ECLI:CZ:NSS:2021:9.AS.264.2020:29
sp. zn. 9 As 264/2020 - 29
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobkyň: a) nezl. C. M.M., ,
zast. matkou JUDr. K. M., Ph.D., b) JUDr. K. M., Ph.D., žalobkyně a) zast. JUDr. Kateřinou
Mullis, Ph.D., advokátkou, se sídlem Na Slupi 134/15, Praha 2, proti žalovaným: 1) Základní
škola a Mateřská škola, Praha 6, Bílá 1, se sídlem Bílá 1784/1, Praha 6, zast. JUDr. Jiřím
Svobodou, advokátem se sídlem Stavitelská 1099/6, Praha 6, 2) Univerzitní sportovní klub
Praha, spolek, se sídlem Na Folimance 2490/2, Praha 2, ve věci nezákonného zásahu
žalovaných, v řízení o kasační stížnosti žalobkyň proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
11. 11. 2020, č. j. 18 A 71/2020 - 230,
takto:
Věc se p o st upuj e rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci v rozsahu podstatném pro rozhodování rozšířeného senátu
[1] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) usnesením ze dne 11. 11. 2020 odmítl
podle §46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), žalobu na ochranu před nezákonnými zásahy, kterou podaly
žalobkyně a) a b), a současně odmítl i návrh na nařízení předběžného opatření,
jehož se domáhaly. K nezákonnému zásahu mělo dojít tím, že na základě usnesení vlády č. 1022
ze dne 12. 10. 2020, vyhlášeného pod č. 408/2020 Sb., s účinností od 14. 10. 2020 do 1. 11. 2020
(dále jen „usnesení vlády č. 1022“), Základní škola a Mateřská škola, Bílá 1, Praha 6 [dále jen
„žalovaná 1)“] zakázala žalobkyni a) osobní přítomnost na základním vzdělávání,
o čemž ji informovala sdělením ze dne 13. 10. 2020. Dále pak Univerzitní sportovní klub Praha,
spolek [dále jen „žalovaný 2)“], na základě usnesení vlády č. 1078 ze dne 21. 10. 2020,
vyhlášeného pod č. 424/2020 Sb., účinného od 22. 10. 2020 do 3. 11. 2020 (dále jen „usnesení
vlády č. 1078“), zrušil žalobkyni a) atletické tréninky, o čemž svědčí jeho e-mail ze dne
21. 10. 2020.
[2] Městský soud dospěl k závěru, že nebyly splněny podmínky řízení, protože ani jeden
ze žalovaných nevykonával pravomoc v rámci působnosti svěřené mu při výkonu veřejné správy,
a proto namítané zásahy nelze považovat za zásahy správních orgánů ve smyslu §82 a násl. s. ř. s.
Žalovaný 2) je soukromou osobou, spolkem zaměřeným na sportovní a související činnosti,
a zjevně není správním orgánem ve smyslu §4 odst. 1 písm. c) ve spojení s §4 odst. 1
písm. a) s. ř. s. Žalobkyni a) organizoval mimoškolní sportovní aktivitu. Nic nesvědčí o tom,
že by vykonával veřejnou správu, pouze v postavení soukromé osoby vůči žalobkyním projevil
vůli řídit se krizovými opatřeními vlády, což nemůže představovat nezákonný zásah ve smyslu
§82 s. ř. s. V případě žalované 1) městský soud připustil, že ředitel školy v některých případech
vymezených zákonem č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném
a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „školský zákon“),
vystupuje jako správní orgán realizující veřejnou moc. V tom, jak žalobkyně zásah vymezily, však
není možné spatřovat zásah správního orgánu, proti němuž by bylo možné se bránit žalobou
podle §82 a násl. s. ř. s., protože žalovaná 1) nijak nerealizovala veřejnou moc, nerozhodovala
o právech a povinnostech žalobkyň, ani mocensky nezasahovala do jejich právní sféry. Pouze
jako jeden z adresátů krizového opatření, majícího dle Ústavního soudu povahu jiného právního
předpisu, oznamovala rodičům, že se jím bude řídit. Sdělení žalované 1) mělo povahu informace,
nikoli zákazu. Vrchnostenský akt představovalo samo usnesení vlády, které však nebylo
dostatečně individualizovaným zásahem vůči žalobkyním, aby vůči nim představovalo
přezkoumatelný zásah. Abstraktní přezkum jiného právního předpisu žalobkyně nebyly
oprávněny iniciovat.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření k nim
[3] Žalobkyně a) a b) (dále též „stěžovatelky“) společně podaly proti usnesení městského
soudu kasační stížnost, jejíž důvody jsou podřaditelné pod §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Nesouhlasí se závěrem městského soudu, že jednání žalovaných 1) a 2) nelze považovat za zásahy
správních orgánů. Nezákonně, resp. protiústavně zasáhli do jejich veřejných subjektivních práv.
Odkázaly na usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 As 11/2003 - 50,
č. 630/2005 Sb. NSS. Popsaly, na základě kterých usnesení vlády došlo k tomu, že žalovaná
1) zakázala žalobkyni a) osobní přítomnost na vyučování během základního vzdělávání
a žalovaný 2) zrušil její atletické tréninky, soustředění a soutěže, v důsledku čehož byla žalobkyně
a) nucena se vzdělávat distančně a v omezeném rozsahu a trénovat individuálně, žalobkyně
b) pak byla nucena být jí nápomocna, a proto musela omezit svou hospodářskou činnost.
[4] Usnesení vlády č. 1022 a č. 1078 svěřila žalovaným pravomoc zasáhnout do jejich
veřejných subjektivních práv, tedy jednostranně jim ukládat povinnosti, a žalovaní do jejich práv
skutečně protiústavně zasáhli, k čemuž stěžovatelky odkázaly na bod 27 usnesení Ústavního
soudu ze dne 9. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 19/20. To, zda jsou žalovaní právnickými osobami
založenými podle soukromého, či veřejného práva nebo kdo je jejich vlastníkem, zřizovatelem
či co je předmětem jejich činnosti, není pro posouzení rozhodné. Proto je závěr městského
soudu, že šlo o zásahy soukromoprávního charakteru, nesprávný, stejně jako závěr, že nebyly
splněny podmínky řízení. Navrhly, aby Nejvyšší správní soud (dále také „NSS“) usnesení
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[5] Žalovaná 1) ve vyjádření ke kasační stížnosti vysvětlila, že se na ni stěžovatelky
před podáním žaloby neobrátily, nemá tak k dispozici žádné listiny tvořící spis. Odmítla,
že by jí usnesení vlády č. 1022 a č. 1078 svěřila nějakou pravomoc. Adresáti norem obsažených
v usnesení vlády neměli diskreční pravomoc rozhodnout, zda se jimi řídit, a plnění jim uložených
povinností proto nemůže být nezákonným zásahem. Zákaz účastnit se výuky navíc plynul
stěžovatelce a) přímo z usnesení vlády. Oznámením ze dne 13. 10. 2020 žalovaná 1) pouze
informovala rodiče a žáky, že se bude krizovým opatřením řídit. Navrhla kasační stížnost
zamítnout.
[6] Žalovaný 2) se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Důvody postoupení věci rozšířenému senátu
III. a) Vymezení sporné právní otázky
[7] Jádrem kasační stížnosti je právní otázka, zda v postupu základní školy [žalované 1)]
a sportovního spolku [žalovaný 2)] podle výše uvedených usnesení vlády lze spatřovat zásah
správního orgánu ve smyslu §82 s. ř. s. Městský soud na ni odpověděl záporně, protože shledal,
že ani jeden z žalovaných nevykonával vůči stěžovatelkám veřejnou moc. Stěžovatelky jeho závěr
zpochybnily. Devátý senát zjistil, že ve vztahu k postupu základní školy, tzn. žalované 1), se k této
právní otázce již vyjádřil osmý senát v rozsudku ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020 - 100.
III. b) Právní názor osmého senátu
[8] Ve výše citovaném rozsudku se osmý senát vedle dalších procesních otázek zabýval
přípustností změny návrhu na zrušení opatření obecné povahy na tzv. deklaratorní zásahovou
žalobu proti nezákonnému zásahu v případech, kdy je opatření obecné povahy během
projednávání návrhu zrušeno. Šlo konkrétně o dvě mimořádná opatření Ministerstva
zdravotnictví o zákazu osobní přítomnosti na vzdělávání, jež mají podle §94a odst. 2 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), formu opatření obecné
povahy. Podle osmého senátu není taková změna návrhu možná, pokud by směřovala
k abstraktnímu přezkumu zákonnosti zrušeného opatření obecné povahy (bod 89
a násl. cit. rozsudku). Připustil však, že v souvislosti s posouzením zákonnosti jiného konkrétního
faktického zásahu do práv, k němuž došlo na základě již zrušeného opatření obecné povahy,
by byla posouzena zákonnost tohoto aktu jako incidenční otázka (část III.D cit. rozsudku).
[9] V případě zákazu osobní účasti na výuce byla podle osmého senátu původcem
konkrétního faktického zásahu do veřejných subjektivních práv právě základní škola, která podle
opatření obecné povahy postupovala. To podle jeho názoru plyne i z usnesení pléna Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/20, především bodu 27. Osmý senát uvedl:
„[117] V popsaném případě půjde z podstaty věci spíše o faktický úkon školy spočívající
v neumožnění osobní přítomnosti žáků (lakonicky řečeno v uzamčení/neotevření školní budovy),
nikoli o správní rozhodnutí ‚zakazující‘ osobní přítomnost. Napadená mimořádná opatření
č. I a II vymezují relativně konkrétní zákazové pravidlo chování. K jeho přímé individualizované
aplikaci vůči stěžovatelce, resp. jejím dětem, však dochází až samotným postupem dané základní
školy, jež aplikací mimořádného opatření daný zákaz realizuje v praxi právě uzavřením školy
a ztoho plynoucím neumožněním osobní přítomnosti na vzdělávání. Zásahem by tak byl úkon
základní školy, kterou navštěvují stěžovatelčiny nezletilé děti (srov. výše citovaný bod 27 usnesení
ÚS sp. zn. Pl. ÚS 19/20).
[118] Základní škola při poskytování vzdělávání vykonává působnost i v oblasti veřejné správy,
jak plyne přímo ze školského zákona (srov. §2 odst. 3, dle něhož vzdělávání poskytované podle
tohoto zákona je veřejnou službou). Postavení školy jako správního orgánu potvrdila i rozhodovací
praxe zdejšího soudu (např. rozsudky ze dne 27. 7. 2011, čj. 1 As 53/2011-109,
č. 2437/2011 Sb. NSS, a ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 35/2012-40, č. 2736/2013 Sb. NSS,
nebo ze dne 6. 8. 2019, čj. 8 As 80/2019-30). (…)“
[10] Proto podle osmého senátu mohla stěžovatelka hájit svá práva dotčená zákazem osobní
přítomnosti na výuce podáním zásahové žaloby podle §82 s. ř. s. proti škole (bod 119 rozsudku
č. j. 8 As 34/2020 - 100). Tento právní názor má přímý dopad na věc řešenou devátým senátem,
přestože v tomto případě byl zákaz osobní přítomnosti žáků na výuce nařízen nikoli opatřením
obecné povahy vydaným Ministerstvem zdravotnictví, ale usnesením vlády č. 1022.
To představuje právní předpis sui generis, jak přímo vůči tomuto usnesení vlády uvedl Ústavní
soud v usnesení pléna ze dne 15. 12. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 111/20. Jeho závěr odpovídá i dřívější
judikatuře, která se klonila k podřazení usnesení vlády podle §5 a §6 zákona č. 240/2000 Sb.,
o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů,
pod tzv. jiný právní předpis ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy (např. usnesení ze dne
16. 6. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 20/20, bod 13; obdobně usnesení ze dne 22. 4. 2020,
sp. zn. Pl. ÚS 8/20, bod 33 a násl.; viz také rozsudek NSS ze dne 16. 6. 2020,
č. j. 2 As 141/2020 - 62). Navzdory odlišné právní povaze podkladu pro postup školy však má
devátý senát za to, že hodnocení jejího postupu jako zásahu ve smyslu §82 s. ř. s. by mělo být
v zásadě shodné.
[11] Devátý senát dospěl k právnímu názoru odlišnému od názoru osmého senátu. Má za to,
že škola v daném případě nevystupuje jako správní orgán, který by vykonával veřejnou správu,
a proto nemůže její postup pojmově představovat zásah správního orgánu, proti němuž by bylo
možné se bránit žalobou ve správním soudnictví.
III. c) Právní názor devátého senátu: účinná soudní ochrana
[12] Podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) ten, [k]do tvrdí,
že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal
zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno
přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Podle usnesení rozšířeného
senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS, bodu 15, „[s]myslem
a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek
obrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná.“
[13] Devátý senát vychází z toho, že úkolem soudů je poskytovat účinnou ochranu právům
(čl. 4 Ústavy), avšak mohou tak činit jen v rámci své pravomoci a působnosti. Působnost
správních soudů je vymezena poskytováním ochrany veřejným subjektivním právům (§2 s. ř. s.)
dotčeným působením veřejné správy v oblastech vymezených v §4 s. ř. s. Ani s cílem
poskytnout účinnou ochranu právům v mimořádné situaci způsobené pandemií koronaviru
SARS-CoV-2 správní soudy nemohou překračovat hranice vymezené jim zákonem
(čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny; ostatně i §2 s. ř. s. hovoří o poskytování ochrany
veřejným subjektivním právům způsobem stanoveným tímto zákonem). Zároveň má takové poskytnutí
ochrany směřovat vůči tomu subjektu, který je původcem zásahu do žalobcových práv. Devátý
senát se však domnívá, že tímto původcem není v případě protiepidemických opatření z období
jara a podzimu roku 2020, která zakazovala výuku na základních školách, samotná základní škola,
kterou konkrétní dítě navštěvovalo, ale ten orgán, který dané opatření vydal, tedy Ministerstvo
zdravotnictví (v případě řešeném osmým senátem), respektive vláda (v případě řešeném nyní
devátým senátem).
[14] Devátý senát si je též vědom, že otázka ochrany práv jednotlivce je o to palčivější,
že během řešení pandemické situace jsou obsahově obdobná opatření vydávána různými orgány
v různých právních formách, jež mohou z pohledu jednotlivce připouštět odlišné možnosti
soudní obrany, a tato opatření jsou navíc v rychlém sledu měněna, rušena či nahrazována.
To je i případ zákazu osobní přítomnosti žáků na výuce, který byl v posuzovaném případě
stanoven usnesením vlády, tzn. jiným právním předpisem, v případě posuzovaném osmým
senátem ovšem mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví, tedy formou opatření obecné
povahy.
[15] Právní rámec postupu základní školy byl následující. Podle §22 odst. 1 písm. a) školského
zákona jsou žáci a studenti povinni řádně docházet do školy nebo školského zařízení a řádně
se vzdělávat. Tuto povinnost je však možné vnímat též jako právo žáků na vzdělávání ve škole,
které má navíc ústavní rozměr v čl. 33 odst. 1 Listiny. Odpovídá mu povinnost školy výuku
organizovat.
[16] Usnesení vlády č. 1022 pod bodem I. stanovilo, že vláda omezuje s účinností ode dne 14. října
2020 od 00:00 hod. do dne 1. listopadu 2020 do 23:59 hod. (…) 4. provoz základních škol podle školského
zákona, a to tak, že se zakazuje osobní přítomnost žáků na základním vzdělávání v základní
škole; věta první tohoto bodu se nevztahuje na školy a třídy podle §16 odst. 9 školského zákona a na školy
při zdravotnickém zařízení, (…). (zvýraznil NSS)
[17] Co se týče možností obrany jednotlivce, typicky dotčeného žáka, proti tomuto usnesení
vlády, Ústavní soud dospěl k tomu, že na usnesení vlády jakožto jiný právní předpis nelze nahlížet
jako na zásah podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, proti němuž by byla přípustná ústavní stížnost
(viz např. usnesení pléna ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20). Napadá-li jednotlivec vydání
jiného právního předpisu, chybí individualizovaný zásah orgánu veřejné moci (usnesení
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 111/20). Není ani aktivně legitimován k podání návrhu na jeho
zrušení k Ústavnímu soudu (viz usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/20, bod 46).
Rozsudky ze dne 21. 5. 2020, č. j. 5 As 138/2020 - 91, č. 4033/2020 Sb. NSS, a ze dne 8. 7. 2020,
č. j. 10 As 166/2020 - 53, pak NSS potvrdil, že se jednotlivec nemůže domáhat zrušení jiného
právního předpisu ani ve správním soudnictví. Stejně tak se nemůže domáhat vyslovení
nezákonného zásahu konstatujícího rozpor jiného právního předpisu se zákonem (resp. ústavním
pořádkem), pakliže je nezákonný zásah spatřován přímo v existenci jiného právního předpisu.
[18] Na druhou stranu je však třeba zmínit nový právní názor městského soudu vyjádřený
v rozsudku ze dne 11. 11. 2020, č. j. 14 A 45/2020 - 141, jehož podstatou je, že důsledky
krizového opatření v podobě usnesení vlády mohou výjimečně samy o sobě představovat zásah
podle §82 s. ř. s. Městský soud zde odlišil vnímání „zásahu podle §82 s. ř. s.“, jehož výklad
přísluší právě správním soudům, od vnímání „jiného zásahu“ podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy,
jehož výklad přísluší Ústavnímu soudu. V bodě 33 konstatoval, „že má-li být umožněn věcný přezkum
důsledků jiného právního předpisu na základě zásahové žaloby ve správním soudnictví, je nutno prokázat nějaký
bližší vztah mezi žalobcem a tímto právním předpisem, respektive důsledky, které vyvolává.“ V bodě
29 pak doplnil: „Aby se pojmově mohlo jednat o zásah ve smyslu §82 soudního řádu správního, musí být
přímo zasažena práva daného žalobce. Žalobce musí přesně specifikovat, jak bylo zasaženo přímo do jeho práv,
kým a kdy. Dle městského soudu však z této judikatury nevyplývá, že je bezpodmínečně nutné, aby šlo o zásah
přímo adresovaný danému žalobci ve formě individuálního právního aktu. Ve zcela výjimečných případech může
přímý zásah do práv vyplývat z důsledků právního předpisu.“ Pro účely konkrétního opatření,
jež se týkalo omezení svobody přeshraničního pohybu, pak v bodech 43 a 49 uzavřel,
že „předmětné ustanovení krizového opatření č. 334 bylo přímo určeno žalobkyni jako člence vymezené skupiny
přeshraničních pracovníků v Německu; v případě vycestování by aplikace tohoto ustanovení byla nikoliv pouze
pravděpodobná, ale prakticky jistá; z důvodu její rodinné situace nebylo možno od ní rozumně vyžadovat,
aby se podrobila individuální aplikaci daného pravidla, tedy nevpuštění zpět do Česka. Dle městského soudu
jsou tak dány zcela výjimečné okolnosti, kdy samotné účinky jiného právního předpisu mohou představovat zásah
ve smyslu §82 soudního řádu správního. (…) Městský soud dodává, že je vázán čl. 4 Ústavy. Podle
něj základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci. Žalobkyně namítá porušení svých základních práv.
