ECLI:CZ:NSS:2022:2.AS.13.2020:29
sp. zn. 2 As 13/2020 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: 1. brněnská
investiční, a. s., se sídlem Štefánikova 7, Brno, zast. JUDr. Milanem Zábržem, advokátem
se sídlem Veveří 57, Brno, proti žalovanému: Úřad městské části města Brna, Brno – střed,
se sídlem Dominikánská 2, Brno, zast. JUDr. Milanem Švejdou, Ph.D., advokátem se sídlem
Marie Steyskalové 686/38, Brno, na ochranu před nezákonným zásahem, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 11. 12. 2019,
č. j. 31 A 105/2017 – 243,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 11. 12. 2019, č. j. 31 A 105/2017 - 243,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě napadá žalovaný jako stěžovatel shora
označený rozsudek krajského soudu, jímž byl jako nezákonný označen jeho zásah spočívající
„v odstranění staveb umístěných na pozemcích parc. č. XA a parc. č. XB, vše v k ú. Město Brno,
provedený ve dnech 26. 11. 2016 a 27. 11. 2016“.
[2] Žaloba stála na tvrzení, že žalovaný vyzval žalobkyni výzvou ze dne 9. 11. 2016
k odstranění dočasných staveb a navzdory jejímu vyjádření započal dne 26. 11. 2016
s odstraňováním prodejních stánků, což přerušil po zásahu Policie ČR, ovšem následující
den stánky zcela odstranil. Žalobkyně stavby v „tržnici Pohořelec“ získala v dobré víře na základě
kupní smlouvy z roku 2000, svědčilo jí vlastnické právo zapsané v katastru nemovitostí i právo
užívací. Existující kolaudační a jiná správní rozhodnutí byla v té době pravomocná
a již nenapadnutelná. O další existenci staveb měl rozhodovat stavební úřad, který tak
až do podání žaloby neučinil, neboť vyčkával rozhodnutí soudu ve sporu o existenci právního
vztahu k předmětným pozemkům, přičemž jiná žaloba Statutárního města Brno proti žalobkyni
o vyklizení pozemků byla soudem zamítnuta. Stavební úřad rovněž zohlednil existenci
neskončeného dědického řízení. Žalobkyně požadovala vyslovení, že výzva i odstranění staveb
jsou nezákonným zásahem. Krajský soud usnesením ze dne 11. 4. 2017 vyloučil žalobu požadující
deklaraci odstranění staveb za nezákonný zásah k samostatnému řízení.
[3] Krajský soud o žalobě poprvé rozhodl rozsudkem ze dne 25. 10. 2017,
č. j. 31 A 105/2017 – 105; tento rozsudek však byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního
soudu ze dne 20. 12. 2017, č. j. 2 As 427/2017 – 41, a věc byla krajskému soudu vrácena
k dalšímu řízení. Tento rozsudek navazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 11. 2017, č. j. 1 As 452/2017 – 50, podle něhož pro umístění stánků nestačí samotné stavební
povolení, jehož platnost navíc uplynula, ale musí existovat i povolení podle zákona o pozemních
komunikacích. Nejvyšší správní soud pak zavázal krajský soud, aby se v dalším řízení zabýval
„splněním podmínek zákona o pozemních komunikacích, aniž by existenci povolení užívání pozemních
komunikací presumoval ze stavebních rozhodnutí. Dále je třeba souhlasit s tím, že i v rámci posouzení důvodnosti
žaloby proti nezákonnému zásahu spočívajícímu v odstranění předmětných dočasných staveb, může krajský soud
vážit proporcionalitu zásahu veřejné moci ve vztahu k intenzitě zasažení do veřejných zájmů chráněných zákonem
o pozemních komunikacích žalobkyní“.
II. Rozsudek krajského soudu
[4] Krajský soud v nyní napadeném rozsudku předně shrnul poznatky plynoucí z vydaných
rozhodnutí, a to z kolaudačního rozhodnutí vydaného Úřadem městské části Brno-střed,
stavebním úřadem, dne 4. 5. 1994, č. j. SÚ 454/I/94-Bj/1800 (povolení užívání ucelené části
stavby – stánkový prodej Pohořelec), přičemž stavba byla povolena jako dočasná do 31. 12. 2008
stavebním povolením ze dne 27. 7. 1992, č. j. SÚ 3370/-I/92-Bj/805/K. Stavba sestávající ze tří
stánků postavených na zpevněné ploše povolené Magistrátem města Brna, odborem dopravy dne
14. 12. 1992, č. j. Dopr. 11/71/4237/94-Maj/Do, byla kolaudována rozhodnutím téhož
správního orgánu dne 16. 5. 1994, č. j. Dopr. 14/18/2511/94-Maj/Do, přičemž jím bylo
povoleno trvalé užívání stavby „Pohořelec-zpevněné plochy“. Další část ucelené stavby byla
povolena k užívání Úřadem městské části Brno-střed, stavebním úřadem, dne 4. 5. 1994,
č. j. SÚ 5589/II/94/Ki/413/No, přičemž ta byla povolena stavebním povolením ze dne
27. 7. 1992, č. j. SÚ3370/I/92/Bj/805/K, jako stavba dočasná do 31. 12. 2008 (jeden prodejní
stánek obsahující 6 prodejních buněk). I tato stavba byla umístěna na zpevněné ploše povolené
a zkolaudované výše označenými rozhodnutími Magistrátu ze dne 14. 12. 1992 a ze dne
16. 5. 1994.
