ECLI:CZ:NSS:2021:5.AS.373.2018:89
sp. zn. 5 As 373/2018 - 89
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci navrhovatele: Spolek za zdravé
životní prostředí – Vršava, z. s., se sídlem Horní Vršava IV 5378, Zlín, zastoupený
Mgr. Ing. Jánem Bahýľem, advokátem se sídlem Kotlářská 912/29, Brno, proti odpůrci:
statutární město Zlín, se sídlem Náměstí Míru 12, Zlín, zastoupené Mgr. Vítězslavem
Dohnalem, advokátem se sídlem Klokotská 103/13, Tábor, za účasti: I) B. S., II) Ing. O. D. a
III) B. D., IV) Ing. arch. K. H., a V) Ing. arch. H. H., všichni zastoupeni JUDr. Vladislavem
Ševčíkem, advokátem se sídlem Světlov 1166, Zlín, v řízení o kasační stížnosti odpůrce
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 9. 10. 2018, č. j. 63 A 2/2018 – 105,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Navrhovateli se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
III. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Odpůrce se podanou kasační stížností domáhá zrušení shora uvedeného rozsudku
Krajského soudu v Brně, jímž bylo zrušeno Opatření obecné povahy č. 1/2017 – Změna č. 2
územního plánu Zlína (dále jen „změna č. 2 ÚP Zlína“), schválené zastupitelstvem statutárního
města Zlín s účinností ode dne 12. 7. 2017, v části týkající se ploch č. 231, č. 1084 a č. 1079
nacházejících se v lokalitě „Vršava“.
[2] Ze správního spisu vyplynulo, že územní plán Zlína byl schválen jako Opatření obecné
povahy č. 1/2011 - Územní plán Zlína (dále jen „ÚP Zlína“) usnesením zastupitelstva města Zlín
dne 15. 12. 2011. Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 26. 9. 2012, č. j. 63 A 3/2012 –
100, byl ÚP Zlína zrušen v části týkající se ploch č. 231, č. 486 a souvisejících ploch č. 525
a č. 1079 nacházejících se v lokalitě „Vršava“. Toto rozhodnutí však bylo zrušeno rozsudkem
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013 – 85, publ.
pod č. 2903/2013 Sb. NSS, a věc byla vrácena k dalšímu řízení Krajskému soudu v Brně, který
následně rozsudkem ze dne 8. 10. 2013, č. j. 63 A 3/2012 – 219, ÚP Zlína opětovně zrušil v části
ploch č. 231 a 525 nacházejících se v lokalitě „Vršava“.
[3] Usnesením zastupitelstva statutárního města Zlín č. 111/19Z/2017 byla dne 22. 6. 2017
schválena změna č. 2 ÚP Zlína, jež dle seznamu dílčích změn, které měla řešit, mimo jiné
obsahovala také změnu ZM 2.02 vymezující nové zastavitelné plochy BI 231 a BI 1084 v lokalitě
Vršava a změnu ZM 2.97, kterou došlo k rozšíření plochy veřejného prostranství P* 1079 v této
lokalitě. Dále se v textu odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína nachází také označení změny ZM 2.33,
kterou měla být původní plocha BI 231 (zrušená rozsudkem krajského soudu) rozdělena na části
BI 231 a BI 1084.
[4] Proti změně č. 2 ÚP Zlína brojil navrhovatel návrhem na zrušení části opatření obecné
povahy u Krajského soudu v Brně, který změnu č. 2 ÚP Zlína ve výše uvedeném rozsahu zrušil.
Krajský soud ve svém rozsudku dospěl k závěru, že návrh byl podán včas a osobou k tomu
oprávněnou. K aktivní legitimaci navrhovatele soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního
soudu a připomněl, že aktivní procesní legitimace se v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy zakládá pouhým tvrzením navrhovatele o dotčení na jeho právech, přičemž navrhovatel
je spolkem, který dlouhodobě působí v lokalitě Vršava a sdružuje její obyvatele za účelem
dosažení příznivého životního prostředí ve Zlíně, zejména ve Vršavě. Navrhovatel dále tvrdil, že
změnou č. 2 ÚP Zlína došlo k významnému zásahu do ochrany životního prostředí v lokalitě
Vršava, konkrétně k narušení ochrany zemědělské půdy a významnému nárůstu negativních vlivů
na kvalitu prostředí, v němž členové navrhovatele (spolku) žijí. Změnou č. 2 ÚP Zlína současně
dle navrhovatele dochází k významnému snížení kvality užívání nemovitostí členů spolku a dále
byla dotčena jejich práva na příznivé životní prostředí na základě porušení předpisů, které tuto
ochranu zaručují. Krajský soud uvedl, že je mu známo, že členové navrhovatele se v minulosti
opakovaně účastnili soudního řízení u Krajského soudu v Brně ve věci návrhů na zrušení částí
ÚP Zlína a aktivně vystupovali za lokalitu Vršava již v procesu pořizování územního plánu, a tyto
osoby krajský soud jmenoval. Aktivita členů navrhovatele je patrná také z jednotlivých námitek
a připomínek uvedených v odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína. Z předchozí činnosti bylo
krajskému soudu také známo, že samotným důvodem založení spolku byla zkušenost obyvatel
s procesem pořizování ÚP a vzniklá potřeba ochrany zdravého životního prostředí v lokalitě, kde
členové spolku bydlí.
[5] Krajský soud dále při svém rozhodování zohlednil rozsudky správních soudů týkající
se přezkoumávané lokality Vršava, a to jak výše uvedené, tak také rozsudek Krajského soudu
v Brně ze dne 31. 5. 2015, č. j. 63 A 13/2014 – 104, vydaný v související věci. K samotnému
přezkumu napadeného opatření krajský soud uvedl, že postupoval dle algoritmu přezkumu
opatření obecné povahy modifikovaného dle rozsahu a důvodů daného návrhu.
[6] Krajský soud dospěl k závěru, že odpůrce věrohodně neprokázal ve smyslu §55 odst. 4
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v relevantním
znění (dále jen „stavební zákon“), ve vztahu k plochám č. 231 a č. 1084, že k zastavění není
možné využít plochy v územním plánu pro tento účel již vymezené, ani to, že vymezení nové
zastavitelné plochy je potřebné. Navrhovatel přitom již v průběhu pořizování změny č. 2 ÚP
Zlína tvrdil, že vymezení nových zastavitelných ploch pro výstavbu rodinných domů je zbytečné,
neboť těchto ploch je ve městě dostatek. Krajský soud ve shodě s navrhovatelem odkázal
na textovou část odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína, dle které odpůrce sám potvrdil, že 90 %
zbývajících ploch pro bydlení tvoří plochy pro bydlení individuální. Krajský soud upozornil na to,
že zpráva o uplatňování ÚP Zlína, kterou pořizovatel předložil zastupitelstvu v říjnu 2015 před
vydáním změny č. 2 ÚP Zlína, podporuje také závěry o možnosti využít již vymezené zastavitelné
plochy, neboť za dobu existence ÚP Zlína bylo využito pouze 24 % ploch nově vymezených
pro individuální bydlení (BI). Ve Zlíně tak zůstalo nevyužitých přes 130 ha pozemků s tímto
funkčním využitím, které ÚP Zlína vymezil. Rovněž příloha č. I ke zprávě o uplatňování ÚP
Zlína obsahuje rozsáhlý výčet nevyužitých ploch pro bydlení v rodinných domech, jenž pak byl
promítnut do přílohy č. III této zprávy označené jako soupis požadavků na prověření redukce
zastavitelných ploch, jenž cílil především proti plochám BI.
[7] Krajský soud se dále zabýval obsahem části odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína nazvané
„Vyhodnocení potřeby zastavitelných ploch k bydlení“ a dospěl k závěru, že jde o formální
vyhodnocení této potřeby, a nikoliv o věrohodné prokázání jednak nemožnosti využít vymezené
zastavitelné plochy a jednak potřeby vymezit nové zastavitelné plochy. K prokázání potřebnosti
nově zastavitelných ploch užil odpůrce tzv. urbanistickou kalkulačku. Tento krok však dle
krajského soudu nepřispěl k větší srozumitelnosti odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína. V roce 2026,
stanoveném změnou č. 2 ÚP Zlína jako rok cílový, má dojít k poklesu průměrné zalidněnosti
Zlína a také k poklesu průměrné zalidněnosti bytů. I přesto dochází k přibírání dalších
zastavitelných ploch. Zatímco ÚP Zlína počítal s výchozím stavem bytů 33 200, změna č. 2 ÚP
Zlína počítala k roku 2014 s výchozím počtem jen 31 860 bytů, což představuje 1 340
„zmizelých“ bytů. Přitom obě hodnoty dělí pouze 3 roky. Z předloženého vyhodnocení potřeby
zastavitelných ploch nejsou dle krajského soudu dovoditelné ani další vstupní údaje, jako např.
„odpad“ bytů ve Zlíně, a to 70 bytů ročně. Dalším nepodloženým vstupním údajem je např. podíl
nových bytů v rodinných domech, jenž se zaokrouhluje na 90 %, nebo to, že průměrná velikost
pozemku rodinného domu se navýšila o 35 % z 800 m
2
(v ÚP Zlína) na 1 080 m
2
. Není tedy
pravdivé zdůvodnění odpůrce, že jde o navýšení o 20 %. Toto navýšení není nijak zdůvodněno,
byť všeobecný trend dle krajského soudu ukazuje spíše na zvyšování poptávky po menších
plochách k bydlení s tím, jak roste cena nemovitostí. Naznačené úpravy vstupních údajů vedly
k vypočtené hodnotě potřebných 196,7 ha nově zastavitelných ploch pro výstavbu rodinných
domů. Tímto nelogickým výčtem předpokladů a vstupních údajů dle krajského soudu nebyla
prokázána potřeba nového vymezení zastavitelných ploch, jestliže ÚP Zlína obsahuje i bez nově
vymezovaných lokalit k zástavbě dostatek ploch k pokrytí budoucích potřeb pro zástavbu. ÚP
Zlína zmiňoval nepříznivý demografický vývoj a vylidňování města, přičemž změna č. 2 ÚP Zlína
neprokázala potřebu vymezení nových zastavitelných ploch. Navrhovatel reagoval na nepřesnost
či nelogičnost některých vstupních údajů odpůrce již v průběhu pořizování změny č. 2 ÚP Zlína,
později i v návrhu na její zrušení, odpůrce však na tyto výtky nijak nereagoval, a to ani ve svém
vyjádření v řízení před krajským soudem.
[8] Cíl odpůrce v podobě vytvoření „přiměřené rezervy“ zastavitelných pozemků, resp.
vytváření převisu nabídky nad poptávkou v cílovém období shledal krajský soud v rozporu s §18
stavebního zákona, konkrétně s principy udržitelného rozvoje. Jelikož potřeba vymezení dalších
zastavitelných ploch nebyla pregnantně zdůvodněna ani prokázána, pak i možné úvahy odpůrce
o potřebě vytvářet přebytek stavebních pozemků pro bydlení lze dle krajského soudu označit
za odtržené od reality, stejně tak poukaz na snahu o zabránění růstu cen stavebních pozemků,
což je zcela odtrženo od vývoje cen ostatních komodit a nabídky stavebních pozemků v okolních
obcích. Přebytek nabídky stavebních pozemků je z výpočtů zjevný v průběhu celého období
a k jeho vyrovnání nemůže dojít ani v cílovém roce 2026, neboť je v ÚP Zlína uvažováno stále
s 30 % zastavitelných pozemků navíc. Dle krajského soudu nedošlo v rámci změny č. 2 ÚP Zlína
k přepočtení nezbytné potřeby zastavitelných ploch, neboť v takovém případě by zdůvodnění
postupu odpůrce snahou o vytvoření převisu nabídky stavebních pozemků nad poptávkou
s cílem zabránit růstu cen stavebních pozemků bylo zcela nelogické a rozporné s cíli územního
plánování a udržitelného rozvoje.
[9] Krajský soud konstatoval, že z postoje odpůrce vyplynulo i vypořádání připomínek
navrhovatele, kterým dle krajského soudu nebyla věnována adekvátní pozornost. Za zcela
zarážející a odtržený od právní úpravy územního plánování krajský soud označil názor odpůrce
na str. 214 odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína. Dle krajského soudu svým povinnostem, které
pro něj jako pořizovatele ÚP nebo změny ÚP vyplývají z právních předpisů, odpůrce nedostál.
Navíc se zcela vyhnul argumentaci navrhovatele o neprokázání nemožnosti využít jiných
již vymezených zastavitelných ploch a o neprokázání potřeby vymezení nových zastavitelných
ploch. Bez bližšího odůvodnění odpůrce odmítl tímto postupem poskytnout ochranu
zemědělskému půdnímu fondu (dále jen „ZPF“) a nezohledňoval veřejný zájem na ochraně
přírodního prostředí v dané lokalitě. Krajský soud upozornil na to, že změnou č. 2 ÚP Zlína
vytvořil odpůrce situaci zcela shodnou s tou, kterou v rámci ÚP Zlína dříve krajský soud zrušil.
[10] Krajský soud kritizoval také postup odpůrce, který změnou č. 2 ÚP Zlína rozšířil plochu
veřejného prostranství v lokalitě Vršava prostřednictvím plochy P* 1079. Dle krajského soudu
je v odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína nepravdivě uvedeno, že plocha není nově navrhována,
pouze rozšířena. Dle krajského soudu je však evidentní, že s rozšířením prostranství se musí pojit
omezení vlastnictví, byť to návrh změny nepřiznává, a také intenzivní využívání prostoru
pro dopravní infrastrukturu, jež naruší kvalitu místního prostředí. Jde o skrývání změn
v územním plánu, které již dříve krajský soud označil za nepřijatelné. Dle krajského soudu
je přístup k plochám č. 231 a 1084 vymezen nedostatečně, jelikož rozšíření veřejného prostranství
není vedeno jako veřejně prospěšná stavba, a tedy je pouze na vlastníkovi, zda své pozemky
pro realizaci komunikace prodá.
[11] Dopravní ani technická infrastruktura dle krajského soudu není dostatečná s ohledem
na plánovanou výstavbu, větší zalidněnost a intenzivnější využívání, připojení dotčených ploch
má však být realizováno pouze přes pozemek p. č. 3732/7 v k. ú. Zlín ve vlastnictví města.
Ostatní část veřejného prostranství P* 1079 se nachází v soukromém vlastnictví. Šíře plochy
přitom dle krajského soudu neumožňuje výstavbu dopravního spojení ani pro jednosměrný
provoz ve smyslu §22 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání
území, v relevantním znění (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“). Dle krajského soudu pak
odpůrci z jeho úřední činnosti musí být známy nepříznivé hydrologické poměry v lokalitě, na něž
navrhovatel několikrát upozorňoval. Bez potřebného napojení a navýšení kapacity dopravní
a technické infrastruktury nemohou být navržené plochy připojeny ke komunikaci a využity
k individuálnímu bydlení. Tyto skutečnosti stejně jako nutnost vyvlastnění soukromých pozemků
za tímto účelem musí být dle krajského soudu při vyhodnocení předmětné plochy a celé lokality
zváženy. Nové vymezení ploch tak dle krajského soudu představuje další nárůst intenzity
využívání dopravní a technické infrastruktury, což by mělo negativní vliv na současné obyvatele
lokality a způsobilo zhoršení jejich stávající situace a kvality bydlení, přičemž obyvatelé již
opakovaně upozorňovali také na nedostatečnost stávající kanalizace.
[12] Uvedené údaje o bezproblémové dopravní dostupnosti a dostatečné kapacitě technické
infrastruktury, resp. kanalizace, které jsou dle krajského soudu nesprávné, významně přispěly
ke zkreslení údajů obsažených v příloze č. 5 ke změně č. 2 ÚP Zlína s názvem „Vytipování
a vyhodnocení vhodných lokalit pro bydlení na území města Zlína, včetně prokázání veřejného
zájmu na jejich zástavbě“ (dále jen „příloha č. 5“). Dle krajského soudu příloha č. 5 však
od samého počátku popírá smysl a účel právní ochrany ZPF, neboť pro skutečné porovnání
důležitosti veřejných zájmů by nemohla kvalita půdy obdržet pouze váhu 15 %. Jak poukázal
krajský soud, zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu (dále jen „zákon
o ochraně ZPF“), významně rozlišuje mezi prvními dvěma třídami ochrany a zbytkem
zemědělské půdy, zvolené ohodnocení kvality půdy postrádá dle krajského soudu z hlediska
zákonné ochrany zemědělské půdy smysl a snaha o aplikaci matematických metod měla nahradit
nezbytné úvahy odpůrce za účelem zdůvodnění potřeby vymezení těchto nových zastavitelných
ploch, přičemž došlo ke zjednodušení reality a zkreslení výsledků. Nedůvodně kladné hodnocení
získala též technická a ekonomická náročnost napojení na technické sítě a dopravní dostupnost
v lokalitě Vršava. Krajský soud tak dospěl k závěru, že příloha č. 5 nepřináší relevantní podklad
pro „ospravedlnění“ potřeby vymezení nových zastavitelných ploch v území s vysoce chráněnou
zemědělskou půdou. Příloha č. 5 se jeví svým obsahem a zvolenými parametry jako účelový
podklad, který nebere v potaz zákonem chráněný veřejný zájem na ochraně zemědělského
půdního fondu, a to zvláště u těch půd, které požívají nejvyšší ochrany.
[13] Krajský soud se tak přiklonil k názoru navrhovatele, že odůvodnění vymezení shora
citovaných ploch jako zastavitelných ve změně č. 2 ÚP Zlína, včetně napojení na plochu P* 1079,
lze považovat za nedostatečné, přičemž dle judikatury Nejvyššího správního soudu je vymezení
zastavitelných ploch jedním z nejzávažnějších zásahů v územním plánu a na odůvodnění otázek
s tímto souvisejících je tedy třeba klást zvýšené požadavky. Samo nedostatečné odůvodnění
vymezení označených zastavitelných ploch předznamenává možnost zrušení opatření obecné
povahy v části, jež rozporované plochy vymezuje. Radikálnost změny dle krajského soudu
spočívá také ve skutečnosti, že zastavitelné plochy pasekářského bydlení jako předchozí funkční
využití těchto ploch v podstatě nenarušují ZPF, zatímco zástavba v plochách BI může ZPF téměř
odstranit. Není-li takto zásadní změna funkčního využití dotčených ploch řádně a do důsledku
odůvodněna, především co do potřeby vymezení právě těchto ploch jako zastavitelných,
za současného prokázání nemožnosti využít jiné zastavitelné plochy, je změna č. 2 ÚP Zlína
zatížena mj. i vadou nepřezkoumatelnosti. Změna č. 2 ÚP Zlína a postup předcházející jejímu
vydání vykazují procesní vady závažnějšího charakteru, které mohly mít vliv na zákonnost změny
č. 2 ÚP Zlína v dotčených plochách, pročež krajský soud musel změnu č. 2 ÚP Zlína
v napadených částech zrušit. Za této situace se již krajský soud nemusel dle svého vyjádření
při soudním přezkumu změny č. 2 ÚP Zlína zabývat otázkami odpovídajícími dalším krokům
algoritmu.
[14] K dalším návrhovým bodům se krajský soud dle svých slov vyjádřil stručně a v podstatě
nad rámec nutného odůvodnění jako „obiter dictum“. Ve vymezení daných zastavitelných ploch
krajský soud spatřoval rozpor s hmotným právem především pro nerespektování požadavku
na ochranu ZPF. Samotná změna č. 2 ÚP Zlína je tak dle krajského soudu nezákonná. K dalším
nesprávnostem soud odkázal na předchozí soudní rozhodnutí týkající se ÚP Zlína,
resp. na konkrétní pasáže svého rozsudku ze dne 8. 10. 2013, č. j. 63 A 3/2012 – 219, které
citoval. Dle krajského soudu Ministerstvo životního prostředí jakožto dotčený orgán na úseku
ochrany ZPF (dále jen „ministerstvo“) sice vydalo souhlasné stanovisko ke změně č. 2 ÚP Zlína,
avšak pochybilo, neboť pro kladné stanovisko nebyly splněny podmínky dle §5 odst. 1 zákona
o ochraně ZPF. Podle názoru krajského soudu je překvapivá změna stanoviska ministerstva, jež
bez odůvodnění sdělilo, že ačkoliv byla vypuštěna jím požadovaná etapizace výstavby, nedošlo
k žádným podstatným změnám, které by mohly mít vliv na změnu původně uděleného kladného
stanoviska. Krajský soud tedy konstatoval, že ačkoliv ministerstvo coby ochránce ZPF povolilo
zábor vysoce chráněné půdy a vyslovilo kladné stanovisko i k dalšímu upuštění od regulačních
prvků (etapizace), učinilo tak bez konkrétního odůvodnění. Krajský soud také upozornil
na rozpor mezi stanoviskem ministerstva, které uvádělo, že se v dané lokalitě nacházejí objekty
původní pasekářské zástavby, a skutečností, že v ploše č. 231 je již jen zbořeniště z původního
pasekářského obhospodařování pozemků, což odpůrce nijak neobjasnil, pouze bez námitky
akceptoval.
[15] Podle krajského soudu je možné akceptovat obecné zdůvodnění záboru zemědělského
půdního fondu jen ve vztahu k zemědělské půdě s nízkým až velmi nízkým stupněm ochrany
(třídy IV. a V.), nikoliv však ve vztahu k II. třídě ochrany. Celková rozloha ploch č. 231 a č. 1084
činí 2,51 ha, z toho minimálně 2,355 ha se nachází v I. a II. třídě ochrany. Tato plocha je tedy
z převážné většiny tvořena velmi kvalitní zemědělskou půdou s vysokým produkčním
potenciálem. To, že odpůrce tvrdí, že se tam nyní nehospodaří, nemůže sehrát významnou roli,
neboť se to může do budoucna změnit (území nemá limity). Má-li dojít k záboru takto vysoce
kvalitní zemědělské půdy, je zcela legitimní požadovat, aby odpůrce zvlášť u každé plochy
odůvodnil, proč je toto řešení nezbytné. Zvláště za situace, pokud již jednou byl územní plán
v této části z obdobných důvodů soudem zrušen. Současně musí být prokázána nemožnost
využití již vymezených zastavitelných ploch a potřeba vymezení těchto nových zastavitelných
ploch. Dle krajského soudu nedošlo k prokázání potřeby vymezit nové zastavitelné plochy právě
zde. Nedošlo ani ke zvážení, zda neexistují jiné, z pohledu ochrany ZPF přijatelnější varianty
rozvoje individuálního bydlení ve městě.
[16] Ačkoliv oblast Vršavy je pro individuální bydlení velmi atraktivní, nemůže to být
důvodem pro to, aby odpůrce nehledal jiné varianty, jež by tolik nekolidovaly s ochranou
veřejných zájmů. Odpůrce nedostál své povinnosti vyplývající z §55 odst. 4 stavebního zákona
a §5 odst. 1 zákona o ochraně ZPF. Pochybilo však i ministerstvo, neboť vydalo souhlasné
stanovisko ke změně č. 2 ÚP, aniž by byly splněny podmínky dle §5 odst. 1 zákona o ochraně
ZPF. Je pravdou, že se odpůrce snažil zdůvodnit zábor vysoce chráněné půdy pro plochy
s využitím pro individuální bydlení pomocí přílohy č. 5, ta však neprokázala potřebu vymezení
nových zastavitelných ploch právě v uvedené lokalitě a neprokázala ani nemožnost využití
již vymezených zastavitelných ploch, protože po dosazení nevhodných vstupních údajů nebyly
přijaty důvěryhodné závěry. Dle krajského soudu příloha č. 5 v rozporu se zákonem o ochraně
ZPF popírala od samého počátku smysl i účel právní ochrany ZPF.
[17] Nesprávný postup odpůrce vůči ochraně ZPF byl současně dle krajského soudu
v rozporu i s metodickým pokynem Ministerstva životního prostředí č. OOLP /1067/96,
o odnímání půdy ze zemědělského půdního fondu podle zákona ČNR č. 334/1992 Sb.,
o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění zákona ČNR č. 10/1993 Sb. (dále také
„metodický pokyn“). Stanovisko orgánu ochrany ZPF mělo být dle judikatury správních soudů
odůvodněno podle kritérií obsažených v metodickém pokynu. V posuzovaném případě však
k tomu nedošlo. Zábor vysoce ceněné zemědělské půdy tak neproběhl v souladu se zákonem.
Místo aby ministerstvo postupovalo v souladu se zmiňovaným metodickým pokynem, spolehlo
se na projektantem zpracovanou účelovou přílohu č. 5, což nebylo možné akceptovat.
[18] Krajský soud dále konstatoval, že zábor vysoce kvalitní zemědělské půdy nekoresponduje
s nadřazenou územně plánovací dokumentací Zlínského kraje právě v plochách č. 231 a č. 1084,
neboť narušuje environmentální pilíř udržitelného rozvoje a opomíjí možnost využití této půdy
známými způsoby pro budoucí generace. Dle krajského soudu se změna č. 2 ÚP Zlína dostává
do konfliktu se zájmem na ochraně přírodního prostředí a stávající pohody bydlení obyvatel
lokality Vršava. I když se jedná o tyto vážné dopady, provedl odpůrce vypořádání se s požadavky
nadřazené územně plánovací dokumentace jen formalisticky, což neodpovídá skutečnému vlivu
této změny č. 2 ÚP na regulované území.
[19] Krajský soud se dále věnoval vypuštěným regulačním prvkům. Změnou č. 2 ÚP Zlína
byla vypuštěna podmínka vypracování územní studie pro dotčené plochy. Krajský soud souhlasil
s navrhovatelem, že pokud byla studie zaplacena vlastníkem pozemku, který má na zastavění
lokality zájem, pak taková studie nenaplňuje kritéria původně zamýšlené územní studie a nemůže
mít stejnou váhu. Krajský soud dospěl k závěru, že nedošlo k vymezení zadání územní studie tak,
aby v ní řešené problémy mohly skutečně významně ovlivnit či podmínit využití a uspořádání
území. Taková studie nepracuje s žádnou alternativou řešení území, natož aby měla stanovený
obsah, cíle a účel ve smyslu §43 odst. 2 stavebního zákona. Součástí pořízení studie navíc nebylo
místní šetření, jehož by se mohli účastnit vlastníci dotčených pozemků.
[20] K námitce porušení obecných požadavků na využití území, včetně nedostatečného
dopravního a technického napojení lokality Vršava, soud uvedl, že z dřívějšího územního řízení,
v jehož rámci bylo řešeno vybudování základní technické vybavenosti pro RD v lokalitě Vršava,
vyplynul závěr o stísněných poměrech jediné přístupové komunikace (plocha P* 1079 o šířce
pouze 5 m pro obousměrný provoz a v jedné pasáži o šířce jen 4,5 m). Plánované využití jediné
přístupové komunikace vedoucí přes plochu č. 1079 (veřejné prostranství) tak nemohlo splňovat
požadavky kladené na využití území v režimu ploch veřejného prostranství. Nemohly být splněny
ani požadavky na umisťování staveb v území ve smyslu §22 a §23 vyhlášky č. 501/2006 Sb.
Tyto nedostatky a rozpory bude muset odpůrce teprve vysvětlit. Dotčené plochy se dosud
nedočkaly dostatečného napojení na dopravní a technickou infrastrukturu města, přitom
dle krajského soudu jejich nové funkční využití může mít takové dopravní a technické nároky,
jež mohou rozsahem překonat i stávající infrastrukturu lokality Horní Vršava. Ačkoliv odpůrce
v odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína potvrdil nezbytnost rozšíření plochy P* 1079 (veřejné
prostranství), vedle toho také potvrdil soukromé vlastnictví okolních pozemků a dále to,
že rozšíření veřejného prostranství nebylo označeno jako veřejně prospěšná stavba, pročež zde
nepřipadá v úvahu možnost vyvlastnění příslušných částí okolních pozemků za účelem rozšíření
veřejného prostranství.
[21] Pokud jde o námitku týkající se nesplnění zákonných požadavků na ochranu lesa,
dle krajského soudu nebylo provedeno vyhodnocení předpokládaných důsledků navrhovaného
řešení na zachování lesa a ochrany životního prostředí včetně navržení alternativního řešení, byť
les je sousední plochou a tyto požadavky se vztahují také na zásahy do pozemků, které
se nacházejí v ochranném pásmu lesa.
[22] V případě posouzení vlivu na krajinný ráz nebyla dotčeným orgánem konstatována
nevhodnost dotčených ploch z tohoto pohledu. V posuzované lokalitě však nebyl vyhodnocen
krajinný ráz jako nedílná součást územního plánování, přičemž pro vymezené plochy nemohla
platit výjimka z posuzování krajinného rázu dle §12 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně
přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), neboť se dosud nejednalo
o zastavěné území, resp. zastavitelné plochy. V případě jejich budoucí zástavby tak dle krajského
soudu zřejmě dojde k narušení či změně přirozených vazeb v krajině. Touto optikou však dané
plochy vyhodnoceny nebyly.
[23] Pokud jde o ochranu územního systému ekologické stability (dále také jen „ÚSES“), pak
podle krajského soudu ze změny č. 2 ÚP Zlína nevyplývá, že by se dané plochy jakkoliv dotýkaly
ÚSES, nelze to však vyloučit s ohledem na zastavitelnost dotčených ploch, neboť tím dojde
k nárůstu dopravní zátěže, hluku, změně odtokových poměrů v území, významnému nárůstu
počtu obyvatel apod. Relevanci těchto faktorů však musí dle krajského soudu posoudit odpůrce,
popřípadě ve spojení s dotčenými orgány.
[24] Na závěr krajský soud přisvědčil navrhovateli v tom, že změna č. 2 ÚP Zlína není
v souladu s principem proporcionality, neboť v případě dotčených ploch nebyly důvody
pro jejich funkční využití opřeny o zákonné cíle a změna jejich funkčního využití není činěna
jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů, jež by mohly ještě rozumně
k zamýšlenému cíli vést (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS). Pokud shledával odpůrce
jako důvod pro změnu funkčního využití dotčených ploch to, že je třeba chránit vlastnictví třetích
osob, tak k tomu krajský soud uvádí, že osoby, jež měly zájem své pozemky prodat, tak již zřejmě
učinily, neboť jejich snaha o zastavění vlastních pozemků byla motivována cílem získat vyšší cenu
za prodej těchto pozemků, než je cena zemědělské půdy. Deklarovaný cíl je tak zcela
nepřiměřený, neboť samotné zemědělské užívání dotčených pozemků znemožňuje. V tomto
ohledu nebyl ve věci shledán žádný z přípustných cílů dle §18 stavebního zákona.
II.
Obsah kasační stížnosti
[25] Odpůrce (stěžovatel) napadá rozsudek krajského soudu z důvodů, které podřadil
pod §103 odst. 1 písm. a), b), c) a d) s. ř. s. Stěžovatel především uvedl, že krajský soud dle jeho
názoru zasáhl do jeho práva na samosprávu. Pokud krajský soud zpochybňuje závěr stěžovatele,
že pro další rozvoj potřebuje vymezit nové zastavitelné plochy, neboť dle soudu potřeba města
neexistuje, nezpochybňuje dle něj zákonnost navržené regulace, ale její věcnou vhodnost.
Dle stěžovatele se soud staví do pozice orgánu, který umí lépe než dotčený orgán posoudit,
že zásah do ZPF není přijatelný, čímž opět dle stěžovatele vykračuje z mezí soudního přezkumu
a posuzuje věcnou vhodnost řešení zvoleného jednotkou územní samosprávy, což mu nepřísluší.
[26] Stěžovatel obecně namítá, že krajský soud opřel své rozhodnutí pouze o obecná tvrzení
a nezabýval se obsahem odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína, ani tím, jak byly vypořádány podané
připomínky. Stěžovatel poukázal na skutečnost, že se zastavěním lokality Vršava počítají
koncepční dokumenty města Zlína již od 40. let 20. století, nejedná se tedy o zemědělsky
či přírodně mimořádně cennou lokalitu, kterou by se stěžovatel pokusil nekoncepčně určit
k zastavění až v ÚP Zlína z roku 2011. Stěžovatel k tomu odkázal na přiložený výřez z územního
plánu města z roku 1975, v jehož rámci měla být plánována rozsáhlá zástavba v dané lokalitě,
a dále výřez změny 94A územního plánu Zlína předcházejícího ÚP Zlína z roku 2011, která
nabyla účinnosti v roce 2008 a dle které byla vymezena k zástavbě plocha odpovídající navržené
ploše č. 231. Stěžovatel dále podotkl, že předchozí zrušující rozhodnutí správních soudů byla
postavena na nedostatečném odůvodnění, nikoliv na skutečnosti, že zástavba v lokalitě Vršava
není možná. Byť své odůvodnění stěžovatel podstatným způsobem doplnil, krajský soud
na doplnění dle jeho názoru v mnoha významných ohledech vůbec nereagoval.
[27] Stěžovatel dále vznesl námitku nedostatku aktivní legitimace navrhovatele. Krajský soud
dle stěžovatele pochybil, jestliže nezjišťoval, kdo jsou členové tohoto spolku. Podle stěžovatele
musí být prokázáno členství osob, na které krajský soud ve svém rozhodnutí poukazoval.
Stěžovatel konstatoval, že mezi členy by měl vystupovat také Ing. K. Č. a na Nejvyšším správním
soudě v době podání kasační stížnosti působil Mgr. K. Č. jako asistent soudce, přičemž
stěžovateli není známo, zda mezi nimi není příbuzenský vztah. Stěžovatel dále namítá, že krajský
soud se nezabýval tím, zda spolek vyvíjí jakoukoliv jinou činnost směřující k ochraně životního
prostředí ve Zlíně či alespoň v lokalitě Vršava. Aby byla dána procesní legitimace spolku k podání
návrhu na zrušení opatření obecné povahy, musí dle stěžovatele spolek vykonávat reálnou
činnost k ochraně životního prostředí či jiných veřejných zájmů, v opačném případě by se jednalo
o actio popularis, kdy navrhovatel usiluje o ochranu práv jiných subjektů.
[28] Za relevantní k otázce aktivní legitimace stěžovatel považuje také skutečnost, že zásah
do okolního prostředí je zcela srovnatelný s tím, jaký svou předchozí výstavbou způsobili právě
vlastníci pozemků v lokalitě Vršava. Ač tedy navrhovatel a jeho členové namítají zásahy
do veřejných zájmů, hájí své zájmy soukromé a v tom se mohou dostat a dostávají do rozporu
se zájmy jednotky územní samosprávy a se zájmy jiných vlastníků. K tomu stěžovatel odkázal
na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 8. 1. 2014, č. j. 65 A 1/2012 – 166. Podle
přesvědčení stěžovatele navrhovatel v projednávaném případě chrání vlastnická práva a ochrana
veřejných zájmů je jen účelově využitým prostředkem.
[29] Stěžovatel dále namítal opožděnost návrhu ve vztahu k ploše P*1079, neboť krajský soud
tuto plochu dle jeho názoru zrušil jako celek, byť závěr krajského soudu byl postaven pouze
na tom, že mělo dojít k jejímu nezákonnému rozšíření. Krajský soud ji tak měl dle stěžovatele
zrušit pouze v části tohoto rozšíření, ve zbytku se dle něj jedná o zrušení opatření obecné
povahy, které nabylo účinnosti před více než rokem, a proto je rozsudek v této části nezákonný.
[30] Jako stěžejní bod pro zrušení napadené změny č. 2 ÚP Zlína uvádí soud porušení
požadavků vyplývajících z §55 odst. 4 stavebního zákona, neboť potřeba vymezení nových
zastavitelných ploch nebyla stěžovatelem věrohodně prokázána. Stěžovatel však tento závěr
považuje za nesprávné posouzení právní otázky. Z věty, že 90 % zbývajících ploch pro bydlení
tvoří plochy pro bydlení individuální, neplyne jakákoliv informace týkající se potřeby nových
zastavitelných ploch a není z ní možné dovodit, kolik vlastně zastavitelných ploch pro bydlení
ve městě zbývá. Stěžovatel pouze konstatoval, v jakém poměru je navrženo bydlení hromadné
a bydlení individuální.
[31] Stěžovatel dále nepopírá, že podle zprávy o uplatňování ÚP Zlína předložené
zastupitelstvu města v říjnu 2015 bylo za dobu existence ÚP Zlína využito pouze 24 % ploch
nově vymezených pro individuální bydlení a ve Zlíně tak podle soudu zůstalo nevyužitých přes
130 ha pozemků s tímto funkčním využitím, dle stěžovatele však nelze §55 odst. 4 stavebního
zákona vykládat tak, že by nové zastavitelné plochy bylo možné vymezit až poté, kdy předchozí
nelze vůbec využít a prokáže se potřeba nových. Podle přesvědčení stěžovatele z daného
ustanovení vyplývá možnost průběžně doplňovat již vyčerpané zastavěné plochy o adekvátní
výměru ploch nových, resp. takto doplňovat nové plochy náhradou za ty, které využít nelze,
pokud je prokázána potřeba nových ploch. Tento výklad dle něj potvrzuje také zákon
č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, jenž změnil §55 odst. 4
stavebního zákona tak, že vypustil podmínku prokázání nemožnosti využít již vymezené
zastavitelné plochy.
[32] Stěžovatel namítá, že vyhodnocení potřeby zastavitelných ploch provedl na str. 63 – 66
odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína, přičemž dle zde uvedených tabulek se zastavitelné plochy
postupně zaplňují. Současně odborným výpočtem dospěl k závěru, že potřeba zastavitelných
ploch pro bydlení ve městě Zlíně je 196,7 ha. ÚP Zlína k 3. 6. 2014 vymezoval plochy pro bydlení
o výměře 226,2 ha, od roku 2014 bylo využito 37,2 ha a změna č. 2 ÚP Zlína ruší zastavitelnost
dalších 4,3 ha těchto ploch. Výměra zastavitelných ploch pro bydlení tak klesla na 184,7 ha.
Změnou č. 2 ÚP Zlína tak bylo dle stěžovatele možné a žádoucí přidat dalších 12 ha
zastavitelných ploch pro bydlení, stěžovatel přidal pouhých 2,8 ha, z toho v soudem zrušených
plochách 2,5 ha. Stejně podrobně odůvodňuje stěžovatel své kroky při vypořádání připomínky
navrhovatele na str. 177 a 178 odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína.
[33] Stěžovatel se dále domnívá, že krajský soud nereagoval na jeho argumentaci vysvětlující
v odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína oprávněnost „rezervy“ 30 % zastavitelných ploch
pro bydlení. Soud pouze sdělil, že tato rezerva je v rozporu s §18 stavebního zákona, avšak
neříká, které konkrétní pravidlo obsažené v tomto ustanovení bylo porušeno. Udržování
dostatečné „nabídky“ zastavitelných ploch pro bydlení je dle stěžovatele opatřením směřujícím
k podpoře hospodářského rozvoje a soudržnosti společenství obyvatel. To, že se v územním
plánování všeobecně počítá s přiměřenou rezervou ve výměře zastavitelných ploch, vychází
ze stěžovatelem popsané zkušenosti, kdy z aktuálně vymezených zastavitelných ploch vždy
nezanedbatelná část není pro výstavbu využitelná.
[34] To, že stěžovatel v odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína uvádí údaj 20 %, o který se zvýšila
průměrná velikost pozemku pro bydlení v rodinných domech, dle jeho názoru nevypovídá nic
o nevěrohodnosti jeho výpočtu. Ve výpočtu je uvedeno, že se počítá s průměrnou velikostí
pozemku 1080 m
2
, což je údaj vycházející ze zkušeností stěžovatele. Pokud jej krajský soud hodlal
zpochybnit, musel by to udělat s odkazem na relevantní podklad. Jinak se jedná pouze o ničím
nepodložený jiný názor soudu na věcnou otázku. Dle stěžovatele došlo k nepochopení informace
uvedené na str. 65 odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína. Formulace „[p]růměrná velikost pozemku pro
bydlení v rodinných domech byla navýšena o 20 %, což je podíl na komunikacích, veřejných prostranstvích, zeleni
apod., které jsou součástí zastavěné plochy pro bydlení je tedy 1080 m
2
“ v sobě nezahrnuje informaci o tom,
že došlo ke zvětšení velikosti těchto pozemků o 20 % oproti 800 m
2
uvedeným v ÚP Zlína.
Citovaná část odůvodnění pouze sděluje, že z plochy 1080 m
2
tvoří 20 % část, kterou zabere
infrastruktura, plocha pro samotný rodinný dům byla uvažována o velikosti 900 m
2
. Stěžovatel
připouští, že jím zvolená formulace nebyla precizní, a mohla tak vést k omylu v její interpretaci,
nicméně to nic nemění na tom, že velikost pozemku pro individuální bydlení 1080 m
2
je údajem
správným, který navíc nikdo nezpochybnil.
[35] Stěžovatel považuje za nesprávné právní posouzení také výtky krajského soudu týkající
se napojení zrušených částí změny č. 2 ÚP Zlína na infrastrukturu. Krajský soud dle stěžovatele
svůj závěr neopírá o žádné ustanovení právních předpisů. Nesprávnost závěrů soudu
dokumentuje územní studie, která konkrétně rozvádí, jak bude napojení vyřešeno. K tomu
stěžovatel uvedl odkaz na své webové stránky, na nichž se má nacházet územní studie,
zaevidovaná jako výsledek územně plánovací činnosti pod č. 59026735 dne 26. 1. 2015. Pokud
jde o napojení na infrastrukturu, krajský soud dle stěžovatele naprosto pomíjí, že k napojení
lokality na dopravní infrastrukturu bylo již vydáno stavební povolení a napojení tak není jen
hypotetické, ale zcela reálné a právně podložené. Na toto povolení odkazoval stěžovatel
ve vypořádání námitek na str. 184 odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína. Jelikož na stavební povolení
krajský soud nereagoval, je jeho rozsudek v tomto směru nepřezkoumatelný.
[36] Pokud jde o skutečnost, že napojení na dopravní infrastrukturu není vymezeno jako
veřejně prospěšná stavba, dle stěžovatele se jedná o otázku vhodného řešení regulace území,
nikoliv otázku zákonnosti. Je na vlastnících nově zastavitelných pozemků, aby jednáním
s vlastníkem pozemků nezbytných pro dopravní napojení dosáhli takového soukromoprávního
řešení, které vybudování napojení na dopravní infrastrukturu umožní, změna č. 2 ÚP Zlína
pro takové řešení dle stěžovatele pouze vytvořila veřejnoprávní mantinely, neboť návrh regulace
územním plánem se zásadně provádí bez ohledu na vlastnická práva. Stěžovatel považuje
za absurdní, že je mu vyčítána skutečnost, že se rozhodl ponechat zřízení přístupu k nově
vymezeným zastavitelným plochám na dobrovolném principu, tedy zvolil méně intenzivní zásah
do vlastnických práv. Pokud jde o závěr krajského soudu, který považuje za nedostatečné
napojení nových zastavitelných ploch komunikací o šíři 5,5 m, jak bylo doposud zajištěno
plochou č. 1079 před jejím rozšířením, stěžovatel upozornil na to, že většina současných staveb,
včetně staveb ve vlastnictví členů navrhovatele, je napojena na dopravní infrastrukturu
komunikacemi této šířky.
[37] Krajský soud považuje za nedostatečně řešenou rovněž otázku odvádění srážkových vod,
přitom ovšem dle stěžovatele vychází zcela jednostranně a bez jakéhokoli prokázání z tvrzení
navrhovatele. Dle stěžovatele stávající kanalizace nevykazuje žádné nedostatky. Poukazuje na to,
že odvádění srážkových vod bude řešeno v dalších stupních přípravy staveb, bez jeho řádného
vyřešení nebude možné nové stavby umístit ani povolit. Podrobnost, které se krajský soud
dovolává, dle stěžovatele vyžaduje územní rozhodnutí či regulační plán, nemůže však být řešena
v územním plánu. Z hlediska územního plánu je třeba pouze zkoumat, zda napojení dané
zastavitelné plochy na technickou infrastrukturu je možné a zda s ním územní plán počítá. Pokud
ano, pak již dle stěžovatele nemůže být otázka napojení na technickou infrastrukturu důvodem
pro nezákonnost územního plánu. Takto je zcela v souladu se zákonem vypořádána námitka
na str. 87 odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína.
[38] Stěžovatel se rozhodl z důvodu procesní opatrnosti vznést kasační námitky také proti
části, kterou krajský soud označil za obiter dictum. Za stěžejní výhradu v této části rozsudku
považuje stěžovatel závěr soudu o nerespektování požadavků na ochranu ZPF. Krajský soud
se dle stěžovatele snaží vzbudit dojem, že zastavitelné plochy byly vymezeny na mimořádně
cenných zemědělských pozemcích, což se v řízení neprokázalo. K plochám se několikrát vyjádřilo
ministerstvo a jako doplňující podklad pro posouzení souladu s požadavky ochrany ZPF byla
zpracována také příloha č. 5. Krajský soud uvádí, že se na daných pozemcích nachází minimálně
2,355 ha půdy v I. a II. třídě ochrany s vysokým produkčním potenciálem, avšak půda I. třídy
ochrany se zde nenachází. Výraz „vysoký produkční potenciál“ je dle stěžovatele zavádějící,
neboť vychází pouze ze třídy ochrany, avšak skutečné i potenciální využívání pro intenzivní
zemědělskou výrobu může být v této lokalitě jen „zcela extenzivní“, neboť pokud by měla půda
vysoký produkční potenciál, již by byla využívána. Umístění mezi zástavbou, zbořeništěm a lesem
spolu s obtížnou dostupností pro zemědělské stroje dosahování vysoké produkce v podstatě
vylučují.
[39] Pokud krajský soud dospěl k závěru, že ministerstvo vydalo nezákonné, resp.
nedostatečně a nesprávně odůvodněné souhlasné stanovisko, pasuje se podle názoru stěžovatele
do role subjektu odborně schopného posoudit přípustnost zásahu do ZPF. Ministerstvo ve svých
stanoviscích, která stěžovatel vyjmenoval, vysvětlilo, proč považuje vymezení ploch za souladné
se zákonem, zabývalo se i aspekty příslušného metodického pokynu a odkázalo na kapitolu 4.4
odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína, která důsledně reaguje na všechny požadavky k ochraně ZPF
dle metodického pokynu. Stěžovateli dále není z rozsudku krajského soudu jasné, jaký vliv mohlo
mít vypuštění podmínky etapizace na veřejná subjektivní práva navrhovatele, když navrhovatel
sám v připomínkách při projednávání změny č. 2 ÚP Zlína uváděl, že etapizace nepředstavuje
dostatečnou záruku ochrany ZPF. Stěžovatel dále odmítá tvrzený rozpor se Zásadami územního
rozvoje Zlínského kraje, neboť obdržel kladné stanovisko nadřízeného orgánu a tento bod
rozsudku je příliš obecný, a proto nepřezkoumatelný.
[40] Stěžovatel nesouhlasí s hodnocením přílohy č. 5 jako účelové. Účelovost krajský soud
dovozoval ze zpochybnění možnosti napojit zastavitelné plochy na dopravní infrastrukturu,
k čemuž se již stěžovatel vyjádřil výše, a dále v metodice posouzení, jestliže kvalitě půdy přiřazuje
pouze 15 % váhu, neboť půdy prvních dvou tříd dle soudu požívají oproti zbytku ZPF výrazně
větší ochrany. Stěžovatel znovu upozornil na to, že v dané lokalitě se nenachází půda I. třídy
ochrany a II. třída ochrany umožňuje zastavění, byť za přísnějších podmínek. Kvalitě půdy byla
v rámci hodnocení přiřazena největší váha a současně byly hodnoceny i další aspekty ochrany
ZPF, s nimiž počítá metodický pokyn, celková váha ochrany ZPF tedy byla 40 %, což je nejvíce
z hodnocených bloků. Současně však dle stěžovatele hodnocení respektuje, že ochrana II. třídy
ZPF není zájmem absolutním, přičemž podle konkrétních okolností může ustoupit jiným
oprávněným zájmům.
[41] Stěžovatel dále nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že docházelo k postupnému
odstraňování regulačních prvků, přičemž se z rozsudku nedozvěděl, v čem by odstranění
regulačních prvků bylo nezákonné, jestliže další regulační prvky jsou v textové části stále
obsaženy. To, zda budou konkrétní regulační prvky využity, je dle stěžovatele otázkou věcného
řešení konkrétního území. Lze zpochybnit úpravu, pokud byl prvek použit v rozporu
se zákonem, stěžovateli však není známo, s jakým ustanovením právního předpisu je v rozporu,
že prvek použit nebyl. Etapizace navržená ve změně č. 2 ÚP Zlína byla vypuštěna na základě
projednání a jejího zpochybnění podateli, kteří namítali její neefektivitu, čímž dle stěžovatele
potvrdili, že vypuštěním podmínky etapizace nemohlo dojít k zásahu do práv navrhovatele ani
jiných osob.
[42] Stěžovatel má za to, že rovněž závěry soudu týkající se územní studie jsou nesprávné,
neboť územní studie již byla zpracována, a to pro obě zastavitelné plochy, nebyl proto důvod
stanovit tuto podmínku znovu. Tato studie dle krajského soudu nesplňuje ani základní náležitosti
stavebního zákona, soud však neuvádí, jaké, přičemž jediná výtka spočívá v tom, že studie byla
zaplacena vlastníkem pozemku, s čímž však počítá §30 odst. 3 stavebního zákona. Soud dle
stěžovatele chybně vychází z toho, že by územní studie mohla změnit něco na zastavitelnosti
daných ploch či na konkrétní podobě jejich regulace, ta však pouze navrhuje, prověřuje
a posuzuje možná řešení vybraných problémů, navíc její výsledek je nezávazný, její podobou tak
nelze zasáhnout do práv navrhovatele. Současně dle stěžovatele jakékoliv pochybnosti týkající
se v minulosti zpracované územní studie nemohou způsobit nezákonnost následně přijatého
územního plánu či jeho změny.
[43] Stěžovatel považuje rozsudek za nepřezkoumatelný v části týkající se rozporu se zákonem
č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), neboť
se k návrhu změny č. 2 ÚP Zlína kladně vyjádřil příslušný orgán, výstavba nemá být realizována
na lesních pozemcích a soud stěžovateli nesdělil, jak by mohl být les negativně ovlivněn
vymezením ploch pro bydlení. Za nepřezkoumatelnou pro nedostatek důvodů považoval
stěžovatel rovněž část rozsudku týkající se rozporu s ÚSES, neboť dle jeho názoru k žádnému
ovlivnění ÚSES nedojde, a pokud krajský soud měl za to, že nějaký dopad hrozí, měl jej
konkretizovat, neboť bylo vydáno kladné stanovisko dotčeného orgánu.
[44] Stěžovatel nesouhlasí s tím, že by změna č. 2 ÚP Zlína byla v rozporu s §12 zákona
o ochraně přírody a krajiny, neboť v části F) textové části ÚP Zlína byly stanoveny podobné
podmínky pro ochranu krajinného rázu, které byly u jednotlivých lokalit dále doplněny regulativy
v části C) 2. Závěr soudu tak dle stěžovatele nemá oporu ve spise, neboť uvedené podmínky byly
stanoveny právě na základě vyhodnocení toho, k jakému ovlivnění krajinného rázu může dojít.
[45] Dle stěžovatele je nesrozumitelné odůvodnění rozsudku krajského soudu k závěru
o rozporu změny č. 2 ÚP Zlína s principem proporcionality. Soud argumentuje tím, že dostatečně
silným důvodem pro změnu funkčního využití dotčených ploch nemůže být zájem vlastníků
pozemků v těchto plochách na jejich využití, avšak stěžovatel vymezil plochy z toho důvodu,
že množství zastavitelných ploch pro individuální bydlení neodpovídá potřebě města.
Argumentaci prodejem pozemků považuje stěžovatel za nesrozumitelnou, neboť dle něj není
zřejmé, jaký závěr z ní pro princip proporcionality plyne, a současně pro tento závěr nemá krajský
soud žádné podklady.
[46] Stěžovatel dále následným přípisem Nejvyšší správní soud upozornil, že u pozemků
nacházejících se na ploše č. 1084 došlo k aktualizaci bonitovaných půdně ekologických jednotek
a k 14. 10. 2019 byly tyto pozemky zařazeny do IV. třídy ochrany ZPF. Dle stěžovatele je tak
zřejmé, že nejde o půdy z hlediska ZPF cenné, které by měly vysoký produkční potenciál.
III.
Vyjádření navrhovatele a osob zúčastněných na řízení
[47] Navrhovatel se ke kasační stížnosti nevyjádřil. Osoby zúčastněné na řízení podaly
prostřednictvím svého zástupce samostatnou kasační stížnost, k výzvě soudu však nezaplatily
soudní poplatek, a proto bylo řízení o jejich kasační stížnosti usnesením ze dne 28. 2. 2019,
č. j. 5 As 373/2018 - 72, zastaveno. K argumentaci obsažené v této kasační stížnosti tudíž
nemůže Nejvyšší správní soud přihlížet. Osoby zúčastněné na řízení se následně nevyjádřily
ke kasační stížnosti odpůrce (stěžovatele).
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[48] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného
rozhodnutí krajského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť
stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§102
s. ř. s.), a je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[49] Nejvyšší správní soud dále přezkoumal napadený rozsudek v mezích rozsahu kasační
stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí krajského soudu
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[50] Stěžovatel svými námitkami v prvé řadě brojil proti závěru krajského soudu o aktivní
legitimaci navrhovatele k návrhu na zrušení části územního plánu. Krajský soud tuto otázku
posuzoval z úřední povinnosti, přičemž vycházel z již zmiňovaného usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 185, a dospěl k závěru, že je
u navrhovatele procesní legitimace k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy
dána. Z hlediska aktivní procesní legitimace navrhovatele jako spolku (dříve občanského
sdružení) je nutné poukázat na to, že touto otázkou se zabýval již Nejvyšší správní soud i Ústavní
soud, přičemž Ústavní soud v nálezu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, vyložil podmínky,
za kterých je možné, aby sdružení občanů (spolek) mělo aktivní legitimaci k podání návrhu,
a konstatoval, že „nečiní nic jiného, než že konkretizuje v žádoucím směru výchozí pozici, kterou zaujal
v usnesení sp. zn. 1 Ao 1/2009 již Nejvyšší správní soud (jeho rozšířený senát). Věcná legitimace navrhovatele
ke zrušení opatření obecné povahy se zakládá na podmínce oprávněnosti tvrzení, že byl na svých právech tímto
opatřením, vydaným správním orgánem, zkrácen. Toto „zkrácení na právech“ nelze vykládat v neprospěch
spolkových subjektů založených za účelem ochrany přírody a krajiny tak restriktivně, jak to činí Nejvyšší správní
soud v jiných zde též citovaných judikátech. Zkrácení na právech nelze v podstatě civilisticky redukovat jen
na případný zásah do práv vlastníků nemovitostí či jinak řečeno na imise zasahující nebo ohrožující vlastníky
nemovitostí (nositele práv k nim) ležících v dosahu regulace opatřením obecné povahy (územním plánem). Práva
komunity mohou být dotčena šířeji: vady územního plánu jsou v negativním smyslu způsobilé dotknout
se oprávněných zájmů občanů žijících na příslušném území, mohou významně ztížit naplnění koncepce územním
plánem zamýšlené, a ohrozit tak jeho společenskou funkci. (…) Závisí na rozumně uvažujícím soudci, aby
v rámci komplexní úvahy a s vědomím společenského významu územního rozvoje dokázal posoudit, zda je určitý
subjekt práva oprávněn k účasti v řízení o zrušení opatření obecné povahy“.
[51] Ústavní soud však uznal, že aktivní legitimace spolků, které byly založeny za účelem
ochrany přírody a krajiny, nemůže být bez hranic:
„Spolek dožadující se zrušení opatření obecné povahy (zde územního plánu nebo jeho části) musí předně
tvrdit, že byl tímto opatřením dotčen na svých subjektivních právech. Takové tvrzení musí přesně vymezit zásah,
kterého se měl samosprávný celek dopustit, a to v souladu s dikcí §101a odst. 1 s. ř. s. (srov. též čl. 2 odst. 5
Aarhuské úmluvy uvedený v bodě 13). Nepostačuje, pokud by občanské sdružení tvrdilo, že opatření obecné
povahy či procedura vedoucí k jeho vydání byly nezákonné - bez toho, aby současně tvrdilo, že se tato nezákonnost
dotýká jeho právní sféry.
Podstatným kritériem zde musí nepochybně být místní vztah navrhovatele k lokalitě regulované územním
plánem. Má-li spolek sídlo na tomto území nebo jsou-li jeho členové vlastníky nemovitostí potenciálně dotčených
opatřením plynoucím z územního plánu, pak by mu v zásadě měla svědčit aktivní legitimace k podání návrhu.
Věcné (materiální) legitimační důvody, vycházející z předmětu činnosti spolku, se pak odvozují právě od místního
vztahu k napadenému opatření obecné povahy. V některých případech mohou působit místní a věcné důvody
v synergii, a nemusí jít ani o „ekologický“ spolek. Tak kupříkladu založí-li občané žijící v určitém městě nebo
jeho městské části spolek k ochraně svých zájmů a územní plán by měl zasáhnout do rekreační zóny, v níž jsou
zvyklí trávit svůj volný čas, pak připadá v úvahu přiznat spolku aktivní legitimaci bez ohledu na detaily vymezení
jeho předmětu činnosti.
V jiných situacích může pro účely posouzení aktivní legitimace spolku sehrát důležitou roli zaměření
spolku na aktivitu, která má lokální opodstatnění (ochrana určitého druhu živočichů, rostlin). Obecně tu lze říci,
že z hlediska posouzení zákonné podmínky zkrácení na právech bude věrohodnější místní „zavedenost“, tedy již
delší časové působení spolku. Není však možné vyloučit ani založení spolku ad hoc za účelem vážícím
se k územnímu plánu. Skutečnost, že občan dá přednost prosazování svého zájmu formou sdružení se s jinými
občany, nelze přičítat k jeho tíži. (…)
Ústavní soud nikoliv na okraj konstatuje, že jím zmíněná kritéria nemusí působit jen v relaci k těm
spolkům, jejichž hlavní činností je ochrana přírody a krajiny. Naznačená měřítka, jež budou nepochybně
judikaturou konkretizována, lze vztáhnout na spolky bez ohledu na předmět činnosti, a to takové, u nichž bude
dán předpoklad zkrácení na právech opatřením obecné povahy ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s.“
[52] Jak popsal již krajský soud, navrhovatel má vztah k lokalitě, jíž se změna č. 2 ÚP Zlína
dotýká. Jak vyplývá z veřejně dostupného veřejného registru, jehož výpis si pořídil před svým
rozhodnutím i krajský soud, navrhovatel byl založen roku 2003, má sídlo na Vršavě a jeho
předseda, místopředseda i člen statutárního orgánu mají bydliště v lokalitě Vršava. Z aktuálního
výpisu dále Nejvyšší správní soud zjistil, že účelem navrhovatele je ochrana přírody a krajiny
a také dva ze tří členů kontrolní komise mají bydliště v této lokalitě.
[53] Nejvyššímu správnímu soudu není jasné, jaké další zjišťovací metody by dle stěžovatele
měl krajský soud uplatnit, jestliže členství osob bydlících v dané lokalitě vyplývá již z veřejného
registru. Poznámku stěžovatele, že mu není známo, zda mezi jedním z členů navrhovatele
a jedním z (nyní již bývalých – pozn. NSS) asistentů soudce Nejvyššího správního soudu není
příbuzenský vztah, nebylo možné hodnotit jako námitku podjatosti, neboť jeho prohlášení
je postaveno na pouhém upozornění na to, že v tomto směru žádné informace nemá. Stěžovatel
žádné kroky v tomto směru nepožadoval, zmiňovaný asistent soudce se na rozhodování
v projednávané věci nepodílel, neboť byl zařazen v jiném senátu a nyní již na Nejvyšším
správním soudu nepůsobí. I pokud by bylo možné hodnotit tuto poznámku jako námitku
podjatosti, jednalo by se o námitku uplatněnou po lhůtě dle §8 odst. 5 s. ř. s. Jak současně
vyplývá z výše uvedeného nálezu Ústavního soudu, aktivní legitimaci spolku lze připustit
i v případě, že by byl založen za účelem vážícím se k územnímu plánování. Na tyto úvahy navázal
také krajský soud, který z předchozích řízení před správními soudy, které byl povinen zohlednit,
zjistil, že členové navrhovatele či jejich rodinní příslušníci se aktivně angažovali již v řízení
o vydání ÚP Zlína a v navazujících soudních řízeních. Ze správního spisu pak vyplynulo,
že navrhovatel byl aktivní také v rámci řízení o vydání změny č. 2 ÚP Zlína.
[54] Tyto informace dle Nejvyššího správního soudu postačují k závěru, že navrhovateli svědčí
aktivní procesní legitimace k podání předmětného návrhu. Není zapotřebí extenzivně zjišťovat,
v čem spočívá další činnost navrhovatele. K uvedenému lze dále podotknout, že pokud měl
stěžovatel pochybnosti o aktivní legitimaci navrhovatele, mohl její nedostatek namítat již v řízení
před krajským soudem, přičemž mohl předložit konkrétní tvrzení, která by aktivní legitimaci
navrhovatele zpochybňovala, nic takového však neučinil. Stěžovatel v kasační stížnosti
zpochybňuje posouzení dané otázky krajským soudem co do podrobnosti zjišťovaných
informací, avšak pro zpochybnění jeho výsledku nepředkládá žádné konkrétní skutečnosti,
netvrdí ani, že by některé osoby zmíněné v rozsudku krajského soudu nebyly členy navrhovatele.
Jestliže stěžovatel tvrdí, že navrhovatel „pouze“ chrání vlastnická práva svých členů, lze k tomu
odkázat na nález pléna Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 22/17, který právě
v souvislosti s citovanou judikaturou uvedl, že „[j]ejím smyslem je to, aby osoby, které se sdružily
ve spolku za účelem ochrany svých, zejména ústavně zaručených vlastnických práv, nebyly pouze na základě této
skutečnosti poškozeny“. Navrhovateli tak nelze přičítat k tíži, že vlastnická práva svých členů chrání.
Nejedná se o důvod, pro který by mu měla být odepřena procesní legitimace k podání návrhu
na zrušení změny č. 2 ÚP Zlína, jestliže současně obdobně jako navrhovatel ve výše zmíněném
nálezu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, „popsal již v návrhu na zrušení opatření obecné povahy
celou řadu konkrétních skutečností, jimiž svůj návrh podepřel“.
[55] Stěžovatel dále namítal opožděnost návrhu ve vztahu k ploše P* 1079, neboť v rozsahu,
v němž nedocházelo k rozšíření této plochy, se jednalo o zrušení samotného ÚP Zlína, od jehož
vydání uběhla lhůta dle §101b s. ř. s. Nejvyšší správní soud však podotýká, že krajský soud
ve výroku rozsudku zřetelně uvedl, že „[o]patření obecné povahy č. 1/2017 – Změna č. 2 územního plánu
Zlína, schválená Zastupitelstvem statutárního města Zlína s účinností ode dne 12. 7. 2017, se v části týkající
se ploch č. 231, č. 1084 a č. 1079 (…) zrušuje“, nezrušil tedy plochu č. 1079 v ÚP Zlína, ale pouze
úpravu plochy č. 1079 ve změně č. 2 ÚP Zlína, která, jak stěžovatel správně uvedl, tuto plochu
pouze rozšiřovala, nevymezovala ji jako takovou. Zůstává tak zachováno její vymezení
v ÚP Zlína, neboť toto vymezení nebylo zrušeno předchozími rozsudky správních soudů
(konečným rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 8. 10. 2012, č. j. 64 A 3/2012 – 219, byl
návrh ve vztahu k této ploše zamítnut).
[56] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou stěžovatele týkající se zásahu do jeho
práva na samosprávu. K tomu lze uvést, že možnost zásahu do práva na samosprávu v rámci
soudního přezkumu územního plánu již konstatoval i Ústavní soud např. v nálezu ze dne
7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11. Povinnost přezkumu územního plánu tak, aby bylo dbáno
na soulad se zásadou subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahu vzal za vlastní také
Nejvyšší správní soud (viz např. rozsudek ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 – 42). Nejvyšší
správní soud však při přezkumu rozsudku krajského soudu nedospěl k závěru, že by krajský soud
nepřiměřeně zasáhl do ústavního práva stěžovatele na samosprávu. Nejvyšší správní soud
především nemůže souhlasit se stěžovatelem, že by krajský soud popíral politickou vůli
stěžovatele vymezit zastavitelné plochy. Dle Nejvyššího správního soudu z napadeného rozsudku
jasně vyplývá, že krajský soud považoval odůvodnění nutnosti vymezení zastavitelných ploch
a nemožnosti využití stávajících zastavitelných ploch za nedostatečné ve smyslu §55 odst. 4
stavebního zákona. Nepřijal přitom konečný závěr o tom, zda existuje reálná potřeba vymezit
nové zastavitelné plochy ve městě, ale upozorňoval na jednotlivé nesrovnalosti v údajích, které
stěžovatel v odůvodnění uvedl, a v metodách, které jako podklad tohoto odůvodnění použil (viz
níže).
[57] Pokud jde o dojem stěžovatele, že se krajský soud pasoval do role orgánu ochrany ZPF,
lze k tomu uvést, že krajský soud je v zásadě oprávněn přezkoumávat podklady pro vydání
opatření obecné povahy, včetně stanovisek dotčených orgánů. Jak vyplývá z napadeného
rozsudku, krajský soud nehodnotil věcnou správnost stanoviska dotčeného orgánu ani netvrdil,
že zásah do ZPF není přijatelný, jak se domnívá stěžovatel. Krajský soud však shledal nedostatek
odůvodnění stanovisek s ohledem na skutečnost, že se jedná o zábor půdy ve II. třídě ochrany
ZPF, přičemž vycházel z judikatury správních soudů k této otázce. Správnost tohoto závěru
krajského soudu bude předmětem dalšího přezkumu Nejvyššího správního soudu, pokud by však
Nejvyšší správní soud přistoupil na argumentaci stěžovatele, musel by připustit, že rámec
soudního přezkumu územního plánu překročily správní soudy již v předchozím řízení, v němž
došlo ke zrušení ÚP Zlína v lokalitě Vršava, neboť také v tomto případě soudy dospěly k závěru
o nedostatečnosti odůvodnění vymezení nových zastavitelných ploch a o nepřezkoumatelnosti
stanoviska dotčeného orgánu pro nedostatek důvodů.
[58] Stěžovatel dále argumentoval kontinuitou plánů na zástavbu dané lokality. V tomto
smyslu je nutné podotknout, že podmínky, za kterých je možné lokalitu zastavět, se v čase měnily,
přičemž v průběhu projednávání ÚP Zlína došlo ke změně hodnocení ochrany půdy na II. třídu
ochrany. Se stěžovatelem lze souhlasit, že předchozí rozhodnutí správních soudů nevylučovala
možnost lokalitu zastavět, avšak požadovala odůvodnění využití vysoce bonitní půdy
pro zástavbu v souladu se zákonem, přičemž právě toto odůvodnění bylo přezkoumáváno
krajským soudem. Současně k odkazu na změnu 94A územního plánu předcházejícího ÚP Zlína
z roku 2011 lze poznamenat, že odůvodnění stěžovatele není v dané věci konzistentní, když touto
změnou dokládá oprávněnost vymezení zastavitelné plochy v lokalitě Vršava, v rámci rozhodnutí
o námitkách a ve vyhodnocení připomínek však v případě, že je zdůrazněna podmíněnost
zástavby v lokalitě stanovená touto změnou, opakovaně uvádí, že „[p]odmínkou zástavby části plochy
231, dříve řešené změnou 94A bylo, že plocha 164 (z územního plánu z roku 1998) bude zastavěna. Tato
podmínka však již neplatí, vzhledem k tomu, že změna č. 94A již neplatí. S vydáním nového územního plánu
15. 12. 2011 byl zrušen územní plán z roku 1998 včetně všech jeho změn. Je tedy bezpředmětné odkazovat
se na něco, co již neplatí“ (viz např. str. 88 odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína).
[59] Za stěžejní v projednávané věci lze považovat závěr krajského soudu, že nebyla
věrohodně prokázána potřeba vymezení nových zastavitelných ploch, tedy ploch č. 231 a 1084,
ve smyslu §55 odst. 4 stavebního zákona. Tato problematika má dvě roviny, jednou je obecná
otázka, zda stěžovatel dostatečně odůvodnil nutnost vymezení nových zastavitelných ploch.
Druhou otázkou je pak, zda mohly být jako zastavitelné vymezeny právě dané plochy. V těchto
otázkách stěžovatel rozporuje jednotlivé argumenty soudu. Se stěžovatelem lze souhlasit,
že skutečnost, že 90 % zbývajících návrhových ploch bydlení tvoří plochy pro bydlení
individuální, nevypovídá nic o celkovém stavu zbývajících zastavitelných ploch. Krajský soud
však ani nic takového netvrdil, pouze se pozastavil nad skutečností, že i po 4 letech od vydaní ÚP
Zlína, kdy je stále 90 % zastavitelných ploch pro bydlení tvořeno plochami pro individuální
bydlení, má stěžovatel v úmyslu přidávat další zastavitelné plochy tohoto typu. Dále tento údaj
dal krajský soud do kontextu informací, které vyplývaly z obsahu zprávy o uplatňování ÚP Zlína,
přičemž stěžovatel nepopřel, že na základě této zprávy bylo využito pouze 24 % ploch
pro individuální bydlení, tedy přes 130 ha těchto zastavitelných ploch v rámci ÚP Zlína zůstalo
nevyužitých.
[60] Pokud jde o názor stěžovatele týkající se výkladu §55 odst. 4 stavebního zákona, bylo jej
možné zaregistrovat již v odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína, neboť v části týkající se vyhodnocení
potřeby vymezení zastavitelných ploch se uvádí: „Bylo tedy prokázáno, že územním plánem včetně změny
č.2 je v současné době navrženo o cca 8 ha ploch bydlení méně, než jaká byla vypočítána jejich optimální potřeba,
což umožňuje přidat zpět zrušené plochy pro bydlení.“ Z odůvodnění tak lze vyčíst zjevnou snahu
stěžovatele zrušené plochy do ÚP Zlína opět zakomponovat, přičemž již v tomto bodě
je naznačeno, že o jiných zastavitelných plochách stěžovatel neuvažuje. Tento výklad požadavků
vyplývajících z §55 odst. 4 stavebního zákona však odporuje jak výslovné dikci zákona, tak
judikatuře Nejvyššího správního soudu.
[61] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 1. 2021, č. j. 5 As 418/2019 – 43,
konstatoval: „K otázce vymezení zastavitelných ploch Nejvyšší správní soud úvodem podotýká, že §18 odst. 4
stavebního zákona uvádí: ‚Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území
a míru využití zastavěného území.‘ Podle §53 odst. 5 písm. f) stavebního zákona je součástí odůvodnění
územního plánu mimo jiné i ‚vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení
zastavitelných ploch.‘ Tento požadavek je ještě posílen v případě, že má dojít
ke změně platného územního plánu, neboť §55 odst. 4 stavebního zákona říká: ‚Další zastavitelné plochy lze
změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy
a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch.‘ Jde o povinnost při pořizování změny územního plánu před jejím
schválením; smyslem a účelem této úpravy je mj. zajistit stabilitu funkčního využití ploch určenou územním plánem
a vyloučit prováděnými změnami územního plánu „bezbřehé“ rozšiřování zastavitelného území obce.“
[62] Ustanovení §55 odst. 4 stavebního zákona, ve znění účinném ke dni vydání napadené
změny č. 2 ÚP Zlína, a tedy i relevantním pro posuzovanou věc (viz §101b odst. 3 s. ř. s.),
stanovilo jakožto podmínku pro vymezení nových zastavitelných ploch mj. povinnost prokázat
nemožnost využití již vymezených zastavitelných ploch. Skutečnost, že tato zákonná podmínka
byla následně novelou stavebního zákona vypuštěna, nemění nic na tom, že v době vydání změny
č. 2 ÚP Zlína byl stěžovatel povinen se jí řídit. Na prokázání nemožnosti využít stávající
zastavitelné plochy pro individuální bydlení však stěžovatel zcela rezignoval, byť byl na tento
nedostatek několikrát v průběhu řízení o vydání územního plánu navrhovatelem upozorněn.
Daná podmínka, podle níž bylo možné vymezit nové zastavitelné plochy až v případě, kdy již
územní plán neměl dostatečnou rezervu dalších ploch, které by k zástavbě mohl nabídnout, byla
jedním z limitů rozšiřování zastavitelného území obce. Tím není samozřejmě míněno, že by bylo
vždy nutné vyčkat až do úplného zaplnění dosavadních zastavitelných ploch.
[63] Při jakém podílu naplněnosti zastavitelných ploch je legitimní vymezovat nové
zastavitelné plochy, bude záviset na individuálních okolnostech, jako je tempo zástavby nebo
nemožnost zastavení ostatních vymezených ploch. K tomu však slouží právě povinnost vymezení
nových zastavitelných ploch v tomto smyslu odůvodnit. Dle judikatury Nejvyššího správního
soudu podmínkám §55 odst. 4 stavebního zákona neodpovídá ani obecné konstatování
o nemožnosti využití již dříve vymezených zastavitelných ploch a potřebě vymezit plochy jiné.
Obec tedy musí v potřebné a přezkoumatelné míře podrobností zdůvodnit nejen to, které
zastavitelné plochy jsou dosud nevyužity a proč je použít k nové výstavbě nelze, ale i to, proč
se u konkrétních ploch mění jejich charakteristika z nezastavitelných na zastavitelné a proč se jeví
být vhodnou náhradou za plochy nevyužité (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 12. 2011, č. j. 8 Ao 6/2011 - 87).
[64] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že změnou č. 2 ÚP Zlína došlo mimo jiné ke zrušení
některých zastavitelných ploch, což by mohlo za určitých okolností odůvodňovat jejich vymezení
v jiné části města, avšak stěžovatel neodůvodnil, proč tyto plochy byly zrušeny, ani netvrdil,
že v případě vymezení ploch č. 231 a 1084 by se mělo jednat o náhradu za plochy zrušené,
naopak z kasační stížnosti lze dovodit, že nově vymezené plochy považoval za náhradu ploch již
zastavěných, což je výklad, který s odkazem na výše uvedené nelze aprobovat. Nezbytné
odůvodnění nelze nahradit ani prohlášením, že změnou č. 2 ÚP Zlína není navrhováno nic
jiného, než co bylo obsaženo v ÚP Zlína, a je pouze doloženo odůvodnění, které ÚP Zlína
postrádal, jak se o to stěžovatel pokusil na str. 177 odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína při
vypořádání připomínek navrhovatele. Nyní se totiž již nejedná o ÚP Zlína, ale o jeho změnu,
na kterou v plné míře dopadají ustanovení stavebního zákona o změně územního plánu, včetně
§55 odst. 4 stavebního zákona. Jestliže tedy stěžovatel ve vypořádání připomínek poukazuje
na to, že dle zmiňovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2013,
č. j. 1 Aos 1/2013 – 85, „stěžovatel nebyl povinen prokazovat nemožnost využití dosavadních ploch určených
k zastavění, nicméně byl povinen řádně vyhodnotit účelné využití zastavěného území a potřebu vymezení
zastavitelných ploch, a to s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území“, není tento
závěr přiléhavý, neboť se vztahuje pouze na vydání ÚP Zlína jako takového, nikoliv na jeho
změnu, která musí respektovat přísnější úpravu, jež na ni dopadá.
[65] Stěžovatel dále argumentoval tím, že vyhodnocení druhé podmínky, tedy potřeby
zastavitelných ploch, provedl v příslušné části odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína, přičemž
odborným výpočtem dle svého názoru prokázal potřebu zastavitelných ploch ve výši 196,7 ha.
Tento odborný výpočet měl být proveden pomocí nástroje „Urbanistická kalkulačka“, přičemž
krajský soud nezpochybnil samotné využití tohoto nástroje, ale jednotlivé vstupní údaje. Nejvyšší
správní soud k tomu dodává, že originální výpočet, ani tiskový výstup, z něhož byly údaje ručně
přeneseny do textu odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína (jak vyplývá např. z vypořádání připomínky
navrhovatele na str. 178 odůvodnění), nejsou součástí podkladů pro vydání změny č. 2 ÚP Zlína.
Dle Nejvyššího správního soudu je tak v podstatě neověřitelné, které údaje byly nastaveny jako
konstantní hodnoty tohoto funkčního nástroje a které stěžovatel dle svého uvážení upravil,
neboť v tomto ohledu je nedostatečné i odůvodnění následující za přepisem údajů
z „kalkulačky“. Současně tento urbanistický nástroj již není volně k dispozici, není tak možné
ověřit jeho funkce, resp. zadání údajů, na jejichž základě byl proveden výpočet.
[66] Stěžovatel nevypořádal připomínky navrhovatele týkající se bytů „zmizelých“ od vydání
ÚP Zlína, přičemž trend by měl být opačný nebo značně pomalejší, jestliže sám stěžovatel
poukazuje na skutečnost, že zastavitelné plochy se postupně zaplňují. K této otázce, ani
ke stanovenému počtu „odpadu“ bytů se stěžovatel nevyjádřil ani v kasační stížnosti. Ohradil
se pouze vůči hodnocení krajského soudu ohledně navýšení průměrné velikosti pozemku
rodinného domu, včetně připojených funkčních ploch, stěžovatelem. Stěžovatel se k navýšení
velikosti pozemku opakovaně vyjadřoval ve vypořádání připomínek navrhovatele, kde uváděl,
že „průměrná velikost pozemku pro zástavbu (dříve nepřesně odhadnuta na 800 m
2
, nyní aktualizováno
na 1110 m
2
), je ve výpočtu zvětšena o 20 %, což je podíl na komunikacích, veřejných prostranstvích a zeleni,
které jsou součástí zastavěné plochy“. Stěžovatel přitom ničím toto navýšení nedoložil, přičemž tvrzení,
že vychází z jeho zkušenosti je bezpochyby nepřezkoumatelné. Nelze souhlasit s jeho názorem,
že krajský soud měl tento údaj zpochybnit s odkazem na relevantní podklad, jestliže samotné
stanovení údaje ničím doloženo není a dalo by se opět označit za „nepřesný odhad“, obzvláště
pokud aktualizováno skutečně mělo být na 1110 m
2
, avšak jednoduchým výpočtem se lze dobrat
900 m
2
průměrné velikosti bez navýšení zavedeného v kalkulačce, která odpovídá tvrzení
stěžovatele v kasační stížnosti. Není tak zřejmé, který údaj měl být správný. Nijak není
odůvodněno ani to, z čeho vychází navýšení plochy pozemku právě o 20 %.
[67] Za nedostatečně odůvodněné považuje Nejvyšší správní soud vymezení rezervy 30 %
zastavitelných ploch. Nejvyšší správní soud nesouhlasí s krajským soudem, že by se jednalo
o porušení §18 stavebního zákona, neboť se jedná o běžnou praxi s ohledem na skutečnost,
že vymezené plochy nemusí být ve skutečnosti využitelné pro nevyrovnané majetkové vztahy
či jiné kolidující chráněné zájmy. Stěžovatel však nijak nezdůvodnil, z jakého důvodu zvolil
rezervu právě v této výši, nezhodnotil takové faktory, jako je např. rychlost stávající zástavby,
velikost obce, demografický vývoj počtu obyvatel nebo konkrétní předchozí údaje
o nevyužitelnosti vymezených ploch (namísto toho uvedl pouze nepřezkoumatelný obecný odkaz
na svoji zkušenost). Stanovená rezerva přitom ovlivňuje konečnou výši potřebných ploch
k bydlení.
[68] S ohledem na skutečnost, že nelze za dostatečně odůvodněný považovat výpočet potřeby
zastavitelných ploch, nelze za objektivní považovat ani tvrzení stěžovatele o rozdílu mezi
potřebnými a již vymezenými zastavitelnými plochami. Nemohla tedy být prokázána potřeba
nových zastavitelných ploch.
[69] Nejvyšší správní soud se dále zabýval odůvodněním stěžovatele, z něhož měla vyplývat
potřeba vymezit zastavitelnou plochu právě v oblasti Vršava. Krajský soud dospěl k závěru,
že přílohu č. 5, kterou stěžovatel k tomuto účelu použil, je nutné hodnotit jako účelový podklad,
který nebere v potaz zákonem chráněný veřejný zájem na ochraně ZPF a v jehož rámci došlo
ke zkreslení reality také z důvodu nedůvodně pozitivního hodnocení technického a dopravního
napojení.
[70] Pokud jde o dopravní napojení ploch č. 231 a č. 1084, mělo být realizováno přes plochu
P* 1079, jejíž rozšíření severním i jižním směrem na úkor přilehlých zastavitelných ploch BI 231
a BI 940, krajský soud také svým rozsudkem zrušil, neboť nebyl dostatečně odůvodněn zásah
do vlastnického práva vlastníků pozemků, na něž se měla tato plocha rozšířit, aniž by byla
vymezena jako veřejně prospěšná stavba, a nebylo tak možné zajistit přístup k zastavitelným
plochám v oblasti Vršavy, neboť výkup pozemků v této rozšířené části byl nejistý. S krajským
soudem lze souhlasit, že danou změnou došlo k zásahu do vlastnického práva. V rozsudku ze dne
11. 8. 2016, č. j. 5 As 175/2014 – 29, Nejvyšší správní soud uvedl následující:
„Dle názoru Nejvyššího správního soudu krajský soud rovněž správně konstatoval, že dojde-li k zásahu
do ústavně zaručeného práva či ke kolizi dvou ústavně zaručených práv tak, jako v nyní posuzovaném případě,
je třeba přistoupit k provedení testu proporcionality dle výše popsaných kritérií vhodnosti, potřebnosti a porovnání
obou soupeřících základních práv či základního práva a veřejného zájmu. K principu proporcionality se vyjádřil
i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v již zmiňovaném usnesení ze dne 21. 7. 2009,
č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, které i na nyní posuzovanou věc dopadá. Výrokem IV. tohoto usnesení rozšířený
senát judikoval, že ‚[p]odmínkou zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení podle §101a
a násl. s. ř. s., je, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývající mají ústavně legitimní
a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě
rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity
a minimalizace zásahu)‘. Ve výroku V. předmětného usnesení rozšířený senát konstatoval, že ‚[z]a předpokladu
dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezením
vlastníka nebo jiného nositele věcných práv k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem,
nepřesáhnou-li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen
strpět je bez náhrady“. Rozšířený senát také v odůvodnění citovaného usnesení upřesnil, že pokud jde o zásahy,
jejichž citelnost přesahuje míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení podstaty jeho
vlastnického práva schopen snášet, nastupuje ústavní povinnost veřejné moci zajistit dotčenému vlastníku adekvátní
náhradu (čl. 11 odst. 4 LZPS), a to z veřejných prostředků nebo z prostředků toho, v jehož prospěch je zásah
do vlastnictví proveden‘.
Z tohoto hlediska lze podle názoru Nejvyššího správního soudu souhlasit s námitkou stěžovatele,
že samotný souhlas nebo nesouhlas vlastníka nemůže být rozhodujícím faktorem pro stanovení způsobu užití toho
kterého území; zároveň však, jak stěžovatel rovněž připouští, nelze od postoje vlastníka pozemku odhlédnout.
V daném případě vzhledem k nesouhlasu navrhovatelů jakožto vlastníků předmětného pozemku s jeho využitím
způsobem zamýšleným územním plánem a za situace, kdy na daném pozemku nebyly územním plánem vymezeny
veřejně prospěšné stavby či veřejně prospěšná opatření [§2 odst. 1 písm. l) a m) a §43 odst. 1 stavebního
zákona], tím méně pak takové veřejně prospěšné stavby či opatření, pro něž by bylo možné daný pozemek
vyvlastnit či vlastnické právo k němu omezit (zatížit věcným břemenem – viz dále k §170 odst. 1 stavebního
zákona), skutečně došlo ke zpochybnění splnění zmíněného kritéria vhodnosti, (…).“
[71] Z uvedeného vyplývá, že změna využití plochy, na níž se nacházejí soukromé pozemky,
na veřejné prostranství bez jeho současného vymezení jako veřejně prospěšné stavby je
diskutabilní z hlediska zásahu do vlastnického práva majitelů dotčených pozemků. S ohledem
na širší veřejnost pak lze souhlasit s krajským soudem, že taková úprava je nedostatečná a vytváří
nejistotu ohledně dalšího vývoje veřejného prostranství, obzvláště v situaci, kdy je toto veřejné
prostranství jediným místem napojení ploch č. 231 a č. 1084 na dopravní infrastrukturu. Nelze
pak přisvědčit stěžovateli, že by krajský soud nepřihlédl k jím akcentovanému stavebnímu
povolení na příslušnou komunikaci. Byť toto stavební povolení nebylo součástí spisového
materiálu a stěžovatel jej v řízení před krajským soudem nenavrhoval k provedení jako důkaz,
vycházel krajský soud z informací dostupných o stavebním povolení na danou přístupovou
komunikaci, které byly uvedeny v odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína, a dospěl k závěru (byť až
v pasáži označené jako obiter dictum), že i v rámci tohoto řízení se jedná o velmi stísněné
poměry. Námitka stěžovatele týkající se nepřezkoumatelnosti závěru krajského soudu proto není
důvodná. Pokud jde o šířku plochy P* 1079, v nyní projednávané věci je irelevantní tvrzení
stěžovatele, že většina staveb je napojena na komunikace obdobné šířky, neboť tyto komunikace
nejsou v daném řízení posuzovány a předchozí stav neodpovídající právním předpisům nemůže
způsobit legalizaci stejného postupu v současnosti. Stěžovatel přitom nepopírá, že v daném
případě veřejné prostranství neodpovídá §22 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., ani neuvádí
skutečnosti, které by jeho postup při vymezování atypického veřejného prostranství
odůvodňovaly. Za takovou skutečnost pak nelze považovat to, že pro danou komunikaci již bylo
vydáno stavební povolení, ani prostý odkaz na územní studii bez dalšího zdůvodnění.
[72] Z hlediska napojení lokality Vršava na technickou infrastrukturu stěžovatel zpochybňoval
závěry krajského soudu týkající se nedostatečnosti již fungující kanalizace, na niž by měla být
nová zástavba napojena. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že krajský soud k této
infrastruktuře pouze poznamenal: „Pokud dosud platilo, že stávající kanalizace nestíhá za bouřky odvádět
z lokality Vršava srážkové vody, pak následnou realizací dalších zpevněných ploch se situace v lokalitě ještě
zhorší.“ Z uvedeného vyplývá, že krajský soud v tomto směru nečinil jednoznační závěr, pouze
poukázal na skutečnost, že s ohledem na opakované připomínky navrhovatele a námitky
vlastníků pozemků nacházejících se přímo pod vymezenou plochou č. 231, je hodnocení
technického napojení lokality v příloze č. 5 příliš optimistické. Pokud jde o problematiku poměrů
lokality, lze poukázat na skutečnost, že již z textové části ÚP Zlína „vyplývá na str. 30 navržená
urbanistická koncepce, vztahující se k posuzované lokalitě, a to jako rozvoj ploch bydlení Vršava. Z odůvodnění
navržené koncepce vyplývá, že ‚části města severně od města jsou velice atraktivní pro bydlení, jsou ve vyšších
polohách nad rizikem inverze v údolí, mimo hlavní dopravní tahy. Přírodní podmínky, obzvláště značně svažitý
terén, vytváří riziko sesuvů, což omezuje využití území a omezuje dopravní dostupnost. Území Jižních Svahů
nabízí již jen menší plochy pro hromadné bydlení. Důležité je dokompletovat vybavení pro tuto městskou čtvrt –
lokální centrum občanské vybavenosti v území mezi Vršavou a Středovou ulicí. Části na severním okraji města
Vršava, Nivy a Zlínské Paseky mají navrženy jen menší plochy pro rozvoj bydlení. Pro rozvoj bydlení je nutno
zlepšit dopravní obsluhu, úzké komunikace jsou ovlivněny terénními podmínkami.‘ “ (viz rozsudek Krajského
soudu v Brně ze dne 8. 10. 2013, č. j. 63 A 3/2012 – 219) Na nevhodné odtokové podmínky byl
stěžovatel opakovaně upozorňován, přičemž v námitce na str. 87 odůvodnění změny č. 2 ÚP
Zlína byl stěžovatel dokonce upozorněn na skutečnost, že stav odtokových poměrů „je již nyní
kritický, žádný z odpovědných orgánů jej neřeší a výstavba na předmětné ploše by představovala další zátěž,
a to prakticky bez možnosti jakéhokoliv řešení. Podle stanoviska odboru životního prostředí a zemědělství
Magistrátu města Zlína ve výše citovaném v územním řízení sp. zn. MMZl-SÚ-11528/2010/Do totiž nelze
srážkové vody z pozemků pod předmětnou plochou odvést přímo do povrchových vod ani do jednotné kanalizace
(pro předmětnou plochu bude s největší pravděpodobností platit totéž). Podle hydrogeologického posudku
předloženého v témže územním řízení zároveň platí, že nelze srážkové vody v lokalitě zasakovat kvůli riziku
sesuvů“.
[73] V tomto ohledu tedy lze přisvědčit krajskému soudu. I přes výše uvedené byla technická
a ekonomická náročnost napojení na kanalizaci stěžovatelem hodnocena kladně, neboť lokalita
je v přímé návaznosti na technickou infrastrukturu, avšak možnost přetížení sítě nebyla v případě
daného kritéria zohledněna. Odkaz na povinnost řešit odtokové poměry dle platné legislativy je
pak dle Nejvyššího správního soudu účelový, nelze souhlasit se stěžovatelem, že pouhá existence
kanalizace, na kterou je možné se napojit, postačuje pro kladné hodnocení, neboť v takovém
případě by bylo možné kladně z hlediska náročnosti napojení hodnotit jakoukoliv lokalitu, byť
by stávající kanalizace byla kapacitně naprosto nedostačující a ekonomická náročnost napojení
by tak násobně vzrostla s ohledem na nutnost ji přebudovat. Obdobně kladně, resp.
bez zohlednění nedostatečnosti šířky plochy veřejného prostranství, přes které má být
zastavitelná plocha napojena, byla hodnocena náročnost zajištění dopravní dostupnosti lokality.
[74] Samotné odůvodnění přílohy č. 5 uvádějící proč byly dané lokalitě přiděleny právě takové
hodnoty pro jednotlivá kritéria, Nejvyšší správní soud shledává velmi vágním, neboť z velké
většiny pouze vypočítává, zda byla lokalita hodnocena negativně, neutrálně, pozitivně apod., aniž
by bylo doloženo, z jakých důvodů jí bylo toto hodnocení přiděleno. V případě hodnocení
krajského soudu v této části se nejedná o otázku, zda napojení na technickou infrastrukturu může
být důvodem pro nezákonnost změny územního plánu, jak se snaží nastínit stěžovatel, jde pouze
o jeden z nedostatků, které je třeba zohlednit při hodnocení objektivnosti přílohy č. 5,
resp. odůvodnění nutnosti vymezit zastavitelné plochy právě v lokalitě Vršava.
[75] Krajský soud dále rozporoval váhu, jaká byla přidělena v příloze č. 5 kritériu hodnocení
kvality ZPF, s čímž úzce souvisí hodnocení krajského soudu, že při vydávání změny č. 2 ÚP Zlína
nebyly respektovány požadavky na ochranu ZPF. Argumentace stěžovatele je v projednávané
věci také v těchto dvou otázkách provázaná, je proto žádoucí hodnotit přístup stěžovatele
k ochraně ZPF jako celku.
[76] Pokud jde o námitky stěžovatele ohledně kvality půdy v dané lokalitě, Nejvyšší správní
soud k tomu poznamenává, že formulace „[c]elková rozloha plochy č. 231 činí 2,488 ha, z toho 2,355 ha
se nachází v I. a II. třídě ochrany. Tato plocha je tedy z převážné většiny tvořena velmi kvalitní zemědělskou
půdou s vysokým produkčním potenciálem“ se nachází již v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013 - 85, hodnotícím stejnou lokalitu, a krajským soudem byla
pouze převzata. Je ovšem pravdou, že ze samotného odůvodnění územního plánu jakož
i z ostatních podkladů obsažených ve spise vyplývá, že se v dané lokalitě vyskytuje půda převážně
II., avšak nikoliv I. třídy ochrany, což však nic nemění na tom, že se jedná o vysoce kvalitní
zemědělskou půdu s vysokým stupněm ochrany. Pokud jde o zpochybňovaný produkční
potenciál lokality, lze souhlasit s krajským soudem, že byť daná lokalita není v současnosti
využívána, neznamená to nemožnost jejího využití v budoucnu. Naopak nelze zcela porozumět
poznámce stěžovatele, že využívání jejího potenciálu je „zcela extenzivní“. Nemožnost využití půdy
velkými zemědělskými stroji dle Nejvyššího správního soudu nevylučuje její využití pro drobnou
rostlinnou výrobu či pro výrobu živočišnou, rozhodně to však neznamená, že odpadá povinnost
půdu II. třídy ochrany zachovat, resp. její případné zastavění dostatečně odůvodnit.
[77] Stěžovatel zpochybňuje hodnocení stanoviska ministerstva krajským soudem a odkazuje
na jednotlivá stanoviska ministerstva vydaná v průběhu řízení o vydání územního plánu. Pokud
jde o stanovisko ze dne 25. 8. 2014, č. j. 49654/ENV/14, 1154/570/14, krajský soud jej nijak
nezpochybnil. Nejvyšší správní soud však neshledal, že by tímto stanoviskem byl prokázán soulad
se zákonem o ochraně ZPF. V tomto stanovisku ministerstvo odkázalo na skutečnost, že zábor
vymezované plochy byl již jednou schválen v rámci pořizování ÚP Zlína. To, že stanovisko
ministerstva k samotnému ÚP Zlína, je nezákonné, uvedl již Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013 – 85. Krajský soud v Brně pak v rozsudku ze dne
8. 10. 2013, č. j. 63 A 3/2012 – 219, proti němuž stěžovatel kasační stížnost nepodal, zdůraznil,
že „[s]tanovisko orgánu ochrany zemědělského půdního fondu podle §5 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb. musí
být odůvodněno, a to zejména podle kritérií obsažených v metodickém pokynu Ministerstva životního prostředí
č. OOLP/1067/96. K uvedenému však v daném případě nedošlo. Je tak možno konstatovat, že vymezení
předmětných ploch v dané lokalitě, jakožto zastavitelného území, představuje neodůvodněný a tak nezákonný
zábor zemědělského půdního fondu většího rozsahu, jenž požívá vysokého stupně ochrany. Nelze připustit, aby
rozsáhlý zábor velmi kvalitní zemědělské půdy (odňaté z ochranného režimu ZPF z důvodu změny využití
předmětných ploch) nebyl v souladu se zákonnými požadavky odůvodněn. Došlo k porušení kogentních právních
norem chránících veřejný zájem na ochraně zemědělského půdního fondu“.
[78] I přesto ve svém stanovisku ke změně č. 2 ÚP Zlína týkajícím se stejných zastavitelných
ploch ministerstvo odkazuje na své předchozí nezákonné stanovisko a kritéria dle uvedeného
metodického pokynu v podstatě nehodnotí. Jak bylo uvedeno v rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 25. 3. 2021, č. j. 7 As 30/2020 – 34, ruší-li správní soud část územního plánu,
je nutné při následném přijímání změny územního plánu podle §55 odst. 3 stavebního zákona
vycházet z původního znění územního plánu ve znění zrušujícího rozsudku. Pořizovatel změny
územního plánu nemůže navázat na původní znění územního plánu, jako by ke zrušení jeho částí
vůbec nedošlo. Obdobné závěry přitom lze dle Nejvyššího správního soudu vztáhnout také
na stanoviska dotčených orgánů k opětovně vkládané části územního plánu, a to již s ohledem
na požadavek na jejich přezkoumatelnost. Lze podotknout, že ministerstvo ve stanovisku
odkázalo na část odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína, v němž stěžovatel hodnotil vymezení
zastavitelných ploch č. 231 a č. 1084 z hlediska některých kritérií obsažených v metodickém
pokynu, avšak takové hodnocení nemůže nahradit vlastní hodnocení dotčeného orgánu, obzvlášť
pokud obsahuje jen částečné hodnocení hledisek metodického pokynu a některým otázkám
se věnuje nedostatečně, neboť např. při hodnocení ploch, které již byly orgánem ochrany ZPF
odsouhlaseny, nezohledňuje zbývající zastavitelné plochy na území řešeném ÚP Zlína.
[79] Ve stanovisku k veřejnému projednání ze dne 26. 2. 2015, č. j. 6763/ENV/15,
175/570/15, ministerstvo pouze zrekapitulovalo, že v rámci společného jednání nemělo námitek.
K tomu v přípisu ze dne 7. 4. 2015, č. j. 21913/ENV/15, 472/570/15, ministerstvo doplnilo,
že v dokumentaci k veřejnému projednání byla původní plocha č. 231 rozdělena na dvě (plochy
č. 231 a 1084) a byla vypuštěna etapizace. Z hlediska dopadu na ZPF tímto upraveným řešením
nedošlo k žádným podstatným změnám, které by mohly mít vliv na změnu původně uděleného
kladného stanoviska podle §5 odst. 2 zákona o ochraně ZPF. Záměr na vymezení zastavitelných
ploch č. 231 a č. 1084 byl dle tohoto vyjádření hodnocen z hlediska všech případných dopadů
na ZPF, a to nejen vztahujících se k předmětnému území, ale i z hlediska širších vztahů (zařazení
do tříd ochrany je jen jedním z hodnocených kritérií, např. v území řešeném územním plánem
Zlína, kde jsou zastoupeny i půdy zařazené do I. třídy ochrany, se nejedná o půdy nejcennější).
[80] Krajský soud za nezákonné považoval právě toto stanovisko ministerstva, neboť
bez jasného důvodu schválilo odstranění etapizace v předmětné lokalitě. S krajským soudem lze
souhlasit, že pokud ministerstvo s danou změnou bez bližšího odůvodnění souhlasilo, byť bylo
zřejmé, že na základě rozdělení plochy je následně možné začít využívat obě plochy současně, což
může vést ke vzniku enkláv zemědělské půdy, je toto stanovisko přinejmenším překvapivé, neboť
se jednalo o podmínku, kterou ministerstvo ve stanovisku ze dne 25. 8. 2014,
č. j. 49654/ENV/14, 1154/570/14, označilo za souladnou s §4 zákona o ochraně ZPF.
Současně lze poznamenat, že nesouvislá stavební činnost, která může současně probíhat na obou
vymezených plochách v dané lokalitě, je způsobilá zasáhnout do práv navrhovatele, resp. jeho
členů, a to jak s ohledem na omezení pohybu v lokalitě, tak s ohledem na možnou zvýšenou
dopravní a hlukovou zátěž. Tento stav nemohlo napravit ani odůvodnění v následném stanovisku
ze dne 10. 12. 2015, č. j. 73031/ENV/15, 1661/570/15, dle kterého lze požadavek na příslušnou
etapizaci zástavby na dotčených plochách vzhledem ke stávajícímu charakteru území, mimo jiné
ke stávající zástavbě či umožněné zastavitelnosti, považovat za nadbytečný, avšak které je velmi
kusé. Argument stěžovatele, že pokud navrhovatel považoval etapizaci za nedostatečnou záruku
ochrany ZPF a požadoval další kroky, je situace vyřešena tím, že je odstraněna i tato jediná
podmínka, je dle Nejvyššího správního soudu účelový.
[81] Následující stanoviska ze dne 29. 7. 2015, č. j. 49310/ENV/15, 1111/570/15, a ze dne
25. 9. 2015, č. j. 60033/ENV/15, 1376/570/15, pouze zopakovala kladné stanovisko ke změně
č. 2 ÚP Zlína. Dne 1. 4. 2015 nabyl účinnosti zákon č. 41/2015 Sb., kterým se mění zákon
č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon
č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí České republiky, ve znění pozdějších
předpisů, přičemž nové znění §4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF stanoví, že „[z]emědělskou půdu
I. a II. třídy ochrany lze odejmout pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným
zájmem ochrany zemědělského půdního fondu“.
[82] Ministerstvo dále vydalo již zmíněné stanovisko ze dne 10. 12. 2015, č. j. 73031/ENV/15,
1661/570/15, kterým reagovalo na žádost stěžovatele o vyjádření k připomínce navrhovatele
podané v rámci opakovaného veřejného projednání a současně reagovalo na změnu právní
úpravy. Dle tohoto stanoviska již ve stanovisku ke společnému jednání ministerstvo odstranilo
nedostatky vytýkané mu rozhodnutími správních soudů tím, že odůvodnilo každou dílčí změnu,
která byla předmětem společného jednání, a přihlédlo k nezbytnosti navrhovaného řešení.
Podstatné přitom dle ministerstva bylo, že v rámci změny č. 2 ÚP Zlína z hlediska ochrany ZPF
nepřipomínkovalo možnost vymezení dalších, zcela nových zastavitelných ploch, ale změnu ÚP
Zlína vyvolanou zrušením její části rozhodnutím soudu. Na základě posouzení projednávané
dokumentace, s přihlédnutím k souvislostem řešeným již v rámci projednávání samotného ÚP
Zlína, tedy souvislostí, na základě kterých byl záměr již jednou kladně projednán, bylo dle
ministerstva možné záměr opatřit souhlasem podle §5 odst. 2 zákona o ochraně ZPF i přesto,
že se dotýká půd zařazených do II. třídy ochrany, neboť dle metodického pokynu jsou tyto půdy
podmíněně zastavitelné, přičemž se neplánuje zástavba na celé ploše řešeného území, částečně
zůstane půda zachována pro potřeby ozelenění či zřízení zahrad. Pokud jde o stanovisko ze dne
25. 9. 2015, ministerstvo upozornilo na skutečnost, že v dokumentaci není jednoznačný odkaz
na splnění podmínky dle §4 odst. 3 zákona o ZPF, ve znění zákona č. 41/2015 Sb., který byl
v době vydání daného stanoviska již účinný, ministerstvo však považovalo podmínku
za splněnou, neboť za veřejný zájem převažující nad ochranou ZPF lze označit i respektování
dalších zásad ochrany ZPF a striktním dodržováním §4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF by zjevně
došlo v daném případě k nedodržení §4 odst. 1 písm. a) i c) zákona o ochraně ZPF. V závěru
však ministerstvo uvedlo, že s ohledem na změnu právní úpravy požaduje doplnění a úpravu
dokumentace tak, aby bylo zřejmé, že navrhované řešení jednotlivých ploch zohledňuje
požadavky §5 odst. 1 a §4 zákona o ochraně ZPF. Ministerstvo dále požadovalo, aby z doplněné
dokumentace vyplývalo, zda má být změna č. 2 ÚP Zlína připomínkována jako zcela nová změna
ÚP Zlína, nebo je správná jeho úvaha, že nejde o vymezení zcela nových ploch, ale o projednání
změny územně plánovací dokumentace vyvolané zrušením její části soudními rozhodnutími.
[83] Ministerstvo dále v daném stanovisku reagovalo na argumentaci navrhovatele, především
na jeho námitku o nezákonnosti změny č. 2 ÚP Zlína, tedy i stanovisek orgánu ochrany ZPF.
Ministerstvo uvedlo, že byť bylo jeho stanovisko k samotnému ÚP Zlína označeno
za nezákonné, rozhodnutími soudů není předjímáno, že dotčené plochy nemohou být vymezeny
jako zastavitelné, a vady stanoviska byly dle ministerstva napraveny patřičným odůvodněním,
přičemž při posuzování jednotlivých záměrů vycházelo ministerstvo z údajů v konkrétní
dokumentaci i ze svého odborného posouzení založeného na znalosti lokality a všech
navazujících souvislostí. Podstatné přitom bylo splnění podmínek dle §4 a §5 odst. 1 zákona
o ochraně ZPF, ve znění účinném v době vydání jednotlivých stanovisek. Ministerstvo
zdůraznilo, že lokalita není tvořena půdou I. třídy ochrany, a zopakovalo své předchozí
hodnocení lokality, přičemž dodalo, že se nejedná o nedotčené území, ale území zasažené
částečně zástavbou dopravní obslužnosti a původní pasekářskou zástavbou, bylo proto již dříve
k bydlení využíváno, navrhuje se tak pouze „zahuštění“ zástavby. K námitkám navrhovatele
ministerstvo dále uvedlo, že obecně lze dovodit, že pokud nebylo zastavění lokality s ohledem
na půdy II. třídy ochrany dostatečně zdůvodněno, bez dalšího to neznamená, že bylo navrženo
v rozporu se zásadami ochrany ZPF či ostatními právními předpisy a že se tedy nejedná
o nejvýhodnější řešení ve smyslu §5 odst. 1 zákona o ochraně ZPF. Pokud jde o námitku
navrhovatele o nezákonnosti stanoviska ministerstva ze dne 7. 4. 2015, ministerstvo podotklo,
že navrhovatel není oprávněn rozhodovat o nezákonnosti jednotlivých stanovisek dotčených
orgánů. Případné nejasnosti byly dle ministerstva dostatečně vyvráceny v tomto doplnění
stanoviska.
[84] Ve stanovisku k návrhu rozhodnutí o námitkách a návrhu vyhodnocení připomínek
uplatněných v rámci opakovaného projednání ze dne 31. 3. 2016, č. j. 17954/ENV/16,
508/570/16, ministerstvo pouze konstatovalo, že závěry stanoviska ze dne 10. 12. 2015 zřejmě
budou zohledněny a konečné stanovisko ministerstva bude vydáno až na základě posouzení
dokumentace doplněné dle příslušné novely.
[85] V novém stanovisku k II. opakovanému veřejnému projednání ze dne 14. 9. 2016,
č. j. 53731/ENV/16, 1450/570/16, ministerstvo zohlednilo příslušné novely zákona o ochraně
ZPF. U nově vymezených zastavitelných ploch uvedlo, že byla dokladována potřeba nových
ploch pro bydlení, přičemž vymezení dostatečného rozsahu ploch pro bydlení lze považovat
za veřejný zájem. Ve smyslu §5 odst. 1 zákona o ochraně ZPF odkázalo ministerstvo na nově
vypracovanou přílohu č. 5, kdy kritériím hodnotícím vliv a dopady do ZPF byl přiřazen nejvyšší
podíl váhy. Z projednávané dokumentace dále dle ministerstva vyplývá, že navrhovaným řešením
nedojde k narušení vymezeného ÚSES v jeho funkčnosti, nejsou dotčeny půdy s provedenými
investicemi do půdy, nebude narušena prostupnost krajiny a nedojde ani ke znemožnění obsluhy
navazujících ploch. V tomto smyslu tedy byly dle ministerstva respektovány zásady ochrany ZPF
ve smyslu §4 odst. 1 písm. a), c) a d) a odst. 2 zákona o ochraně ZPF. V případě dílčích změn
ploch BI se pak nepředpokládá nevratný dopad na půdu v celé ploše. Ministerstvo dále
zopakovalo, že nevznikají zbytkové plochy ZPF a že navrhovaná plocha navazuje na stávající
zástavbu. Přestože má být dotčena půda II. třídy ochrany, bylo podle vzájemného hodnocení
lokalit navrhované řešení posouzeno jako jedno z nejvhodnějších pro potřeby vymezení ploch
pro bydlení. Dle ministerstva je navrženo řešení nejvhodnější ve smyslu §5 odst. 1 zákona
o ochraně ZPF a vzhledem k tomu, že byl prokázán veřejný zájem, kterým je potřeba vymezení
ploch pro bydlení, lze dovodit, že byla splněna i podmínka dle §4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF.
[86] Ve stanovisku ze dne 12. 1. 2016, č. j. 86680/ENV/16, 2305/570/16, ministerstvo pouze
uvedlo, že v případě vypracování každého ze svých stanovisek vycházelo z údajů uvedených
v předkládaných konkrétních dokumentech, ale vždy také z vlastního odborného posouzení
navrhovaného řešení. Odůvodnění uvedená v jednotlivých stanoviscích byla dle něj vyhotovena
dostatečným způsobem a je zřejmé, jakým způsobem se ministerstvo zabývalo dopadem
navrhovaného řešení na dotčené zemědělské pozemky ve smyslu zásad dle §5 odst. 1 a §4
zákona o ochraně ZPF, a to vždy ve znění účinném v době vydání jednotlivých stanovisek.
[87] Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nelze přisvědčit
stěžovateli, že by stanoviska ministerstva dostatečně prokazovala soulad vymezených ploch
se zákonem. Pokud jde o stanoviska vydaná před novelou zákona o ochraně ZPF, nesplňovala
požadavky metodického pokynu, byť dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 - 185, publ. pod č. 2397/2011 Sb. NSS, „metodický pokyn podrobněji
upravuje postup orgánů ochrany zemědělského půdního fondu včetně hledisek a kritérií, jež mají tyto orgány
posuzovat v případě územně plánovací dokumentace, a sjednocuje tak správní praxi. Bylo by zpravidla v rozporu
se zásadou zákazu libovůle a rovného zacházení, pokud by se orgán ochrany zemědělského půdního fondu
v jednotlivých případech od hledisek a kritérií tohoto metodického pokynu odchýlil“.
[88] Ke stanoviskům ministerstva ze dne 10. 12. 2015, č. j. 73031/ENV/15, 1661/570/15,
a ze dne 14. 9. 2016, č. j. 53731/ENV/16, 1450/570/16, lze uvést, že legitimně doplňují
předchozí závěry s ohledem na změnu právní úpravy, na kterou zareagoval také stěžovatel
vytvořením přílohy č. 5. Takový postup lze aprobovat s ohledem na skutečnost, že „[n]estanoví-li
právní úprava jinak, musí i správní orgány při vydávání rozhodnutí nebo opatření obecné povahy vycházet
ze skutkového a právního stavu ke dni vydání takového aktu. Došlo-li proto v průběhu pořizování územního
plánu ke změně právní úpravy pro její posouzení z hlediska jednoho z chráněných veřejných zájmů (zde ochrana
ZPF), musí pořizovatel ve spolupráci s příslušným dotčeným orgánem zajistit, že připravovaná územně plánovací
regulace bude v souladu s právní úpravou účinnou ke dni jejího vydání“ (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 1. 2021, č. j. 1 As 161/2019 – 56, publ. pod č. 4157/2021 Sb. NSS). Hodnocení
dle účinného §4 a §5 zákona o ochraně ZPF v prvním z těchto stanovisek však lze pokládat
za velmi kusé a nedostačující. Pokud jde o vyhodnocení námitek navrhovatele, lze je označit
za vyhýbavé a v případě vypořádání námitky nezákonnosti stanoviska ze dne 7. 4. 2015 dokonce
za nekorektní. Pokud jde o tvrzení o zahuštění stávající zástavby, lze souhlasit s krajským
soudem, že zde existuje nesoulad s tvrzením stěžovatele, podle něhož zde zástavba již neexistuje.
Za daných okolností není zřejmé, zda ministerstvo skutečně věc posuzovalo na základě znalosti
dané lokality.
[89] Ve stanovisku ze dne 14. 9. 2016, č. j. 53731/ENV/16, 1450/570/16, hodnotilo
ministerstvo změnu č. 2 ÚP Zlína s ohledem na novelizované znění §4 zákona o ochraně ZPF,
jež oproti předchozí úpravě obsahuje více kritérií, která je třeba zohledňovat při odnímání půdy
ze ZPF, a toto hodnocení bylo skutečně podrobnější než ve stanovisku předchozím. Přesto však
lze přisvědčit krajskému soudu, že i v době účinnosti nové právní úpravy je nutné požadovat
po ministerstvu posouzení dané otázky na základě kritérií dle metodického pokynu, neboť ten je
stále platný a účinný (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2020,
č. j. 2 As 187/2017 – 327). Již z tohoto důvodu ani toto stanovisko ministerstva neobstojí. Pokud
jde o hodnocení dle §4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF jako nového kritéria, které je nutné brát
v úvahu, je možné odkázat na již zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 1. 2020, č. j. 2 As 187/2017 – 327, v němž zdejší soud konstatoval:
„Veřejný zájem na ochraně zemědělského půdního fondu je vymezen v §1 zákona o ochraně
zemědělského půdního fondu a je patrný i z §4 odst. 1 téhož zákona, podle něhož je nutno pro nezemědělské
účely použít především nezemědělskou půdu. Zákonodárce zde vychází ze základní skutečnosti, která determinuje
vysokou ochranu zemědělského půdního fondu, tj. že zemědělské půdy i půdy dočasně neobdělávané je omezené
množství, a je na ní přitom závislá rostlinná i živočišná výroba. Na druhou stranu je třeba zdůraznit, že ochranu
zemědělského půdního fondu, stejně jako ochranu jiných složek životního prostředí, nelze absolutizovat.
Jednotlivé složky ochrany spolu musí být ve vzájemné rovnováze, stejně jako musí být hledána rovnováha mezi
ochranou životního prostředí a jinými společenskými zájmy (k tomu viz již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu č. j. 1 Ao 1/2006 - 74).
Podle §4 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu lze zemědělskou půdu I. a II. třídy
ochrany odejmout pouze v případě, že ‚jiný veřejný zájem výrazně převažuje‘ nad ochranou zemědělského půdního
fondu. Při výkladu tohoto neurčitého pojmu lze vycházet z judikatury k zákonu č. 114/1992 Sb., o ochraně
přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, který, byť chrání odlišnou složku životního prostředí,
v §43 odst. 1 a §56 odst. 1 obsahuje obdobnou normativní konstrukci s jediným rozdílem,
že v případě §4 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu se musí jednat o „výrazně“ převažující
jiný veřejný zájem, což znamená ještě intenzivnější ochranu půdy oproti složkám životního prostředí chráněným
zákonem o ochraně přírody a krajiny (srov. rozsudek ze dne 23. 8. 2012, č. j. 9 As 30/2012 – 88). Předně je
třeba poznamenat, že veřejný zájem je třeba odlišit od zájmu soukromého či kolektivního (rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 10. 5. 2013, č. j. 6 As 65/2012 - 161, publ. pod č. 2879/2013 Sb. NSS). Ústavní
soud k otázce definování veřejného zájmu ve správním řízení uvedl, že ‚veřejný zájem v konkrétní věci by měl být
zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení
všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění správního rozhodnutí pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem
převážil nad řadou jiných partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování‘ (nález
ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04). Správní orgán nemůže pouze konstatovat existenci jiného veřejného
zájmu, musí být prokázáno a zdůvodněno, v čem tento veřejný zájem převažuje nad ochranou životního prostředí
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2014, č. j. 1 As 100/2014 – 36). Úvahy ohledně
vážení konkurujících veřejných zájmů tak nemohou být nahrazeny pouhým přehledem veřejných zájmů (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2015, č. j. 10 As 2/2015 – 251). Součástí posouzení
existence převažujícího veřejného zájmu je i zvážení jiného uspokojivého řešení. Při vážení kolize veřejného zájmu
na ochraně zemědělského půdního fondu a jiného veřejného zájmu je třeba hledat ‚optimální řešení‘ (rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011, č. j. 6 As 8/2010 – 323). Výrazná převaha jiného veřejného
zájmu může být dána pouze tam, kde jiný veřejný zájem nemůže být uspokojen jinak (již zmiňované rozsudky
č. j. 6 As 65/2012 - 161 a č. j. 8 As 5/2008 - 93).
Podle Ústavního soudu žádná činnost nemůže typově, bez konkrétního posouzení, být vždy označena
za činnost ve veřejném zájmu (srov. nález ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04). Mezi zájmy, které
se dostávají do střetu s ochranou životního prostředí, je však možné vyčlenit kategorii záměrů, jejichž realizace
spíše odpovídá hlediskům převažujícího veřejného zájmu. Takovými záměry jsou například výstavba dopravní
infrastruktury, především té dálniční (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011,
č. j. 6 As 8/2010 – 323), výroba energie z obnovitelných zdrojů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 13. 1. 2017, č. j. 2 As 207/2016 – 46) či činnosti spojené s realizací protipovodňových opatření
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2009, č. j. 8 As 5/2008 – 93,
publ. pod č. 8/2009 Sb. NSS). U výstavby budov pro bydlení je přínos z hlediska veřejného zájmu méně
jednoznačný (k tomu viz blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2013, č. j. 6 As 65/2012 –
161).“
[90] Za převažující veřejný zájem dle daného stanoviska považovalo ministerstvo právě
potřebu vymezení ploch pro výstavbu budov k bydlení, k čemuž odkazovalo na prokázání
potřeby vymezit dalších cca 8 ha zastavitelných ploch. Jak již však bylo uvedeno výše, tato
potřeba nebyla stěžovatelem dostatečně odůvodněna ani prokázána. K prokázání toho,
že uvedený veřejný zájem není možné uspokojit jinak, stěžovatel vypracoval přílohu č. 5, na niž
ministerstvo ve svém stanovisku odkazuje. Krajský soud přitom kritizoval, že v rámci tohoto
nástroje byla třídě ochrany přiřazena pouze 15 % váha. Stěžovatel namítal, že celkovému
hodnocení bloku ochrany ZPF byl přiřazen poměr 40 %. Přestože lze přisvědčit stěžovateli,
že ochranu ZPF nelze absolutizovat, jak také uvedl Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku,
nelze pominout, že podmíněná zastavitelnost na základě převažujícího veřejného zájmu dle §4
odst. 3 zákona o ochraně ZPF se vztahuje stejně na půdy I. i II. třídy ochrany. Byť na zástavbu
půdy II. třídy ochrany lze vztáhnout méně přísné požadavky, stále je nutné tyto dvě kategorie
zcela jasně oddělit od zbývajících tříd ochrany. Metodika, kdy jednotlivé třídy ochrany oddělují
pravidelné odstupy jednoho hodnotícího bodu, tomuto rozdílu neodpovídá. Stejně tak lze
v souladu s názorem krajského soudu zpochybnit váhu hodnotícího kritéria třídy ochrany,
stanovenou na 15 %, neboť další hodnotící kritéria v bloku ochrany ZPF mohou v součtu
dosáhnout až 25 %, přičemž celých 10 % je přiřazeno jen intenzitě využití zemědělské půdy.
Pokud by tedy bylo intenzivně hospodařeno (10 %) např. na půdě III. třídy ochrany, která je
součástí většího obhospodařovaného celku (dopad záboru na organizaci zemědělské lokality -
váha 5 %) a v této lokalitě byly provedeny meliorační práce (5 % váhy), mohlo by snadno dojít
k převážení veřejného zájmu na ochraně půdy II. třídy ochrany pouze na základě těchto kritérií,
což je značně diskutabilní. Nejvyšší správní soud proto neshledal 15 % váhu kritéria třídy ochrany
za odpovídající, a to bez ohledu na to, jakou váhu má celý hodnotící blok ochrany ZPF.
Stanovisko ministerstva tak lze považovat za nezákonné, neboť své odůvodnění možnosti
vymezit zastavitelné plochy v oblasti s půdou II. třídy ochrany bylo postaveno na příloze č. 5,
kterou v současné podobě nelze považovat za nástroj vhodný pro tento účel.
[91] Lze dále podotknout, že chybou stěžovatele nebyla stanoviska ministerstva ze dne
10. 12. 2015, č. j. 73031/ENV/15, 1661/570/15, ani ze dne 14. 9. 2016, č. j. 53731/ENV/16,
1450/570/16, zařazena do odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína, čímž došlo k porušení §53 odst. 4
písm. d) a odst. 5 písm. a) stavebního zákona. Nejvyšší správní soud nepokládá tuto chybu
za natolik podstatnou, aby způsobila nepřezkoumatelnost změny č. 2 ÚP Zlína, a to s ohledem
na svůj závěr vyjádřený v rozsudku ze dne 15. 10. 2013, č. j. 1 Aos 5/2013 – 45: „Pokud jde
o požadavky kladené na odůvodnění změny územního plánu, je soud toho názoru, že odůvodnění je třeba hledat
nejen v textové a grafické části odůvodnění územního plánu, nýbrž jej lze dovodit i z obsahu správního spisu.
Přitom je třeba vzít do úvahy i chronologický vývoj návrhu územního plánu.“ Přesto se jedná o pochybení
především s ohledem na skutečnost, že první ze stanovisek hodnotí připomínky navrhovatele
a požaduje změnu územně plánovací dokumentace a druhé, jak bylo předesláno samotným
ministerstvem, je označeno za stanovisko „konečné“. Obsah stanovisek je zjistitelný pouze
z obsahu spisové dokumentace, byť odkazy na ně jsou obsaženy v následných stanoviscích
ministerstva.
[92] Dle Nejvyššího správního soudu tak lze souhlasit se stěžejními závěry krajského soudu,
že vymezení ploch č. 231 a č. 1084 a rozšíření plochy č. 1079 trpí nedostatkem odůvodnění.
Stěžovatel dostatečně neodůvodnil ani neprokázal potřebu vymezení nových zastavitelných
ploch, ani to, že tyto plochy bylo nezbytné vymezit právě v lokalitě Vršava. Rozšíření plochy
č. 1079 pak nemůže obstát z hlediska vhodnosti zvolené úpravy právních vztahů jak s ohledem
na vlastnická práva majitelů dotčených pozemků, tak z hlediska nejisté budoucí úpravy veřejného
prostranství.
[93] Dále posuzované stížní námitky směřují do části rozsudku, v níž se krajský soud
nad rámec hlavních důvodů pro zrušení části změny č. 2 ÚP Zlína věnoval vypořádání dalších
návrhových námitek. V tomto ohledu je tak nutné zdůraznit, že byť by kasační námitky mohly
být shledány důvodnými, nemůže to mít vliv na zákonnost rozsudku jako takového. Lze souhlasit
s krajským soudem, že nedostatečné odůvodnění záboru kvalitní zemědělské půdy může mít vliv
na narušení environmentálního pilíře udržitelného rozvoje území a tedy být v rozporu
se Zásadami územního rozvoje Zlínského kraje, byť ke změně č. 2 ÚP Zlína bylo vydáno kladné
stanovisko příslušného orgánu.
[94] Pokud jde o námitky vůči upuštění od požadovaných regulačních prvků, k odůvodněnosti
požadavku etapizace se zdejší soud vyjádřil výše. Pokud jde o zpracování územní studie jako
podmínky pro rozhodování v území, z přílohy č. 3 změny č. 2 ÚP Zlína – srovnávacího textu
vyplývá, že se jedná o regulativ, který je stěžovatelem relativně pravidelně stanovován u
zastavitelných ploch. Od tohoto regulativu bylo u vymezení zastavitelných ploch č. 231 a č. 1084
v průběhu řízení o změně č. 2 ÚP Zlína upuštěno, neboť byla vypracována územní studie
z jiného podnětu. V daném směru lze souhlasit s krajským soudem, že územní studie
vypracované z podnětu třetí osoby a studie stanovené jako podmínka pro rozhodování územně
plánovací dokumentací jsou jiné kvality.
[95] Jak vyplývá z odborné literatury, „[p]ořizovatel pořizuje územní studii z vlastního nebo jiného
podnětu podle aktuální potřeby a v případech, kdy je to uloženo územně plánovací dokumentací. Zásady územního
rozvoje mohou uložit pořízení územní studie podle §36 odst. 2 StavZ. Územní plán může uložit pořízení
územní studie jako podmínky pro rozhodování podle §43 odst. 2 StavZ (…), účelem pořízení takové územní
studie je podrobnější prověření podmínek v území (v souladu s územním plánem) a odložení rozhodování v území
do doby, než se tak stane. V případě, že je rozhodování v území podmíněno pořízením územní studie, schválením
možnosti jejího využití a vložením dat o ní do evidence územně plánovací činnosti, jsou součástí územního plánu
podmínky pro její pořízení, na jejichž základě zpracuje pořizovatel zadání, a přiměřená lhůta pro vložení dat
o územní studii do evidence územně plánovací činnosti; marným uplynutím lhůty omezení změn v území zaniká“
(viz Machačková, J. a kol. Stavební zákon. Komentář. 3. vydání. Praha C. H. Beck, 2018, s. 128).
[96] Na základě §43 odst. 2 stavebního zákona „[ú]zemní plán může ve vybraných plochách nebo
koridorech uložit pořízení územní studie. Územní studie je územně plánovacím podkladem, který umožňuje
prověření změn jejich využití, protože územní studie navrhuje, prověřuje a posuzuje možná řešení vybraných
problémů, případně úprav nebo rozvoj některých funkčních systémů v území, které by mohly významně ovlivňovat
nebo podmiňovat využití a uspořádání území nebo jejich vybraných částí (§30 StavZ). Pořízená územní studie
se po schválení možnosti jejího využití pořizovatelem a vložení dat o ní do evidence územně plánovací činnosti stává
právně nezávazným, ale neopomenutelným podkladem pro pořizování územně plánovací dokumentace (nebo jejích
změn) a pro rozhodování v území. Územním plánem uložené pořízení územní studie, schválení možnosti jejího
využití pořizovatelem a vložení dat o ní do evidence územně plánovací činnosti je podmínkou pro rozhodování
v území“ (viz Machačková, J. a kol., op. cit., s. 234 - 235).
[97] Jestliže územní studie zadaná dle §43 odst. 2 stavebního zákona podléhá stanovení
podmínek jejího pořízení, jejím účelem je prověření území v souladu s územním plánem,
možných řešení a okolností, které by mohly ovlivňovat využití a uspořádání území, nelze ji
srovnávat s územní studií pořízenou na základě podnětu jiné osoby. Byť je její výsledek
nezávazný, jedná se v případě územní studie dle §43 odst. 2 stavebního zákona
o neopomenutelný podklad územně plánovací dokumentace. Její nevypracování proto může
zasáhnout do práv navrhovatele, neboť nemusí dojít ke zhodnocení variantních řešení
či dostatečnému průzkumu dopravního či technického systému v daném území s důsledky
vedoucími ke zhoršení kvality bydlení členů navrhovatele. S ohledem na povinnost zohlednit
schválenou a evidovanou územní studii v rámci územního plánování nelze souhlasit se závěrem
stěžovatele, že pochybnosti, které by se jí týkaly, by nemohly ovlivnit změnu územního plánu.
[98] Pokud jde o námitky stěžovatele proti nesplnění zákonných požadavků na ochranu lesa,
nejedná se o nepřezkoumatelnou část rozsudku, neboť krajský soud pouze odkazuje
na nedostatečné odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína, resp. nedostatečné odůvodnění dotčeného
orgánu. Stejně tak nelze za nepřezkoumatelné považovat závěry soudu s ohledem na dopad
vymezení zastavitelných ploch do ÚSES, neboť se jedná o upozornění krajského soudu, na co je
třeba se v případě vymezení zastavitelných ploch zaměřit.
[99] V rámci vyhodnocení krajinného rázu lze souhlasit s krajským soudem, že dotčený orgán
se ve svém stanovisku vyjadřoval pouze k nově vymezeným plochám pasekářského bydlení BX,
nikoliv k plochám BI v oblasti Vršava. Obecné stanovení podmínek pro zástavbu v ploše BI ani
následnou podmínku zástavby pouze do 2. NP nelze považovat za vyhovující z hlediska nového
vymezení zastavitelných ploch v lokalitě doposud nezastavěné bez náležitého zhodnocení
krajinných prvků, resp. jejich existence.
[100] V reakci na opakované odkazy stěžovatele, že v daných oblastech obdržel kladné
stanovisko dotčeného orgánu, poukazuje Nejvyšší správní soud na skutečnost, že i stanoviska
dotčených orgánů musí být odůvodněna přezkoumatelně (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 Ao 6/2010 – 130), přičemž lze poukázat na závěr,
který vyslovil Krajský soud v Brně v již zmíněném rozsudku ze dne 8. 10. 2013, č. j. 63 A 3/2012
– 219, který se týká selhání orgánu ochrany ZPF v rámci pořizování územního plánu, ale lze jeho
závěry vztáhnout i na jakékoliv stanovisko v případě změny územního plánu, neboť „vydání
kladného stanoviska k návrhu územního plánu nezbavuje (…) odpůrce odpovědnosti za soulad územního plánu
s požadavky zvláštních právních předpisů“.
[101] K tvrzení stěžovatele, že krajský soud při hodnocení proporcionality vychází nepodloženě
z toho, že pozemky v lokalitě Vršava byly již rozprodány, lze citovat jeho vyjádření v řízení před
krajským soudem: „V současné době jsou již pozemky rozprodány a vedlo se zde již stavebním úřadem územní
řízení, které však muselo být přerušeno právě kvůli tomu, že plocha byla zrušena rozsudkem soudu.“
Na zmínku o vlastnictví třetích osob lze opakovaně narazit také v rozhodnutí o námitkách
a ve vypořádání připomínek, viz např. str. 135 odůvodnění změny č. 2 ÚP Zlína: „V tomto případě
se však nejedná pouze o snížení potřeby dojíždění, ale o to, aby byl jednak zajištěn rozvoj města v souladu
s urbanistickou koncepcí, a také o to, aby lidem, kteří si zde koupili pozemky určené k bydlení v dobré víře dle
platné změny územního plánu z roku 1998, změny 94 A, nevznikla finanční ztráta, když tyto nebudou
navráceny zpět do ploch určených pro bydlení.“ V tomto smyslu je však možné poznamenat, že dle
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2008, č. j. 2 As 49/2007 – 191, „osoby, jejichž
práva mohou být územním rozhodnutím dotčena, a jež se proto stávají účastníky řízení, však nemají a nikdy
nemohou mít subjektivní veřejné právo na to, aby poměry, v němž se nachází jejich majetek, byly navždy
konzervovány a nemohly se změnit, pokud budou splněny všechny zákonné podmínky“, přičemž dané pravidlo
platí obzvláště ve chvíli, kdy se jedná o kolizi s ochranou veřejného zájmu, v nyní projednávaném
případě představovaným zejména II. třídou ochrany půdy nacházející se v dané lokalitě, jejíž
hodnocení se změnilo až po účinnosti uvedené změny 94A územního plánu předcházejícího ÚP
Zlína z roku 2011. Pokud jde o pozdější vyjádření stěžovatele ke změně třídy ochrany půdy
v ploše č. 1084, nebylo možné k této skutečnosti přihlížet s ohledem na §101b odst. 3 s. ř. s.
V.
Závěr a náklady řízení
[102] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto
ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[103] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Navrhovatel měl v řízení o kasační stížnosti plný úspěch, měl by proto
vůči neúspěšnému stěžovateli právo na náhradu nákladů důvodně vynaložených v řízení o jeho
kasační stížnosti. Navrhovatel ovšem nedoložil, že by mu v souvislosti s tímto řízením vznikly
jakékoli náklady, a taková skutečnost nevyplývá ani ze spisu. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní
soud rozhodl tak, že navrhovateli náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
[104] Osobám zúčastněným na řízení Nejvyšší správní soud neuložil v řízení o kasační stížnosti
žádnou povinnost, s jejímž plněním by jim vznikl dle §60 odst. 5 ve spojení s §120 s. ř. s. nárok
na náhradu nákladů s tím spojených.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 30. června 2021
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu