1 zák. č. 209/1990 Sb., které přísluší uchazeči, který nebyl Komorou
komerčních právníků ČR zapsán do seznamu komerčních právníků.
Ve správním soudnictví přezkoumávají soudy zákonnost rozhodnutí orgánů veřejné správy, vydaných
v oblasti veřejné správy (§244 odst. 1, 2 o. s. ř.). Rozhodnutím se rozumí rozhodnutí vydané ve správním řízení,
jakož i jiné rozhodnutí, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění a povinnosti fyzických, nebo právnických osob
(§244 odst. 3 o. s. ř.). O takovýto případ tu právě jde.
Je zřejmé, že nezapsáním do seznamu komerčních právníků byl žalobce dotčen ve svém subjektivním
veřejném právu. Přezkum takového rozhodnutí není vyloučen ve smyslu ustanovení §248 o. s. ř. K projednání věci
(po nezbytném odstranění nedostatků podání) je příslušný krajský soud (§246 odst. 1 o. s. ř.) příslušný podle
sídla správního orgánu, jehož rozhodnutí se přezkoumává (§246a o. s. ř.), tedy Městský soud v Praze.“
[28] Podobnou úpravu soudní ochrany jako u zápisu do seznamu advokátních koncipientů
lze nalézt například u notářských koncipientů a kandidátů v §18 odst. 3 a §22 odst. 4 zákona
č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). I ona (nabyla účinnosti 1. 1. 1993)
pochází z doby dlouho předcházející nové úpravě správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003
a nabyla účinnosti spolu s právní úpravou správního soudnictví účinnou do 31. 12. 2002.
Z důvodové zprávy k návrhu notářského řádu přitom nelze seznat nic jiného než to, že zápisu
do seznamu notářských koncipientů či kandidátů se lze domáhat u soudu (viz důvodová zpráva
k tisku 692, rok 1992, Česká národní rada, zvláštní část, k §22-25, www.psp.cz).
[29] Stejně tak tomu je i u koncipientů a kandidátů exekutora podle §20 odst. 3 a §24 odst. 4
zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně
dalších zákonů. I tato právní úprava (nabyla účinnosti 1. 5. 2001) krátce předešla novou úpravu
správního soudnictví účinnou od 1. 1. 2003. V právní úpravě týkající se koncipientů a kandidátů
exekutora je dokonce stanovena zvláštní lhůta k podání žaloby (kombinace subjektivní
dvouměsíční a objektivní šestiměsíční lhůty strukturálně se blížící nynější lhůtě k podání žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem podle §84 odst. 1 s. ř. s. Ani u této úpravy nelze
z důvodové zprávy k návrhu zákona vyčíst nic bližšího k zamýšlené podobě soudní ochrany
(viz důvodová zpráva k tisku 725/0, rok 2001, Poslanecká sněmovna parlamentu České
republiky, zvláštní část, k §19-22 a k 23-26, www.psp.cz).
[30] Dodejme, že výše zmíněná ustanovení notářského ani exekučního řádu po nabytí
účinností právní úpravy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 nebyla výslovně novelizována.
[31] Z výše uvedeného historického srovnávacího exkursu je zřejmé, že zákonodárce před
1. 1. 2003 zakotvoval soudní ochranu před nezákonným jednáním veřejnoprávních profesních
komor v právnických profesích specifickým způsobem tak, aby v tehdejších podmínkách velmi
omezené ochrany poskytované obecně správním soudnictvím podle tehdejší části páté
občanského soudního řádu zajistil soudní ochranu vskutku účinnou i tehdy, měla-li
být poskytnuta proti takovým formám činnosti veřejné správy, s nimiž obecná úprava správního
soudnictví nepočítala. Je proto logické, že do 31. 12. 2002 byla tato soudní ochrana v uvedených
případech poskytována v řízení ve věcech občanskoprávních podle části třetí občanského
soudního řádu. Jiný výklad výše citovaných ustanovení zákona o advokacii, notářského řádu
a exekučního řádu by totiž řádnou a efektivní soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod nezaručoval, a byl by proto výkladem ústavně nekonformním. Soudní
ochrana v daném případě přitom musí být zaručena a nelze ji vyloučit ani výslovnou zákonnou
výlukou, a tím spíše ne omezujícím výkladem nejasného ustanovení „jednoduchého“ zákona,
jelikož se týká základního práva, a sice práva na svobodnou volbu povolání, resp. práva podnikat
(čl. 27 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) a zprostředkovaně (u soudců a státních zástupců)
i práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4
Listiny základních práv a svobod).
[32] Důvody k výše popsanému výkladu přisuzujícímu pravomoc rozhodovat podle §55b
zákona o advokacii soudům v občanskoprávním řízení však pominuly s účinností nové úpravy
správního soudnictví. Ta, jak již bylo řečeno, poskytuje ochranu před prakticky veškerými
jednáními veřejné správy přímo zasahujícími do veřejných subjektivních práv jednotlivců.
Ve správním soudnictví tedy lze poskytnout ochranu i vůči jednání správního orgánu nemajícímu
formu správního rozhodnutí ve formálním smyslu, jde-li o jednání přímo zasahující do veřejných
subjektivních práv jednotlivce. K dispozici je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem,
pokynem či donucením, přičemž po novelizaci soudního řádu správního provedené zákonem
č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů, a některé další zákony, se lze s účinností od 1. 1. 2012 domáhat i určení, že zásah
již skončivší byl nezákonný. Podle §85 s. ř. s. totiž (k)aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých
právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není
rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může
se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Podle setrvalé
judikatury Nejvyššího správního soudu může být zásahem ve výše uvedeném smyslu i nezákonná
nečinnost mající jinou povahu než nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (viz bod 20
již zmíněného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010,
čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). Proti nečinnosti správního orgánu spočívající
v nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení pak správní soudnictví poskytuje ochranu
cestou žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s.
[33] Setrvalá judikatura Nejvyššího správního soudu, jež nebyla popřena ani rozhodnutím
zvláštního senátu, přitom vychází z toho, že ve správním soudnictví se v případě nezákonných
zásahů ve smyslu §82 a násl. s. ř. s. a nečinnosti ve smyslu §79 a násl. s. ř. s. poskytuje soudní
ochrana nejen v případech, kdy zásah či nečinnost správního orgánu se týká po hmotněprávní
stránce subjektivního veřejného práva, nýbrž i týká-li se subjektivního soukromého práva.
Jak se praví například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011,
čj. 1 Ans 12/2011–88, „Nejvyšší správní soud zde vychází z premisy, že v případě posledně zmíněných typů
žalob je předmětem řízení nečinnost nebo zásah správního orgánu, nikoliv „věc“, od níž se nečinnost nebo zásah
odvíjí. Opačný přístup, tj. že určující není nečinnost či zásah, by obecně vylučoval např. projednávání žalob
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v „soukromoprávních věcech“, které správní soudy běžně
projednávají a rozhodují (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2004, čj. 5 As 31/2003-49,
publikovaný pod č. 487/2005 Sb. NSS).“ Soudy v tomto případě, kdy výslovné rozhraničení,
zda se soudní ochrana poskytuje ve správním soudnictví, anebo v řízení podle občanského
soudního řádu chybí, daly přednost správnímu soudnictví proto, že to nově od roku 2003
disponuje účinnými procesními nástroji, jimž tuto ochranu lze poskytnout a jež dřívější právní
úprava správního soudnictví neznala.
[34] Je-li podle nové úpravy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 poskytována
až na výslovně stanovené výjimky ochrana všem veřejným subjektivním právům, do nichž mohou
zasáhnout správní orgány, soudy ve správním soudnictví (přičemž navíc soudy ve správním
soudnictví poskytují ochranu před nezákonnými zásahy a nečinností i ve věci soukromých
subjektivních práv), není bez vskutku silného důvodu možné vykládat ustanovení zvláštních
zákonů o soudní ochraně veřejných subjektivních práv tak, že je poskytována jinak
než ve správním soudnictví. Proto je třeba od 1. 1. 2003 vykládat ustanovení §55b zákona
o advokacii a podobná ustanovení jiných zákonů, např. notářského či exekučního řádu, tak,
že jde-li v konkrétních případech o veřejné subjektivní právo, soudní ochrana podle těchto
ustanovení je poskytována soudy ve správním soudnictví, a nikoli soudy v řízení podle
občanského soudního řádu.
[35] V první řadě je důvodem pro takový výklad již zmíněná systematika soudní ochrany –
vyjádřil-li zákonodárce v nové úpravě soudní ochrany před jednáním veřejné správy jasně svoji
vůli vcelku důsledně rozlišovat mezi veřejnými a soukromými subjektivními právy, je třeba tuto
vůli pokud možno respektovat, ledaže by zákonodárce ve zvláštních případech jasně a zřetelně
vyjádřil vůli jinou. Tak zákonodárce například učinil v právní úpravě soudní ochrany v oblasti
vyvlastnění, když tuto od 1. 1. 2007 do 31. 1. 2013 v celém rozsahu, tj. jak ohledně výroku
o vyvlastnění, tak ohledně výroku o náhradě za vyvlastnění, svěřil soudům rozhodujícím
v občanském soudním řízení [viz §28 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení
vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění před změnou
provedenou zákonem č. 405/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo
omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), zákon
č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších
předpisů, a zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické
infrastruktury, ve znění zákona č. 209/2011 Sb.]; srov. k tomu též usnesení zvláštního senátu
ze dne 8. 6. 2007, čj. Konf 4/2007-6, č. 1312/2007 Sb. NSS. Za takové vyjádření jiné, zvláštní
vůle zákonodárce však naproti tomu nelze považovat samotný fakt, že „sektorové“ úpravy
soudní ochrany, mezi nimi tedy i §55b zákona o advokacii, které nabyly účinnosti před 1. 1. 2003,
nebyly po tomto datu výslovně novelizovány. Z takovéto „nečinnosti“ zákonodárce nelze žádnou
zřetelnou vůli vyvozovat; proto je třeba dát přednost obecnému jednoznačnému pravidlu
založenému na zkoumání povahy práva, jemuž se soudní ochrana poskytuje.
[36] Dalším důvodem je i smysl a účel zavedení jasného kritéria pro určení typu soudní
ochrany. Ten nepochybně vychází z představy, že práva určitého typu mají být chráněna
na základě určitých jednotných výkladových pravidel a právně filosofických východisek. Povaha
veřejných subjektivních práv, tedy zjednodušeně řečeno právních vztahů mezi jednotlivcem
a veřejnou mocí (eventuelně mezi jednotlivými entitami uvnitř veřejné moci), je v mnoha
ohledech jiná než povaha vztahů soukromoprávních. Jakkoli svět veřejného práva a svět
soukromého práva od sebe nejsou odděleny onou příslovečnou „čínskou zdí“,
neboť jim je společný přinejmenším ústavní základ práva jako takového a řada obecných
právních institutů, přesto se v mnoha ohledech řídí odlišnými pravidly. Vrchnostenská
a donucující povaha veřejné moci vázané přísným požadavkem jednat jen v případech, v mezích
a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod), vyžaduje jiné přístupy při hodnocení zákonnosti jejího jednání než soukromoprávní
jednání osob nadaných zásadně privátní autonomií (čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod). Proto je žádoucí, aby veřejná subjektivní práva, ať již je jejich
konkrétním obsahem cokoli a jsou regulována jakýmikoli formami činnosti veřejné správy, byla
nahlížena pokud možno jednotně a rozhodování o nich podléhalo jedné sjednocující soudní
instanci. Totéž zrcadlově pak platí i o subjektivních právech soukromých.
[37] Rozhodování soudů podle §55b zákona o advokacii tedy svou povahou a podstatou
je rozhodováním ve správním soudnictví, na což občanský soudní řád pamatuje odkazem
ve svém §7 odst. 4. Jde-li o rozhodování ve správním soudnictví, nemůže současně
jít o rozhodování v takzvaných jiných věcech ve smyslu §7 odst. 3 téhož zákona, jak se domnívá
žalovaná.
III.Závěr
[38] S ohledem na výše uvedené tedy zvláštní senát uzavírá, že soudní ochranu proti
neprovedení zápisu do seznamu advokátních koncipientů podle §55b odst. 1 písm. a) zákona
o advokacii poskytují soudy ve správním soudnictví (§5 odst. 1 zákona o některých
kompetenčních sporech).
[39] Zvláštní senát podle §5 odst. 3 zákona o některých kompetenčních sporech současně
s rozhodnutím sporu zruší rozhodnutí, kterým strana kompetenčního sporu popřela svou
pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv podle rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí
ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní
senát zrušil usnesení Městského soudu v Praze ze dne 13. 5. 2014, čj. 10 A 66/2014-15,
a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2014, čj. 1 As 75/2014-42, která jsou
s právním názorem zvláštního senátu v nesouladu a kterými byla pravomoc soudů ve správním
soudnictví o věci rozhodovat popřena (k tomu, že v daném případě je stranou kompetenčního
sporu i Nejvyšší správní soud, viz usnesení zvláštního senátu ze dne 30. 6. 2006,
čj. Konf 132/2005–7, č. 955/2006 Sb. NSS).
[40] Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona o některých
kompetenčních sporech závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor
vznikl, pro správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. Dále tedy bude specializovaný
senát Městského soudu v Praze ve správním soudnictví pokračovat v řízení o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem žalované spočívajícím v odmítnutí zapsat žalobkyni do seznamu
advokátních koncipientů.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 1. srpna 2017
JUDr. Pavel Simon
předseda zvláštního senátu