[5] Z toho krajský soud dovodil, že do 31. 12. 2008 žalobkyně (případně předchozí vlastníci)
užívala předmětné dočasné stavby v souladu se zákonem.
[6] Dále krajský soud zjistil, že dne 29. 5. 2009 byla podána žádost o prodloužení doby trvání
dočasné stavby nazvané „Stánkový prodej Pohořelec, pozemky parc. č. XA a XB v kú Město
Brno, obec Brno“ k Úřadu městské části města Brna, Brno – střed, stavebnímu úřadu. Vzhledem
k tomu, že doba účinnosti předchozích rozhodnutí uplynula, měl stavební úřad postupovat podle
§129 odst. 5 tehdy platného stavebního zákona a měl přerušit řízení o odstranění stavby a vést
řízení o podané žádosti. Stavební úřad vyzval žadatelku k doplnění náležitostí žádosti a po
sdělení, že žalobkyně podala žalobu k soudu o určení existence nájemního vztahu k předmětným
pozemkům, řízení usnesením ze dne 14. 5. 2010 přerušil.
[7] Rozhodnutím Magistrátu města Brna ze dne 14. 6. 2010, č. j. MMB/0185303/2009, byla
ulice Pohořelec zařazena do kategorie místních komunikací.
[8] Stavební úřad pokračoval v řízení dne 25. 7. 2016, ovšem žadatelka dne 30. 9. 2016
požádala o přerušení řízení z vážných zdravotních důvodů vlastníka (jediného akcionáře
společnosti), které doložila. Dne 28. 6. 2016 bylo proto řízení přerušeno, ovšem současně bylo
žadatelce uloženo odstranit do 30. 9. 2016 nedostatky žádosti. Dne 2. 9. 2016 bylo dcerou
vlastníka (jediného akcionáře společnosti, jež byla žadatelkou), sděleno stavebnímu úřadu, že ten
zemřel. Rovněž doložila, že je správkyní dědictví a požádala o přerušení řízení, čemuž stavební
úřad vyhověl.
[9] Krajský soud v napadeném rozsudku dále konstatuje zápis z jednání ze dne 24. 7. 2000
vedeného na Úřadu městské části města Brna-střed, odboru dopravy, obchodu a služeb, podle
něhož byl povolen předsunutý prodej v lokalitě Pohořelec, a vyjádření téhož úřadu, odboru
výstavby a územního rozvoje ze dne 3. 5. 2012 konstatující mj. využití stánků. Zde krajský soud
odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2014, č. j. 5 As 88/2013-60.
[10] Krajský soud také ověřil, že ke dni 9. 11. 2016 byly předmětné stavby zapsány v katastru
nemovitostí jako stavby ve vlastnictví žalobkyně s využitím jako objekty občanské vybavenosti.
[11] Nakonec krajský soud poukazuje na výzvu žalovaného vydanou dne 9. 11. 2016 podle
§25 odst. 8 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen „zákon o pozemních
komunikacích“) požadující odstranění staveb a konstatuje faktické odstranění staveb
na objednávku žalovaného ve dnech 26. a 27. 11. 2016.
[12] Krajský soud obsáhle citoval ze svého rozsudku sp. zn. 31 A 2/2017, v němž vyslovil,
že vydání výzvy k odstranění staveb nebránilo neukončené řízení o prodloužení doby povolení
stavby, ani dříve vydaná rozhodnutí o povolení staveb či o jejich kolaudaci. Žalobkyně
nedisponovala povolením ke zvláštnímu užívání místní komunikace, na čemž nic nemění závěry
Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudku ze dne 10. 4. 2014, č. j. 5 As 88/2013-60,
vztahující se k prodeji na ploše před prodejními stánky. Podmínky pro vydání výzvy k odstranění
stavby byly tedy splněny. Krajský soud v citovaném rozsudku na tomto posouzení ovšem neustal
a zabýval se proporcionalitou výzvy, tedy její vhodností, nezbytností a proporcionalitou
ve vlastním slova smyslu. Označil za do jisté míry pochybné, že cílem výzvy bylo naplnění zákona
o pozemních komunikacích, a to vzhledem ke konkrétnímu veřejnému vyjádření člena
zastupitelstva o záměru vytvoření klidové zóny v daném místě; i to ale lze považovat za možné
využití místní komunikace. Odstranění pevných překážek na místní komunikaci je vhodným
opatřením k uspokojení komunikační potřeby chodců, což ovšem nutně neznamená, že musí být
znemožněn stánkový prodej v daném místě. Pokud jde o nezbytnost vydání právě této výzvy,
nepovažoval krajský soud za mírnější prostředek řešení situace jiným odborem téhož úřadu
(stavebním úřadem), který by vycházel z právní úpravy sledující odlišné cíle. Uznal proto
nezbytnost vydání této výzvy. Při posuzování proporcionality stricto sensu poměřoval krajský soud
v tamní věci intenzitu zásahu do práv žalobkyně s intenzitou jejího zásahu do veřejných zájmů
chráněných zákonem o pozemních komunikacích. Intenzitu zásahu žalobkyně do veřejných práv
vyhodnotil jako velmi nízkou, neboť se jednalo o místní komunikaci IV. třídy, která mohla být
ke svému účelu užívána, byť omezeně, i v době, kdy tam byly umístěny stánky. Ani z pohledu
chodců se nejedná o významnou dopravní tepnu či nenahraditelnou spojnici ulic Kobližná
a Jánská. Přihlédl i k tomu, že zábor komunikace byl silničním správním úřadem léta tolerován
a z ničeho neplyne, že v roce 2016 mělo dojít k zásadní změně využití. Za nepodstatné krajský
soud označil estetické nedostatky využívání komunikace žalobkyní, neboť k jejich odstranění
výzva podle §25 odst. 8 zákona o pozemních komunikacích neslouží.