Městský soud nemůže žalobkyni odmítnout věcné projednání její žaloby, pokud je zřejmé, že žádnou jinou
účinnou ochranu svého práva žalobkyně nemá. Tím by se dopustil v demokratickém právním státě nepřípustného
odepření spravedlnosti.“
[19] Tento názor tedy vede k tomu, že pokud je určité krizové opatření pojato tak, že přímo
dopadá do práv jasně vymezeného okruhu osob a existuje zde bližší vztah mezi důsledky
opatření, byť ve formě právního předpisu, a těmito dotčenými osobami, aniž by zde působilo
zprostředkování jiným orgánem veřejné moci, lze zásahovou žalobou podle §82 s. ř. s. brojit
přímo proti důsledkům tohoto krizového opatření. Mezi taková opatření spadá podle názoru
devátého senátu i kategorický zákaz prezenční výuky na základních školách, ať už ve formě
opatření obecné povahy vydaného Ministerstvem zdravotnictví, k němuž se vyjadřoval osmý
senát, nebo ve formě usnesení vlády, tedy jiného právního předpisu, k němuž se nyní má vyjádřit
devátý senát. Naopak v případě krizových opatření, která jsou realizována zprostředkovaně
přes aktivitu jiného orgánu veřejné moci (například zákaz nočního vycházení,
který ke své účinnosti vyžaduje kontrolu, typicky ze strany Policie ČR či obecní policie,
která posuzuje, zda konkrétní osoba z hlediska místa, času a splnění případných výjimek takový
zákaz porušuje či nikoli), je namístě brojit zásahovou žalobou proti tomuto jinému orgánu (viz
obdobně nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, ve věci uzavírky
Hradčanského náměstí v souvislosti s návštěvou čínského prezidenta).
[20] K výše citovanému právnímu názoru městského soudu vyjádřenému v rozsudku NSS
č. j. 14 A 45/2020 - 141 dosud neměl příležitost se závazně vyjádřit, nicméně vzhledem
k překotnosti vývoje protiepidemických opatření a jejich soudního přezkumu je namístě zohlednit
i existenci právních názorů, jež dosud nebyly přímo potvrzeny či vyvráceny v rámci kasačního
přezkumu NSS, nicméně naznačují alternativní cesty, jimiž by bylo možno dosáhnout ochrany
veřejných subjektivních práv jinak, než způsobem, který naznačil v nyní napadeném právním
názoru osmý senát. Jak totiž bude vyloženo níže, názor osmého senátu by jednak nemohl vést
k ochraně veřejných subjektivních práv žáků, respektive jejich rodičů, vůči krizovým opatřením
vydávaným ve formě usnesení vlády; ve vztahu k mimořádným opatřením vydávaným
Ministerstvem zdravotnictví jako opatření obecné povahy pak vede k tomu, že je za žalovaného,
tedy za původce zásahu, označována základní škola, která je ve skutečnosti jeho pasivním
adresátem stejně jako samotní žáci.
[21] Osmý senát odkázal na usnesení pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/20,
které se shodou okolností týkalo týchž stěžovatelek, jejichž kasační stížnost nyní projednává
devátý senát. Toto usnesení Ústavního soudu však podle devátého senátu neobsahuje odpověď
na otázku, zda lze zákaz osobní účasti na výuce považovat za zásah ve smyslu §82 s. ř. s., je-li
žalovanou základní škola. Ústavní soud se k ní naopak výslovně odmítl vyjádřit, protože spadá
do působnosti správního soudnictví (srov. bod 27 usnesení). Správnost této interpretace usnesení
sp. zn. Pl. ÚS 19/20 potvrdil Ústavní soud i v usnesení ze dne 16. 6. 2020,
sp. zn. IV. ÚS 1297/20. Z toho, že ústavní stížnost stěžovatelek odmítl jako nepřijatelnou
pro nevyčerpání jiných prostředků právní ochrany a odkázal je na správní soudnictví, nelze podle
devátého senátu vyvozovat, že se musí jednat o zásah ze strany samotné základní školy. Jinými
slovy Ústavní soud stěžovatelkám nezaručil, že ve správním soudnictví dosáhnou meritorního
přezkumu zásahové žaloby směřované vůči základní škole, a toto usnesení Ústavního soudu
proto neposkytuje oporu právnímu názoru, že o zásah školy jako správního orgánu jde.
III. d) Právní názor devátého senátu: škola není původcem zásahu
[22] Jak plyne z textu §82 s. ř. s. a ustálené judikatury, např. z rozsudku NSS ze dne
17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, č. 603/2005 Sb. NSS, čtvrtou podmínkou pro důvodnost
zásahové žaloby je vedle existence zásahu současně skutečnost, že jeho původcem je správní
orgán. Také úprava pasivní žalobní legitimace v §83 s. ř. s. počítá s tím, že žalovaným je ten
správní orgán, který je původcem zásahu směřujícího přímo proti žalobci a přímo zasahujícího
do jeho práv (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, č. j. Nad 224/2014 - 53,
č. 3196/2015 Sb. NSS). Předpokladem přímosti zásahu je jeho individualizace vůči žalobci
(srov. KÜHN, Z. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 700).
Podle devátého senátu nedošlo k individualizaci zásahu vůči žalobkyni a) působením školy, takže
ji nejde považovat za původce zásahu.
[23] Bylo to totiž samotné krizové opatření vlády ve formě podzákonného právního předpisu,
které stanovilo zcela konkrétní pravidlo chování, které zcela konkrétně vymezilo, na koho dopadá
– šlo o obecné pravidlo přímo dopadající mj. na všechny žáky základních škol. Základní škola
nijak dál neindividualizovala zásah přímo proti žalobkyni a), nečinila nic, co by bylo přímo proti
ní zaměřeno. Informaci, kterou rozeslala adresně rodičům žáků včetně žalobkyně b), devátý senát
shodně s městským soudem považuje jen za plošně distribuovanou informaci o existenci
krizového opatření a jeho dopadech na školy a žáky, nikoli za úkon mířící konkrétně proti
stěžovatelkám.
[24] Nelze se ztotožnit s názorem osmého senátu, že k individualizaci v těchto situacích vždy
dochází „až samotným postupem dané základní školy, jež aplikací mimořádného opatření daný zákaz realizuje
v praxi právě uzavřením školy a z toho plynoucím neumožněním osobní přítomnosti na vzdělávání.“ Devátý
senát je přesvědčen, že výše citovaný jasný příkaz mimořádného opatření („se zakazuje osobní
přítomnost žáků na základním vzdělávání v základní škole“) již žádnou aktivitu ze strany školy
nepotřeboval. Jinak řečeno, i pokud by ředitel školy nekonal nic (nešířil informaci o existenci
opatření, nezamkl budovu školy aj.), na faktickém postavení žáků by se nic nezměnilo,
neboť by výuku nemohli navštěvovat, a to dokonce pod hrozbou sankce za nedodržování
protiepidemických opatření, jimž by ostatně byla vystavena i samotná škola [ve vztahu
k mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví, jež posuzoval osmý senát, viz §92n odst. 1
písm. b) ve vazbě na §80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví].
[25] Lze tak konstatovat, že základní škola není ve vztahu k protiepidemickým opatřením
v roli toho, kdo vrchnostensky působí na žáky, ale toho, kdo sám poslouchá vrchnostenský
příkaz Ministerstva zdravotnictví či vlády, jinak řečeno, je ve zcela totožném postavení
jako protiepidemickými opatřeními uzavřené univerzity, uzavřená sportovní zařízení, uzavřené
restaurace, divadla či další služby, či jako církve a náboženské společnosti. Ty ostatně také musely
podle protiepidemických opatření ukončit po určité období veřejné bohoslužby, a odepřít
tak svým věřícím výkon základního práva podle čl. 16 odst. 1 Listiny; je však absurdní představa,
že by je za to věřící mohli žalovat.
[26] Základní škola tudíž nebyla původcem zásahu v tom smyslu, že by rozhodla o tom,
že k němu dojde. Sama byla pouze v postavení pasivního adresáta normy, obsažené v usnesení
vlády č. 1022. Měla povinnost faktickými úkony naplnit v této normě obsažený příkaz
neuskutečňovat výuku prezenčně (tj. zdržet se určitého jednání). Tento příkaz škole totiž odráží
zákaz adresovaný žákům výuky se osobně účastnit. Neměla možnost diskrece ohledně toho,
zda se bude touto normou řídit, protože byla obsažena v podzákonném obecně závazném
právním předpise. Nedisponovala ani možností uvážit o souladu usnesení vlády se zákonem
a ústavním pořádkem, a v případě závěru o rozporu jej nemohla neaplikovat. Zápůrčí zásahová
žaloba proti základní škole by tedy ani nemohla účinně vést k tomu, že se případně shledaný
nezákonný zásah nebude opakovat, protože vláda, která vydala právní předpis,
na jehož výhradním podkladě k namítanému zásahu došlo, nebyla účastníkem řízení a nebylo
možné jí uložit, aby se zdržela vydávání jiných právních předpisů s tímto obsahem (na rozdíl
od postupu, o kterém uvažoval osmý senát, který připustil, že vedle žalovaného by byl odpůrcem
i orgán, který vydal opatření obecné povahy). Pokud totiž jde o mimořádné opatření,
jež má povahu „jiného právního předpisu“, nemůže jej správní soud sám zrušit a nemůže
ani navrhnout jeho zrušení Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Jediné, co by mohl
udělat při použití postupu navrhovaného osmým senátem v bodě 140 jeho rozsudku,
je zkritizovat „žalovanou“ školu za to, že jednala podle tohoto protiprávního opatření,
a dopustila se tak nezákonného zásahu. To však podle přesvědčení devátého senátu nelze označit
za účinnou soudní ochranu, o niž osmý senát ve svém rozsudku usiloval.
[27] Podle ustálené judikatury může být zásahem správního orgánu i takové jednání,
kdy se správní orgán bezvýhradně řídí právním předpisem, především zákonem, který je však
ústavně nekonformní. Ačkoli tehdy správní orgán také nemá možnost diskrece a postupuje podle
závazných norem, je mu zásah přičitatelný. V takových případech byl žalovaným správní orgán,
který vůči žalobci činil konkrétní, faktické úkony na základě údajně protiústavního zákona
(srov. např. rozsudek NSS ze dne 9. 11. 2020, č. j. 2 As 116/2017 - 94, v bodě 28 a násl.).
Podmínkou však bylo, že šlo identifikovat konkrétní úkon, který mířil přímo proti žalobci
a kterým došlo k individualizaci působení protiústavního předpisu, takže byla přímo dotčena
žalobcova právní sféra. Devátý senát jej však v jednání základní školy vůči stěžovatelkám
nenachází, a proto se přiklání k závěru, že z hlediska kauzální souvislosti byla nemožnost
stěžovatelky a) účastnit se osobně výuky zapříčiněna výhradně zákazem obsaženým v usnesení
vlády. Zásah by proto neměl být přičitatelný základní škole.
III. e) Právní názor devátého senátu: základní škola zde nevystupuje jako správní orgán
[28] To, že základní škola postupovala podle usnesení vlády č. 1022, navíc nelze spojovat s její
působností v oblasti veřejné správy, a proto její postup nepředstavuje zásah správního orgánu
ve smyslu §82 s. ř. s. a vymyká se přezkumu ve správním soudnictví.
[29] Pravomoc správních soudů rozhodnout o žalobě proti nezákonnému zásahu dle §4 odst.
1 písm. c) s. ř. s. je dána pouze tehdy, jedná-li se o zásah „správního orgánu“ ve smyslu
legislativní zkratky uvedené v §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 18. 2. 2010, č. j. 7 Aps 1/2010 - 53). Podle tohoto ustanovení se správním orgánem
rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická
nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Klíčovým znakem
tudíž není právní forma, resp. zřízení podle veřejnoprávních nebo soukromoprávních předpisů,
či dokonce převažující povaha činnosti.
[30] Výklad legální zkratky „správní orgán“, podaný např. rozsudkem NSS ze dne 21. 5. 2008,
č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, č. 1717/2008 Sb. NSS, později NSS v rozsudku ze dne 9. 10. 2019,
č. j. 8 Ads 301/2018 - 45, č. 3945/2019 Sb. NSS, pro potřeby §82 s. ř. s. rozšířil: „Pojem správní
orgán je tedy třeba vykládat, nejde-li o žaloby proti rozhodnutím nebo na ochranu proti nečinnosti při vydání
rozhodnutí, tak, že se jedná o takový orgán či osobu uvedenou v §4 odst. 1 písm. a), pokud vykonávají působnost
v oblasti veřejné správy, což odpovídá i definici správního orgánu uvedené v §1 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu (viz shodně Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters
Kluwer ČR, 2019, str. 21–22; nebo Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha:
Leges, 2014, str. 38).“ Rozhodné tudíž je, zda domnělý správní orgán vykonává ve vztahu
k tvrzenému zásahu působnost v oblasti veřejné správy svěřené mu zákonem.
[31] Judikatura NSS opakovaně dovodila, že škola, ačkoli není prima facie orgánem veřejné
moci, má svěřenu určitou působnost v oblasti veřejné správy. Např. v rozsudku ze dne 2. 5. 2012,
č. j. 1 As 35/2012 - 40, č. 2736/2012 Sb. NSS, bodu 28, NSS zdůvodnil podřazení rozhodování
mateřské školy o nepřijetí dítěte do předškolního vzdělávání pod výkon veřejné správy
takto:
„[R]elativně striktní regulace poskytování vzdělávání je ústavně aprobovaná, rozhodování o nepřijetí do systému
předškolního vzdělávání je upraveno veřejnoprávními normami školského zákona kogentní povahy. Mateřská
škola a dítě nejsou při rozhodování o nepřijetí do předškolního vzdělávání v rovném postavení, mateřská škola
rozhoduje autoritativně, mocensky. Zákonodárce sám v §165 odst. 2 školského zákona uvádí, že rozhodování
podle §34 citovaného zákona je rozhodováním v oblasti státní (veřejné) správy. Vzdělávání včetně předškolního
je veřejnou službou, je svázáno přísnou regulací a kontrolováno státem; rozhodování o jeho poskytnutí proto nelze
považovat za akt vymykající se soudní kontrole.“ V rozsudku ze dne 21. 4. 2016, č. j. 5 As 65/2015 - 52,
č. 3422/2016 Sb. NSS, pak NSS bez dalšího vycházel z názoru krajského soudu, že byly splněny
podmínky řízení o zásahové žalobě v případě, kdy žalovanou byla základní škola a nezákonný
zásah byl shledáván ve zrušení výuky náboženství v rozporu s §15 školského zákona na základě
rozhodnutí její ředitelky.
[32] Devátý senát však má za to, že při postupu podle usnesení vlády č. 1022 základní škola
nevykonávala veřejnou moc ani nebyla vůči stěžovatelkám ve vrchnostenském postavení.
Nerozhodovala o tom, jakým způsobem bude moci žalobkyně a) naplňovat své právo
na vzdělávání. Způsob jeho výkonu odlišný od §22 školského zákona byl po dobu platnosti
krizového opatření určen přímo usnesením vlády č. 1022 ve vazbě na úpravu výuky při omezení
osobní přítomnosti dětí, žáků a studentů ve školách obsaženou v §184a školského zákona.
Z tohoto usnesení pro žalobkyni a) přímo vyplýval zákaz osobně se účastnit výuky, aniž bylo
třeba jej ze strany školy jakkoli fakticky provést nebo jej dále konkretizovat. Usnesení vlády
č. 1022 se přechodně stalo přímo součástí právního rámce, v němž základní škola
uskutečňovala svoji činnost a který upravoval způsob výkonu práva na vzdělání žalobkyně a).
Vůči ní tudíž nebyla škola v postavení, že by z vrchnostenské pozice působila v její právní sféře
a omezovala ji v naplňování práva na vzdělávání. Sama postupovala toliko podle příkazu,
který jí plynul z téhož usnesení vlády, přestala realizovat výuku v budově školy a postupovala
v režimu tzv. distanční výuky. To, že je poskytování základního vzdělávání veřejnou službou,
resp. vzdělání veřejným statkem, ještě samo o sobě nesvědčí o tom, že všechny úkony prováděné
subjektem pověřeným veřejnou službou představují veřejnou správu (srov. obdobně
např. činnost Českého rozhlasu, která je veřejnou službou podle §2 odst. 1 zákona
č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu, ve znění pozdějších předpisů, a přesto ji nelze označit
za veřejnou správu). Způsob a intenzita působení školy vůči stěžovatelkám je zřetelně odlišná
od obou výše citovaných rozsudků, protože na rozhodnutí nebo faktickém postupu školy
nezávisel ani přístup ke vzdělávání (rozhodování o přijetí ke vzdělávání) ani konkrétní obsah
zajišťované výuky. Ohledně omezení, jež se žalobkyně a) dotklo, tedy podle devátého senátu
nebyla základní škola nadána žádnou pravomocí spadající do oblasti veřejné správy.
Proto by přezkum jejího postupu ve správním soudnictví překračoval zákonnou působnost
správních soudů.
[33] Devátý senát zároveň poukazuje na podobnost postupu žalované 1), tedy základní školy,
a žalovaného 2), sportovního spolku, u něhož z pohledu devátého senátu nevznikají pochybnosti
o tom, že veřejnou moc ani veřejnou správu nikdy nevykonává, a jeho postup se tudíž přezkumu
ve správním soudnictví vymyká. Oba žalovaní postupovali shodně, výhradně jako adresáti norem
obsažených v podzákonných právních předpisech, které pro ně byly – stejně
jako pro stěžovatelky – právně závazné. Přesto by jejich postup měl při aplikaci právního názoru
obsaženého v rozsudku č. j. 8 As 34/2020 - 100 pro žalobkyni 1) významně odlišné právní
následky.
IV. Předložení věci rozšířenému senátu
[34] Devátý senát dospěl ohledně právní otázky, zda lze jednání základní školy, která v souladu
s krizovým opatřením přeruší výuku v prostorách školy, považovat za zásah správního orgánu
ve smyslu §82 s. ř. s., k odlišnému právnímu názoru než osmý senát. Proto devátý senát rozhodl
v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s. o postoupení věci rozšířenému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: Josef Baxa, Filip Dienstbier, Zdeněk Kühn,
Petr Mikeš, Barbara Pořízková, Aleš Roztočil, Karel Šimka. Účastníci mohou namítnout
podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. Podat
svá vyjádření k obsahu předkládajícího usnesení mohou ve lhůtě dvou týdnů od doručení tohoto
usnesení.
V Brně dne 19. února 2021
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu