ECLI:CZ:NSS:2021:6.AS.31.2020:37
sp. zn. 6 As 31/2020 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce
JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Veroniky Juřičkové v právní věci žalobkyně:
SILASFALT s. r. o., sídlem Štěpaňákova 693/14, Ostrava, proti žalovanému: Krajský úřad
Moravskoslezského kraje, sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, týkající se žaloby
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 3. 2019, č. j. MSK 17609/2019, o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 16. 1. 2020, č. j. 22 A 21/2019 - 27,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ř iz ná v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Magistrát města Frýdku-Místku (dále jen „stavební úřad“) vydal dne 16. 1. 2019
rozhodnutí, jímž uznal žalobkyni vinnou z přestupku právnické osoby podle §180 odst. 1
písm. k) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění účinném do 30. 6. 2017, a uložil jí pokutu 80 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení.
Jednalo se o třetí rozhodnutí v této věci poté, kdy odvolací orgán k odvolání žalobkyně
prvostupňové rozhodnutí již dvakrát zrušil a věc vrátil stavebnímu úřadu k novému projednání.
[2] Přestupku se žalobkyně dle rozhodnutí dopustila tím, že od 1. 1. 2016 do 30. 11. 2016
užívala dočasnou stavbu „Obalovna asfaltových směsí, změna technologie“ v rozporu
s kolaudačním souhlasem ze dne 7. 8. 2009, č. j. MMFM 10026/2009, resp. i po uplynutí doby,
na niž bylo užívání dočasné stavby povoleno.
[3] Rozhodnutím ze dne 19. 3. 2019 žalovaný zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí
stavebního úřadu ze dne 16. 1. 2019 a toto rozhodnutí potvrdil.
[4] Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou. V ní namítala především vady
odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů a další procesní pochybení.
[5] Žalobkyně rovněž namítala, že stavební úřad není oprávněn řešit postupem podle §134
odst. 2 a 3 stavebního zákona situaci, kdy u dočasné stavby uplynula stanovená doba jejího trvání.
Ukončení užívání dočasné stavby nelze řešit kontrolními prohlídkami a „zjednáváním nápravy“
dle §134 odst. 3 stavebního zákona. Stavební úřad má v takové situaci postupovat podle §129
stavebního zákona o odstranění stavby. Z §129 stavebního zákona nelze dovodit, že by po dobu
do pravomocného skončení řízení o odstranění stavby nebylo možno dotčenou stavbu užívat,
ledaže by tomu bránila jiná okolnost (např. stavebně technický stav stavby).
[6] Krajský soud shrnul, že způsob, jakým se žalovaný vypořádal s odvolacími námitkami,
považuje za dostatečný, jasný a srozumitelný, s užitím přiléhavé právní argumentace. Krajský
soud přisvědčil žalobkyni, že rozhodnutí stavebního úřadu trpí určitými nedostatky, kterými jsou
zejména rozsáhlost popisu dosavadního průběhu řízení a doslovný opis vybraných pasáží,
což způsobuje, že odůvodnění rozhodnutí může působit nepřehledným dojmem, nicméně
se ztotožnil se závěrem žalovaného, že takové nedostatky nezakládají nezákonnost či nesprávnost
rozhodnutí, neboť jeho odůvodnění obsahuje všechny zákonem předepsané náležitosti.
V napadeném rozhodnutí žalovaného je zcela zřetelný a odůvodněný závěr žalovaného
o skutkovém stavu, který byl přiléhavě právně posouzen.
[7] Krajský soud se neztotožnil s námitkou žalobkyně, že uplynutí doby, na niž bylo
povoleno užívání stavby, nemělo být řešeno postupem dle §134 odst. 2 a 3 stavebního zákona,
nýbrž dle §129 stavebního zákona upravujícího řízení o odstranění stavby. Ustanovení §180
odst. 1 písm. k) stavebního zákona zřetelně hovoří o užívání stavby v rozporu s kolaudačním
souhlasem. Námitku, že správní řízení o přestupku bylo vedeno neoprávněně, proto krajský soud
rovněž shledal nedůvodnou.
[8] Z uvedených důvodů krajský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[9] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s.“).
[10] Stěžovatelka nejprve rekapituluje žalobní námitky a namítá, že krajský soud se žalobními
námitkami nezabýval a pouze je odbyl paušálními formulacemi. Stěžovatelka proto považuje
napadený rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný, neboť z něj není patrné, jak se krajský
soud vypořádal s jednotlivými žalobními námitkami stěžovatelky.
[11] Stěžovatelka rovněž namítá, že věc měla být jinak právně posouzena, neboť aplikace
ustanovení stavebního zákona o přestupku spočívajícím v užívání stavby v rozporu
s kolaudačním souhlasem je vyloučena.
[12] Stěžovatelka doplňuje, že neužívala stavbu v rozporu s kolaudačním souhlasem,
tedy v rozporu se způsobem jejího využití, jak byl věcně vymezen v příslušném kolaudačním
souhlasu. Interpretační přístup, že užívání dočasné stavby po uplynutí stanovené doby uvedené
v kolaudačním souhlasu je nutno kvalifikovat jako užívání stavby v rozporu s tímto kolaudačním
souhlasem, je nesprávný, neboť po vypršení platnosti kolaudačního souhlasu již nemůže být
stavba užívána v rozporu s tímto zaniklým kolaudačním souhlasem. Rozpor s kolaudačním
souhlasem musí spočívat ve věcném odchýlení se od způsobu užívání stavby, nikoliv v překročení
doby faktického užívání stavby ve srovnání s vymezením doby trvání dočasné stavby
v kolaudačním souhlasu.
[13] Stěžovatelka poukázala na to, že krajský soud v rozsudku výslovně uvádí, že v žalobě
nenamítala, že by věc měla podléhat jinému právnímu posouzení, ale zároveň s argumentací,
že věc měla být jinak právně posouzena, polemizuje.
[14] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že rozsudek krajského soudu
a stejně tak i své rozhodnutí považuje za věcně správné a v souladu se zákonem.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[16] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
[17] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
krajského soudu, neboť teprve shledá-li Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu
přezkoumatelným, lze přezkoumat případ i věcně.
[18] Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských soudů
vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1996 Sb.
ÚS ze dne 20. 6. 1996, a sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS ze dne 26. 6. 1997),
podle níž jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování,
je povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle §54 odst. 2
s. ř. s.). To potvrzuje i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí
soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval
při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění
a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který má nárok na to,
aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“.
[19] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, vyslovil,
že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil
při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav
pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“.
[20] Nepřezkoumatelností se Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozsudku
ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, podle něhož lze „za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný.
Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení
a kdo byl rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů
skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady
skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.“
[21] Z judikatury rovněž vyplývá, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů
musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, jímž je nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí,
neboť z napadeného rozhodnutí nelze zjistit jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno
(srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Zrušení napadeného rozsudku
pro nepřezkoumatelnost přichází v úvahu zejména tehdy, opomene-li správní soud na námitku
účastníka zcela reagovat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013,
č. j. 1 Afs 92/2012- 45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64).
[22] Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovatelce, že krajský soud v bodu 17 svého rozsudku
nesprávně shrnul, že žádná z žalobních námitek nesměřuje proti závěru o skutkových zjištěních
nebo proti právnímu posouzení stěžovatelce vytýkaného jednání. V žalobní námitce
pod bodem 12 žaloby totiž stěžovatelka výslovně namítala, že správní řízení o přestupku
dle §180 odst. 1 písm. k) stavebního zákona bylo vedeno neoprávněně. Krajský soud
se s touto námitkou věcně vypořádal v bodu 24 svého rozsudku, v němž uvedl, že stěžovatelka
směšuje existenci stavby s užíváním stavby a vysvětlil, že může existovat situace, kdy je potřeba
řešit jak neoprávněné užívání stavby, tak samotnou existenci stavby v případě, že je dán
některý z předpokladů pro nařízení odstranění stavby uvedených v §129 odst. 1 stavebního
zákona, přičemž uzavřel, že §180 odst. 1 písm. k) stavebního zákona zřetelně hovoří o užívání
stavby v rozporu s kolaudačním souhlasem.
[23] Byť je tato reakce na žalobní námitku velmi stručná, vystihuje jádro sporné právní otázky,
zda lze jednání stěžovatelky kvalifikovat jako přestupek dle §180 odst. 1 písm. k) stavebního
zákona. Podstatu této právní otázky se stěžovatelce ve svém rozhodnutí pokusil vysvětlit
již žalovaný (bod 12 rozhodnutí žalovaného) i krajský soud (bod 24 rozsudku krajského soudu).
Za situace, kdy se v postupně uplatňovaných prostředcích ochrany práv námitky doslovně
opakují, není potřeba, aby orgán „další instance“, který se ztotožňuje s argumentací orgánu
rozhodujícího v předchozím stupni či předchozím řízení, svoji argumentaci nad rámec dříve
uvedeného doplňoval a zpřesňoval, jestliže sama uplatňovaná námitka upřesňována není
a s argumentací orgánů rozhodujících v předcházejících řízeních nijak nepolemizuje.
[24] Z odůvodnění rozsudku je zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský soud vycházel,
jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je právně posoudil. Nejde tedy o vady,
pro které by bylo nezbytné rozsudek krajského soudu zrušit. Nejvyšší správní soud proto dospěl
k závěru, že ačkoliv bylo vypořádání námitky stručné a mezi body 17 a 24 odůvodnění rozsudku
krajského soudu je dílčí vnitřní rozpor, nejde o vady takové intenzity, že by pro ně nebylo zřejmé,
jak krajský soud rozhodl a co jej k takovému rozhodnutí vedlo.
[25] Nejvyšší správní soud se závěrem vyjádřeným v bodě 24 rozsudku krajského soudu
souhlasí i věcně, a ani rozsáhlejší vypořádání žalobní námitky krajským soudem by nemohlo vést
k jiné právní kvalifikaci jednání stěžovatelky.
[26] Pro nyní projednávaný případ není podstatný režim, v jakém mělo být rozhodováno
o prodloužení trvání či prodloužení užívání dočasné stavby. Podstatná je právní kvalifikace
deliktního jednání stěžovatelky spočívajícího v tom, že dočasnou stavbu užívala i po uplynutí
doby, na niž bylo užívání dočasné stavby kolaudačním souhlasem povoleno.
[27] Podle §180 odst. 1 písm. k) stavebního zákona se přestupku dopustí právnická osoba,
která užívá stavbu v rozporu s kolaudačním souhlasem.
[28] Stěžovatelka netvrdí, že dočasnou stavbu obalovny po datu 31. 12. 2015 vůbec neužívala.
Pouze namítá, že stavbu obalovny i po 31. 12. 2015 nadále užívala ke stejnému účelu a aplikace
ustanovení stavebního zákona o přestupku spočívajícím v užívání stavby v rozporu
s kolaudačním souhlasem je vyloučena, neboť po vypršení platnosti kolaudačního souhlasu
již nemůže být stavba užívána v rozporu s tímto zaniklým kolaudačním souhlasem.
[29] Podle §122 stavebního zákona ve znění účinném do 1. 1. 2018 mohly být vybrané stavby
užívány jen na základě kolaudačního souhlasu. Užívání stavby bez takového souhlasu
či v rozporu s ním je přestupkem, v případě právnické osoby podle §180 odst. 1 písm. j), resp. k)
stavebního zákona. Je tedy zjevné, že k porušení povinností vyplývajících ze stavebně právních
předpisů či aktů vydaných na jejich základě a veřejných zájmů chráněných stavebně právními
předpisy stěžovatelkou došlo, byla-li dočasná stavba stěžovatelkou užívána i poté, co uplynula
povolená doba trvání dočasné stavby a povolená doba užívání dočasné stavby.
[30] Dle Nejvyššího správního soudu je správné i podřazení takového jednání pod skutkovou
podstatu přestupku spočívající v užívání stavby v rozporu s kolaudačním souhlasem [§108 odst. 1
písm. k) stavebního zákona], jak je provedly správní orgány a jak je krajský soud aproboval. Účel
užívání stavby, na nějž poukazuje stěžovatelka, není jedinou náležitostí kolaudačního souhlasu.
Takovou náležitostí je v případě dočasné stavby i stanovení doby, na kterou se její užívání
povoluje; jedná se o rezolutivní časovou doložku kolaudačního souhlasu. Uplynutím doby,
na niž je kolaudačním souhlasem povoleno užívání dočasné stavby, zaniká právo tuto stavbu
nadále užívat. Kolaudační souhlas sám však uplynutím této doby nezaniká. Jako platně vydaný akt
správního orgánu existuje i nadále, pouze pominuly jeho účinky. [Rozlišení právních důsledků
zániku (i) správního aktu, nebo (ii) „pouze“ jeho účinků se Nejvyšší správní soud podrobně
věnoval (byť pro jiný účel) např. ve svém rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020 - 63,
č. 4184/2021 Sb. NSS, bod 121 a násl. Zde rovněž poukázal na četnou předchozí judikaturu
správních soudů k této otázce.]
[31] Jak plyne ze správního spisu vedeného stavebním úřadem (složka 1, str. 34), bylo
kolaudačním souhlasem ze dne 7. 8. 2009 sp. zn. MMFM_S 3279/2009/OÚRaSŘ/ PavZ,
č. j. MMFM 10026/2009 stanovena doba užívání dočasné stavby obalovny asfaltových směsí
do 31. 12. 2015. Tímto dnem právo užívání stavby zaniklo. Kolaudační souhlas, jímž bylo
toto užívání povoleno, však tímto dnem nezanikl, jak se mylně domnívá stěžovatelka.
Pokračování v užívání stavby tak bylo užíváním v rozporu s tímto kolaudačním souhlasem
ve smyslu §180 odst. 1 písm. k) stavebního zákona. Krajský soud proto správně posoudil
tuto žalobní námitku stěžovatelky jako nedůvodnou.
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[33] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 a 7
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. listopadu 2021
JUDr. Filip Dienstbier
předseda senátu