ECLI:CZ:NSS:2021:7.AFS.44.2020:59
sp. zn. 7 Afs 44/2020 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: město Jablonné
v Podještědí, se sídlem náměstí Míru 22, Jablonné v Podještědí, zastoupen Mgr. Janou Zwyrtek
Hamplovou, advokátkou se sídlem Olomoucká 261/36, Mohelnice, proti žalovanému: Odvolací
finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci ze dne 28. 1. 2020,
č. j. 59 Af 19/2018 - 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Shora označeným rozsudkem krajský soud zamítl žalobu proti rozhodnutím žalovaného
ze dne 27. 4. 2018, č. j. 19677/18/5000-10480-712342 a č. j. 19670/18/5000-10480-712342 (dále
též „rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 4. 2018“). Prvně uvedeným rozhodnutím bylo zamítnuto
odvolání žalobce a potvrzen platební výměr Finančního úřadu pro Liberecký kraj (dále též
„správce daně“) ze dne 16. 8. 2017, č. j. 1133201/17/2600-31472-603620, jímž byl žalobci
vyměřen odvod za porušení rozpočtové kázně do Národního fondu ve výši 11 838 495 Kč.
Druhým rozhodnutím byl změněn platební výměr správce daně ze dne 16. 8. 2017,
č. j. 1133190/17/2600-31472-603620, jímž byl žalobci vyměřen odvod za porušení rozpočtové
kázně do Státního fondu životního prostředí ve výši 696 382 Kč. Výše odvodu zůstala
nezměněna, změna spočívala v tom, že odvod za porušení rozpočtové kázně byl vyměřen podle
§44a odst. 4 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (dále též „zákon o rozpočtových pravidlech“), a nikoliv písm. b),
jak nesprávně uvedl správce daně.
[2] Z odůvodnění uvedených rozhodnutí vyplývá, že žalobci byly Ministerstvem životního
prostředí na základě Rozhodnutí o poskytnutí dotace č. j. 115D122000569/3 ze dne 12. 6. 2013
(dále též „Rozhodnutí“), jehož nedílnou součástí jsou Příloha č. 1 „Podmínky poskytnutí dotace“
(dále též „Podmínky“), Příloha č. 2 „Technická a finanční příloha“ a Příloha č. 3 „Tabulky
postihů za porušení pravidel zadávání veřejných zakázek“ (dále též „Tabulky postihů“),
poskytnuty peněžní prostředky z Fondu soudržnosti maximálně ve výši 49 109 553,00 Kč
(tj. 85,00 % celkových způsobilých veřejných výdajů níže uvedeného projektu). Na základě
Smlouvy č. 09026246 o poskytnutí podpory ze dne 27. 6. 2013 (dále též „Smlouva SFŽP“), byly
žalobci dále poskytnuty peněžní prostředky ze Státního fondu životního prostředí maximálně
ve výši 2 888 797,00 Kč (tj. 5,00 % celkových způsobilých veřejných výdajů níže uvedeného
projektu). Orgány finanční správy na základě kontroly dodržení rozpočtové kázně zjistily,
že žalobce při zadávání podlimitní veřejné zakázky na stavební práce v užším řízení s názvem
„Revitalizace Markvartického rybníka“ dopustil porušení rozpočtové kázně tím, že při omezení
počtu zájemců o posuzovanou veřejnou zakázku náhodným výběrem losem dle §61 odst. 4
zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále též „zákon o veřejných zakázkách“)
postupoval v rozporu s §6 tohoto zákona, konkrétně v rozporu se zásadou transparentnosti,
neboť zamítl požadavek účastníka losování na výměnu čísel, která byla v rámci losování přidělena
jednotlivým nabídkám. To vedlo ze strany žalobce k porušení podmínky uvedené v článku B
bodu 3 písm. a) Podmínek MŽP a oddílu III článku 6 bodu C písmeno a) Smlouvy SFŽP.
Nedodržením stanovených podmínek došlo k neoprávněnému použití poskytnutých peněžních
prostředků ve smyslu §3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech, což vedlo k porušení
rozpočtové kázně dle §44 odst. 1 písm. b) téhož zákona. S uvedeným závěrem se ztotožnil
i krajský soud. Krajský soud nesouhlasil ani s námitkou, že si orgány finanční správy neoprávněně
osobují pravomoci Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Z konstantní judikatury správních
soudů vyplývá, že správce daně je oprávněn si samostatně a bez součinnosti s Úřadem
pro ochranu hospodářské soutěže posoudit, zda žalobce porušil či neporušil zákon o veřejných
zakázkách, a následně vydat napadená rozhodnutí. Pokuta, která byla žalobci uložena ze strany
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, přitom byla uložena za kvalifikované porušení
příslušných ustanovení zákona o veřejných zakázkách, ve správním řízení, které má jiná procesní
pravidla. Ke kompetenci Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže uložit správní sankci (sankci
v užším slova smyslu) za správní delikt (dnes přestupek ve smyslu zákona č. 250/2016 Sb.,
o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich) se pak žalovaný podrobně vyjádřil v napadených
rozhodnutích a soud se s jeho závěry ztotožnil. Rovněž ke korekci dotace ze strany poskytovatele
dotace se žalovaný v napadeném rozhodnutí vyjádřil a i v tomto bodě soud s jeho závěry
souhlasí. Krajský soud nesouhlasil ani s tím, že došlo k opakovanému potrestání žalobce za totéž
protiprávní jednání. Krajský soud dále nepřisvědčil námitkám poukazujícím na nepřiměřenost
stanoveného odvodu. Správce daně postupoval dle Tabulek postihů, které jsou nedílnou součástí
Rozhodnutí o poskytnutí dotace, v nichž je za předmětné porušení rozpočtové kázně sazba
odvodu ve výši 25 až 30 % z částky dotace použité na financování posuzované veřejné zakázky.
Správce daně pak stanovil nejnižší procentní sazbu odvodu za porušení rozpočtové kázně v rámci
stanoveného procentního rozmezí. Důvodnými neshledal krajský soud ani další žalobní námitky
a žalobu proto jako nedůvodnou zamítl. Rozsudek krajského soudu (stejně jako všechna dále
citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) je v plném znění dostupný na www.nssoud.cz
a soud na něj na tomto místě pro stručnost odkazuje.
II.
[3] Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu včasnou kasační
stížností z důvodů dle §103 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Z hlediska věcného vypořádání kasační stížnosti
identifikoval Nejvyšší správní soud následující okruhy námitek stěžovatele, které pro přehlednost
uspořádal takto. V prvním okruhu námitek stěžovatel poukazoval na nepřezkoumatelnost
a vadnost rozsudku krajského soudu a správních rozhodnutí, jakož i na vady předcházející jejich
vydání. V dalším okruhu námitek dovozoval, že neporušil zásadu transparentnosti ve smyslu §6
zákona o veřejných zakázkách, resp. nedopustil se porušení rozpočtové kázně. Obsáhle
polemizoval s opačnými závěry správních orgánů a krajského soudu. Je názoru, že postup
správních orgánů a soudu odporuje právní úpravě a judikatuře Nejvyššího správního soudu.
Ve vztahu k rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně nepostačují pouhé důvodné
pochybnosti, ale je potřeba označit zcela konkrétní a prokázané porušení rozpočtové kázně,
což se však nestalo. Z ničeho nevyplývala povinnost vyhovět předmětnému požadavku uchazeče
o přečíslování (o změnu pořadových čísel zájemců). Poukázal i na případné důsledky vyhovění
návrhu na přečíslování, jakož i možnost vznášení dalších návrhů ze strany účastníků losování,
které by vedly k popření smyslu a účelu zákona o veřejných zakázkách. Dodal, že jediným
orgánem, který je oprávněn posuzovat porušení zákona o veřejných zakázkách je Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže (a nikoli žalovaný). Úřad pro ochranu hospodářské soutěže
nadto stěžovateli uložil pokutu za porušení zákona o veřejných zakázkách, což má za následek
nemožnost uložení odvodu. Stěžovateli byla navíc uložena ze strany poskytovatele dotace
i korekce ve smyslu §14e zákona o rozpočtových pravidlech. Krajský soud měl vyčkat soudního
přezkumu ve věci uvedené korekce a nikoliv posuzovat zákonnost uloženého odvodu. V dalším
stížním bodě pak poukazoval na nepřiměřenost stanoveného odvodu. Obsáhle polemizoval
s odůvodněním rozhodnutí orgánů finanční správy a krajského soudu k výše uvedeným stížním
okruhům a dovozoval nesprávnost jejich závěrů. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl zrušení
rozsudku krajského soudu. Požádal i o přiznání náhrady nákladů řízení.
IV.
[4] Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření, ve kterém se ztotožnil s rozsudkem
krajského soudu. Podle žalovaného bylo postupováno v souladu s právními předpisy. Dále
zopakoval a rozvedl argumentaci obsaženou v žalobou napadených rozhodnutích, ve vyjádření
k žalobě a v rozsudku krajského soudu. Je názoru, že rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí
správce daně odpovídají právní úpravě a judikatuře správních soudů. I krajský soud postupoval
zcela v limitech právní úpravy a v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu. Navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou. Neshledal důvod
pro přiznání náhrady nákladů řízení.
V.
[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížnost není důvodná.
[7] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že neshledal existenci vad ve smyslu §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s . Podle ustálené judikatury platí, že má-li být soudní rozhodnutí
přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný,
jak uvážil o pro věc zásadních a podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval
při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení
za nesprávné a z jakých důvodů považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků řízení za lichou
(viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997,
sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, všechny dostupné
na http://nalus.usoud.cz, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52,
ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75).
[8] Uvedeným požadavkům napadený rozsudek dostál. Krajský soud své závěry náležitě
zdůvodnil a uvedl, proč považuje žalobní námitky za liché. Z rozsudku je patrné, z jakého
skutkového stavu krajský soud vycházel, jak zohlednil podstatné skutkové okolnosti a jak
na skutkový stav aplikoval rozhodnou právní úpravu. Ačkoliv si jistě lze představit ještě
podrobnější vypořádání uplatněných námitek, nezpůsobuje způsob zvolený krajským soudem
nutnost zrušení jeho rozsudku. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí
být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí
pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 76,
publikované pod č. 1566/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz). Zrušení rozhodnutí
pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci
důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat (srov.
rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45, či ze dne
29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64). Takovými vadami rozsudek krajského soudu netrpí. Nutno
dodat, že nesouhlas stěžovatele s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho
nepřezkoumatelnost (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013,
č. j. 2 As 47/2013 - 30, ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 - 163 atd.).
[9] Nejvyšší správní soud není rovněž názoru, že by řízení před správními orgány bylo
zatíženo vadami ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení platí, že kasační
stížnost lze podat z důvodu tvrzené vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata,
z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi
v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou
vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit;
za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu
pro nesrozumitelnost. Uvedený kasační důvod tedy zahrnuje tři možné situace. Za prvé může jít
o situaci, kdy došlo k vadě řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán
v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu. Tak je tomu
tehdy, pokud skutková podstata je se spisy v rozporu, pokud skutkový materiál, jinak dostačující
k učinění správného skutkového závěru, vedl k jiným skutkovým závěrům, než jaký učinil
rozhodující správní orgán. Skutková podstata dále nemá oporu ve spisech, chybí-li ve spisech
skutkový materiál pro skutkový závěr učiněný rozhodujícím orgánem, přičemž tento materiál je
nedostačující k učinění správného skutkového závěru. Za druhé dopadá tento důvod na situaci,
kdy při zjišťování skutkové podstaty byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost a pro tuto vytýkanou vadu měl
soud napadané rozhodnutí zrušit. K této situaci Nejvyšší správní soud uvádí, že intenzita
porušení řízení před správním orgánem musí být v přímé souvislosti s následnou nezákonností
jeho rozhodnutí. Třetí možnost pokrytá citovaným ustanovením §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
se týká nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost, kterou je třeba
posuzovat vždy ve spojení se zněním konkrétního rozhodnutí.
[10] Žádné takové vady Nejvyšší správní soud neshledal. Podle názoru Nejvyššího správního
soudu byl skutkový stav zjištěn dostatečně (k tomu viz např. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního ze dne 14. 1. 2014, č. j. 5 As 126/2011 - 68) a má oporu ve správním spisu,
přičemž při jeho zjišťování nedošlo k žádným vadám, pro které by bylo nutno přistoupit
ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí, resp. jemu předcházejícího prvostupňového
rozhodnutí. Rozhodnutí správních orgánů nelze považovat ani za nepřezkoumatelná. Odpovídají
konstantní judikatuře správních soudů (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 7. 2008, č. j. 3 As 51/2007 - 84, ze dne 23. 7. 2009, č. j. 9 As 71/2008 - 109, ze dne
28. 3. 2013, č. j. 7 As 92/2012 - 41, ze dne 16. 7. 2014, č. j. 3 As 111/2013 - 25 atp.). Nejvyšší
správní soud nesouhlasí ani s tím, že by orgány finanční správy (a návazně i krajský soud)
nepřihlížely ke konkrétním okolnostem dané věci, či že by věc posuzovaly pouze formálně.
Uvedené orgány provedly individuální posouzení věci, hodnotily konkrétní porušení zákona
ze strany stěžovatele, přičemž přihlížely ke všem zjištěným skutečnostem. Nejvyšší správní soud
nepřisvědčil stěžovateli ani v námitkách poukazujících na nezákonnost zahájení a průběhu
daňové kontroly ve věci předmětného porušení rozpočtové kázně. Předně je třeba uvést,
že orgány finanční správy jsou oprávněny kontrolovat porušení rozpočtové kázně. Správce daně
je orgánem, který je oprávněn provádět kontrolu dodržování kázně a v případě zjištění porušení
rozpočtové kázně i ukládat odvody (viz §10 odst. 1 písm. g) zákona č. 456/2011 Sb., o finanční
správě, ve znění pozdějších předpisů, §44a odst. 11 zákona o rozpočtových pravidlech,
jakož i rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2017, č. j. 2 Afs 334/2016 - 42,
ze dne 15. 12. 2016, č. j. 4 Afs 167/2016 - 47, ze dne 6. 9. 2017 č. j. 6 Afs 281/2016 - 86).
Správce daně přitom postupoval jak při zahájení kontroly, tak i v jejím průběhu zcela v limitech
právní úpravy. Ze spisu vyplývá, že předmětná kontrola byla provedena v návaznosti na podnět
poskytovatele dotace - Ministerstva životního prostředí, které mělo pochybnosti o souladnosti
postupu stěžovatele se zákonem. Tento podnět byl adresován Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže (který následně vydal rozhodnutí č. j. S850/2014/VZ-26121/2014/533/SWa ze dne
9. 12. 2014, jímž stěžovateli udělil za spáchání správního deliktu pokutu ve výši 100 000 Kč)
a současně i finanční správě. Dne 26. 8. 2015 zahájil správce daně na základě předmětného
podnětu a navazujících zjištění u stěžovatele daňovou kontrolu, ve které v souladu s právní
úpravou zjišťoval, zda byla dodržena rozpočtová kázeň. Z ničeho nevyplývá, že by postup
správce daně, či následný postup žalovaného porušoval právní předpisy. Ostatně stěžovatel
neoznačil žádné konkrétní ustanovení, které měly orgány finanční správy porušit. Nejvyšší
správní soud k této obecné námitce, jakož i dalším podobným námitkám dodává, že řízení
o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční. Obsah, rozsah a kvalita kasační stížnosti
předurčují obsah, rozsah a kvalitu následného soudního rozhodnutí. Je-li tedy kasační
stížnost kuse zdůvodněna, je tak předurčen nejen rozsah přezkumné činnosti soudu, ale i obsah
rozsudku soudu. Soud není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty za stěžovatele.
Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by roli
advokáta (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010,
č. j. 4 As 3/2008 - 78 a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2012,
č. j. 1 Afs 57/2011 - 95, ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014 - 20, ze dne 27. 10. 2010,
č. j. 8 As 22/2009 - 99, ze dne 18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007 - 46, ze dne 17. 12. 2008,
č. j. 7 As 17/2008 - 60).
[11] V dalším okruhu námitek stěžovatel dovozoval, že neporušil zásadu transparentnosti,
resp. nedopustil se porušení rozpočtové kázně. Obsáhle polemizoval s opačnými závěry
správních orgánů a krajského soudu a považoval je za nesprávné. Nejvyšší správní soud mu
nepřisvědčil.
[12] Podle §6 zákona o veřejných zakázkách je zadavatel povinen při postupu podle tohoto
zákona dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace.
[13] Podle §3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech se rozumí neoprávněným použitím
peněžních prostředků státního rozpočtu, jiných peněžních prostředků státu, prostředků
poskytnutých ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv, státního fondu nebo Národního
fondu, jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem,
rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek,
za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat,
jak byly tyto peněžní prostředky použity.
[14] Podle §44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech je porušením rozpočtové
kázně neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního
rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem.
[15] Podle §44a odst. 3 písm. b) a d) zákona o rozpočtových pravidlech fyzická osoba nebo
právnická osoba jiná než stát, která porušila rozpočtovou kázeň, je povinna provést
prostřednictvím místně příslušného finančního úřadu odvod za porušení rozpočtové kázně
do státního fondu, jestliže není státním fondem a porušila rozpočtovou kázeň podle §44 odst. 1
písm. b) tím, že neoprávněně použila nebo zadržela peněžní prostředky poskytnuté z tohoto
státního fondu, a do Národního fondu, jestliže porušila rozpočtovou kázeň podle §44 odst. 1
písm. b) tím, že neoprávněně použila nebo zadržela peněžní prostředky poskytnuté z Národního
fondu, nebo tím, že neoprávněně použila nebo zadržela peněžní prostředky podle §44 odst. 2
písm. d) nebo f) nebo jestliže porušila rozpočtovou kázeň podle §44 odst. 1 písm. i) nebo j).
[16] Podle §44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech v případě neoprávněného
použití prostředků dotace obsahující prostředky od Evropské unie, pokud v rozhodnutí o ní bylo
uvedeno jedno nebo více procentních rozmezí pro stanovení nižšího odvodu za porušení
rozpočtové kázně podle §14 odst. 7, finančním úřadem stanovenou částku vycházející
z procentního rozmezí uvedeného v rozhodnutí, a to pro každý jednotlivý případ; při stanovení
částky odvodu vezme finanční úřad v úvahu závažnost porušení povinnosti, jeho vliv na dosažení
cíle dotace a hospodárnost uložené sankce; v případě neoprávněného použití prostředků
přesunutých podle §24a nebo §26 odst. 2 postupuje finanční úřad obdobně.
[17] Podle §44a odst. 4 písm. c) zákona o rozpočtových pravidlech, činí odvod za porušení
rozpočtové kázně v ostatních případech částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň.
[18] Nejvyšší správní soud souhlasí s orgány finanční správy a krajským soudem v tom,
že stěžovatel při zadávání podlimitní veřejné zakázky na stavební práce v užším řízení s názvem
„Revitalizace Markvartického rybníka“ postupoval v rozporu s §6 tohoto zákona, tj. v rozporu
se zásadou transparentnosti. Porušení uvedené zásady se dopustil tím, že nevyhověl požadavku
účastníka losování na změnu pořadových čísel. Nejvyšší správní soud zcela souhlasí s tím,
že zadavatel veřejné zakázky se má vyvarovat jednání, která snižují průhlednost losování.
Již samotná pochybnost o korektnosti a fair průběhu losování přitom postačuje ke konstatování,
že byla porušena zásada transparentnosti. K tomu viz konstantní judikaturu Nejvyššího správního
soudu. Např. v rozsudku ze dne 20. 6. 2012, č. j. 7 Afs 31/2012 - 55, soud konstatoval,
že posouzení transparentnosti losování v žádném případě nespočívá v dokazování, zda došlo
při losování k manipulaci či nikoliv. Pro porušení zásady transparentnosti postačí, že okolnosti
případu vzbuzují odůvodněnou pochybnost o férovosti průběhu losování. K tomu může dojít
i v případě, že k žádné manipulaci nedošlo; pochybnosti mohou vzejít i z pouhé neschopnosti
působit navenek při losování férově. Obdobně z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 7. 2018, č. j. 6 As 59/2018 - 75, vyplývá, že §6 zákona o veřejných zakázkách ukládá
zadavatelům dodržovat zásady transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace.
Podmínkou dodržení zásady transparentnosti přitom je zajištění průběhu zadávacího řízení
takovým způsobem, který se navenek jeví jako férový a řádný. Porušení zásady transparentnosti
nastává nezávisle na tom, zda se podaří prokázat konkrétní porušení některé konkrétní zákonné
povinnosti. V rozsudku ze dne 6. 11. 2013, č. j. 1 Afs 64/2013 - 49, pak soud zdůraznil, že změna
čísel zájemců na jejich požádání bezprostředně před zahájením losování by umožnila zájemcům
faktickou kontrolu losovacího postupu. Pokud zadavatel neumožní v takovéto situaci změnu
přidělených čísel, vytváří to nutně pochybnosti o transparentnosti a férovosti losování.
[19] Výše uvedená východiska přebírá i aktuální judikatura Nejvyššího správního soudu.
V této souvislosti soud akcentuje např. rozsudek ze dne 11. 6. 2020, č. j. 7 Afs 22/2019 - 43,
ve kterém se soud zabýval i obdobnou skupinou námitek. Účastník řízení (zastupovaný stejnou
zástupkyní) v uvedeném řízení namítal, že nedošlo k porušení zásady transparentnosti. Tvrzení
kontrolního orgánu a krajského soudu dle něj byla ryze subjektivní a nepředvídatelná. Účastník
řízení nemohl předmětný postup předvídat z žádné metodiky, pravidel a nemohl k němu dospět
rovněž z platné právní úpravy. Konstatování porušení dle účastníka řízení musí být vždy
objektivní, nikoli založené na subjektivním názoru kontrolujícího subjektu. Samotný popis
průběhu losování naopak prokazuje, že účastník řízení postupoval zcela transparentně,
bez jakýchkoli známek diskriminace a za dodržení podmínky rovnosti všech uchazečů. Pokud
po zkušebním losování navrhl jeden z přítomných bez konkrétního důvodu „jen tak“ subjektivní
změnu čísel, která byla uchazečům přidělena zcela transparentně podle data doručení nabídky,
byl požadavek na jejich změnu zcela po právu odmítnut. Pokud by naopak bylo tomuto
požadavku vyhověno, začal by se dle účastníka řízení celý proces pohybovat mimo zákon. Čísla
byla zcela jasně, předem a rovným způsobem stanovena. Krajský soud ani žalovaný nevysvětlili,
jak měl účastník řízení před losováním změnu čísel fakticky provést, tak aby jednal v souladu
se zákonem a tedy transparentně. Žádná pravidla neukládají povinnost zadavateli vyhovět
jakémukoli individuálnímu požadavku některého z uchazečů.
[20] Uvedené námitky Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 6. 2020,
č. j. 7 Afs 22/2019 - 43, důvodnými neshledal. Mj. uvedl, že: „Kasační stížnost je vedena názorem,
že pro závěr o porušení zásady transparentnosti je zapotřebí porušení konkrétní právními předpisy či pravidly
poskytovatele dotace stanovené povinnosti, konstatování povinnosti musí být „vždy objektivní“ a nevycházet
ze subjektivního názoru kontrolujícího orgánu. Stěžovatel poukazuje na soulad zadávacího řízení s platnou
legislativou a naopak je přesvědčen, že vyhověním požadavku uchazeče by se celý proces dostal „mimo zákon
a pravidla losování“. Tento přístup není od počátku správný. Pomíjí totiž charakter transparentnosti jako jedné
ze základních zásad řízení a přisuzuje jí povahu konkrétními právními předpisy definované skutkové podstaty,
jejíž zákonné prvky je třeba v posuzovaném případě naplnit. Tak tomu však s poukazem na shora uvedenou
judikaturu není a být ani nemůže. Stěžovatel v podstatě požaduje, aby byla uvedená zásada vnímána jako zcela
„určitý“ a nikoli neurčitý právní pojem a vychází z nesprávné premisy, že absence pozitivního vymezení obsahu
uvedené zásady musí vést k absenci negativních důsledků spojených s jejím porušením. Závěr o porušení zásady
transparentnosti má tedy místo tehdy, pokud jsou v zadavatelově postupu shledány takové prvky, jež by zadávací
řízení činily nekontrolovatelným, hůře kontrolovatelným, nečitelným a nepřehledným nebo jež by vzbuzovaly
pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků zadavatele. Podmínkou dodržení zásady transparentnosti
je tedy průběh zadávacího řízení takovým způsobem, který se navenek jeví jako férový a řádný. Motivy
jednotlivých osob participujících na výběru zájemců o veřejnou zakázku (ať již budou tyto motivy plně zákonné,
dané pouhou neschopností navenek působit férově a řádně, event. nezákonné, nebo snad dokonce kriminální) jsou
v tomto ohledu pro posouzení porušení zásady transparentnosti irelevantní (…).“
[21] Z uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 6. 2020,
č. j. 7 Afs 22/2019 - 43, odmítl námitku stěžovatele požadující, aby byla manipulace při losování
prokázána, aby pochybnosti o regulérnosti celého losování byly oprávněné, či požadavek
na existenci „důkazu“, že transparentnost byla porušena. Zdejší soud dovodil, že uvedené
okolnosti nejsou kritériem odlišujícím transparentní zadávací řízení od netransparentního,
ale zpravidla hrají klíčovou roli při určení rozsahu povinnosti vrátit k tomuto účelu poskytnuté
finanční prostředky. Proto Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou námitku, že odvod by byl
na místě pouze v případě důkazy prokázaného porušení zákona s jasným zvýhodněním
konkrétního uchazeče (podpůrně viz i rozsudek ze dne 6. 11. 2013, č. j. 1 Afs 64/2013 - 49).
Stejně tak Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani dalším námitkám poukazujícím na nemožnost
přečíslování, resp. na jeho případné důsledky, a uzavřel, že odmítnutí požadavku jednoho
z uchazečů o přečíslování uchazečů bylo okolností způsobilou založit pochybnosti
o transparentnosti zadávacího řízení a porušením této zásady vyjádřené v §6 zákona o veřejných
zakázkách.
[22] Výše uvedené lze plně použít i na nyní projednávanou věc. Způsob a průběh nyní
posuzovaného losování se v zásadě neliší od toho, jež posuzoval Nejvyšší správní soud ve výše
uvedených rozsudcích. S ohledem na konkrétní okolnosti dané věci (podrobně popsané
v žalobou napadeném rozhodnutí, které stěžovatel ani nezpochybňuje) je i Nejvyšší správní soud
názoru, že všechny okolnosti případu vzbuzují důvodnou pochybnost o férovosti průběhu
losování, jak to má na mysli shora citovaná judikatura.
[23] Ostatně obdobně nahlíží na porušení zásady transparentnosti i rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 1. 2020, č. j. 3 As 372/2017 - 44, který se zabýval zákonností pokuty
uložené za předmětné jednání stěžovateli rozhodnutím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.
I v něm Nejvyšší správní soud shledal, že stěžovatel nevyhověním požadavku na přečíslování
porušil zásadu transparentnosti. Mj. uvedl, že bylo-li v možnostech zadavatele provést
redistribuci čísel před samotným zahájením losování (čímž by se vyloučila - byť jen hypotetická -
možnost, že losovací software byl upraven tak, aby vylosoval některá předem zadaná čísla),
byl povinen takovému návrhu vyhovět. V opačném případě lze mít za to, že vyvstaly důvodné
pochybnosti o transparentnosti zadávacího řízení.
[24] Z uvedených důvodů lze v souladu s žalovaným a krajským soudem uzavřít, že pokud
v daném případě nebylo vyhověno předmětnému racionálnímu požadavku jednoho z uchazečů,
došlo k porušení zásady transparentnosti ve smyslu §6 zákona o veřejných zakázkách. Uvedeným
jednáním došlo k porušení podmínky uvedené v článku B bodu 3 písm. a) Podmínek MŽP
a oddílu III článku 6 bodu C písmeno a) Smlouvy SFŽP, což vede k závěru o neoprávněném
použití poskytnutých peněžních prostředků ve smyslu §3 písm. e) zákona o rozpočtových
pravidlech a porušení rozpočtové kázně dle §44 odst. 1 písm. b) téhož zákona. V podrobnostech
odkazuje zdejší soud na rozhodnutí žalovaného a rozsudek krajského soudu a jejich závěry plně
přejímá. Z tohoto důvodu nemohl shledat případnou ani polemiku stěžovatele s argumentací
žalovaného a krajského soudu. K ní jen stručně dodává, že je pravdou, že zákon o veřejných
zakázkách explicitně neukládal zadavatelům přidělovat pořadová čísla uchazečům určitým
způsobem (ani je na žádost uchazečů měnit). Tento zákon ovšem v §6 obsahoval obecnou
povinnost dodržovat při veřejném zadávání (v jakékoli jeho fázi) mj. zásadu transparentnosti,
rovného zacházení a zákazu diskriminace. Pokud se stěžovatel rozhodl pro omezení počtu
zájemců, bylo na něm, jakým způsobem dodržení uvedených imperativů dodrží. Povinnost
přijmout odpovídající opatření, která byla s to zajistit transparentnost postupu v zadávacím řízení,
případně odstranit vzniklé pochybnosti o zachování shora uvedených zásad, byla tedy výlučně
na něm. Jestliže na straně uchazeče byla dána rozumná obava, že zvolený postup v zadávacím
řízení není pro zachování principů veřejného zadávání dostatečný, bylo povinností zadavatele
tyto obavy rozptýlit, jak to má na mysli výše uvedená judikaturu. Ta je přitom jednoznačná
a konstantní (viz rozsudky ze dne 20. 6. 2012, č. j. 7 Afs 31/2012 - 55, ze dne 6. 11. 2013,
č. j. 1 Afs 64/2013 - 49, ze dne 18. 7. 2018, č. j. 6 As 59/2018 - 75, ze dne 11. 6. 2020,
č. j. 7 Afs 22/2019 - 43). Uvedená judikatura se přitom zabývala i důsledky vyhovění požadavku
na změnu čísel, resp. důsledky takové změny. Mj. z ní vyplývá, že nebylo relevantní, jaké číslo
bylo tomu kterému uchazeči pro účely losování přiděleno, jakož ani to, že čísla byla přidělena
dopředu. „Právě proto, že šlo o zcela nahodilé losování předem daného počtu losovaných zájemců, nebylo třeba
nezměnitelného klíče (pravidel) pro určení čísel, pod kterými se tito losování následně účastní. Podstatné bylo,
že před zahájením losování byla uchazečům tato čísla objektivně přidělena, bylo předem známo, pod jakým
konkrétním číslem se který z nich losování účastní. Porušení zásady transparentnosti bylo oprávněně shledáno
v tom, že byl bez rozumného důvodu odmítnut návrh na jejich změnu před provedením samotného losování.“
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2020, č. j. 7 Afs 22/2019 - 43). Z uvedené
judikatury dále vyplývá, že vyhovění požadavku na přečíslování by rozhodně nevedlo k porušení
zásad daného řízení, resp. právních předpisů. Nelze proto souhlasit ani s tím, že rozhodnutí
žalovaného de facto nabádá stěžovatele k porušení zákona. Stejně tak je nedůvodná další
argumentace stěžovatele. Nelze z ní totiž dovodit, že by postup stěžovatele v daném konkrétním
případě skutečně nebylo lze považovat za rozporný se zásadou transparentnosti. Stěžovatel
hypoteticky modeluje různé situace (např. že by změnu přečíslování požadovali uchazeči stále
dokola, že by měli další nepřípustné požadavky atp.), k takovým situacím však v dané věci
nedošlo. Stejně tak jsou irelevantní i poukazy na jiná řízení, tvrzení o porušení rozpočtových
pravidel ze strany dalších zadavatelů atp. Úkolem Nejvyššího správního soudu bylo posoudit
zákonnost postupu stěžovatele v daném konkrétním řízení a v tomto ohledu neshledal,
že by postup orgánů finanční správy odporoval právní úpravě. S ohledem na výše uvedené nelze
souhlasit rovněž s tím, že by postup žalovaného a správce daně odporoval judikatuře Nejvyššího
správního soudu. Naopak byl s ní zcela souladný. Poukaz stěžovatele na nález Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 33/97 pak hodnotí soud jako irelevantní. Tento nález se nezabýval poskytováním
dotací, ale obecnými východisky výkladu (interpretace) právních předpisů. Mj. se v něm uvádí,
že „[j]azykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem
pro objasnění a ujasnění jejího smyslu a účelu […] Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si,
a to bud' úmyslně nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení
a absurdity.“ V daném případě však orgány finanční správy ani krajský soud relevantní ustanovení
právních předpisů takto izolovaně nevykládaly.
[25] Nutno dodat, že Ústavní soud se podobnou argumentací, kterou stěžovatel vznáší
v tomto řízení, již zabýval. Např. v řízení vedeném pod sp. zn. II. ÚS 875/20, posuzoval ústavní
stížnost stěžovatele, který podobně jako v této věci namítal, že právní závěry správních orgánů a
správních soudů stran porušení zásady transparentnosti nemohl předvídat, upozorňoval na
vágnost obsahu zásady transparentnosti, zdůrazňoval, že losování je zákonným prostředkem
omezení počtu uchazečů v zadávacím řízení, zdůvodňoval, proč nebylo lze vyhovět návrhu
na přečíslování před zahájením losování, poukazoval na důsledky přečíslování atp. Ústavní soud
uvedenou argumentaci přiléhavou neshledal. Mj. uvedl, že: „Správní soudy dospěly k závěru, že ačkoli
předem přidělená čísla pro losování nečiní postup zadavatele a priori neprůhledným, porušení zásady
transparentnosti nastane v situaci, kdy k této zadávací podmínce přistoupí další okolnosti, které vzbudí
pochybnost o korektním a férovém postupu v zadávacím řízení. Takovou okolností bylo v posuzovaném případě
odmítnutí návrhů některých uchazečů na redistribuci přidělených čísel těsně před zahájením losování, a to tím spíše,
že při zvoleném způsobu omezení řízení neexistuje jiná možnost kontroly takového postupu. Jestliže stěžovatel
návrh odmítl, ačkoli vyžadovaný úkon nevyžadoval vynaložení nadměrných nákladů, nebyl nepřiměřeně
administrativně ani technicky náročný a byl technicky proveditelný, lze mít za to, že vyvstaly důvodné pochybnosti
o transparentnosti zadávacího řízení. Pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle §120 odst. 1
písm. a) zákona o veřejných zakázkách ve spojení s §6 téhož zákona není třeba prokázat, že v zadávacím
řízení došlo k manipulaci, postačí pouhá důvodná pochybnost, že při výběru uchazečů nebylo postupováno
korektně a férově. Ústavní soud uvedené závěry obecných soudů neshledává neudržitelnými, na ústavní rovině
zásah do práv stěžovatele neshledal.“ Z uvedeného vyplývá, že i Ústavní soud zcela přejímá východiska
výše uvedené judikatury, podle které postupoval jak žalovaný tak i krajský soud.
[26] Se stěžovatelem nelze souhlasit ani v tom, že by orgány finanční správy nebyly oprávněny
posuzovat otázku porušení zákona o veřejných zakázkách. Takový požadavek opakovaně odmítla
judikatura zdejšího soudu. Např. z rozsudku ze dne 6. 9. 2017, č. j. 6 Afs 281/2016 - 86, vyplývá,
že správce daně je samostatně oprávněn při rozhodování o odvodu posoudit otázku porušení
zákona o veřejných zakázkách. Porušení zákona o veřejných zakázkách přitom „představuje porušení
povinnosti stanovené právním předpisem, za které lze uložit odvod za porušení rozpočtové kázně.“ Podpůrně
srov. i rozsudky ze dne 19. 9. 2012, č. j. 1 Afs 59/2012 - 34, ze dne 17. 7. 2014,
č. j. 10 As 10/2014 - 43, ze dne 31. 3. 2015, sp. zn. 5 As 95/2014, ze dne 25. 2. 2016,
č. j. 7 Afs 13/2016 - 25, ze dne 15. 12. 2016, č. j. 4 Afs 167/2016 - 47, ze dne 20. 2. 2019,
č. j. 6 Afs 246/2018 - 32, ze dne 30. 7. 2019, č. j. 2 Afs 364/2017 - 39, ze dne 11. 6. 2020,
č. j. 7 Afs 22/2019 - 43, ze kterých vyplývá, že nedodržení povinností při zadávání veřejných
zakázek posuzuje správce daně samostatně a nezávisle na Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže. Z právní úpravy a navazující judikatury přitom nevyplývá, že by u ložení odvodu
za porušení rozpočtové kázně ze strany orgánů finanční správy bránilo v uložení sankce ze strany
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, či naopak. Odvod za porušení rozpočtové kázně nijak
nenahrazuje sankci za porušení zákona o veřejných zakázkách, kterou může uložit Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže. Obě sankce mají odlišný účel a povahu; odvod za porušení
rozpočtové kázně je sice sankcí, avšak jakousi sankcí v širším slova smyslu, nikoliv „trestní“
sankcí, neboť plní funkci reparační (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015,
č. j. 5 As 95/2014 - 46, ze dne 20. 2. 2019 č. j. 6 Afs 246/2018 - 32 ze dne 30. 7. 2019,
č. j. 2 Afs 364/2017 - 39, ze dne 28. 11. 2018, č. j. 9 Afs 365/2017 - 36 atp.). Uvedené potvrzuje
i pozdější (aktuální) judikatura.
[27] Např. v nedávném rozsudku ze dne 30. 11. 2020, č. j. 3 Afs 92/2018 - 32, Nejvyšší
správní soud uvedl, že porušení rozpočtové kázně není správním deliktem a stejně tak uložení
odvodu za porušení rozpočtové kázně není trestní sankcí. Hlavním cílem odvodu za porušení
rozpočtové kázně je navrátit zpět do státního rozpočtu prostředky, které nebyly využity
k určenému účelu a v souladu s podmínkami, které stát (či Evropská unie) pro čerpání těchto
prostředků stanovily. Proto následkem nevyužití dotace pro stanovený účel či její použití
v rozporu s předem určenými podmínkami je povinnost tuto dotaci (i třeba jen z části) vrátit tak,
aby tyto prostředky mohly opět sloužit svému původnímu účelu (obdobně viz i rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017 - 33). Co se pak týče korekce
v podobě nevyplacení části poskytnuté dotace, ta byla uplatněna poskytovatelem dotace
(Ministerstvem životního prostředí), který v tomto ohledu postupuje dle §14e zákona
o rozpočtových pravidlech, tedy rovněž podle odlišného ustanovení právních předpisů, než které
na věc aplikovaly orgány finanční správy. Nutno dodat, že soudu je z úřední činnosti známo,
že rozsudkem ze dne 27. 4. 2020, č. j. 11 A 170/2016 - 46, Městský soud v Praze zamítl žalobu
proti rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 22. 9. 2016, přičemž toto rozhodnutí je
napadeno kasační stížností vedenou u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 7 Afs 138/2020,
o které nebylo doposud rozhodnuto. V tomto řízení se tak soud nemůže vyjadřovat k zákonnosti
uvedeného rozsudku krajského soudu, resp. zákonností postupu ministra životního prostředí.
Stejně tak se nemůže Nejvyšší správní soud zabývat zákonností penále, popř. otázkou správnosti
jeho přezkumu v řízení před Krajským soudem v Ústí nad Labem pod sp. zn. 59 Af 3/2019.
Rozsudek uvedeného soudu byl napaden samostatnou kasační stížností, která je zkoumána
v řízení vedeném u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 4 Afs 407/2019, jež nebylo rovněž
doposud ukončeno. K této otázce se vyjádřil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne
29. 8. 2020, č. j. 4 Afs 110/2020 - 51, kde uvedl, že se „ nemohl zabývat kasační námitkou stěžovatele
poukazující na údajnou nezákonnost vyměřeného penále z důvodu porušení zákazu dvojího trestání. Penále
za porušení rozpočtové kázně je totiž ukládáno samostatným rozhodnutím správního orgánu, proti němuž se lze
bránit žalobou ve správním soudnictví.“ Pouze v obecné rovině nyní zdejší soud uvádí, že z konstantní
judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že penále je zákonem o rozpočtových pravidlech
koncipováno jako nárok závislý na odvodu za porušení rozpočtové kázně, který stíhá příjemce
dotace, jenž je v prodlení s provedením odvodu. Svým charakterem tedy jde o „úrok z prodlení“,
který z povahy věci je vždy příslušenstvím hlavního nároku. Platební výměr na penále
s prodlením odvodu má charakter deklaratorního rozhodnutí, povinnost platit penále vzniká
přímo ze zákona, přičemž penále není sankcí v širším slova smyslu za porušení rozpočtové kázně,
ale sankcí za neprovedení odvodu v zákonem stanovené lhůtě (srov. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 1 Afs 1/2011 - 82, ze dne 18. 7. 2013,
č. j. 1 Afs 53/2013 - 33, ze dne 22. 1. 2015, č. j. 1 As 221/2014 - 35, ze dne 23. 4. 2015,
č. j. 6 As 126/2014 - 44, ze dne 31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014 - 46, ze dne 10. 9. 2015,
č. j. 2 Afs 128/2015 - 45).
[28] Soud dodává i to, že je mu z úřední činnosti známo, že pokuta uložená stěžovateli
Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže byla přezkoumána v řízení před Krajským soudem
v Brně pod sp. zn. 30 Af 99/2015 - 106, přičemž následnou kasační stížnost zamítl Nejvyšší
správní soud rozsudkem ze dne 24. 1. 2020, č. j 3 As 372/2017 - 44. V uvedené kasační stížnosti
stěžovatel přitom rovněž poukazoval na to, že předmětné jednání stěžovatele bylo hodnoceno
v několika rovinách, a to v řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže, v řízení
před orgány finanční správy ve věci porušení rozpočtové kázně a v řízení před Ministerstvem
životního prostředí dle §14e zákona o rozpočtových pravidlech. Ani na základě této argumentace
však Nejvyšší správní soud nedovodil, že by bylo třeba přistoupit ke zrušení napadeného
rozhodnutí z důvodu opakovaného trestání. Důvod k takovému postupu neshledal ani Ústavní
soud při posuzování následné ústavní stížnosti (viz řízení vedené pod sp. zn. II. ÚS 875/20).
Ani Nejvyšší správní soud nemá v nyní posuzované věci důvod k jinému postupu.
[29] Zdejší soud neshledal případnými ani námitky poukazující na nepřiměřenou výši odvodu.
V tomto ohledu se ztotožnil s posouzením provedeným krajským soudem a žalovaným a jejich
závěry plně přejímá. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje význam zásady proporcionality
(viz rozsudky ze dne 31. 3. 2014, č. j. 2 Afs 49/2013 - 34, ze dne 28. 3. 2019,
č. j. 4 Afs 421/2018 - 39, ze dne 21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017 - 33 atp.), stěžovatel však
nezpochybňuje, že nedílnou součástí Rozhodnutí o poskytnutí dotace byly i Tabulky postihů,
ve kterých je pro daný typ porušení rozpočtové kázně stanovena sazba odvodu ve výši
25 až 30 % z částky dotace použité na financování posuzované veřejné zakázky. V souladu s §14
odst. 7 zákona o rozpočtových pravidlech tak byly vyčleněny podmínky, jejichž nesplnění bude
postiženo odvodem za porušení rozpočtové kázně nižším, než kolik činí celková částka dotace.
Správce daně přitom stanovil nejnižší procentní sazbu odvodu za porušení rozpočtové kázně
v rámci stanoveného procentního rozmezí. Je pravdou, že v případě dotace poskytnuté
ze Státního fondu životního prostředí, Smlouva SFŽP skutečně odkaz na Tabulky postihů
neobsahuje. Nejvyšší správní soud však neshledává nic nezákonného na úvaze žalovaného,
že se jedná o peněžní prostředky poskytnuté v rámci jednoho operačního programu a zároveň
na stejný projekt, a proto je třeba v případě totožného porušení rozpočtové kázně aplikovat
stejnou sazbu odvodu jako do Národního fondu. Stěžovatel ostatně proti uvedeným závěrům
krajského soudu, resp. žalovaného explicitně nebrojí. Pouze obecně uváděl, že Evropská komise
stanovila nižší než 25 % odvod. Stěžovatel však neuvedl, z jakého konkrétního podkladu lze
takový závěr Evropské komise ve vztahu k dané věci dovodit. Pokud to má vyplývat z dopisu
Evropské komise ze dne 29. 10. 2013 (který zmínil krajský soud), ten se týká výše korekce
a nikoliv výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Co se pak týče dalších námitek stran výše
odvodu, konstatuje soud předně, že těmi se rovněž důkladně zabývaly jak orgány finanční správy,
tak i krajský soud. Nejvyšší správní soud se s nimi ztotožnil. Žalovaný a krajský soud se důkladně
zabývaly i námitkou, že základ pro výpočet odvodu za porušení rozpočtové kázně je nutné
odvozovat pouze od výše skutečně obdržených peněžních prostředků. I podle názoru Nejvyššího
správního soudu nelze na základě sousloví „z celkové částky dotace“ dovozovat jinou částku
než celkovou částku dotace, která má být příjemci dotace poskytnuta. Argumentovat lze
i ustanovením §44a odst. 5 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech, podle něhož se do plnění
povinností provést odvod za porušení rozpočtové kázně, kterým je neoprávněné použití dotace,
se započítávají i částky, které poskytovatel dosud nevyplatil z důvodu, protože se domnívá, že byla porušena
rozpočtová kázeň. Ostatně uvedených následků si stěžovatel musel být vědom i na základě dalších
listin (viz např. Rozhodnutí o poskytnutí dotace, Smlouvu SFŽP atp.). Uvedená konstrukce sice
může vést k určitým tvrdostem, ty si však musí příjemce dotace uvědomovat již v okamžiku,
kdy se rozhodne dotaci přijmout (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
19. 7. 2018, č. j. 7 Afs 172/2018 - 40). Je přitom třeba mít na paměti i to, že poskytnutí dotace
představuje dobrodiní ze strany státu, přičemž příjemce dotace má důkladně zvážit, zda bude
schopen splnit všechny požadavky právní úpravy, jakož i podmínky dotace (usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017 - 33, rozsudek téhož
soudu ze dne 13. 2. 2019, č. j. 10 Afs 196/2018 - 52). Z rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 12. 2013, č. j. 5 Afs 3/2012 - 131, dále vyplývá, že postup v rozporu s právem
(ke kterému došlo i v dané věci – viz výše) nezakládá legitimní očekávání. To ostatně potvrzuje
i judikatura Soudního dvora [viz rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 3. 2008, Vereniging Nationaal
Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening a další (spojené věci C-383/06 až C-385/06, Sb. rozh.
s. I-01561); bod 56]. Soud přitom postup orgánů finanční správy a krajského soudu nepovažuje
ani za postup rozporný s právem na samosprávu ve smyslu čl. 99 a násl. Ústavy ČR (podpůrně
k tomu viz rozhodnutí Ústavního soudu ve věcech sp. zn. I. ÚS 2661/19
a sp. zn. I. ÚS 2662/19). Konečně lze v souladu s žalovaným poukázat i na možnost požádat
Generální finanční ředitelství o prominutí odvodu za porušení rozpočtové kázně.
[30] Pokud pak stěžovatel opakoval svou argumentaci obsaženou již v žalobě a v odvolání,
konstatuje soud, že důvody kasační stížnosti musí směřovat proti rozhodnutí krajského soudu,
neboť podstatou řízení o kasační stížnosti je přezkum soudního rozhodnutí (§102 s. ř. s.).
Obecný odkaz na argumentaci v předchozím podání v řízení před krajským soudem nesplňuje
zákonné požadavky na kasační stížnost. Je na stěžovateli, aby upřesnil každý důvod, o který svou
kasační stížnost opírá, a to po stránce právní i skutkové. Povinností soudu není ani za stěžovatele
dovozovat či dohledávat tvrzení, která uváděl v dřívějších řízeních či podáních. Tímto postupem
by totiž porušil zásadu rovnosti stran a do jisté míry nahrazoval činnost stěžovatele při formulaci
námitek. Taková úloha mu však nepřísluší (srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2007,
sp. zn. II. ÚS 493/05, jakož i např. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, a dále rozsudky téhož soudu ze dne 16. 2. 2012,
č. j. 9 As 65/2011 - 104, ze dne 20. 10. 2010, č. j. 8 As 4/2010 - 94, ze dne 21. 11. 2003,
č. j. 7 Azs 20/2003 - 44, ze dne 17. 3. 2005, č. j. 7 Azs 211/2004 - 86, ze dne 7. 4. 2011,
č. j. 5 As 7/2011 - 48, ze dne 20. 3. 2014, č. j. 6 As 119/2013 - 70 atp.).
[31] Nejvyšší správní soud neshledal ani žádnou jinou vadu či nezákonnost, pro kterou by
bylo třeba přistoupit ke zrušení rozsudku krajského soudu či rozhodnutí orgánů finanční správy.
Nejvyšší správní soud se s jejich závěry ztotožňuje a v podrobnostech na ně odkazuje
To, že s nimi stěžovatel nesouhlasí a má jiný názor, samo o sobě neznamená, že je napadený
rozsudek nezákonný. S ohledem na podrobnost a obsažnost odůvodnění napadeného rozsudku
krajského soudu, stejně jako odůvodnění rozhodnutí žalovaného, a s ohledem na obecnost
kasačních námitek, resp. na to, že jsou ve značné míře opakováním či shrnutím námitek
žalobních, Nejvyšší správní soud reagoval na stížní námitky koncentrovaněji. V důsledku toho,
že se Nejvyšší správní soud plně ztotožnil s argumentací krajského soudu a žalovaného, nemohl
shledat případnou ani polemiku stěžovatele s jejich argumentací. Nejvyšší správní soud dodává,
že neseznal ani existenci žádných vad, ke kterým je povinen přihlížet ex offo (viz např. §109
odst. 4 s. ř. s.).
[32] Z výše uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[33] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, věta první ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci úspěch neměl, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud
náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. února 2021
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu