ECLI:CZ:NSS:2021:3.AS.141.2018:39
sp. zn. 3 As 141/2018 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: Lékárna
na Údolní s. r. o., se sídlem Údolní 392/16, Brno, zastoupena Mgr. Zdeňkem Brunclíkem,
advokátem se sídlem Lidická 710/57, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví,
se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 19. 9. 2018, č. j. 5 Ad 9/2015 – 64,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Státní ústav pro kontrolu léčiv (dále jen „správní orgán prvního stupně“) provedl
u žalobkyně cílenou cenovou kontrolu zaměřenou na dodržování pravidel cenové regulace
při prodeji tří léčivých přípravků: Symbicort Turbuhaler 200
mikrogramů/6 mikrogramů/Inhalace INH PLV 1x120 DÁV, kód SÚKL 0180087
(dále jen „Symbicort Turbuhaler“); Alpha D3 1 MCG POR CPS MOL 30x1RG, kód
SÚKL 0014398 (dále jen „Alpha D3“) a Ketosteril POR TBL FLM 300, kód SÚKL 0088116
(dále jen „Ketosteril“) v období od 1. 4. 2012 do 31. 7. 2012.
[2] Kontrolní inspektoři neměli přístup do cenové ani skladové evidence žalobkyně,
neboť žalobkyně přišla v důsledku poruchy serveru o veškerá data včetně údajů z cenové
a skladové evidence. Žalobkyně proto kontrolním inspektorům předložila pouze doklady
o nákupu a prodeji kontrolovaných léků za období od 1. 1. 2012 do 31. 7. 2012. Kontrolní
inspektoři z předložených dodacích listů a faktur vystavených jednotlivým zdravotním
pojišťovnám zjistili, že žalobkyně v období od 6. 3. 2012 do 23. 7. 2012 nakoupila celkem
4 535 balení léku Symbicort Turbuhaler, přičemž v kontrolovaném období vydala celkem 925
balení, v období od 20. 1. 2012 do 25. 5. 2012 nakoupila celkem 383 balení léku Alpha D3,
avšak v kontrolovaném období vydala 408 balení tohoto léku a že dne 20. 1. 2012 nakoupila
celkem 46 balení léku Ketosteril a v kontrolovaném období vydala 33 balení tohoto léku.
[3] Na základě předložených dokladů provedl prvostupňový správní orgán cenovou kontrolu
a dospěl k závěru, že správnost výpočtu prodejních cen lékárny nelze pro nedostupnost údajů
ze skladové a cenové evidence ověřit. Kontroloři tak pouze porovnali možné maximální prodejní
ceny vztahující se k zjištěným cenám původce s účtovanými úhradami lékárny a zjistili,
že žalobkyně u všech tří kontrolovaných léků překročila maximální obchodní přirážku.
[4] Na základě kontrolních zjištění vydal prvostupňový správní orgán příkaz, proti
kterému žalobkyně podala odpor. Prvostupňový správní orgán věc projednal a rozhodnutím
ze dne 18. 2. 2014 shledal žalobkyni vinnou ze spáchání správních deliktů podle
§16 odst. 1 písm. c) a g) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách (dále jen „zákon o cenách“)
a v souladu s §16 odst. 4 písm. a) a c) téhož zákona ji uložil úhrnnou pokutu za delikt nejpřísněji
postižitelný. Tím shledal delikt uvedený v §16 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, pokutu
proto vyměřil podle odst. 4 písm. c) téhož zákonného ustanovení ve výši 500 000 Kč.
[5] Správního deliktu podle §16 odst. 1 písm. c) zákona o cenách se žalobkyně měla dopustit
tím, že jako osoba oprávněná k výdeji léčivých přípravků v postavení prodávajícího porušila
pravidla a postupy pro stanovení úředních cen stanovených žalovaným podle §5 odst. 5 zákona
o cenách, když v období od 1. 4. 2012 do 31. 7. 2012 nedodržela celkem u 7 balení léku
Symbicort Turbuhaler, u 55 balení léku Alpha D3 a 33 balení léku Ketosteril úředně stanovenou
cenu a překročila maximální obchodní přirážku. Správního deliktu podle §16 odst. 1 písm. g)
se žalobkyně měla dopustit tím, že neuchovávala evidenci o cenách podle §11 odst. 1 zákona
o cenách prokazující dodržení pravidel regulace tři roky po skončení platnosti ceny zboží.