[13] Naopak vysokou intenzitu zásahu vydáním výzvy shledal krajský soud u žalobkyně.
Jednak ji viděl v omezení práva podnikat, neboť důsledkem výzvy mělo být odstranění stánků
tržnice, jejichž umístění jinde by bylo spojeno s nižším zájmem o jejich pronájem plynoucí
ze změny okruhu zákazníků. Dále ji spatřoval v narušení legitimního očekávání žalobkyně,
že o případném odstranění stánků bude rozhodováno ve stavebním řízení zajišťujícím ochranu
jejích práv. Legitimní očekávání žalobkyně krajský soud opřel o téměř osm let trvající toleranci
stavu navzdory uplynutí platnosti vydaných rozhodnutí, a o běžící stavební řízení,
v němž by mohla uplatnit svá práva a počítat s podnikáním přinejmenším do doby
pravomocného ukončení řízení. Navíc žalobkyně nebyla ze strany žalovaného upozorněna,
že na tržnici by mohlo být nahlíženo jako na nepovolený zábor místní komunikace. Krajský soud
netvrdil, že by právo podnikat mělo popřít pravomoc žalovaného, ovšem zásah žalovaného měl
být proveden v minimální míře, v daném případě stanovením delší lhůty k odstranění stánků.
Zákonný výraz „neprodleně“ totiž vždy závisí na konkrétních okolnostech případu (tedy na době
trvání záboru i dosavadním přístupu správních orgánů k dané situaci). V tomto případě
výzva stanovila lhůtu k odstranění stánků 14 dnů, která se v dané situaci jeví jako zjevně
nepřiměřená – příliš krátká na to, aby žalobkyně mohla dostatečně reagovat a bránit se; ostatně
žalobkyně se delší lhůty domáhala, aniž ovšem na její žádost bylo jakkoliv reagováno. Dostatečně
dlouhá doba by také žalobkyni umožnila vlastními opatřeními zásah minimalizovat zajištěním
místa, na něž by mohla stánky přemístit. Krajský soud tedy při posouzení zákonnosti výzvy
uzavřel, že žalovaný nijak nezdůvodnil žalobkyni svůj postup, popřel její standardní procesní
práva a porušil její legitimní očekávání; to vše za situace, kdy veřejný zájem nebyl natolik ohrožen,
aby takový postup odůvodnil.
[14] Rozhodnutí o nezákonnosti výzvy pak v nyní rozhodované věci vzal krajský soud
za podklad pro posouzení zákonnosti zásahu spočívajícího v odstranění stánků. Navíc
za nezákonné označil i samotné odstranění stánků. Odstranění stánků patnáctý a šestnáctý den
po vydání výzvy bylo zásahem vysoké intenzity ve srovnání se zásahem do veřejného zájmu
chráněného zákonem o pozemních komunikacích. Neproporcionalita je dále umocněna
způsobem odstranění stánků. Víkendová akce znemožňovala žalobkyni možnost dosáhnout
okamžité právní pomoci, ačkoliv by odklad nepřinesl žádnou újmu veřejnému zájmu. Předmětné
stavby také nebyly přemístěny, ale v nikoliv zanedbatelné části zničeny, což žalovaný nebyl
schopen ani v průběhu řízení zdůvodnit. Zničení pevné překážky na komunikaci namísto
pouhého přemístění krajský soud označil za excesivní způsob výkonu veřejné moci. To vše vedlo
krajský soud k závěru, že žalovaný zásah byl nezákonný.
III. Kasační stížnost žalovaného a vyjádření žalobkyně
III.1. Kasační stížnost žalovaného
[15] Stěžovatel kasační stížnost podanou proti rozsudku krajského soudu opírá o kasační
důvody podle §103 odst. 1 písm. a), a d) zákona č 150/2012 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“). Namítá tedy nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem a nepřezkoumatelnost rozsudku spočívající v jeho nesrozumitelnosti či nedostatku
jeho odůvodnění, popřípadě v jiné vadě řízení schopné ovlivnit zákonnost rozsudku.
[16] Napadený rozsudek podle jeho názoru nenalézá právo, ale cíleně vyhledává důvody
pro konstatování nezákonnosti výzvy a zásahu, čímž výrazně straní žalobkyni. Krajský soud
nerespektoval závazný právní názor vyslovený ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního
soudu a obhájení svého původního rozhodnutí schoval pod široký pojem proporcionality stricto
sensu. Stěžovatel v postavení speciálního silničního správního úřadu pouze důsledně aplikoval
§25 zákona o pozemních komunikacích a rozsudek krajského soudu, který toto neuznal,
považuje za hrubě jednostranně vykládající právo ve prospěch žalobkyně,
a to nepřezkoumatelným způsobem.
[17] Přesto, že se jedná o druhé rozhodnutí krajského soudu, považuje stěžovatel kasační
stížnost za přípustnou, neboť se krajský soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího
správního soudu. Krajský soud tento závazný právní názor obešel a překroutil naprosto účelovou
aplikací testu proporcionality a zcela nově otevřel novou otázku přiměřenosti délky lhůty
k odstranění stánků. Stěžovatel poukazuje na význam závaznosti právního názoru
instančně vyššího soudu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2017,
č. j. 1 As 74/2017-28) a výklad pojmu závazný právní názor (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 1. 2011, č. j. 8 Afs 27/2010-94). V daném případě se otázka délky lhůty
pro dobrovolné odstranění stánků objevila poprvé až v nyní napadeném rozsudku krajského
soudu.
[18] Stěžovatel je přesvědčen, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku ve smyslu
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tím, že zcela nesprávně vyložil test proporcionality uložený
mu kasačním soudem. Žalobkyně nepovoleně zabírala veřejné prostranství od 1. 1. 2009,
což krajský soud bagatelizuje a vůbec nepřihlíží k tomu, že za celou dobu nepožádala o zvláštní
užívání komunikace. Ve vztahu k výzvě krajský soud nezohledňoval omezení jejího práva
podnikat, ale zdůraznil, že bylo narušeno její legitimní očekávání, že o případném odstranění
stánků bude rozhodnuto ve stavebním řízení při zachování účastnických práv. Krajský soud
se tak vrací k teorii rozhodujícího řízení před stavebním úřadem, ačkoliv mu kasační soud uložil
postupovat v režimu zákona o pozemních komunikacích, a tedy měl vycházet z §25 zákona
o pozemních komunikacích. Vedené stavební řízení nemohlo v žádném případě založit legitimní
očekávání, že nemůže být vyzvána k odstranění věci podle zákona o pozemních komunikacích,
neboť legitimní očekávání by bylo možno odvodit jen od povolení takového užívání. Žalovaný
přitom neměl žádnou povinnost avizovat žalobkyni, že její zábor považuje za nepovolený.
Krajský soud rovněž nepřiléhavě uvedl, že legitimní očekávání žalobkyně mohlo být spojeno
s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2014, č. j. 5 As 88/2013-60,
neboť jím byla řešena pouze otázka předsunutého prodeje. Krajský soud sice neměl za to,
že by právo na podnikání či legitimní očekávání žalobkyně mělo negovat pravomoc stěžovatele,
ale tvrdí, že ten měl postupovat cestou minimalizace zásahu. Prostor k tomu pak spatřuje
ve stanovení lhůty k odstranění stánků, ač zákon užívá termínu „neprodleně“. Silniční správní
úřad tedy neměl povinnost stanovit jakoukoliv lhůtu k odstranění; pokud tak učinil a určil
ji v délce 14 dnů, dal tím možnost k obraně, kterou také žalobkyně využila podáním ze dne
14. 11. 2016, jímž mj. požadovala, aby bylo vyčkáno ukončení všech běžících řízení. Není tedy
pravdou, že žalovaný svým postupem neposkytl žalobkyni žádné procesní garance běžně spojené
se správním řízením. Požadavek krajského soudu na jakési kvaziřízení nemá žádnou oporu
v zákoně. Lhůta, kterou žalovaný v daném případě poskytl, je tou nejdelší v historii výzev jím
vydaných podle §25 odst. 8 zákona o pozemních komunikacích. Přitom odstraňovány byly
stánky, které nebyly pevně spojeny se zemí, a žalovaný odstranění realizoval v průběhu dvou dnů.
Užívala-li žalobkyně od 1. 1. 2009 nepovoleně pozemek, pak mělo být součástí její obezřetnosti
mít připravenou alternativu pro případ nutnosti vyklizení pozemku. Ta se však spolehla
na taktiku protahování soudních sporů a stavebního řízení. Nebylo proto možné u ní shledat
legitimní očekávání požívající soudní ochrany.
[19] Stěžovatel oponuje proti všem tvrzením krajského soudu a shrnuje, že
-vydáním výzvy nevybočil ze svého postupu, natož překvapivě,
-nebyl povinen zdůvodnit stanovenou lhůtu a garantovat procesní práva žalobkyně,
-neznemožnil případné zajištění náhradního místa pro stánky,
-nevydal výzvu pro aktuální zajištění potřeb chodců, ale na žádost vlastníka pozemku při absenci
povolení k jeho užívání,
-lhůtu stanovil přiměřeně okolnostem.
[20] Krajský soud označil zásah za neproporcionální i s ohledem na jeho faktické provedení.
Dny pracovního volna byly zvoleny nikoliv proto, aby stěžovatel ztížil žalobkyni možnost účinné
obrany, ale proto, aby při menším pohybu osob v místě byla zajištěna bezpečnost zásahu; ostatně
stanovená lhůta v té době již uplynula. Soud také jen na základě fotografií konstatoval, že stánky
byly v nikoliv zanedbatelné části zničeny. To však nebylo objektivně zjištěno. Věci jsou složeny
u společnosti Brněnské komunikace, a. s. Demontáž některých stánků nemohla mnohdy být
provedena bez jejich poškození. Z toho však nemůže plynout závěr, že realizace vyklizení byla
excesivním zásahem.
[21] Stěžovatel je rovněž názoru, že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný pro jeho
nesrozumitelnost a nedostatek důvodů, a pro vady, které mohly vést k nezákonnosti napadeného
rozhodnutí; tvrdí tak, že je dán kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[22] Krajský soud porušil stěžovatelova práva tím, že se nevypořádal se všemi jeho námitkami
a tvrzeními. Nehodnotil, že absentoval nájemní vztah ke komunikační ploše s tím, že žalobkyně
účelově vedla spory, např. nezákonnost vydané výzvy žalovala duplicitně. Ve vztahu
k přiměřenosti lhůty vůbec nevzal v úvahu, že šlo o stánky, tedy stavby nespojené pevně se zemí.
Krajský soud stejně jako v předchozím rozsudku hodnotil estetičnost stánků, aniž by to bylo
předmětem řízení. Nesouhlasí se závěrem soudu, že zvelebování veřejného prostranství nelze
řadit mezi veřejné zájmy chráněné zákonem o pozemních komunikacích. Krajský soud také
hodnotil domnělé motivy stěžovatele vedoucí k odstranění stánků a dovozuje je z vystoupení
člena zastupitelstva městské části Brno - střed p. B., aniž by vyjádřil, jak se tyto proklamace měly
promítnout do zvoleného řešení. Stěžovatel se tak domýšlí, že tyto proklamace rozezlily krajský
soud natolik, že je vyhodnotil k tíži stěžovatele, byť tak učinil oproti předchozímu rozsudku
zastřenější formou. Žalobce až v průběhu řízení poukázal na nepřiměřenost zásahu, neučinil tak
v žalobě, krajský soud se tedy touto otázkou zabývat neměl. V tom všem spatřuje stěžovatel
porušení svého práva na spravedlivý proces.
III.2. Vyjádření žalobkyně ke kasační stížnosti
[23] Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že krajský soud rozhodl zcela
v intencích předchozího rozsudku Nejvyššího správního soudu, přičemž vycházel ze žalobních
námitek či z vyjádření uvedených při jednání. Žalobkyně upozorňuje, že na tržnici prodávala
desítka prodejců na základě řádně uzavřených nájemních smluv. Bylo tedy třeba řešit tyto smluvní
závazky a zajistit skladovací prostory pro zboží. Proti výzvě se žalobkyně také odvolala, jakkoliv
nebyl řádný opravný prostředek připuštěn. Stavby nebyly odstraněny, ale zlikvidovány. Navrhla
kasační stížnost odmítnout jako nepřípustnou, nebo zamítnout.
IV. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
IV.1. Podmínky projednání kasační stížnosti
[24] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil obsah a náležitosti kasační stížnosti; kasační
stížnost je podána proti pravomocnému rozsudku krajského soudu osobou k tomu oprávněnou
a řádně zastoupenou, v zákonné lhůtě a obsahuje uvedení kasačních důvodů. Jedná se však
o kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu, který byl vydán pro zrušení předchozího
rozsudku Nejvyšším správním soudem. Podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je kasační stížnost
nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno
Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným
právním názorem Nejvyššího správního soudu. To stěžovatel tvrdí a konkretizuje; kasační stížnost
je přípustná a projednatelná.
[25] Důvodnost kasační stížnosti pak Nejvyšší správní soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Domáhal-li se stěžovatel nařízení jednání,
neshledal k tomu soud důvody, neboť pro své rozhodnutí nepotřeboval provádět důkazy
a neshledal pro to ani jiný důvod (§109 odst. 2 věta první s. ř. s.).
IV.2. Posouzení důvodnosti kasačních námitek
IV.2.a) Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku a vad řízení před soudem
[26] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil rozsudek krajského soudu z hlediska namítané
nepřezkoumatelnosti, neboť pouze přezkoumatelné rozhodnutí je zpravidla způsobilé
být předmětem hodnocení z hlediska tvrzených nezákonností a vad řízení
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2009, č. j. 2 Azs 47/2009 – 71).
K nepřezkoumatelnosti rozsudků správních soudů i rozhodnutí správních orgánů je Nejvyšší
správní soud dokonce povinen přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Při posuzování
nepřezkoumatelnosti Nejvyšší správní soud vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu
(např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, uveřejněný
pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne
26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, uveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení
Ústavního soudu) i z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, rozsudek ze dne
27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS, rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74, a další).
[27] Stěžovatel nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřuje v tom, že nebyly
vypořádány jeho námitky a vyjádření. Krajský soud je povinen posoudit věc z hlediska žalobních
námitek, přičemž je pro něj rozhodující skutkový stav v době tvrzeného zásahu (§87, část věci
za středníkem s. ř. s., neb jde o určení případné nezákonnosti již skončeného zásahu). Žalovaný
logicky v řízení uplatňuje argumenty, které žalobní tvrzení vyvracejí. Není ale povinností soudu,
aby podrobně vypořádával veškerá tvrzení stran; podstatné je, aby rozhodnou argumentaci vzal
v úvahu, a aby v odůvodnění rozsudku uvedl veškeré skutečnosti, které byly podstatné
pro jeho rozhodnutí. Z tohoto pohledu je odůvodnění napadeného rozsudku dostatečné,
a rozsudek proto není nepřezkoumatelný.
[28] Stěžovatel rovněž tvrdí, že krajský soud posuzoval žalobu nad rámec uplatněných
žalobních důvodů, když za rozhodnou mj. považoval délku lhůty stanovené ve výzvě. Zákonnost
výzvy byla ovšem předmětem žaloby podané proti této výzvě a krajským soudem i Nejvyšším
správním soudem také byla samostatně posouzena. Předmětem žaloby v nyní projednávané věci
je zákonnost samotného odstranění staveb, byť posouzení zákonnosti výzvy má i pro toto řízení
svůj význam. Pokud by totiž byla výzva nezákonná z důvodů žalobkyní tvrzených, bylo by vysoce
pravděpodobné, že bude nezákonným i následné odstranění stavby. Na druhé straně zákonnost
výzvy nevylučuje posouzení navazujícího odstranění stánků jako nezákonného zásahu. Zákonnost
výzvy a hlediska, z nichž měla být posuzována, ale nejsou předmětem tohoto kasačního řízení
přesto, že i v nyní napadeném rozsudku se jí krajský soud zabýval – činil tak ovšem v rámci
odkazu na jiné své řízení a rozhodnutí.
[29] Napadený rozsudek tedy z hlediska přezkoumatelnosti obstojí; je z něho zřejmé, z jakých
důvodů krajský soud žalobě vyhověl a jeho argumentace ve vztahu k realizaci samotného zásahu
odpovídá žalobním bodům (zejména bod IV. žaloby). Kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s. není dán.
IV.2.b) Námitka nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
[30] Nesprávné posouzení právní otázky stěžovatel v prvé řadě spatřuje v tom, že krajský soud
nerespektoval závazný právní názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 12. 2017, č. j. 2 As 427/2017 – 41. Ten spočíval v uložení povinnosti krajskému soudu
zabývat se v dalším řízení splněním podmínek zákona o pozemních komunikacích při užívání
předmětných pozemků, aniž by existenci povolení k užívání pozemních komunikací presumoval
ze stavebních rozhodnutí. Jak bylo výše uvedeno, krajský soud provedl listinné důkazy,
jimiž objasnil, že žalobkyně nedisponovala povolením ke zvláštnímu užívání podle zákona
o pozemních komunikacích; rovněž vyhodnotil i nedostatečná oprávnění podle stavebního
zákona, což detailně popsal v části VI. napadeného rozsudku. Také, a to v souladu s názorem
stěžovatele, uzavřel, že byly splněny zákonné podmínky pro vydání výzvy k odstranění
nepovoleného záboru místní komunikace vyplývající z §25 zákona o pozemních komunikacích
(odst. 43 napadeného rozsudku).
[31] Právní názor Nejvyššího správního soudu vyslovený v předchozím zrušujícím rozsudku
pouze obecně uvedl, že „v rámci posouzení důvodnosti žaloby proti nezákonnému zásahu spočívajícímu
v odstranění předmětných dočasných staveb, může krajský soud vážit proporcionalitu zásahu veřejné moci
ve vztahu k intenzitě zasažení do veřejných zájmů chráněných zákonem o pozemních komunikacích žalobkyní.“
Krajský soud tedy nebyl nikterak zavázán k tomu, jakým způsobem má nahlížet
na proporcionalitu zásahu, a nelze mu tudíž vytýkat, že v tomto směru závazný právní názor
kasačního soudu nerespektoval či překroutil. To také znamená, že námitky stěžovatele proti
posouzení proporcionality zásahu nejsou námitkami opakovanými, které by činily kasační stížnost
nepřípustnou podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.
[32] Krajský soud při posouzení zákonnosti odstranění staveb vycházel v prvé řadě z názoru,
že nezákonná byla již výzva k odstranění staveb, pro jejíž vydání sice byly splněny zákonné
podmínky, ale její vydání bylo neproporcionální, nevhodné, a nikoliv nezbytné k dosažení
stanoveného cíle. Za nepřiměřeně krátkou označil lhůtu výzvy k odstranění staveb,
která se projevila na intenzitě zásahu do vlastnického práva. Mimo nezákonnosti výzvy
pak dovodil nezákonnost odstranění staveb z toho, že odstranění bylo provedeno krátce
po skončení lhůty obsažené ve výzvě, což nebylo nezbytné s ohledem na nízkou intenzitu zásahu
do práv žalovaného plynoucích ze zákona o pozemních komunikacích. Za důvod nezákonnosti
zásahu označil i dobu a způsob odstranění staveb. K odstranění došlo v sobotu a v neděli,
kdy je omezena činnost žalobkyně a možnost zajistit si právní pomoc; rovněž samotný způsob
odstranění staveb byl nepřiměřený, neboť stánky byly z nikoliv zanedbatelné části zničeny.
[33] V prvé řadě je třeba vážit, zda výzva k odstranění staveb byla či nebyla zákonná. Pokud
jde o zákonnost právního názoru krajského soudu k výzvě, byla posouzena rozsudkem tohoto
soudu ze dne 14. 12. 2021, č. j. 6 As 1/2020 - 23. Nejvyšší správní soud zde vyslovil, že žalobkyni
nesvědčilo legitimní očekávání spojené s dlouhodobým faktickým užíváním pozemní
komunikace; to ani nemohlo být spojeno s dlouhodobě probíhajícím stavebním řízením; naopak
žalobkyně si musela být vědoma, že po 1. 1. 2009 užívání stánků v daném místě nebylo v souladu
s právem, neboť i povolené užívání pozemku v režimu stavebního zákona skončilo ke dni
31. 12. 2008. Povinnost odstranit stánky plynula z §25 odst. 8 zákona o pozemních
komunikacích a příslušný správní orgán byl oprávněn vydat výzvu k jejich odstranění a při jejím
neuposlechnutí stánky odstranit. Žalobkyně více než 7 let užívala pozemek bez jakéhokoliv
veřejnoprávního či soukromoprávního titulu a žalovaný nebyl povinen ji předem informovat,
že hodlá vydat výzvu. Nejvyšší správní soud také nesouhlasil s hodnocením krajského soudu,
který dlouhodobost neoprávněného užívání přičítal výhradně k tíži stěžovatele a nezohlednil
rozsah neoprávněného záboru. Pokud jde o zákonnost výzvou stanovené lhůty, vycházel Nejvyšší
správní soud z toho, že zákon o pozemních komunikacích vyžaduje, aby odstranění bylo
provedeno neprodleně, a tedy lhůta stanovená v délce 14 dnů není lhůtou krátkou,
a to ani ve vztahu ke konkrétním okolnostem tohoto případu. Nepřisvědčil ani názoru,
že v zájmu ochrany práva podnikat měla lhůta reflektovat potřebu vyhledání nových prostor
k umístění stánků, a to na stejně lukrativním místě, protože své právo podnikat žalobkyně
realizovala v rozporu s právem. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani názoru na nezbytnost
vedení standardního správního řízení; výzva nemá formu rozhodnutí a povinnost vedení
správního řízení ani obdobného postupu z ničeho neplyne. Nejvyšší správní soud tak
v citovaném rozsudku uzavřel, že „ke splnění povinnosti podle žalobou napadené výzvy tedy bylo třeba
stánky vyklidit, v míře nezbytné pro bezpečnost přepravy je demontovat, naložit je a odvézt na jakékoliv místo
jejich (ať dočasného či trvalého) uložení, které si žalobkyně zajistí. Se zohledněním všech namítaných okolností
případu má Nejvyšší správní soud za to, že stanovená lhůta byla pro splnění stanovené povinnosti v posuzovaném
případě dostatečná a přiměřená.“
[34] Pro nyní posuzovanou kasační stížnost to znamená, že krajský soud nemohl závěr
o nezákonnosti odstranění stánků opřít o nezákonnost vydané výzvy, jak obsáhle v napadeném
rozsudku učinil. Mohl však posuzovat samotné provedení odstranění stánků v mezích vytýčených
žalobou. Žalobkyně nezákonnost zásahu opírala o realizaci odstranění krátce po uplynutí lhůty
stanovené výzvou, ve víkendových dnech, a nepřiměřeným způsobem vedoucím k likvidaci jejího
majetku. To krajský soud hodnotil okrajově (odst. 63 – 65 napadeného rozsudku) a s jeho závěry
se nelze v úplnosti ztotožnit.
[35] Podle §25 odst. 8 zákona o pozemních komunikacích „(v)ěci umístěné, zřizované
nebo provozované bez povolení podle odstavce 1 nebo v rozporu s ním, s výjimkou reklamních zařízení, je jejich
vlastník povinen odstranit neprodleně po doručení výzvy příslušného silničního správního úřadu. Neučiní-li tak,
zajistí odstranění a likvidaci věci příslušný silniční správní úřad na náklady vlastníka věci.“
[36] Nelze považovat za zvýšení intenzity zásahu, pokud k odstranění stánků bylo přistoupeno
cca 2 dny po uplynutí lhůty. Lhůta, jak bylo výše uvedeno, byla zákonná, přiměřená, a v době
realizace uplynula. Žalobkyně také ve své písemné reakci na výzvu vůči žalovanému
nepožadovala její prodloužení tak, aby mohla zajistit odstranění stánků vlastními silami,
či aby mohla ukončit své podnikání. Marným uplynutím lhůty tak bylo odstranění stánků kdykoliv
možné realizovat a žalobkyně s tím musela počítat. Pokud jde o hodnocení skutečnosti,
že k odstranění stánků došlo v sobotu a v neděli, stojí proti sobě názor žalobkyně a stěžovatele.
Krajský soud se přiklonil k názoru žalobkyně a navíc zdůraznil, že se žalobkyně o zásahu
nemusela ani dozvědět. Otázkou je, zda se tak stalo, vzhledem k tomu, že první den realizace byla
na místo přivolána policie, která zásah přerušila. Obtížná dostupnost právní pomoci se rovněž
nejeví průkaznou a rozhodující pro průběh zásahu. Tyto obtíže na straně žalobkyně krajský soud
vůbec nepoměřoval s logikou tvrzení stěžovatele, že ve všední den při běžném pouličním ruchu
by byl zásah ztížen v důsledku pohybu občanů v daném místě a byl by spojen s určitým
nebezpečím. Skutečnost, že odstranění nebylo podmíněno okamžitou komunikační potřebou,
nemůže zvrátit to, že odstranění stánků proběhlo v návaznosti na uplynutí lhůty, která byla
přiměřená, a žalobkyni a známá, včetně důsledků, které jsou spojeny s jejím nerespektováním.
Tyto skutečnosti samy o sobě proto nemohou vést k závěru o nezákonnosti zásahu.
[37] Jedinou podstatnou skutečností pro posouzení, zda odstranění stánků bylo nezákonným
zásahem, tak zůstává, zda toto odstranění bylo provedeno natolik nepřiměřeně, že došlo k
podstatnému poničení staveb, a zda bylo či nebylo vyloučeno odstranění šetrnějším způsobem.
Stěžovatel tvrdí, že stánky byly rozebrány, přemístěny a uskladněny, žalobkyně tvrdí, že byly
v podstatné míře zničeny. Krajský soud v rozsudku konstatuje fotodokumentaci, aniž by popsal,
co z ní konkrétně zjistil. Je ovšem pravdou, že při jednání soudu byla fotodokumentace
konstatována a zástupce stěžovatele se k ní nijak nevyjádřil; ostatně fotodokumentace měla být
právě jím do spisu založena. Pokud tvrdil, že stánky jsou složeny u firmy, která odstranění
prováděla, rovněž k tomu nedoložil ani nenavrhl nic, z čeho by bylo jeho tvrzení ověřitelné.
[38] Ve spise žalovaného je založena fotodokumentace pořízená při místním šetření dne
19. 11. 2016, na níž jsou zachyceny stánky s textilem a s ovocem a zeleninou. Fotodokumentace
stavu po odstranění stánků je založena v souvisejícím soudním spise sp. zn. 6 As 1/2020, jehož
součástí je spis krajského soudu sp. zn. 31 A 2/2017. Fotodokumentace obsahuje 9 výtisků
fotografií založených na č. l. 66 – 74. Na nich jsou zachyceny zejména prázdné stánky a hromada
textilu vedle nich, samotné prázdné stánky, část komunikace, část komunikace s kupou
rozebraných konstrukcí, samotná kupa rozebraných konstrukcí, poškozená komunikace,
naplněný velkoobjemový kontejner s nejasným obsahem a menší nákladní vozidlo s naplněnou
korbou s částmi konstrukcí. Z fotodokumentace lze soudit na částečné zničení objektů.
Srovnáním stavu stánků před demolicí a po ní se krajský soud blíže nezabýval a ze samotné
dokumentace není zřejmé, zda a do jaké míry jejich součásti zůstaly zachovány a dále použitelné.
Napadený rozsudek rovněž postrádá úvahu o tom, zda stánky bylo či nebylo možno odstranit
s větší ohleduplností a se snahou o zachování jejich hodnoty. Krajský soud argumentuje tím,
že ke způsobu demolice se stěžovatel blíže nevyjádřil. Situace je ovšem taková, že se k tomu blíže
nevyjádřila ani žalobkyně. Ta pouze tvrdila, že došlo ke zničení jejího majetku. Soud,
jehož povinností je vycházet z řádně zjištěného skutkového stavu, se ani jednoho z účastníků
na tyto skutečnosti při jednání dne 11. 12. 2019 vůbec nedotázal. Předchozí rozsudek krajského
soudu ze dne 25. 10. 2017 se touto žalobní námitkou nezabýval vůbec, neboť stál na zcela jiné
argumentaci. Nyní napadený rozsudek se touto žalobní námitkou zabývá okrajově na doplnění
předchozí argumentace, již považoval za stěžejní; ta ovšem v nyní vedených kasačních řízeních
neobstála. Závěr o nezákonnosti zásahu spočívajícím v odstranění stánků za dané situace nelze
považovat za podložený.
[39] Přitom kromě účastnických vyjádření a případně účastníky navržených důkazů by bylo
možno vycházet i ze spisu policie, která se odstraněním stánků zabývala. V soudním spise
je založeno usnesení Policie ČR, Městského ředitelství policie Brno ze dne 14. 3. 2019,
č. j. KRPB-277828-89/Tč-2016-060275, z něhož plyne, že nebylo shledáno naplnění skutkové
podstaty šetřených trestných činů, mj. i trestného činu poškození cizí věci; v odůvodnění
je ale konstatováno, že k poškození stánků došlo. Lze tak předpokládat, že policejní spis může
obsahovat podklady, z nichž by bylo možno soudit na způsob odstranění a rozsah poškození
stánků. Šetření policie přitom probíhalo v době na zásah navazující, a tudíž její zjištění s ohledem
na menší časový odstup mohou být pro toto soudní řízení relevantní.
[40] Krajský soud tedy posoudil proporcionalitu zásahu zčásti z nesprávných hledisek, a pokud
jde o rozhodné hledisko, pak neúplně. V dalším řízení pak zákonnost a proporcionalitu zásahu
spočívajícího v odstranění stánků lze zkoumat jen pohledem faktického provedení a jeho dopadu
na majetek žalobkyně. Je tak třeba vážit užitnou hodnotu stánků před zásahem, míru zachování
či zničení jejich částí z hlediska další použitelnosti, včetně jejich uskladnění. Lze přihlédnout
i k tomu, zda bylo možné šetrnější odstranění či nikoliv, s ohledem na to, že na jedné straně
se jednalo o překážku na pozemní komunikaci, kterou byl stěžovatel oprávněn odstranit, na
druhé straně nutnost odstranění nebyla natolik naléhavá, aby nebylo možno přistoupit k jinému
způsobu odstranění, byl-li technicky možný a nebyl-li by s ohledem na hodnotu stánků v době
odstranění nepřiměřeně nákladný.
V. Závěr a náhrada nákladů řízení
[41] Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 věta první s. ř. s.), v němž je krajský soud vázán právním názorem zde vysloveným
(odst. 4 téhož ustanovení).
[42] O náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. ledna 2022
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu