ECLI:CZ:NSS:2022:8.AFS.301.2020:78
sp. zn. 8 Afs 301/2020-78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra
Mikeše a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce: FK Slavoj Žatec z.s., se sídlem stadion
u Ohře 1635, Žatec, zast. JUDr. Robertem Němcem, LL.M., advokátem se sídlem Jáchymova 26/2,
Praha 1, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 6. 2017, čj. 27599/17/5000-10480-712244, o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 11. 2020,
čj. 15 Af 94/2017-184,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 25. 11. 2020, čj. 15 Af 94/2017-184,
se r uší .
II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 6. 2017, čj. 27599/17/5000-10480-712244,
se ruší a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je p ov in en zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 35 048 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku
k rukám jeho zástupce JUDr. Roberta Němce, LL.M., advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Platebním výměrem ze dne 18. 11. 2016, čj. 2368063/16/2500-31472-505633, Finanční
úřad pro Ústecký kraj (dále „správce daně“) vyměřil žalobci (dále „stěžovatel“) odvod za porušení
rozpočtové kázně do státního rozpočtu ve výši 2 500 000 Kč, neboť nedodržel lhůtu pro podání
nabídek podle §39 odst. 3 písm. b) bod 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách,
ve znění účinném od 1. 4. 2012 (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), a porušil §82 odst. 7
písm. b) tohoto zákona tím, že ke smlouvě o dílo ze dne 31. 7. 2014 uzavřel dne 8. 8. 2014
dodatek č. 1, kterým změnil termín uskutečnění projektu (rekonstrukce fotbalového hřiště).
Projekt, který měl být uskutečněn v roce 2014 jako celek, rozdělil stěžovatel na dvě etapy,
kdy první etapa měla být zhotovena v roce 2014 a druhá etapa až v roce 2015.
[2] Tato změna podle správce daně představuje podstatnou změnu práv a povinností,
kterou mohlo dojít k omezení okruhu možných dodavatelů. Tím stěžovatel současně porušil
zásadu zákazu diskriminace podle §6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Stěžovatel
tak nedodržel podmínku č. 9 závazných podmínek čerpání prostředků státního rozpočtu, které
tvoří přílohu rozhodnutí o poskytnutí dotace ze dne 10. 9. 2014, čj. 29043/2014-1. Podle této
podmínky se výběr zhotovitelů a dodavatelů stavebních prací, služeb a dodávek řídí zákonem
o veřejných zakázkách a metodikou zadávání zakázek pro zadávání zakázek malého rozsahu
a ostatních zakázek financovaných z dotačních programů Ministerstva školství, mládeže
a tělovýchovy v oblasti sportu, čj. 10 612/2014-1 (dále jen „metodika“).
[3] Proti platebnímu výměru podal stěžovatel odvolání, které žalovaný v záhlaví uvedeným
rozhodnutím zamítl a platební výměr potvrdil, byť s částečně odlišným odůvodněním. Dospěl
totiž k závěru, že stěžovatel neporušil §39 odst. 3 písm. b) bod 1 zákona o veřejných zakázkách,
neboť v souladu s §40 odst. 1 téhož zákona byl oprávněn zkrátit lhůtu pro podání nabídek
o 5 dnů. Se závěrem správce daně o porušení §82 odst. 7 písm. b) zákona o veřejných zakázkách
se však ztotožnil.
[4] Následně podal stěžovatel u Krajského soudu v Ústí nad Labem žalobu proti rozhodnutí
žalovaného, který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem jako nedůvodnou zamítl.
[5] Krajský soud se zabýval tím, zda byl stěžovatel povinen se podřídit režimu zákona
o veřejných zakázkách. Stěžovatel není veřejný zadavatel ani sektorový zadavatel. Jde-li
o dotovaného zadavatele podle §2 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách, stěžovatel nesplnil
podmínku hrazení veřejné zakázky z více než 50 % z veřejných prostředků. Dotace byla
poskytnuta ve výši 10 000 000 Kč, avšak celková hodnota zakázky činila 22 747 966 Kč včetně
DPH. Stěžovatel tak nebyl bez dalšího zadavatelem, který by byl vázán zákonem o veřejných
zakázkách. Stěžovatel se ani sám dobrovolně nerozhodl, že bude postupovat podle zákona
o veřejných zakázkách, jak nepřesně uvedl správce daně. Tuto povinnost mu totiž stanovily
podmínky dotace. Vázanost zákonem o veřejných zakázkách tudíž byla dána dvoustranným
právním jednáním na základě žádosti stěžovatele o dotaci, která byla následována rozhodnutím
o jejím přidělení. Tento závěr koresponduje s komentářovou literaturou a s rozsudkem NSS
ze dne 30. 3. 2017, čj. 2 Afs 142/2016-32, ALEMA Lanškroun, jenž se týkal subjektu,
který obdobně jako stěžovatel nespadal do působnosti zákona o veřejných zakázkách.
Poskytovatel dotace proto mohl požadovat, aby se stěžovatel při výběru zhotovitele podřídil
zákonu o veřejných zakázkách, neboť to stanovily podmínky dotace, se kterými stěžovatel
souhlasil přijetím dotace. Správní orgány tak dospěly ke správnému závěru, že stěžovatel byl
povinen postupovat podle zákona o veřejných zakázkách. To, že v metodice nebyl uveden odkaz
na tento zákon, nemohlo ve stěžovateli vzbudit pochyby. Povinnost postupovat podle zákona
o veřejných zakázkách totiž přímo stanovily závazné podmínky. Stěžovatel tedy byl povinen
se řídit jak zákonem o veřejných zakázkách, tak i přiměřeně metodikou.
[6] Nejvyšší správní soud blíže nerekapituloval zbylé závěry krajského soudu, neboť
ty nejsou s ohledem na závěry Nejvyššího správního soudu pro nyní projednávanou věc
podstatné.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Stěžovatel namítá, že rozhodnutím o poskytnutí dotace nebyla jednoznačným způsobem
stanovena povinnost pro všechny příjemce dotace postupovat podle zákona o veřejných
zakázkách. V závazných podmínkách je pouze obecně uvedeno, že výběr zhotovitelů
a dodavatelů stavebních prací, služeb a dodávek se řídí tímto zákonem a metodikou. Pro všechny
příjemce dotace tak obecně platí, že se výběr dodavatelů řídí zákonem o veřejných zakázkách
(z povahy věci však jen tehdy, pokud se na konkrétního příjemce dotace tento zákon vztahuje)
a metodikou. V té je však výslovně uvedeno, že tou jsou povinni se řídit tzv. ostatní zadavatelé,
tj. příjemci dotací, kteří nejsou veřejným či dotovaným zadavatelem. Měl-li by poskytovatel
dotace v úmyslu, aby ostatní zadavatelé měli povinnost postupovat podle zákona o veřejných
zakázkách, musel by v závazných podmínkách nebo alespoň v metodice tuto skutečnost výslovně
uvést. Tak tomu však v nyní projednávané věci nebylo. Z metodiky vyplývá, že se ostatní
zadavatelé mají řídit pouze touto metodikou. Příjemce dotace tak má povinnost postupovat
při zadávání zakázek buď pouze podle metodiky, jde-li o osobu nebo zakázku, na kterou se zákon
o veřejných zakázkách nevztahuje, nebo jen podle zákona o veřejných zakázkách, je-li příjemce
zadavatelem podle tohoto zákona. Nevztahuje-li se proto zákon o veřejných zakázkách
na příjemce dotace, je příjemce povinen postupovat pouze podle pravidel metodiky. Ta jsou
však méně formalizovaná a méně přísná.
[8] Stěžovatel nesouhlasí se správcem daně, že přijal roli dotovaného zadavatele. Zákon
o veřejných zakázkách totiž neumožňoval dobrovolně se mu podřadit. Nelze rozšiřovat použití
§2 zákona o veřejných zakázkách nad rámec tohoto zákona. Státní moc lze uplatňovat
jen v mezích stanovených zákonem a způsobem uvedeným v zákoně. Nelze proto shledat
veřejnoprávní odpovědnost za porušení předpisu, který se na subjekt nevztahuje, přestože
podle něj tento subjekt z určitého důvodu postupoval. Stěžovatel nebyl povinen postupovat
při zadávání veřejné zakázky podle zákona o veřejných zakázkách. Nemohl proto porušit §82
odst. 7 písm. b) tohoto zákona. Poskytovatel dotace je povinen vymezit dotační podmínky
jednoznačně, určitě a srozumitelně tak, aby byla zajištěna předvídatelnost postupu při případném
zpětném vymáhání poskytnuté dotace. V metodice však nebyla stanovena obdobná povinnost
jako v §82 odst. 7 písm. b) zákona o veřejných zakázkách a nebyl v ní ani blíže definován zákaz
diskriminace, přestože jde o neurčitý právní pojem.
[9] Nejvyšší správní soud pro nadbytečnost nerekapituloval další kasační námitky,
jakož i doplnění kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud se jimi totiž z níže uvedených důvodů
nemohl v tuto chvíli zabývat.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že je napadený rozsudek
přezkoumatelný, neboť se krajský soud vypořádal přinejmenším s podstatou žaloby. Závěr
správních orgánů, že stěžovatel byl povinen postupovat podle zákona o veřejných zakázkách,
obstál. Krajský soud pouze korigoval názor správních orgánů. Závěrem žalovaný navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost a dospěl k závěru, že je důvodná.
[12] Stěžovatel namítá, že nebyl povinen postupovat podle zákona o veřejných zakázkách.
Vyjasnění této otázky je pro nyní projednávanou věc klíčové. Nebyl-li by totiž stěžovatel povinen
postupovat podle zákona o veřejných zakázkách, nemohl by mu správce daně stanovit odvod
za porušení rozpočtové kázně z důvodu porušení §82 odst. 7 písm. b) a §6 odst. 1 tohoto
zákona.
[13] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil následující skutečnosti rozhodné
pro posouzení této otázky. Stěžovatel v zadávací dokumentaci a v oznámení o zakázce uvedl
předpokládanou hodnotu veřejné zakázky 25 662 000 Kč bez DPH. Z rozhodnutí o poskytnutí
dotace vyplývá, že dotace byla poskytnuta ve výši 10 000 000 Kč, jak předpokládal investiční
záměr k žádosti o dotaci. Ze smlouvy o dílo vyplývá, že celková cena bez DPH činila
18 799 972 Kč a 22 747 966 Kč s DPH. Podle podmínky č. 9 závazných podmínek se výběr
zhotovitelů a dodavatelů stavebních prací, služeb a dodávek řídí zákonem o veřejných zakázkách
a metodikou. Z úvodních ustanovení metodiky vyplývá, že veřejní zadavatelé a dotovaní
zadavatelé podle §2 odst. 2 a 3 zákona o veřejných zakázkách jsou povinni se řídit metodikou
při zadání veřejné zakázky malého rozsahu, nepostupují-li v souladu s §18 zákona o veřejných
zakázkách podle tohoto zákona. Ostatní zadavatelé, kteří nejsou veřejným ani dotovaným
zadavatelem, jsou povinni řídit se metodikou při zadání jakékoliv zakázky. Podle čl. 4.1 metodiky
jsou všechny osoby podílející se na zadávání zakázky povinny dodržovat zásady transparentnosti,
rovného zacházení a zákazu diskriminace.
[14] Ze zprávy o daňové kontrole dále vyplývá, že podle správce daně se stěžovatel mohl řídit
metodikou. V oznámení o zakázce se však označil za dotovaného zadavatele a zároveň uvedl,
že veřejná zakázka bude zadána v otevřeném řízení. Uveřejněním těchto informací tak stěžovatel
podle správce daně přijal roli dotovaného zadavatele. Byl proto povinen postupovat
podle zákona o veřejných zakázkách. V odvolání stěžovatel uvedl, že je dotovaným zadavatelem
podle §2 odst. 3 tohoto zákona. Žalovaný s tímto tvrzením souhlasil. Stěžovatel však v žalobě
namítl, že nebyl povinen podle zákona o veřejných zakázkách postupovat. S ohledem na výši
předpokládané hodnoty veřejné zakázky totiž nebyl dotovaným zadavatelem podle zákona
o veřejných zakázkách, přičemž tento zákon neumožňuje přijmout roli dotovaného zadavatele.
Nadto rozhodnutí o poskytnutí dotace jednoznačně nestanovilo povinnost postupovat
podle zákona o veřejných zakázkách. Podle krajského soudu stěžovatel není dotovaný zadavatel
podle §2 odst. 3 tohoto zákona. Stěžovatel se ani dobrovolně nerozhodl postupovat
podle zákona o veřejných zakázkách, jak uvedl správce daně. Povinnost postupovat
podle tohoto zákona mu stanovily podmínky dotace, se kterými stěžovatel projevil souhlas tím,
že dotaci přijal (blíže viz rekapitulaci v bodě [5] tohoto rozsudku).
[15] Podle §2 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách platilo, že za zadavatele veřejné zakázky
(dále jen „zadavatel“) se pro účely tohoto zákona považuje veřejný, dotovaný a sektorový zadavatel.
[16] Podle §2 odst. 3 téhož zákona platilo, že dotovaným zadavatelem je právnická nebo fyzická
osoba, která zadává veřejnou zakázku hrazenou z více než 50 % z peněžních prostředků z veřejných zdrojů
nebo pokud peněžní prostředky poskytnuté na veřejnou zakázku z těchto zdrojů přesahují 200 000 000 Kč;
peněžní prostředky jsou poskytovány z veřejných zdrojů i v případě, pokud jsou poskytovány prostřednictvím jiné
osoby.
[17] Podle §2 odst. 5 téhož zákona dále platilo, že dotovaný zadavatel postupuje při zadávání veřejné
zakázky podle ustanovení tohoto zákona platných pro veřejného zadavatele; tím není dotčeno ustanovení odstavce
7. Dotovaný zadavatel nepostupuje podle ustanovení tohoto zákona v případě zadávání veřejné zakázky v oblasti
obrany nebo bezpečnosti.
[18] Podle §13 odst. 1 téhož zákona pak platilo, že předpokládanou hodnotou veřejné zakázky
se pro účely tohoto zákona rozumí zadavatelem předpokládaná výše peněžitého závazku vyplývající z plnění
veřejné zakázky, který je zadavatel povinen stanovit pro účely postupu v zadávacím řízení před jeho zahájením.
Při stanovení předpokládané hodnoty je vždy rozhodná cena bez daně z přidané hodnoty.
[19] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že stěžovatel není dotovaným
zadavatelem podle §2 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách. Jak již totiž uvedl v bodě [13] výše,
předpokládaná hodnota veřejné zakázky činila 25 662 000 Kč bez DPH, přičemž stěžovateli byla
poskytnuta dotace ve výši 10 000 000 Kč. Veřejná zakázka tak byla hrazena z méně než 50 %
z peněžních prostředků z veřejných zdrojů. Současně poskytnuté peněžení prostředky
nepřesahovaly částku 200 000 000 Kč. Krajský soud nicméně při posouzení, zda stěžovatel
splňuje podmínky §2 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách, chybně vyšel z konečné ceny za dílo,
která činí 22 747 966 Kč s DPH. Pro naplnění definice dotovaného zadavatele však je rozhodná
předpokládaná hodnota veřejné zakázky ve smyslu §13 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách.
[20] Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 8. 2020, čj. 5 Afs 111/2019-42,
SKLOPAN LIBEREC, bod 33, „[s] předpokládanou hodnotou veřejné zakázky se musí vypořádat každý
zadavatel, bez ohledu na jeho status. Správné určení předpokládané hodnoty veřejné zakázky je elementárním
stavebním kamenem zadávacího řízení. Určení předpokládané hodnoty veřejné zakázky předurčuje její režim,
který český zákonodárce dělí na nadlimitní, podlimitní a veřejnou zakázku malého rozsahu. Prahová hodnota
veřejné zakázky je jediným relevantním údajem pro určení toho, zda musí zadavatel postupovat podle pravidel
pro zadávání veřejných zakázek z hlediska Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne
26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES.“ Předpokládaná
hodnota veřejné zakázky tak na počátku zadávacího procesu určuje zákonný režim, kterým
se bude následné zadávání zakázky řídit. Význam má však i pro určení, zda právnická
nebo fyzická osoba, která zadává veřejnou zakázku hrazenou z peněžních prostředků z veřejných
zdrojů, je nebo není dotovaným zadavatelem. To je důležité pro posouzení, zda na tuto osobu
dopadá osobní působnost zákona o veřejných zakázkách či nikoliv, a to od počátku zadávacího
procesu. Nelze proto odvíjet naplnění definice dotovaného zadavatele až od konečné ceny
veřejné zakázky, která je zřejmá až v konečné fázi zadávacího procesu. V opačném případě
by totiž zadavatel dokonce mohl uměle manipulovat s tím, zda je dotovaným zadavatelem
ve smyslu §2 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách či nikoliv, například tak, že by záměrně
vybral o něco dražší nabídku, aby poklesl podíl dotace pod zákonem stanovený práh. Navíc
by to představovalo značnou nejistotu pro účastníky zadávacího řízení, kteří by do samotného
konce nevěděli, zda se zadávání zakázky řídilo tímto zákonem či nikoliv. To je však zjevně
v rozporu se smyslem a účelem zákona o veřejných zakázkách. Ten v §2 jednoznačně vymezoval
zadavatele, kteří byli povinni řídit se tímto zákonem při zadávání veřejné zakázky, tj. od samého
počátku zadávacího procesu.
[21] Nejvyšší správní soud se nicméně v nyní projednávané věci pro nadbytečnost nezabýval
tím, zda bylo namístě vyjít z předpokládané hodnoty veřejné zakázky bez DPH analogicky
podle §13 odst. 1 věty poslední zákona o veřejných zakázkách. Stěžovateli totiž byla poskytnuta
dotace, kterou byl projekt hrazen méně než z 50 % z jeho předpokládané hodnoty bez ohledu
na to, zda by soud vyšel z předpokládané hodnoty bez DPH nebo s DPH (viz bod [13] výše).
Pro úplnost však Nejvyšší správní soud podotýká, že řešení této otázky není jednoznačné
a vyžadovalo by bližší posouzení, které ovšem překračuje předmět nyní projednávané věci. Zákon
o veřejných zakázkách totiž v §2 odst. 3 neurčil, zda je třeba vzít v potaz DPH při stanovení
hodnoty veřejné zakázky pro účely naplnění definice dotovaného zadavatele. Při posouzení této
otázky by mohlo hrát roli, zda je daná osoba plátcem DPH či nikoliv. V případě neplátce DPH
jsou totiž náklady, které lze s veřejnou zakázkou očekávat, zvýšeny o DPH. Při stejné výši dotace
by pak úhrada z veřejných zdrojů byla rozdílná u plátce a neplátce DPH.
[22] Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky platí, že státní moc slouží všem občanům a lze
ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.
[23] Podle čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod dále platí, že státní moc lze uplatňovat
jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.
[24] Zadávání veřejných zakázek představuje formalizovaný proces, který je regulovaný
zákonem o veřejných zakázkách. Ten coby veřejnoprávní předpis obsahuje celou řadu kogentních
norem, od kterých se nelze odchýlit, a jejichž použití nelze rozšiřovat nad rámec stanovený
výslovně zákonem (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 1. 2020, čj. 9 As 178/2018-43, ICZ, bod 18).
Správní orgány jsou v souladu s principem legality, který je zakotven v čl. 2 odst. 3 Ústavy
a v čl. 2 odst. 2 Listiny, při své činnosti vázány zákonem, přičemž musí postupovat v souladu
s ním a způsobem, který je v něm uveden. K porušení tohoto principu dochází, je-li veřejná moc
uplatňována v rozporu se zákonem, případně pokud pro její uplatňování chybí dostatečný
zákonný poklad (srov. nález Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/96, a ze dne
27. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 21/16, bod 41).
[25] Osobní působnost zákona o veřejných zakázkách je vymezena v §2 tohoto zákona.
Ten určil, kteří zadavatelé byli povinni postupovat při zadávání veřejné zakázky podle něj. Byli
jimi veřejní zadavatelé, sektoroví zadavatelé a dotovaní zadavatelé (§2 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách). Tento výčet je taxativní. Zákon o veřejných zakázkách další typ zadavatelů
nepředpokládal a neupravoval možnost subjektu, který nebyl veřejným, sektorovým
nebo dotovaným zadavatelem, stát se dobrovolně zadavatelem podle tohoto zákona, a tím
se podřídit jeho osobní působnosti se všemi důsledky z toho plynoucími. Tuto možnost zavedl
až §4 odst. 5 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, podle něhož se za zadavatele
považuje také jiná osoba, která zahájila zadávací řízení, ačkoliv k tomu nebyla povinna, a to ve vztahu k tomuto
zadávacímu řízení a do jeho ukončení. Byli-li proto povinni postupovat v souladu se zákonem
o veřejných zakázkách pouze ti zadavatelé, kteří splňují podmínky §2 tohoto zákona, a nebylo-li
možné dobrovolně se tomuto zákonu podřídit, pak není možné vztahovat osobní působnost
zákona o veřejných zakázkách na ty subjekty, které nebyli zadavateli podle §2 tohoto zákona.
V tomto ohledu nehraje roli ani skutečnost, že subjekt fakticky podle zákona o veřejných
zakázkách postupoval. Nebyl-li totiž zadavatelem podle toho zákona, nebyl povinen se tímto
zákonem řídit. Nelze mu proto zpětně klást k tíži, využil-li z určitých důvodů postupy stanovené
tímto zákonem.
[26] Rovněž orgán veřejné moci, tj. poskytovatel dotace v této věci, nemůže rozšířit osobní
působnost zákona o veřejných zakázkách nad jeho rámec. Je totiž v souladu s principem legality
vázán zákonem, a tedy i jeho osobní působností (viz bod [24] tohoto rozsudku). Nemůže proto
rozhodnutím o poskytnutí dotace stanovit povinnost příjemci dotace řídit se zákonem
o veřejných zakázkách, jestliže ten nebyl a nemohl být zadavatelem podle §2 tohoto zákona.
V opačném případě by poskytovatel dotace uplatňoval veřejnou moc v rozporu se zákonem,
respektive nad jeho rámec, čímž by porušil čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. Je proto
nerozhodné, pokud by příjemce dotace, který není zadavatelem podle §2 zákona o veřejných
zakázkách, vyslovil souhlas s povinností postupovat podle tohoto zákona stanovenou
v rozhodnutí o poskytnutí dotace tím, že by dotaci přijal, neboť on sám se nemůže dobrovolně
tomuto zákonu podřídit a zároveň poskytovatel dotace nemůže z vlastní vůle rozšiřovat osobní
působnost tohoto zákona. I krajským soudem citovaný komentář JURČÍK, Radek. Zákon
o veřejných zakázkách: komentář. 4. vydání. Praha: C.H. Beck, 2014, výslovně uvádí, že příjemce
dotace nemá veřejnoprávní odpovědnost, stanoví-li mu podmínky dotace povinnost postupovat
podle zákona o veřejných zakázkách. Tento aspekt nevzal krajský soud v úvahu, přestože je zcela
zásadní.
[27] Výše uvedené závěry nejsou v rozporu s rozsudkem ALEMA Lanškroun, na který odkázal
krajský soud. V tomto rozsudku se totiž Nejvyšší správní soud nezabýval tím, zda rozhodnutí
o poskytnutí dotace může založit povinnost příjemci dotace postupovat podle zákona
o veřejných zakázkách, jak z tohoto rozsudku mylně dovozuje krajský soud. Naopak Nejvyšší
správní soud dospěl k závěru, že stěžovatelka nespadala do působnosti zákona o veřejných
zakázkách, neboť nebyla dotovaným zadavatelem podle §2 odst. 3 tohoto zákona (bod 32
rozsudku ALEMA Lanškroun). Zabýval se proto pouze tím, zda byla pravidla pro výběr
dodavatelů, které tvořily přílohu podmínek poskytnutí dotace, a jimiž byla stěžovatelka povinna
se řídit, v otázce zákazu diskriminace jednoznačná, určitá a srozumitelná. Dospěl však k závěru,
že tomu tak nebylo (viz bod 38 a násl. rozsudku ALEMA Lanškroun).
[28] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že stěžovatel nebyl dotovaným zadavatelem podle §2
odst. 3 zákona o veřejných zakázkách. Zároveň nemohl dobrovolně přijmout roli dotovaného
zadavatele podle tohoto ustanovení. Povinnost postupovat podle tohoto zákona mu nemohl
stanovit ani poskytovatel dotace v rozhodnutí o poskytnutí dotace tím, že stěžovatel dotaci přijal.
Je proto chybný závěr jak žalovaného, tak správce daně i krajského soudu (viz bod [14] tohoto
rozsudku). Naopak je důvodná kasační námitka stěžovatele, že nebyl povinen se řídit zákonem
o veřejných zakázkách z důvodů, které uváděl krajský soud a správní orgány. Krajský soud
tak zatížil napadený rozsudek vadou nezákonnosti, neboť nesprávně posoudil klíčovou právní
otázku.
[29] Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že se navíc
ani poskytovatel dotace nepokusil stanovit povinnost postupovat podle zákona o veřejných
zakázkách jiným osobám, než zadavatelům ve smyslu zákona o veřejných zakázkách. Podmínka
č. 9 závazných podmínek pouze stanovila, že se výběr zhotovitelů a dodavatelů stavebních prací,
služeb a dodávek řídí zákonem o veřejných zakázkách a metodikou. Metodika pak výslovně
stanovila, že se jí budou řídit ti zadavatelé, kteří nejsou zadavateli podle zákona o veřejných
zakázkách (viz bod [13] výše). Je tak zřejmé, že i podle podmínek poskytnuté dotace byl
stěžovatel povinen postupovat pouze podle metodiky, a nikoliv podle zákona o veřejných
zakázkách. Závazné podmínky totiž nestanovily povinnost postupovat podle tohoto zákona všem
příjemcům dotace bez ohledu na to, zda jsou zadavateli podle §2 zákona o veřejných zakázkách
či nikoliv. Poskytovatel dotace tak ani nezamýšlel, aby se pravidla vyplývající ze zákona
o veřejných zakázkách analogicky použila i na ty příjemce dotace, kteří nejsou zadavateli
podle tohoto zákona. Naopak z nich, s ohledem na obsah metodiky, vyplývá, že povinnost řídit
se zákonem o veřejných zakázkách mají pouze ti zadavatelé, na které dopadá osobní působnost
tohoto zákona.
[30] Nejvyšší správní soud se pro předčasnost nemohl zabývat zbylými kasačními námitkami.
Současně výše uvedené závěry nelze chápat tak, že působnost zákona o veřejných zakázkách
je bez dalšího vyloučena. Předmětem řízení totiž dosud byla pouze otázka, zda stěžovatel
je dotovaným zadavatelem, zda tuto roli přijal, nebo zda mu byla uložena poskytovatelem dotace.
Bude na žalovaném, aby se v dalším řízení zabýval tím, zda stěžovatel nenaplňuje definici jiného
zadavatele podle zákona o veřejných zakázkách, než je dotovaný zadavatel. Stěžovatel
je sportovní klub. Je proto možné, že je převážně financován jiným veřejným zadavatelem
nebo státem. Mohl by proto být veřejným zadavatelem podle §2 odst. 2 písm. d) bodu 2. zákona
o veřejných zakázkách. Protože však tato otázka nebyla dosud správními orgány řešena,
je na žalovaném, aby se jí zabýval jako první. Nejvyšší správní soud proto nemohl věc vrátit
pouze krajskému soudu. Nejvyšší správní soud současně v tuto chvíli nemohl s konečnou
platností posoudit, zda se zákon o veřejných zakázkách na stěžovatele vztahoval či nikoliv.
[31] Dospěje-li žalovaný k závěru, že stěžovatel není zadavatelem podle §2 zákona
o veřejných zakázkách, posoudí, zda stěžovatel nejednal v rozporu s metodikou. V této
souvislosti žalovaný vezme v potaz, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního
soudu musí být pravidla stanovená poskytovatelem dotace jednoznačná, určitá a srozumitelná (viz
např. rozsudek NSS ze dne 16. 7. 2008, čj. 9 Afs 202/2007-68, L.C.H., nebo ze dne 11. 11. 2010,
čj. 1 Afs 77/2010-81, č. 2243/2011 Sb. NSS, Pernix Consult, a nález Ústavního soudu ze dne
16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14). To však nevylučuje to, že mohou být tato pravidla obecná,
včetně odkazu na základní zásady zadávacího řízení (rozsudek NSS z 13. 9. 2017,
čj. 6 Afs 1/2017-27, SVITAP J.H.J).
IV. Závěr a náklady řízení
[32] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že je napadený rozsudek
nezákonný, a proto jej zrušil (§110 odst. 1 s. ř. s.). Jelikož by krajský soud vázán názorem
Nejvyššího správního soudu pouze mohl žalobě vyhovět a vrátit věc žalovanému, rozhodl
Nejvyšší správní soud současně o zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného a věc mu
vrátil k dalšímu řízení [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. za přiměřeného použití §78 odst. 4 s. ř. s].
V dalším řízení je žalovaný vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným
v tomto rozsudku, zejména viz bod [30] a [31] výše [§110 odst. 2 písm. a) ve spojení s §78
odst. 5 s. ř. s.].
[33] V případě, že Nejvyšší správní soud zruší rozsudek krajského soudu a současně
i rozhodnutí správního orgánu, je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§110 odst. 3 věta
druhá s. ř. s.). Úspěch ve věci se posuzuje dle výsledku řízení před správními soudy. Výsledkem
soudního přezkumu bylo zrušení rozhodnutí žalovaného, stěžovatel proto měl ve věci plný
úspěch. V takovém případě je žalovaný povinen dle §60 odst. 1 s. ř. s. nahradit stěžovateli
náklady řízení před soudem.
[34] Náklady řízení o žalobě tvoří zaplacený soudní poplatek ve výši 3 000 Kč za žalobu
a 1 000 Kč za návrh na přiznání odkladného účinku a odměna advokáta. Ta zahrnuje tři úkony
právní služby spočívající v přípravě a převzetí zastoupení, sepsání žaloby a v replice k vyjádření
žalovaného ze dne 16. 10. 2017 a půl úkon za návrh na přiznání odkladného účinku [§11 odst. 1
písm. a) a d) a §11 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], a činí v dané věci 3,5 x 3 100 Kč [§7
ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu], a paušální částku ve výši 300 Kč za každý
úkon právní služby (§13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy 4 x 300 Kč. Zástupci stěžovatele
tak náleží odměna a náhrada hotových výdajů ve výši 12 050 Kč. Jelikož zástupce stěžovatele
je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tato částka o 21% sazbu této daně, tj. o 2 531 Kč.
Náklady řízení před krajským soudem tedy celkem představovaly 18 581 Kč.
[35] Náklady řízení o kasační stížnosti tvoří zaplacený soudní poplatek ve výši 5 000 Kč
za kasační stížnost a 1 000 Kč za návrh na přiznání odkladného účinku a odměna advokáta.
Ta zahrnuje dva úkony právní služby spočívající v sepsání kasační stížnosti včetně jejího doplnění
ze dne 1. 6. 2021 a v replice k vyjádření žalovaného ze dne 14. 7. 2021 a půl úkon za návrh
na přiznání odkladného účinku [§11 odst. 1 písm. d) a §11 odst. 2 písm. a) advokátního tarifu],
a činí v dané věci 2,5 x 3 100 Kč [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu],
a paušální částku ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby (§13 odst. 4 advokátního tarifu),
tedy 3 x 300 Kč. Zástupci stěžovatele tak náleží odměna a náhrada hotových výdajů ve výši
8 650 Kč. Jelikož zástupce stěžovatele je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se tato částka
o 21% sazbu této daně, tj. o 1 817 Kč. Náklady řízení před Nejvyšší správním soudem
tedy celkem představovaly 16 467 Kč.
[36] Celkem tedy má stěžovatel právo na náhradu nákladů ve výši 35 048 Kč. Tuto částku
je žalovaný povinen stěžovateli zaplatit k rukám jeho zástupce do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 14. září 2022
Jitka Zavřelová
předsedkyně senátu