[6] Žalobkyně proti rozhodnutí prvostupňového správního orgánu podala odvolání,
které žalovaný zamítl. V odůvodnění konstatoval, že kontrolované léky podléhají jak regulaci
formou maximální ceny, tak i regulaci formou maximální obchodní přirážky. Pro stanovení
obchodní přirážky je rozhodující skutečně uplatněná cena původce vyjádřená v Kč bez DPH,
která nesmí překročit úředně stanovenou maximální cenu. Skutečně uplatněná cena původce
představuje základ pro výpočet obchodní přirážky, kterou žalovaný stanovil v cenovém předpisu
1/2012/FAR procentuálními sazbami a nápočty v Kč podle jednotlivých cenových pásem.
Jelikož žalobkyně nepředložila údaje z cenové evidence, nebylo možné ověřit ceny, které použila
pro stanovení prodejní ceny kontrolovaných léků. Žalovaný poukázal na to, že celková
nakoupená množství balení mnohonásobně překračovala množství balení, která žalobkyně
v kontrolovaném období vydala a vyúčtovala, a proto nebylo možné jednoznačně identifikovat
základ pro výpočet prodejní ceny, ze kterého měla žalobkyně při stanovení své prodejní ceny
vycházet. Vyčíslený nepřiměřený majetkový prospěch vychází z porovnání maximálních možných
prodejních cen, ne skutečných prodejních cen lékárny, a je proto pouze odhadem a nikoli
jeho přesnou výší.
[7] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila žalobou, kterou městský soud
napadeným rozsudkem zamítl. V odůvodnění uvedl, že správní orgány nepochybily,
jestliže stanovily pokutu podle §16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách a nikoli podle písm. b)
téhož zákonného ustanovení, neboť bez předložení řádně vedené cenové evidence nemohly
zjistit přesnou výši nepřiměřeného majetkového prospěchu žalobkyně. Jimi získané informace
se týkaly relativně krátkého časového období, avšak nebylo z nich možné zjistit údaje vztahující
se k dřívějším obdobím či k jiným, dříve prodávaným léčebným přípravkům. Pouze
při uchovávání řádné cenové evidence by žalobkyně mohla prokázat, že jí další majetkový
prospěch nevznikl. K výši vyměřené pokuty městský soud uvedl, že při ukládání úhrnného trestu
a při úvaze o konkrétní výši sankce v rámci daného rozpětí je nezbytné přihlédnout k tomu,
že jednáním či opomenutím byla naplněna skutková podstata více deliktů,
přičemž tato skutečnost obvykle zvyšuje závažnost protiprávního jednání či opomenutí
a projevuje se zpravidla přísnější sankcí. Městský soud pak v této souvislosti uzavřel, že právě
skutečnost, že žalobkyně byla potrestána úhrnným trestem za dva správní delikty, odůvodňuje
výši uložené pokuty.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[8] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti rozsudku městského soudu kasační
stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“). V ní namítla, že městský soud nesprávně posoudil otázku, zda bylo
možné zjistit výši nepřiměřeného majetkového prospěchu. Závěr, že tuto výši nebylo
v posuzované věci možné zjistit, založil soud na úvaze, že stěžovatelka mohla i mimo
kontrolované období prodat za nezákonné ceny i jiná než v rozhodnutí označená balení léčivých
přípravků, což se s ohledem na neuchování cenové evidence nepodařilo zjistit a zdokumentovat.
Kritéria pro vyměření sankce je však podle stěžovatelky nutné vždy posuzovat ve vztahu k tomu
skutku, který je vymezen skutkovou větou rozhodnutí. Pokud tedy zákon hovoří o zjišťování
výše nepřiměřeného majetkového prospěchu, myslí tím majetkový prospěch získaný tím skutkem,
z něhož je pachatel shledáván vinným, a nikoli domnělým skutkem, který pachatel možná mohl
spáchat také, ale usvědčen z něj nebyl. Správní orgán a tedy i soud musí za základ svých úvah vzít
skutek, jehož spácháním je přestupce vinen, a otázku, zda lze nebo nelze zjistit
výši nepřiměřeného majetkového prospěchu, zkoumat pouze k tomu deliktnímu jednání,
které je popsáno ve výroku o vině. Stěžovatelka se domnívá, že v posuzovaném případě bylo
možné nepřiměřený majetkový prospěch vyčíslit, což správní orgán učinil, pouze tento výsledek
nijak nepoužil. Pokutu proto měly správní orgány i soud stanovit podle §16 odst. 4 písm. b)
zákona o cenách a nikoli podle písm. c) téhož zákonného ustanovení.
[9] Stěžovatelka v kasační stížnosti dále poukázala na to, že nevedení předepsané evidence
je samostatným správním deliktem, z jehož spáchání byla uznána vinou a potrestána.
Manipulativním zvýšením pásma pro uložení sankce však za tento delikt byla potrestána dvakrát.
Žalovaný i městský soud porušili zákaz dvojího trestání, když totéž deliktní jednání stěžovatelce
přičetli v rovině viny u jednoho deliktu a v rovině trestu u deliktu druhého.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že maximální prodejní ceny
regulovaných léků se mohou případ od případu lišit. Pro výpočet maximální obchodní přirážky
je důležitá skutečná cena původce a nikoliv maximální cena původce. Maximální prodejní ceny
léčivých přípravků, zveřejněné na webových stránkách prvostupňového správního orgánu, jsou
pouze orientační. Se skutečnými maximálními prodejními cenami jsou identické pouze tehdy,
pokud je v konkrétním případě uplatněna maximální cena původce již na vstupu. Prvostupňový
správní orgán ve svých výpočtech vycházel z ceny původce, kterou zjistil z dodacích listů.
Celková nakoupená množství léků však mnohonásobně překračovala množství balení,
která v kontrolovaném období stěžovatelka vydala a vyúčtovala. Nebylo proto objektivně možné
identifikovat základ pro výpočet prodejní ceny a z tohoto důvodu proto nebylo ani možné zjistit
přesnou výši majetkového prospěchu, který stěžovatelka získala skutkem popsaným ve výroku
prvostupňového správního rozhodnutí.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v intencích §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
v mezích uplatněných důvodů [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a v rozsahu kasační stížnosti. Vady,
ke kterým by musel přihlédnout z úřední povinnosti, neshledal a po posouzení vznesených
námitek dospěl k závěru, že navzdory nesprávným důvodům, na kterých městský soud z části
založil své rozhodnutí, není kasační stížnost důvodná.
[12] Východiskem pro takovéto rozhodnutí je názor zastávaný judikaturou Nejvyššího
správního soudu uvedený v rozsudku ze dne 14. 12. 2009, č. j. 5 Afs 104/2008 – 66, podle
kterého: „V případě zamítavého rozsudku krajského soudu založeného zcela nebo zčásti na nesprávných
důvodech je podle názoru Nejvyššího správního soudu rozhodující, zda je tento rozsudek přezkoumatelný,
zda řízení před krajským soudem netrpělo žádnou procesní vadou, jež mohla mít vliv na zákonnost jeho
rozhodnutí o věci samé, a zda současně může Nejvyšší správní soud postavit na jisto, že je výrok rozsudku
krajského soudu v souladu se zákonem, aniž by přitom překročil rámec věci, jak byla definována nejen řízením
o kasační stížnosti, ale i předcházejícím řízením žalobním a řízením před správními orgány.“
[13] Stěžovatelka namítá, že městský soud nesprávně posoudil, podle kterého ustanovení
zákona o cenách má být za předmětné správní delikty vyměřena sankce. Městský soud ve shodě
se správními orgány dospěl k závěru, že sankci je třeba vyměřit podle §16 odst. 4 písm. c) zákona
o cenách, neboť nelze vyčíslit výši nepřiměřeného majetkového prospěchu. Tento závěr
odůvodnil poukazem na zjištění, že stěžovatelka neuchovala evidenci o cenách, a proto správní
orgány nemohly vyčíslit přesný rozsah získaného majetkové prospěchu, neboť ze získaných
informací nebylo možné zjistit údaje vztahující se k dřívějším obdobím či k jiným dříve
prodávaným léčebným přípravkům a ověřit tak, zda stěžovatelka dříve postupovala správně,
či zda nesprávným postupem získávala nepřiměřený majetkový prospěch. Stěžovatelka
však správně namítá, že předmětem cenové kontroly byl výdej tří konkrétních léků v přesně
ohraničeném časovém období a že tedy úvahy městského soudu o možném porušení
cenové regulace v dřívějším období při výdeji i jiných léků jsou v předložené věci pro aplikaci
§16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách irelevantní. Závěr městského soudu, že správní orgány
nepochybily, když sankci vyměřily podle uvedeného zákonného ustanovení, je přesto správný.
[14] Stěžovatelka svůj právní závěr o tom, že výši nepřiměřeného majetkového prospěchu
bylo možné zjistit, zakládá na skutečnosti, že prvostupňový správní orgán ve výroku rozhodnutí
přesně vyčíslil, u kolika balení kontrolovaných léků stěžovatelka překročila maximální výši
obchodní přirážky. Tento údaj, spolu s údaji o cenách původce uvedených na jednotlivých
dodacích listech a údaji o prodejních cenách lékárny uvedených na fakturách, které stěžovatelka
v kontrolovaném období vystavila jednotlivým zdravotním pojišťovnám, umožňují zjistit
přesnou částku nepřiměřeného majetkového prospěchu. Schopnost přesně vyčíslit nepřiměřený
majetkový prospěch pak podle stěžovatelky vylučuje aplikaci §16 odst. 4 písm. c) zákona
o cenách s horní hranicí sankce 10 000 000 Kč, podle kterého správní orgány uložily stěžovatelce
pokutu, a naopak odůvodňuje aplikaci §16 odst. 4 písm. b) téhož zákona s pokutou ve výši jedno
až pětinásobku vyčísleného nepřiměřeného majetkového prospěchu, nebo s horní hranicí sankce
1 000 000 Kč, je-li výše nepřiměřeného majetkového prospěchu nižší než 1 000 000 Kč.
[15] Tato úvaha však není správná. Správní orgány i městský soud uznaly stěžovatelku vinnou
ze spáchání správních deliktů podle §16 odst. 1 písm. c) a písm. g) zákona o cenách a uložily
jí za to úhrnnou pokutu podle §16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách.
[16] K podmínkám aplikace §16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách se Nejvyšší správní soud
již ve své judikatuře vyjádřil. V rozsudku ze dne 28. 7. 2015, č. j. 8 As 169/2014 – 29 uvedl,
že „zákon nestanoví, že pro uložení pokuty podle zmíněného ustanovení musí být prokázán vznik nepřiměřeného
majetkového prospěchu, ale podmiňuje uložení pokuty nemožností zjistit jeho přesnou výši. Nejvyšší správní soud
přisvědčil městskému soudu, že do této kategorie lze podřadit i případy, v nichž nelze bezpečně prokázat,
zda majetkový prospěch vznikl v důsledku nedostatků vedení evidence. Opačná interpretace by se rozcházela
se smyslem a účelem předmětného ustanovení, které postihuje relativně přísnou sazbou pokuty vymezené správní
delikty, u nich nelze zjistit výši nepřiměřeného majetkového prospěchu, ve srovnání s §16 odst. 4 písm. b) zákona
o cenách, které vztahuje sazbu pokuty k násobku nepřiměřeného majetkového prospěchu, lze-li vyčíslit. To je dáno
snahou zákonodárce motivovat povinné subjekty k řádnému vedení zákonných evidencí a umožnit přísnější postih
těch subjektů, které nepředložením potřebných dokladů a evidencí znesnadnily práci kontrolních orgánů natolik,
že navzdory prokázanému porušení cenových předpisy nebylo možné zjistit vznik nebo výši nepřiměřeného
majetkového prospěchu vzešlého z tohoto porušení (srov. zvláštní část důvodové zprávy k části první,
článku I., budou 28 návrhu zákona č. 403/2009 Sb., změna zákona o cenách a zákona o působnosti orgánů
v oblasti cen, sněmovní tisk č. 693/0, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, 5. volební období,
2006 – 2010).“
[17] Z uvedeného pro posuzovanou věc vyplývá, že vyměření sankce podle §16 odst. 4
písm. c) zákona o cenách by se stěžovatelka v situaci, kdy neuchovala cenovou evidenci, mohla
vyhnout jedině tehdy, pokud by správním orgánům předložila takové údaje, které by umožnily
vyčíslit přesnou výši nepřiměřeného majetkového prospěchu. Takové údaje však stěžovatelka
správním orgánům nepředložila.
[18] Z dodacích listů lze sice zjistit údaje o cenách původce, ty však nelze přiřadit
k jednotlivým prodejním cenám lékárny uvedeným na předložených fakturách, neboť dodací
listy, které stěžovatelka prvostupňovému správnímu orgánu při kontrole předložila, neprokazují,
že kontrolovaný výdej stěžovatelka realizovala právě z těchto dodávek léků.
[19] Z nesporných skutkových zjištěná vyplynulo, že stěžovatelka od března do července 2012
nakoupila celkem 4535 balení léku Symbicort Turbuhaler, přičemž 1401 balení s cenou původce
982,12 Kč a 3134 balení s cenou původce 1 056,04 Kč (ceny jsou uvedeny za jedno
balení). Maximální prodejní cena lékárny mohla být v závislosti na těchto cenách původce
buď 1 403,96 Kč, týkal-li se výdej léku toho příjmu, u kterého distributor deklaroval cenu
původce 982,12 Kč, anebo 1 503,17 Kč, týkal-li se výdej příjmu s cenou původce 1 056,04 Kč.
Jelikož bez předložení dalších údajů nelze zjistit, ze které konkrétní dodávky stěžovatelka
jednotlivá balení kontrolovaných léků ve vymezeném období vydala, nelze ani zjistit,
která z uvedených cen původce a zda vůbec některá (s ohledem na možné skladové zásoby)
tvořila základ pro výpočet maximální prodejní ceny lékárny pro výdej sedmi balení,
u nichž správní orgány konstatovaly porušení cenové evidence. Předložené dodací listy
ani faktury proto nemohou prokázat, z jakých cen původce byla stěžovatelka povinna vycházet
při stanovení svých prodejních cen.
[20] Podobná situace nastala i u výdeje léku Alpha D3. Z předložených dodacích listů vyplývá,
že stěžovatelka nakoupila celkem 383 balení tohoto léku, z toho 102 balení s cenou původce
186,95 Kč a 281 balení s cenou původce 173,86 Kč. V kontrolovaném období však vydala
o 25 balení tohoto léku více. Je proto zřejmé, že minimálně 25 balení tohoto léku stěžovatelka
vydala ze svých skladových zásob, tj. z jiných dodávek, než které doložila dodacími listy. Nelze
proto určit skutečnou cenu původce a na jejím základě přesně vyčíslit nepřiměřený majetkový
prospěch, který stěžovatelka získala výdejem 55 balení, u nichž správní orgány konstatovaly
porušení cenové regulace.
[21] Nepřiměřený majetkový prospěch nelze vyčíslit ani u výdeje 33 balení léku Ketosteril,
přestože stěžovatelka doložila příjem tohoto léku pouze jediným dodacím listem s jedinou cenou
původce, neboť ani u tohoto výdeje nelze bez předložení dalších údajů (např. přehledem
skladových zásob) vyloučit, že jej stěžovatelka nerealizovala z dříve naskladněných zásob,
na které se váže jiná cena původce.
[22] Přestože tedy prvostupňový správní orgán přesně vyčíslil, u kolika balení kontrolovaných
léků stěžovatelka porušila cenovou regulaci, nebylo možné tato balení spojit s údaji uvedenými
v dodacích listech a na fakturách, a proto nebylo ani možné přesně vyčíslit nepřiměřený
majetkový prospěch, který stěžovatelka jejich výdejem získala.
[23] Lze tedy uzavřít, že městský soud sice dospěl ke správnému závěru, že správní orgány
nepochybily, pokud na posuzovanou věc aplikovaly §16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách,
avšak učinil tak na základě nesprávných důvodů. Jelikož rozsudek městského soudu byl
přezkoumatelný, skutková zjištění byla mezi stranami nesporná, řízení před městským soudem
netrpělo žádnou procesní vadou, která by mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí, nejsou
nyní přijaté závěry nijak překvapivé. Nejvyšší správní soud proto opravňují k tomu, aby
argumentaci městského soudu korigoval vlastní úvahou, která by však rovněž vedla k zamítnutí
žaloby.
[24] Pro úplnost pak Nejvyšší správní soudu ještě uvádí, že nedůvodná je i námitka porušení
zákazu dvojího přičítání. Prvostupňový správní orgán sice ve svém rozhodnutí uvedl,
že nedostupnost údajů z cenové evidence zásadním způsobem omezuje působnost cenových
kontrolních orgánů a účinnou kontrolu dodržování pravidel cenové regulace, což hned
v následující větě zhodnotil jako výrazně přitěžující. Jelikož však tuto úvahu vyslovil
při hodnocení výše sankce za správní delikt spočívající v porušení pravidel při stanovení
maximální obchodní přirážky a nikoli při hodnocení výše sankce za správní delikt spočívající
v neuchování cenové evidence, má Nejvyšší správní soud za to, že prvostupňový správní orgán
pouze poněkud neobratně přihlédl k tomu, že stěžovatelka spáchala více správních deliktů,
což jak správně zdůraznil městský soud, zpravidla zvyšuje závažnost sankcionovaného jednání
a odůvodňuje přísnější sankci. Touto úvahou proto prvostupňový správní orgán neporušil zákaz
dvojího přičítání, neboť v rámci hodnocení závažnosti protiprávního jednání byl oprávněn
k této přitěžující okolnosti přihlédnout (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 10. 2018, č. j. 5 Afs 9/2008 – 328).
IV. Závěr a náklady řízení
[25] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou
(§110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.). O náhradě nákladů řízení rozhodl podle §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žádný z účastníků nemá právo na nákladů řízení, neboť stěžovatelka
neměla ve věci úspěch a žalovanému žádné náklady v řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 12. února 2021
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu