ECLI:CZ:NSS:2021:8.AS.201.2019:80
sp. zn. 8 As 201/2019 - 80
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Petra
Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: Vojenská zdravotní pojišťovna České
republiky, se sídlem Drahobejlova 1404/4, Praha 9, zastoupená Mgr. Martinem Heřmánkem,
advokátem se sídlem Panská 891/5, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
25. 9. 2017, čj. ÚOHS-R0108/2017/VZ-27715/2017/321/EDy, o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 6. 6. 2019, čj. 62 Af 95/2017-94,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení n ep ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 21. 6. 2017, čj. ÚOHS-S474/2013/VZ-18672/2017/521/Opi,
uložil žalovaný žalobkyni pokutu ve výši 1 350 000 Kč za spáchání deliktu dle §120 odst. 1
písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „ZVZ“), spočívajícího v tom,
že uzavřela v letech 2011 a 2012 smlouvy o nevýhradním obchodním zastoupení s celkem pěti
subjekty, aniž by jakožto veřejný zadavatel tuto veřejnou zakázku zadala v některém z druhů
zadávacích řízení upravených v §21 ZVZ. Tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr
nejvhodnější nabídky. Předmětem uzavřených smluv bylo získání pojištěnců pro žalobkyni
a poskytování poradenských služeb. Předseda žalovaného v záhlaví označeným rozhodnutím
zamítl rozklad žalobkyně a uvedené rozhodnutí potvrdil. Lze dodat, že v dané věci již dříve
rozhodoval Nejvyšší správní soud rozsudky ze dne 14. 7. 2016, čj. 9 As 71/2016 - 28,
a ze dne 16. 2. 2017, čj. 9 As 211/2016 - 106, přičemž v obou případech zrušil předchozí
rozsudky Krajského soudu v Brně. Ten následně, v pořadí třetím rozsudkem v této věci,
ze dne 1. 3. 2017, čj. 62 Af 13/2015 - 179, zrušil rozhodnutí předsedy žalovaného, který poté
zrušil původní rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k novému projednání.
[2] Rozhodnutí předsedy žalovaného označené v záhlaví tohoto rozsudku napadla žalobkyně
opět žalobou, ve které setrvala na tom, že nebyla splněna podmínka dle §2 odst. 2 písm. d) bodu
2. ZVZ a správní orgány své závěry řádně neodůvodnily. Dále považovala za nesprávný názor
o místní souvislosti plnění poskytovaných na základě uzavřených smluv. Žalovaný měl rovněž
porušit zásadu o totožnosti skutku, neboť neoprávněně rozšířil předmět řízení. Žalobkyně
tak byla zkrácena na svých procesních právech. Rozporovala též závěr žalovaného, že její postup
byl způsobilý ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Podle žalobkyně rovněž nebylo možné
jednoznačně určit předpokládanou hodnotu veřejné zakázky a nebyl naplněn materiální znak
správního deliktu.
[3] Krajský soud v záhlaví označeným rozsudkem, v pořadí již čtvrtým v této věci, žalobu
zamítl. Dal za pravdu žalovanému, že žalobkyně je veřejným zadavatelem, neboť naplňuje dílčí
podmínku uvedenou v §2 odst. 2 písm. d) bod 2. ZVZ (tedy že je převážně financována státem).
Opřel se především o závěry rozsudku Soudního dvora EU (SDEU) ze dne 11. 6. 2009 ve věci
C-300/07, AOK Rheiland/Hamburg. Nesouhlasil ani s namítanou chybně určenou předpokládanou
hodnotou veřejné zakázky. Žalovanému nelze vytknout, že při jejím určení vycházel z údajů
o nově získaných pojištěncích za rok 2010 ve vztahu k roku 2011 a následně z údajů o nově
získaných pojištěncích za rok 2011 ve vztahu k roku 2012. K namítanému rozšíření předmětu
řízení soud uvedl, že žalobkyni muselo být zřejmé, že správní řízení bylo zahájeno rovněž
v souvislosti s blíže neurčeným okruhem smluv o nevýhradním obchodním zastoupení. Nebylo
tak porušeno ani její právo zaručené v §36 odst. 3 správního řádu. K otázce posouzení místní
souvislosti smluv soud uvedl, že toto kritérium lze považovat za doplňkové, přičemž s ohledem
na samotné znění smluv a vyjádření žalobce nelze ani zde závěrům správních orgánů co vytknout.
Postup žalobkyně mohl mít nepochybně vliv na výběr nejvhodnější nabídky, neboť reálně výběr
obchodních zástupců neproběhl. Byla tak naplněna také materiální stránka správního deliktu.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností.
Předně krajskému soudu vytkla, že rozsudek spočívá v nesprávném právním posouzení věci,
neboť potvrdil právně vadnou argumentaci žalovaného o zařazení stěžovatelky jako tzv.
zaměstnanecké pojišťovny mezi veřejné zadavatele ve smyslu ZVZ. Argumentace krajského
soudu je v tomto nepřípustně excesivní. Rozsudek SDEU ve věci AOK Rheiland/Hamburg se týká
systému veřejného zdravotního pojištění v Německu a nelze jej na případ žalobkyně vztáhnout.
Postavení pojišťovny AOK Rheiland/Hamburg v Německu je daleko více podobné postavení
Všeobecné zdravotní pojišťovny, nikoliv zaměstnaneckým pojišťovnám. Navíc před nabytím
účinnosti ZVZ byly zdravotní pojišťovny výslovně podřazeny pod úpravu zákona o veřejných
zakázkách, ZVZ ale zvolil obecnější formulaci, pod kterou se zdravotní pojišťovny necítily být
podřaditelné. Podle stěžovatelky nebylo dostatečně prokázáno, že by byla převážně financována
státem.
[5] Stěžovatelka dále namítla, že předpokládaná hodnota zakázky nemohla být vzhledem
k nárazovosti a krátkodobé podstatě nabízených příležitostí při získávání nových pojištěnců
předem dostatečně určena. Rozsudek krajského soudu se navíc nijak nevypořádal s vnitřní
rozporností rozhodnutí žalovaného ohledně navrhovaného způsobu výpočtu předpokládané
hodnoty zakázky (žalovaný sice na jednou stranu stanovení výše provize označuje za odporující
zákonu, na druhé straně z ní však doporučuje vycházet při určení předpokládané výše zakázky).
Činnost obchodního zástupce P. V. navíc byla naprosto výjimečná, přičemž šlo o realizaci
mimořádné obchodní příležitosti, jejíž opakování nelze predikovat.
[6] Během správního řízení byla dle stěžovatelky rovněž porušena zásada totožnosti skutku.
Žalovaný rozhodl o tom, že se měla dopustit správního deliktu také uzavřením čtyř dalších
smluv, ohledně nichž nebyla žádným způsobem zpravena a nedostala tak možnost se k těmto
podezřením vyjádřit. Byla tak zkrácena na svých právech. Toto procesní pochybení týkající
se trestního řízení ve smyslu čl. 6 odst. 3 Úmluvy není žádným způsobem ospravedlnitelné
či právně následně zhojitelné. Správní orgán musí s upřesněním předmětu řízení řádně seznámit
účastníky a dát jim možnost se k němu vyjádřit, jak uvedl NSS v rozsudku ze dne 31. 3. 2010,
čj. 1 Afs 58/2009 - 541. Žalovaný byl povinen v souladu s §46 odst. 1 správního řádu dostatečně
určitě popsat skutek, o kterém bude v řízení jednáno, a správní delikt, který je v tomto jednání
spatřován. Odkázala rovněž na rozsudek NSS ze dne 11. 8. 2015, čj. 6 As 159/2014 - 52. Krajský
soud postup žalovaného potvrdil, ačkoliv zamítnutí žalobní námitky dostatečným způsobem
neodůvodnil.
[7] Stěžovatelka rovněž napadla závěr správních orgánů i krajského soudu, podle nichž
plnění poskytovaná na základě smluv o nevýhradním obchodním zastoupení uzavřených v roce
2011 vykazují místní souvislost. Tento závěr je vzhledem k dokázanému praktickému fungování
obchodních zástupců stěžovatelky nesprávný. Obchodní zástupci, se kterými byly uzavřeny
sporné smlouvy, byly celkem ze čtyř krajů. Hlavním důvodem pro chybějící vymezení místní
působnosti zástupců ve smlouvách bylo odstranění formalistických překážek jejich činnosti.
Fungování institutu obchodního zastoupení v oblasti pojišťovnictví je založeno na tom,
že obchodní zástupce realizuje možnost získání pojištěnců, přičemž tato možnost je velice
individuální. Systém uzavírání smluv s obchodními zástupci byl transparentní a ke všem
zástupcům přistupovala rovnocenně. Smlouva mohla být při splnění stanovených podmínek
uzavřena prakticky s každým zájemcem. Zdravotní pojišťovna přitom je prakticky oferentem,
nikoliv akceptantem tohoto smluvního vztahu. Obchodní zástupce, který realizuje ročně
jednotky či desítky případů bude těžko účastníkem zadávacího řízení. Postup stěžovatelky
tak nebyl způsobilý ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky.
[8] Podle stěžovatelky též nedošlo k naplnění všech formálních znaků, resp. minimálně
materiálního znaku daného deliktu. V jejím případě nenastal škodlivý následek a nedošlo
k ovlivnění (vzniku rizika ovlivnění) výběru nejvhodnější nabídky. V uzavřených smlouvách
nebyla garantována žádná odměna za aktivitu, nýbrž fixní odměna za výsledek. Systém uzavírání
smluv byl otevřený a dostupný všem. Stěžovatelka se chovala ekonomicky a s péčí řádného
hospodáře. Postup dle pravidel ZVZ by naopak znamenal postup v rozporu s pravidly
efektivního nakládání se svěřenými prostředky. I pokud by byly naplněny formální znaky deliktu,
nemohla být naplněna stránka materiální. Stěžovatelka si svého postavení veřejného zadavatele
nebyla vědoma. Ke škodlivosti nejasné a roztříštěné praxe při rozhodování správních orgánů
odkázala na rozsudek NSS ze dne 25. 2. 2015, čj. 1 As 113/2012 - 133. Žalovaný nepřipustil
aplikaci zásady in dubio pro reo, resp. in dubio pro mitius a trval na potrestání stěžovatelky, do jisté
míry exemplárním trestem, ačkoliv šlo o případ nejednoznačný a s precedenčními rysy.
Ač žalovaný zmínil některé polehčující okolnosti, vycházel primárně z „nejzávažnější“ intenzity
jednání stěžovatelky, přičemž pouze ověřil, že pokuta nemá likvidační charakter. Krajský soud
se s touto námitkou stěžovatelky nijak nevypořádal, což činí jeho rozsudek nepřezkoumatelným.
[9] Žalovaný se ve vyjádření ztotožnil s napadeným rozsudkem a navrhl zamítnutí kasační
stížnosti. K rozsudku SDEU ve věci AOK Rheiland/Hamburg uvedl, že v rámci eurokonformního
výkladu aplikoval nosné myšlenky daného rozsudku v mezích českého právního systému. Platby
pojištění jsou i v ČR povinné a pojistné je vybíráno na základě veřejnoprávních předpisů. Jedná
se o platby do veřejných rozpočtů, z nichž jsou prostředky následně přerozdělovány. Zdravotní
pojišťovny nemohou s příjmy libovolně nakládat. V otázce financování není rozdílu
mezi německým ekvivalentem a zaměstnaneckou nebo oborou pojišťovnou v ČR. Pojistné jako
zdroj příjmů lze považovat za „veřejné financování“ a stěžovatelka zároveň naplňuje dílčí podmínku
veřejného zadavatele dle §2 odst. 2 písm. d) bod. 2. ZVZ. Z výročních zpráv stěžovatelky za rok
2011 a 2012 přitom vyplývá, že je převážně financována státem. Aplikaci zmiňovaného rozsudku
dříve nezpochybnil ani Nejvyšší správní soud.
[10] K námitce týkající se určení předpokládané hodnoty zakázky žalovaný uvedl, že se jedná
o přibližnou hypotetickou hodnotu, která nemusí odpovídat výsledné ceně. Předpokládanou
hodnotu veřejné zakázky lze stanovit mimo jiné na základě skutečné dříve uhrazené ceny
za plnění stejného nebo obdobného charakteru. V daném případě bylo možné předpokládanou
hodnotu stanovit vynásobením počtu získaných pojištěnců a odměny, kterou obchodní zástupci
obdrželi v předchozích letech. Rozhodnutí o rozkladu tak v tomto ohledu není vnitřně rozporné.
K porušení zásady totožnosti skutku pak odkázal na rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2010,
čj. 1 Afs 58/2009 - 41. Stěžovatel byl již v oznámení o zahájení řízení dostatečně seznámen
s jednáním, jež mu bylo vytýkáno. Předmět správního řízení nebyl nijak rozšířen, byl pouze
fakticky konkretizován. S konkretizací dalších smluv byla stěžovatelka seznámena již v rámci
původního rozhodnutí žalovaného. Smlouvy byly součástí spisového materiálu, do něhož
stěžovatelka několikrát nahlížela. Bylo jí tak zřejmé, o čem bylo vedeno správní řízení, a měla
možnost se vyjádřit ke všem rozhodným skutečnostem. K otázce posouzení místní souvislosti
žalovaný uvedl, že místa plnění daných smluv byla stanovena značně široce (překrývají se). Není
relevantní domnělý faktický stav, na který se odvolávala stěžovatelka, neboť ten mohl být
jednoznačně vymezen v jednotlivých smlouvách, k čemuž nedošlo. Obchodní zástupci mohli
činnost vykonávat po celém území ČR. V rámci posouzení vlivu postupu stěžovatelky na výběr
nejvhodnější nabídky odkázal žalovaný na původní rozsudek krajského soudu ve věci
ze dne 21. 7. 2016, čj. 62 Af 13/2015 - 147. V daném případě neproběhla žádná soutěž, přičemž
stěžovatelka mohla dostat nabídku s výhodnějšími podmínkami plnění, než které stanovila. Nelze
opomenout ani vyšší míru informovanosti dodavatelů působících na daném segmentu trhu.
Žalovaný sice souhlasil se stěžovatelkou, že vztah zdravotních pojišťoven a obchodních zástupců
je specifický, tato specifika ale neospravedlňují úplné vyloučení soutěže. Stěžovatelka mohla
nastavit zadávací podmínky s ohledem na specifika smluvního vztahu, např. na základě
hodnotících kritérií.
[11] Co se týče otázky naplnění formální stránky správního deliktu, postup stěžovatelky měl
podle žalovaného nepochybně vliv na výběr nejvýhodnější nabídky, v čemž je nutné spatřovat
naplnění škodlivého následku. Naplnění materiální stránky správního deliktu žalovaný spojuje
se škodlivým následkem ve formě vyloučení konkurenčního prostředí a soutěže. Bez provedení
řádné soutěže nelze postavit najisto, zda došlo k hospodárnému, efektivnímu a účelnému využití
veřejných financí. K naplnění materiální stránky správního deliktu dojde, pokud je porušen
státem chráněný zájem a porušení dosahuje kvalifikované intenzity. Úplné vyloučení soutěže
porušení chráněného zájmu v dostatečné intenzitě nepochybně představuje. Materiální stránka
správního deliktu není naplněna pouze tehdy, pokud škodlivé následky protiprávního jednání
jsou v podstatě zanedbatelné. To ovšem není daný případ, neboť nebyly shledány žádné
okolnosti, jež by naznačovaly, že nebyl ohrožen zájem společnosti na tom, aby byly veřejné
prostředky vynakládány efektivně. Došlo tak i k naplnění materiální stránky správního deliktu.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v mezích rozsahu kasační stížnosti
a v ní uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Před posouzením věcných kasačních námitek se soud nejprve zabýval namítanou
nepřezkoumatelností rozsudku krajského soudu. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou,
ke které je kasační soud povinen přihlížet z úřední povinnosti. Vlastní přezkum rozhodnutí soudu
je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů,
z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
Dle konstantní judikatury se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje především
takové rozhodnutí, v němž nebyly vypořádány všechny žalobní námitky; dále rozhodnutí, z jehož
odůvodnění není zřejmé, proč právní argumentaci účastníka řízení soud považoval
za nedůvodnou a proč žalobní námitky považoval za liché, mylné či vyvrácené, rozhodnutí,
z něhož není zřejmé, jak byla naplněna zákonná kritéria, případně by nepřezkoumatelnost
rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by z rozhodnutí nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty
v úvahu a proč (viz například rozsudky ze dne 28. 8. 2007, čj. 6 Ads 87/2006 - 36,
č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005, čj. 7 As 10/2005 - 298, č. 1119/2007 Sb. NSS,
či ze dne 11. 8. 2004, čj. 5 A 48/2001-47, č. 386/2004 Sb. NSS).
[15] Nejvyšší správní soud takové vady napadeného rozsudku neshledal. Rozhodnutí
krajského soudu je srozumitelné a je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé,
proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Je z něj plně patrné,
proč soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. Stěžovatelka v této souvislosti konkrétně
namítla, že krajský soud se nijak nevypořádal s vnitřní rozporností rozhodnutí žalovaného, který
na jednu stranu označuje stanovení výše provize za získaného pojištěnce ve vnitřním předpise
stěžovatelky za odporující ZVZ, na druhé straně z ní však doporučuje vycházet při určení
předpokládané hodnoty veřejné zakázky. Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud
se s žalobní námitkou týkající se určení předpokládané hodnoty veřejné zakázky podrobně
zabýval v bodech [22] až [24] napadeného rozsudku, tedy ve vztahu k této otázce je rozsudek
plně přezkoumatelný. Jde-li pak o stěžovatelkou zmíněnou otázku tvrzené rozpornosti výše
uvedených závěrů žalovaného, zde nelze přehlédnout, že žádnou takovou argumentaci v žalobě
ve vztahu ke stanovení předpokládané hodnoty zakázky výslovně neuplatnila (viz bod III.5.
žaloby) a ani v rámci kasační stížnosti ji nad rámec uvedeného prostého konstatování nijak blíže
nerozvíjí. Lze dodat, že stěžovatelkou citované závěry žalovaného ani nezakládají rozpor takové
povahy, pro který by měl kasační soud napadený rozsudek z úřední povinnosti zrušit (to by bylo
na místě tehdy, pokud by krajský soud přezkoumal nepřezkoumatelné rozhodnutí žalovaného).
V tomto ohledu je třeba upozornit na to, že žalovaný v odůvodnění žalobou napadeného
rozhodnutí především jasně vysvětlil, že v případě stanovení předpokládané hodnoty veřejné
zakázky se jedná o hodnotu hypotetickou, jejímž smyslem není s jistotou stanovit skutečnou cenu
(viz bod 60. odůvodnění). Způsob stanovení výše provize je pak otázkou zcela odlišnou,
dotýkající se samé podstaty daného sporu (tedy zda měly být činnosti poskytované
podle příslušných smluv „vysoutěženy“).
[16] Stěžovatelka dále namítá, že krajský soud žádným způsobem nevypořádal její námitku
ohledně naplnění materiální stránky správního deliktu. K tomu kasační soud uvádí, že krajský
soud se danou žalobní námitkou zabýval v bodě [28] napadeného rozsudku. Byť je jeho reakce
na tuto námitku poměrně stručná, je zřejmé, že ji vypořádal společně s námitkou týkající
se možnosti ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, neboť tyto otázky spolu věcně souvisí. Dospěl
přitom k jednoznačnému závěru, že postup stěžovatelky mohl ovlivnit výběr nejvhodnější
nabídky a zároveň tak naplnit materiální stránku správního deliktu. Nejvyšší správní soud v této
souvislosti uvádí, že povinnost orgánů veřejné moci (včetně soudů) svá rozhodnutí řádně
odůvodnit, nelze vykládat jako požadavek na detailní odpověď na každou námitku. Proto
zpravidla postačuje, jsou-li vypořádány alespoň základní (relevantní) námitky účastníka řízení
(srov. např. rozsudek NSS čj. 9 Afs 70/2008 - 13). V této souvislosti nelze ostatně přehlédnout
ani rozsah a podobu dané žalobní námitky uplatněné v rámci naposledy podané žaloby a kontext
celé věci, která je projednávána již od roku 2013 a nyní zdejší soud přezkoumává již čtvrtý
rozsudek krajského soudu (k naplněním materiální stránky správního deliktu srov. předchozí
rozsudky krajského soudu ze dne 23. 3. 2016, čj. 62 Af 13/2015 - 120, a ze dne 21. 7. 2016,
čj. 62 Af 13/2015 - 147).
[17] Jde-li o věcné námitky, pokládá úvodem kasační soud za nutné zdůraznit, že ačkoliv
kasační stížnost obsahuje šest okruhů námitek, stěžovatelka v nich převážně opakuje již dříve
uplatněnou (žalobní) argumentaci a jen v omezené míře reaguje na konkrétní závěry napadeného
rozsudku. Právě zpochybnění závěrů krajského soudu však představuje nutný předpoklad
posouzení uplatněné argumentace jako přípustné kasační námitky (srov. např. usnesení NSS
ze dne 30. 6. 2020, čj. 10 As 181/2019 - 63, č. 4051/2020 Sb. NSS). Ačkoliv kasační stížnost
stěžovatelky lze ve výše uvedeném smyslu ještě považovat za projednatelnou, je třeba
současně zdůraznit, že uplatněné námitky se nesou z velké části také v obecnějším duchu.
V tomto ohledu je nutno připomenout, že kvalita a podoba (konkrétnost či obecnost)
soudního rozhodnutí je vždy zásadním způsobem předurčena kvalitou a podobou návrhu
(zde kasační stížnosti). K určitosti žalobních bodů se vyslovil v rozsudku z 24. 8. 2010,
čj. 4 As 3/2008 - 78, č. 2162/2011 Sb. NSS, i rozšířený senát tak, že „[č]ím je žalobní bod […]
obecnější, tím obecněji k němu správní soud přistoupí a posoudí ho. Není naprosto na místě, aby soud za žalobce
spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem
by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebral by funkci žalobcova advokáta“.
[18] Stěžovatelka předně napadá závěr krajského soudu, podle něhož je veřejným zadavatelem.
Nesouhlasí se závěrem, že naplňuje dílčí podmínku stanovenou v §2 odst. 2 písm. d) bod 2.
ZVZ spočívající v tom, že je financována převážně státem. Žalovaný, jakož i krajský soud ve svých
rozhodnutích v tomto směru vyšli především ze shora již označeného rozsudku SDEU ve věci
AOK Rheiland/Hamburg, podle něhož „se jedná o převážné financování státem, pokud jsou činnosti veřejných
zdravotních pojišťoven financovány převážně prostřednictvím příspěvků placených pojištěnci, které jsou uloženy,
vypočítány a vybírány na základě takových veřejnoprávních předpisů, jakými jsou předpisy dotčené v původním
řízení. Takové zdravotní pojišťovny musí být považovány za veřejnoprávní subjekty, a tím za veřejné zadavatele
pro účely použití pravidel této směrnice.“ Krajský soud se danou otázkou podrobně zabýval ve svých
předchozích rozhodnutích v dané věci a i v bodech [11] - [21] nyní napadeného rozsudku. Přesto
námitky uplatněné stěžovatelkou v kasační stížnosti fakticky převážně opakují argumenty, s nimiž
se již krajský soud v napadeném rozsudku vypořádal a stěžovatelka na tyto závěry nijak konkrétně
nereaguje. To se týká i reakce na otázku, zda výše uvedená německá pojišťovna (jíž se citovaný
rozsudek SDEU týkal) nemá postavení blízké tzv. zaměstnaneckým pojišťovnám v ČR. V tomto
ohledu krajský soud jasně uzavřel, že závěry daného rozsudku lze v principu aplikovat i na případ
stěžovatelky, na což však stěžovatelka reaguje shodně jako v žalobě (a navíc zcela obecně).
Jediným argumentem, který v reakci na napadený rozsudek stěžovatelka v kasační stížnosti
mimo námitky formulované již v žalobě uplatnila, spočívá toliko v tom, že hlavním zdrojem
jejích příjmů jsou platby od pojištěnců (ačkoliv jsou „filtrovány“ skrze přerozdělovací systém
veřejného zdravotního pojištění). Tuto skutečnost však krajský soud v napadeném rozsudku nijak
nezpochybňoval, dokonce z ní výslovně vyšel a podíl pojistného na celkových příjmech
stěžovatelky kvantifikoval (viz bod 16. napadeného rozsudku).
[19] Jde-li o navazující kasační argumentaci týkající se změny právní úpravy ZVZ (resp.
„obecnější formulace“ oproti předchozí úpravě) a toho, že žalovaný „v průběhu let nedal žádným
způsobem najevo, až do zahájení předmětného řízení se stěžovatelkou že by považoval všechny zdravotní
pojišťovny za veřejné zadavatele“, ta je nejen značně obecná, ale především se jí Nejvyšší správní soud
v nynějším řízení nemohl zabývat, neboť se jedná o argumentaci nepřípustnou podle §104
odst. 4 s. ř. s. (stěžovatelka ji v žalobě neuplatnila, viz bod III.1. žaloby). Smyslem daného
ustanovení je zachování kasačního charakteru řízení o kasační stížnosti. Po účastnících proto lze
spravedlivě žádat, aby v souladu se zásadou vigilantibus iura uplatnili veškeré důvody nezákonnosti
správního rozhodnutí již před krajským soudem (viz rozsudek NSS ze dne 25. 9. 2008,
čj. 8 Afs 48/2006-155).
[20] Další okruh kasačních námitek se týká nesprávného právního posouzení předpokládané
hodnoty veřejné zakázky. I v tomto případě však nezbývá kasačnímu soudu než poukázat
na to, že kasační argumentace pouze stručně a obecně opakuje argumentaci žalobní, se kterou
se krajský soud již podrobně vypořádal (včetně povahy činnosti obchodního zástupce P. V.).
Upozorňuje-li stěžovatelka v reakci na závěry krajského soudu na to, že si při uzavírání smluv
nebyla vědoma svého postavení veřejného zadavatele, nemůže takové samotné tvrzení nic změnit
na tom, že z §15 odst. 1 ve spojení s §14 odst. 3 písm. a) ZVZ vyplývá, že základem
pro stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky, jejímž předmětem jsou opakující
se nebo trvající dodávky, je skutečná cena uhrazená zadavatelem za dodávky stejného či podobného druhu
během předcházejících 12 měsíců, upravená o změny v množství nebo cenách, které lze očekávat během
následujících 12 měsíců.
[21] V rámci další z kasačních námitek stěžovatelka poukazuje na porušení zásady totožnosti
skutku s tím, že byl rozšířen předmět řízení (v oznámení o zahájení řízení nebyly specifikovány
všechny sporné smlouvy). I v tomto případě nicméně ve značném rozsahu fakticky opakuje
argumentaci uplatněnou v žalobě, se kterou však již krajský soud v napadeném rozsudku
vypořádal. Zdůrazňuje-li stěžovatelka v reakci na závěry krajského soudu trestní povahu daného
řízení o správním deliktu, Nejvyšší správní soud v této souvislosti ve shodě se žalovaným
odkazuje na výše označený rozsudek zdejšího soudu ve věci sp. zn. 1 Afs 58/2009, který byl
typově podobný nyní projednávané věci (týkal se pokuty uložené za narušení hospodářské
soutěže). Z něj především plyne, že předmět řízení musí být v oznámení o zahájení řízení
identifikován dostatečně určitě tak, aby účastníkovi řízení bylo zřejmé, jaké jeho jednání bude
posuzováno, a aby bylo zaručeno jeho právo účinně se v daném řízení hájit. Současně správní
orgán může v průběhu řízení zahájeného z moci úřední upřesnit jeho předmět, nedojde-li tímto
úkonem k žádné procesní újmě na straně účastníků řízení. Upřesněním předmětu řízení
přitom nesmí dojít k jeho zásadnímu rozšíření nebo změně oproti jeho vymezení v oznámení
o zahájení správního řízení. Správní orgán musí s upřesněním předmětu řízení řádně seznámit
účastníky řízení a musí jim dát možnost se k němu vyjádřit. Lze dodat, že tento rozsudek
navazoval na předchozí závěry rozsudku Vrchního soudu v Olomouci ze dne 11. 12. 1997,
sp. zn. 2 A 10/97, podle něhož nedošlo-li k zásadní změně vymezení předmětu řízení, která
by si vyžádala zastavení původního řízení a eventuální zahájení řízení nového, tak „[n]ení chybou,
jestliže žalovaný v průběhu správního řízení upřesňoval předmět řízení, neboť k tomu nepochybně správní řízení
slouží. Stěží si lze představit, jak by mohl žalovaný bez provedení důkazů přesně definovat předmět řízení
před jeho zahájením, jestliže teprve řádně provedené důkazy mu umožní učinit si závěr o porušení zákona, o němž
získal vědomost do zahájení toliko z podnětů, které nemusí exaktně vyjadřovat objektivní skutečnost.“
[22] Jak již v této souvislosti připomněl krajský soud, žalovaný v nynější věci v oznámení
o zahájení správního řízení z 1. 8. 2013 pod třetím bodem mimo jiné uvedl: „uzavřel smlouvy
o nevýhradním obchodním zastoupení, jejichž předmětem je nábor pojištěnců pro Vojenskou zdravotní pojišťovnu
České republiky, a tím rozdělil předmět veřejné zakázky v rozporu s ustanovením §13 odst. 3 zákona“.
Zároveň uvedl, že toto jednání naplňuje znaky spáchání správního deliktu dle §120 odst. 1
písm. a) ZVZ. Následně bylo ve správním řízení na základě podkladů ve spise konkretizováno,
s jakými subjekty stěžovatelka smlouvy uzavřela. Stěžovatelka nijak nezpochybnila, že opakovaně
nahlížela do správního spisu, přičemž jeho součástí byly i smlouvy, kterých se její námitka týká.
Navíc z předchozích rozhodnutí (řízení) v dané věci jí muselo být jasné, jaké jednání jí bylo
přičítáno. Závěry krajského soudu pak nepovažuje Nejvyšší správní soud za rozporné
ani s rozsudkem tohoto soudu ve věci sp. zn. 6 As 159/2014, na který stěžovatelka v kasační
stížnosti odkazuje. Předně je nutné upozornit, že stěžovatelkou citovaná pasáž tohoto rozsudku
se primárně týká změny právního hodnocení identifikovaného skutku. Posouzení rozšiřování
předmětu řízení provedl soud především v bodě [111] daného rozsudku s tím, že „[l]ze připustit,
že ve skutkově složitějších případech může mít správní orgán pouze omezené informace, které však postačují
k zahájení řízení. V průběhu správního řízení tak může dojít k určitému upřesnění skutku (…),
je však zároveň nepřípustné, aby byl účastník řízení konečným rozhodnutím sankcionován též za zcela nový
skutek. V takovém případě je správní orgán povinen o tomto novém skutku zahájit další řízení (příp. probíhající
řízení o řízení o tomto skutku rozšířit).“ V návaznosti na to je třeba ještě připomenout, že krajský
soud v odůvodnění napadeného rozsudku poukázal rovněž na to, že stěžovatelka ve správním
řízení ani v řízení před soudem neuvedla, jak by se k podkladům vyjádřila, pokud by (ve smyslu
jejího tvrzení) nebyla zkrácena na svých právech. V tomto směru nic nepřesnila ani v kasační
stížnosti.
[23] Další kasační námitka stěžovatelky se týkala nesprávného posouzení místní souvislosti
sporných smluv. Ani zde kasační soud nemohl přehlédnout, že v příslušné části kasační stížnosti
stěžovatelka předně shrnuje některé závěry krajského soudu a v návaznosti na to opakuje
argumentaci, kterou však již v téměř totožné podobě uplatnila v žalobě. V tomto ohledu
je však třeba zdůraznit, že krajský soud v napadeném rozsudku jasně vyšel z doplňkové povahy
kritéria místní souvislosti a i s odkazem na vyjádření samotné stěžovatelky zdůraznil, že není
důvod, aby byly jednotlivé části uzavřených smluv byly regionálně „atomizovány“. Na tyto
stěžejní závěry (ve vztahu k dané žalobní námitce) napadeného rozsudku však stěžovatelka vůbec
nereaguje.
[24] Jde-li o zbývající kasační (žalobní) námitky, které se týkají nesprávného právního
posouzení vlivu postupu stěžovatelky na výběr nejvhodnější nabídky a naplnění formálních znaků
(materiálního znaku) správního deliktu, bylo již výše uvedeno, že krajský soud se jimi zabýval
společně. Dospěl k závěru, nepostupovala-li stěžovatelka v souladu se ZVZ a nezadala veřejnou
zakázku v zadávacím řízení, mohlo to mít nepochybně vliv na výběr nejvhodnější nabídky, a byla
tak naplněna i materiální stránka deliktu. Zdůrazňuje-li stěžovatelka v kasační stížnosti podobu
systému uzavírání smluv se svými zástupci a reálné fungování institutu obchodního zastoupení,
je třeba připomenout, že pokud uzavřela dané smlouvy, aniž by proběhlo zadávací řízení, mohl
mít tento postup vliv na výběr nejlepšího uchazeče, a to již s ohledem na chybějící informovanost
případných zájemců o uzavření smlouvy. Postupem stěžovatelky nevznikla žádná hospodářská
soutěž. Lze sice vnímat určitá specifika obchodního zastoupení zdravotních pojišťoven, nicméně
ani ta neospravedlňují to, aby veřejný zadavatel nepostupoval podle zákona. Jak ostatně upozornil
i žalovaný, zákon nepožaduje, aby jediným kritériem byla jen nejnižší nabídková cena.
Stěžovatelka mohla nastavit hodnotící kritéria tak, aby co nejlépe odpovídala jejím potřebám.
Není možné, aby veřejný zadavatel nahradil vyhlášení zadávacího nařízení interní směrnicí, která
určuje odměnu, kterou obchodnímu zástupci poskytne za získání nových pojištěnců. Na výše
uvedeném nemůže nic změnit ani to, zda si stěžovatelka (ne)byla vědoma svého postavení
veřejného zadavatele, ostatně výše již citovaný rozsudek SDEU ve věci AOK Rheiland/Hamburg
byl vydán ještě před zjištěným jednáním stěžovatelky. Odkaz stěžovatelky na výše již zmiňovaný
rozsudek zdejšího soudu ve věci sp. zn. 1 As 113/2012, není v této souvislosti přiléhavý, neboť
v něm soud na rozdíl od nynější věci dovodil „naprostou rozpornost a nesrozumitelnost dosavadní praxe
žalovaného“.
[25] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že stěžovatelka v kasační stížnosti poukazuje též
na transparentnost a otevřenost svého systému uzavírání smluv (včetně možnosti „prakticky
každého zájemce“ při splnění podmínek smlouvu se stěžovatelkou uzavřít). Taková (obdobná)
argumentace byla v různé podobě a míře podrobnosti součástí podání stěžovatelky
i v předchozích řízeních. Poukázat lze v této souvislosti především na žalobu a následné závěry
výše již označeného rozsudku krajského soudu ve věci sp. zn. 62 Af 13/2015, v návaznosti
na který se k dané otázce okrajově vyjádřil i kasační soud ve shora již taktéž zmiňovaném
rozsudku sp. zn. 9 As 211/2016. Pro nyní projednávanou věc je nicméně podstatné,
že v naposledy podané žalobě žalobkyně danou otázku zmínila bez bližších podrobností
jen v té podobě a souvislosti, že je fakticky oferentem a nikoliv akceptantem smluvního vztahu
(viz bod III.4 žaloby). Taková zmínka (rozvinutá dílčím způsobem v kasační stížnosti)
však bez dalšího nemůže být dostatečná k tomu, aby bylo možno dospět k závěru, že systém
uzavírání smluv nastavený stěžovatelkou nepodléhal ze své povahy režimu veřejných zakázek
(srov. např. rozsudek SDEU ze dne 2. 6. 2016 ve věci C-410/14 Falk Pharma).
[26] Poukazuje-li pak stěžovatelka závěrem v návaznosti na výše uvedené též na „tvrdost“
(exemplárnost) sankce, lze pouze dodat, že takovou argumentaci v žalobě ani v replice v řízení
před krajským soudem neuplatnila a Nejvyšší správní soud se jí tedy v kasačním řízení nemůže
zabývat (§104 odst. 4 s. ř. s.).
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že žádná
z uplatněných kasačních námitek není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[28] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační
stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, kterému by jinak
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 22. prosince 2021
Milan Podhrázký
předseda senátu