ECLI:CZ:NSS:2022:8.AO.30.2021:89
sp. zn. 8 Ao 30/2021-89
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Petra
Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci navrhovatelky: CineStar s. r. o., se sídlem
Radlická 3185/1c, Praha 5, zastoupená Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída
Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého
náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne
26. 8. 2021, čj. MZDR 14601/2021-23/MIN/KAN, v rozsahu čl. I bodu 12,
takto:
I. Návrh v části týkající se čl. I bodu 12 písm. a), b), c) ve slovech „zakazuje se účast na akci
osobám, které vykazují klinické příznaky onemocnění covid-19 anebo které nesplňují, s výjimkou dětí
do dovršení 6 let věku, podmínky stanovené v bodu I/16“ a d) opatření obecné povahy odpůrce
ze dne 26. 8. 2021, čj. MZDR 14601/2021-23/MIN/KAN, se od m ít á .
II. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 26. 8. 2021,
čj. MZDR 14601/2021-23/MIN/KAN, by l o v části čl. I bodu 12 písm. c) ve slovech
„organizátor akce je povinen při vstupu osoby na akci splnění podmínek podle bodu I/16 kontrolovat
a osoba je povinna mu splnění podmínek podle bodu I/16 prokázat; v případě, že osoba splnění
podmínek podle bodu I/16 neprokáže, zakazuje se organizátorovi takovou osobu vpustit na tuto akci“
v r oz por u se zák o n em .
III. Odpůrce je po v i ne n zaplatit navrhovatelce náhradu nákladů řízení ve výši
17 342 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce
Mgr. Davida Zahumenského, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatelka se návrhem na zrušení opatření obecné povahy domáhá zrušení
čl. I bodu 12 mimořádného opatření odpůrce ze dne 26. 8. 2021,
čj. MZDR 14601/2021-23/MIN/KAN. Pro případ, že by v průběhu řízení bylo mimořádné
opatření zrušeno, měl by soud podle navrhovatelky vyslovit, že v dané části bylo v rozporu
se zákonem. Toto mimořádné opatření bylo vydáno na základě §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2
zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví (dále „zákon o ochraně veřejného zdraví“)
a podle §2 odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních
při epidemii onemocnění covid-19 (dále „pandemický zákon“) k ochraně obyvatelstva a prevenci
nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19.
[2] Mimořádné opatření stanovilo s účinností od 1. 9. 2021 podmínky pro vstup osob
do některých vnitřních a venkovních prostor nebo pro účast na hromadných akcích nebo jiných
činnostech, přičemž podle čl. I bodu 16 bylo (zjednodušeně řečeno) vyžadováno a) absolvování
RT-PCR vyšetření na přítomnost viru SARS-CoV-2, a to nejdéle před 7 dny, b) absolvování
rychlého antigenního testu (RAT) na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2, a to provedeného
zdravotnickým pracovníkem nejdéle před 72 hodinami, c) uplynutí nejméně 14 dní
od dokončeného očkovacího schématu, a to schváleným léčivým přípravkem, d) prodělání
laboratorně potvrzeného onemocnění covid-19, jestliže uplynula doba izolace a od prvního
pozitivního testu neuplynulo více než 180 dní, e) podstoupení RAT určeného pro sebetestování
na místě, případně prokázání podstoupení takového testu za dozoru zdravotnického pracovníka
prostřednictvím online služby nejdéle před 24 hodinami, anebo f) v případě osoby ve škole
nebo školském zařízení doložení čestného prohlášení anebo potvrzení školy o absolvování RAT
určeného pro sebetestování.
[3] Nynějším návrhem napadená část mimořádného opatření s odkazem na §2 odst. 2
písm. e) pandemického zákona stanovila podmínky pro konání koncertů a jiných hudebních, divadelních,
filmových a jiných uměleckých představení včetně cirkusů a varieté, sportovních utkání, zápasů, závodů apod. (dále
jen „sportovní utkání“), kongresů, vzdělávacích akcí a zkoušek v prezenční formě, s výjimkou vzdělávací akce
a zkoušky, které jsou součástí vzdělávání podle zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním,
vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) nebo zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách
a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), které se účastní v jednu dobu nejvýše 20 osob,
a to tak, že:
a) v případě akce konané v prostoru s kapacitou do 3 000 přítomných diváků, návštěvníků
nebo posluchačů (dále jen „diváci“) musí všichni diváci splňovat podmínky podle bodu I/16;
b) v případě akce konané v prostoru s kapacitou nad 3 000 přítomných diváků, musí 3 000
diváků splňovat podmínky podle bodu I/16 a z počtu diváků nad 3 000 pak musí
minimálně polovina z těchto diváků splňovat podmínky podle bodu I/16 písm. c) nebo d)
a zbývající část kapacity může být obsazena osobami splňujícími podmínku podle bodu I/16
písm. a), b), e) nebo f),
c) zakazuje se účast na akci osobám, které vykazují klinické příznaky onemocnění covid-19
anebo které nesplňují, s výjimkou dětí do dovršení 6 let věku, podmínky stanovené v bodu
I/16; organizátor akce je povinen při vstupu osoby na akci splnění podmínek podle bodu
I/16 kontrolovat a osoba je povinna mu splnění podmínek podle bodu I/16 prokázat;
v případě, že osoba splnění podmínek podle bodu I/16 neprokáže, zakazuje se organizátorovi
takovou osobu vpustit na tuto akci,
d) vzdálenost diváků od jeviště nebo jiného místa určeného pro vystupující nebo sportovní plochy
musí být nejméně 2 m.
[4] Napadené mimořádné opatření bylo s účinností od 13. 9. 2021 (tedy po podání návrhu)
změněno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 10. 9. 2021 čj. MZDR 14601/2021-24/MIN/KAN,
a to mimo jiné i v napadené části (návětí bodu 12) tak, že se slova „které se účastní v jednu dobu
nejvýše 20 osob“ nahradila slovy „nejde-li o akademický obřad, jehož se v jeden den účastní více než 20 osob“.
Následně bylo s účinností od 30. 9. 2021 zrušeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne
27. 9. 2021, čj. MZDR 14601/2021-25/MIN/KAN.
II. Obsah návrhu na zrušení mimořádného opatření
[5] Navrhovatelka ke své aktivní procesní legitimaci uvádí, že mimořádné opatření
v napadené části zasahuje do jejích práv, omezuje její podnikání (navrhovatelka provozuje síť
multikin) a stanoví jí podmínky, za nichž může kina provozovat. Za porušení jí hrozí milionové
pokuty. Navrhovatelka a její zaměstnanci pro rozpor s právními předpisy nechtějí anebo
nemohou provádět kontrolu, zda návštěvníci kin splňují stanovené podmínky, navíc
navrhovatelka přichází o velkou část tržeb, jelikož návštěvníci se kvůli odmítání daných
podmínek do kina vůbec nevydají.
[6] Odpůrce podle navrhovatelky překročil svou pravomoc a působnost, neboť není možné
prostřednictvím mimořádného opatření přenést výkon veřejné správy ve smyslu kontroly
a vymáhání dodržování protiepidemických opatření na navrhovatelku (provozovatele kin), jež
je soukromým subjektem. Odpůrce navíc nemá ani pravomoc či působnost stanovit podmínky,
jimiž lze omezit vstup fyzických osob do různých provozoven (návštěvu akce), což plyne
z vládního návrhu usilujícího o novelizaci zákona o ochraně veřejného zdraví (sněmovní
tisk č. 1225/0). Mimořádné opatření je také v rozporu s rezolucí Parlamentního shromáždění
Rady Evropy 2361 (2021), podle kterého nikdo nesmí být diskriminován kvůli tomu, že není
očkován. Podle Úřadu pro ochranu osobních údajů je navíc třeba respektovat základní zásady
ochrany osobních údajů, a to i v souvislosti s opatřeními proti nemoci covid-19. Pro zjišťování
citlivých informací o zdravotním stavu návštěvníků kin není dán zákonný podklad. Pokud stát
nebyl schopen danou úpravu (přenos povinnosti kontrolovat návštěvníky z hlediska splnění
podmínek pro vstup) zakotvit v zákoně, není namístě natolik kontroverzní povinnosti přenášet
na provozovatele. Povinnosti lze nadto ukládat toliko na základě zákona a v jeho mezích (čl. 4
odst. 1 Listiny), tudíž ani povinnost vykonávat propůjčenou oblast státní správy nelze konat
bez řádně upravených práv a povinností „delegované osoby“ na úrovni zákona (jako je tomu
např. v případě tzv. stráží).
[7] Kina ani není možno ani označit za ohniska nákazy, proto není důvod k vydávání
plošných opatření. Mimořádné opatření není přiměřené sledovanému cíli a je diskriminační.
Vzhledem k údajům o počtu nakažených nelze ani celou ČR považovat za ohnisko nákazy, proto
nedává smysl zavádění plošných opatření. Navrhovatelka nechápe, proč by měla nést takové
dopady mimořádného opatření, pokud byla např. zrušena povinnost plošného testování
zaměstnanců, a to i tam kde dochází ke kumulaci mnoha osob. Ani v restauracích provozovatelé
nemají uloženo kontrolovat splnění podmínek podle čl. I bodu 16 mimořádného opatření
(ani povinnost osobu, která tyto podmínky nesplňuje, do zařízení nevpustit anebo ji z něj
vykázat). Obdobně nemusí zákazníci prokazovat tzv. bezinfekčnost ani provozovatelům jiných
typů služeb a obchodů, avšak při návštěvě kinosálů je taková povinnost vyžadována. Pokud mají
kontrolu provádět právnické osoby, mají tak podle bodu 15 napadeného opatření činit jen tehdy,
pokud se jejich zasedání účastní více než 20 osob. Pro filmová představení žádná minimální
hranice stanovena není. Navrhovatelka je tak diskriminována. Její podnikání je zatíženo
testováním (a s tím souvisejícími časovými a finančními náklady návštěvníků) bez ohledu na jejich
skutečný počet (některé kinosály mají např. kapacitu pouze 24 míst). Ustanovení §2 odst. 2
písm. e) pandemického zákona míří zejména na velké organizované kulturní, společenské,
umělecké a jiné akce (typu koncerty, veletrhy, velká sportovní utkání apod.). Je tak zjevně
nepřiměřené uplatňovat stejné standardy např. na koncerty pro tisíce a více návštěvníků a na malá
kina a promítací sály. Mimořádné opatření rovněž rozlišuje návštěvníky na základě zdravotního
stavu a část z nich znevýhodňuje. Je nutno trvat na tom, aby odpůrce velmi precizně zdůvodnil,
proč je třeba přístup k některým službám podmiňovat testováním, proč i v okresech s nízkým
výskytem nákazy a proč takové podmínky musí nezbytně dopadat i na provozovatele kin.
III. Vyjádření odpůrce
[8] Odpůrce ve vyjádření k návrhu zdůraznil, že je vrcholným orgánem veřejného zdraví
v ČR a orgány veřejné moci si činí primárně odborný úsudek samy. Epidemie onemocnění
covid-19 je nová a bezprecedentní a poznatky o ní se dynamicky vyvíjí. Proto nejsou k dispozici
informace a podklady běžně dostupné pro provedení správního uvážení. Odpůrce činí všechna
opatření zásadně na základě dostupných znalostí k okamžiku vydání opatření, při vědomí, že tyto
znalosti nejsou dostatečné a přesné a že není možné čekat na to, až bude prokázáno
a jednoznačně doloženo, zda je zvažované opatření lepší než jiné. Při přijímání opatření preferuje
ochranu života a zdraví osob při současné snaze o co nejmenší omezení chodu společnosti.
Princip proporcionality provádí tak, že zhodnotí současný stav šíření onemocnění covid-19.
Na základě dostupných údajů odhadne riziko dalšího šíření, a pokud je vysoké, jsou
identifikována různá opatření, která by mohla šíření zpomalit a zmírnit jeho dopady na zdraví
a životy osob. Zvolí přitom ta opatření, která v nejvyšší míře zpomalují šíření koronaviru
a zároveň co neméně dopadají na práva osob. Konkrétně nastavené podmínky se mohou jevit
jako příliš přísné, avšak je třeba je hodnotit v určitém kontinuu. Pokud by nebyla přijata žádná
opatření, nelze vyloučit vznik nových ohnisek. Namítá-li navrhovatelka, že napadené opatření
nastavením podmínek pro vstup návštěvníků ve svém důsledku omezuje její služby (provoz kin),
odpůrce uvádí, že daná úprava slouží k ochraně veřejného zdraví a má za cíl omezit šíření infekce
nemoci covid-19, která se prokazatelně snadněji šíří v uzavřených a nedostatečně větraných
prostorech. Nemocí se v takovém případě může osoba nakazit v místnosti i několik hodin poté,
kdy ji nakažený opustil. Zvýšené riziko nákazy v uzavřených prostorech je tak jedním z hlavních
důvodů pro zavedení podmínek vstupu pouze osob, které jsou bezinfekční a které jsou schopny
bezinfekčnost prokázat jedním ze stanovených způsobů. V kinosále se v jednom čase nachází
řádově desítky lidí, kteří se vzájemně neznají, a většinou bez prostředků ochrany dýchacích cest
konzumují. Kinosály jsou nevětrané klimatizované prostory, v nichž tentýž vzduch opakovaně
cirkuluje.
[9] Pokud navrhovatelka napadá na ni kladenou povinnost získávat informace o citlivých
osobních údajích návštěvníků, odpůrce k tomu připomněl, že např. mobilní aplikace Tečka
umožňuje prokázání tzv. bezinfekčnosti bez uvedení konkrétního důvodu bezinfekčnosti.
Provozovatel nekontroluje zdravotní stav, ale splnění některé z podmínek uvedených
v mimořádném opatření. Navrhovatelka se dále mýlí, pokud uvádí, že propad jejích tržeb stát
nijak nekompenzuje, neboť mohla u Ministerstva průmyslu a obchodu zažádat o dotaci. Jestliže
se zaměstnanci navrhovatele obávají u návštěvníků kin kontrolovat podmínky bezinfekčnosti,
odpůrce zdůraznil, že tak nemohou naplnit skutkovou podstatu trestného činu přisvojení
pravomoci úřadu. Dané úkony totiž byly provozovatelům nařízeny státem, nadto prokázání
bezinfekčnosti návštěvníkem vůči provozovateli kina nemá žádný veřejnoprávní důsledek. Příměr
navrhovatelky s veřejnými strážemi také není přiléhavý, neboť ty zasahují do veřejných
subjektivních práv osob, kterým mohou např. udělovat pokuty. V daném případě tak nejde
o přenesení výkonu veřejné správy, ale o plnění povinností stanovených opatřením obecné
povahy vydaným na základě zákona. Tuto situaci lze přirovnat k povinnosti prodejců
alkoholických nápojů (tabákových výrobků) kontrolovat u zákazníků dosažení věku 18 let. Vládní
návrh novely zákona o ochraně veřejného zdraví měl pouze zvýšit právní jistotu a nelze z něj
dovozovat, že by stanovení podmínek a povinností uvedených v mimořádném opatření bylo
v rozporu se zákonem. Napadená část mimořádného opatření je nadto vydána dle pandemického
zákona.
IV. Replika navrhovatelky
[10] Navrhovatelka v replice uvedla, že odpůrce se k podstatné části argumentace obsažené
v návrhu nijak nevyjádřil. Odkázal sice na skutečnost, že šíření viru je snazší v uzavřených
a klimatizovaných prostorech, avšak nijak nevysvětlil, proč se tedy povinnost testování
nevztahuje také např. na zaměstnance v klimatizovaných výrobních halách či „otevřených“ (open
space) kancelářích, na děti ve školách, návštěvníky v nákupních centrech, cestující hromadnou
dopravou apod. Nevysvětlil ani, proč zaměstnavatelům, školám, provozovatelům nákupních
center, restaurací a hromadné dopravy není uložena podmínka kontrolovat tzv. bezinfekčnost.
Podle judikatury Ústavního soudu nesmí být zásah do základních práv a svobod činěn
diskriminačním způsobem. Odpůrce se dále nevyjadřuje ani k námitce, že na jednání orgánu
právnické osoby může být bez nutnosti prokazovat bezinfekčnost přítomno až 20 osob, zatímco
v kině na počtu přítomných nezáleží, a to i přesto, že v navazujícím (později účinném) opatření
již tuto podmínku odpůrce změnil. Navrhovatelka (stejně jako jiní provozovatelé kin) není
„odpíračem“ a neusiluje o komplikování boje s epidemickou situací. Je však podnikatelem, který
je za poslední rok a půl exekutivou značně omezován. Jestliže odpůrce zdůrazňuje,
že na navrhovatele není výkon veřejné správy přenesen, neboť kontroly nadále provádějí orgány
ochrany veřejného zdraví, není zřejmé, proč je nezbytné, aby takové kontroly realizovali i sami
provozovatelé. Mimořádné opatření sice neumožňuje provozovateli kina ukládat pokuty, avšak
zakládá mu oprávnění (a současně povinnost) nevpustit do provozovny osobu, která nesplňuje
stanovené podmínky. V tomto ohledu tedy jde o vymezení sankce, kterou má provozovatel
vůči návštěvníkovi uplatňovat. Povinnost prodejců alkoholu a tabákových výrobků kontrolovat
věkovou hranici 18 let u zákazníků, na níž odpůrce analogicky odkazuje, není stanovena
opatřením obecné povahy, ale přímo zákonem.
V. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud se předně zabýval tím, zda je navrhovatelka aktivně procesně
legitimována k podání návrhu na zrušení napadené části mimořádného opatření. Podle §101a
odst. 1 s. ř. s. může podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ten, kdo tvrdí,
že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Navrhovatel musí
„logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy“
(srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120,
č. 1910/2009 Sb. NSS, anebo rozsudek NSS ze dne 14. 3. 2021, čj. 8 Ao 1/2021-133). Zároveň
je nutné, aby měla napadená regulace přímý a nezprostředkovaný vztah k právům navrhovatele.
Soudy ve správním soudnictví jsou povolány k ochraně veřejných subjektivních práv fyzických
a právnických osob (§2 s. ř. s.), přezkum tzv. actio popularis zákon nepřipouští. Proto nestačí,
tvrdí-li navrhovatel, že je opatření obecné povahy nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato
nezákonnost dotýká jeho subjektivních práv (viz citované usnesení rozšířeného senátu
čj. 1 Ao 1/2009-120). Ve vztahu k mimořádným opatřením to znamená, že nelze umožnit
napadnout omezení poskytování určité služby každému potenciálnímu zákazníkovi (odběrateli)
této služby, stejně jako nelze umožnit každému poskytovateli napadnout podmínky stanovené
zákazníkům. Mezi regulací činnosti podnikatele a právní sférou jeho zákazníků totiž přímý
a nezprostředkovaný vztah bez dalšího neexistuje (viz citovaný rozsudek čj. 6 Ao 22/2021-44).
[12] Z návrhu v dané věci vyplývá, že navrhovatelka dovozuje svoji aktivní procesní legitimaci
z toho, že jí napadené mimořádné opatření stanoví povinnost provádět u návštěvníků kin
kontrolu splnění podmínek tzv. bezinfekčnosti a vykázat osoby, které podmínky nesplňují. Takto
stanovené povinnosti a podmínky vstupu návštěvníků vedou k poklesu jejích tržeb. V dalších
bodech dále (bez výslovné souvislosti s aktivní legitimací) poukazuje na to, že je v důsledku
mimořádného opatření diskriminována oproti některým jiným provozovatelům, na jejichž
zákazníky obdobné podmínky kladeny nejsou, jakož i to že jsou činěny rozdíly i mezi různými
skupinami návštěvníků kina podle toho, zdali a jaké podmínky tzv. bezinfekčnosti splňují.
[13] Jak plyne z výše citovaného a navrhovatelkou napadeného čl. I bodu 12 mimořádného
opatření, jehož zrušení (v celém rozsahu) se navrhovatelka nyní domáhá, vytyčil v něm odpůrce
zjednodušeně řečeno mimo jiné pravidla pro provoz kin tím, že stanovil jak povinnosti
návštěvníkům pro vstup do kin (splnění některé z podmínek tzv. bezinfekčnosti a zákaz vstupu
v případě klinických příznaků nemoci covid-19), tak jejich provozovatelům (kontrola splnění
podmínek ze strany návštěvníků a jejich vykázání v případě nesplnění či neprokázání).
[14] Aktivní procesní legitimací provozovatele kin se již v případě obdobné regulace (časově
předcházejícího mimořádného opatření odpůrce) Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku
ze dne 25. 10. 2021, čj. 9 Ao 20/2021-59. Jeho závěry jsou aplikovatelné i v nyní projednávané
věci. Soud tedy předně ani zde nemůže shledat aktivní procesní legitimaci k napadení těch
oddělitelných částí mimořádného opatření, k nimž navrhovatelka neuplatnila vůbec žádnou
argumentaci a fakticky je do návrhu zahrnula jen formálně. Uvedené platí ve vztahu k písm. d)
daného ustanovení (určující minimální vzdálenost diváků od jeviště či sportovní plochy).
Obdobně je tomu tak i v případě písm. b) téhož ustanovení. Byť navrhovatelka argumentuje
i proti stanovení podmínek návštěvníkům, není zřejmé, že by jakkoliv rozporovala právě regulaci
dle písm. b), která stanoví speciální režim plnění podmínek tzv. bezinfekčnosti v případě akcí
s kapacitou nad 3 000 diváků. Navrhovatelka netvrdí, že by se jí toto ustanovení přímo
a bezprostředně dotýkalo, případně jakým způsobem. Ostatně z povahy věci je zřejmé,
že pro provoz kin nejsou tato pravidla v naprosté většině ani relevantní (srov. citovaný rozsudek
čj. 9 Ao 20/2021-59). Ani v nynější věci pak soudu nepřísluší domýšlet, jaká pravidla daných částí
napadeného mimořádného opatření se mohou dotýkat právní sféry navrhovatelky, jestliže k nim
sama neuplatnila žádnou argumentaci.
[15] Jde-li o další části napadeného čl. I bodu 12 [konkrétně písm. a) a písm. c) ve slovech
„zakazuje se účast na akci osobám, které vykazují klinické příznaky onemocnění covid-19 anebo které nesplňují,
s výjimkou dětí do dovršení 6 let věku, podmínky stanovené v bodu I/16“], ty stanoví podmínky (povinnosti
či zákazy) návštěvníkům. Provozovatelům zde není žádná povinnost uložena a provozovatel
nemůže být v tomto ohledu ani postižen (není zde povinnost, již by mohl porušit).
Mezi stanovením povinnosti divákovi a právní sférou provozovatele přímý a nezprostředkovaný
vztah bez dalšího neexistuje (k tomu opět srov. rozsudek čj. 9 Ao 20/2021-59, vč. zdůvodnění
posouzení tohoto pravidla oproti dřívější regulaci, viz bod [20]). Ani v případě uvedených částí
napadeného mimořádného opatření tedy aktivní procesní legitimace navrhovatelce nesvědčí,
neboť ty stanoví povinnosti pouze návštěvníkům kin, nikoliv jí samotné. Nejvyšší správní soud
se pak v tomto řízení nemohl zabývat ani věcnou stránkou argumentace vztahující
se k případnému rozdílnému posuzování a zacházení s různými kategoriemi diváků v návaznosti
na splnění podmínek podle čl. I bodu 16, tedy ani otázkou požadavků na testování
(ne)očkovaných osob, existencí protilátek u očkovaných apod. Návrh v tedy v rozsahu písm. a),
b), c) věty před prvním středníkem a písm. d) soud odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako
návrh, který byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[16] Povinnosti provozovatelů jsou v mimořádném opatření výslovně stanoveny v čl. I bodu
12 písm. c) věty za prvním středníkem, tj. ve slovech „organizátor akce je povinen při vstupu osoby
na akci splnění podmínek podle bodu I/16 kontrolovat a osoba je povinna mu splnění podmínek podle bodu
I/16 prokázat; v případě, že osoba splnění podmínek podle bodu I/16 neprokáže, zakazuje se organizátorovi
takovou osobu vpustit na tuto akci“. Dané ustanovení přímo stanoví povinnost organizátorů
(provozovatelů kin, tedy i navrhovatelky) kontrolovat splnění podmínek podle čl. I bodu 16
mimořádného opatření ze strany diváků a zabránit vstupu těm z nich, kteří tyto podmínky (jež
mají povinnost prokázat) nesplňují. V tomto rozsahu tedy aktivní procesní legitimace
navrhovatelky dána je.
[17] Nejvyšší správní soud proto přistoupil v rámci výše vymezeného rozsahu [část bodu 12
písm. c)] vázán rozsahem návrhu a uplatněnými důvody (§101d odst. 1 s. ř. s.) k samotnému
věcnému přezkumu. Dospěl přitom k závěru, že návrh je v této části důvodný.
[18] Je třeba předeslat, že obdobným okruhem námitek, který navrhovatelka uplatnila i v nyní
projednávané věci, a jež byly shora rekapitulovány, se již Nejvyšší správní soud zabýval,
a to v rozsudku ze dne 28. 1. 2022, čj. 8 Ao 29/2021-98. Těmito námitkami se zabýval ve vztahu
k obdobným povinnostem, které napadené mimořádné opatření v čl. I bodu 15 písm. b)
stanovilo „provozovatelům“ v případě voleb a zasedání orgánů právnických osob. Argumentace
obou návrhů je vystavěna na shodných základech, přičemž navrhovatele v odkazované věci
zastupoval tentýž zástupce jako navrhovatelku ve věci nynější. Výše označeným rozsudkem soud
rozhodl tak, že napadené mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem v části čl. I bodu 15
písm. b) ve slovech „provozovateli se nařizuje u účastníka při vstupu do vnitřních prostor splnění podmínek
kontrolovat a účastníkovi se nařizuje mu splnění podmínek podle bodu I/16 prokázat; v případě, že účastník
splnění podmínek podle bodu I/16 neprokáže, je provozovatel povinen takovému účastníkovi neumožnit vstup
do vnitřních prostor“.
[19] K vyslovení nezákonnosti, jehož se (ve vztahu k bodu 12) domáhá i nyní navrhovatelka,
dospěl zdejší soud v citované věci v návaznosti na námitky navrhovatele, podle nichž byl
diskriminován tím, že jemu opatření povinnost kontrolovat tzv. bezinfekčnost ukládá, zatímco
jiným provozovatelům nikoliv. Shodně argumentuje navrhovatelka i v nyní projednávané věci.
Vzhledem k tomu, že nezákonnost stanovení povinnosti, která je obdobná povinnosti sporné
i v nyní projednávané věci, již zdejší soud u téhož mimořádného opatření shledal, zabýval
se nejprve tím, že zmíněné námitky navrhovatelky jsou důvodné i v této věci.
[20] Nejvyšší správní soud sice v citovaném rozhodnutí v dané souvislosti neshledal
přiléhavým odkaz navrhovatele na provoz veřejné dopravy či nákupních center, neboť zasedání
orgánů právnických osob ze své povahy předpokládá delší a intenzivnější kontakt určitého
(uzavřeného) okruhu osob, tedy jedná se z hlediska bránění dalšímu šíření epidemie o aktivitu
svou povahou zásadně odlišnou. Jak však výslovně uzavřel, uvedené „již bez dalšího nemůže platit
pro navrhovatelem zmiňovaný provoz restaurací (provozovny stravovacích služeb ve smyslu čl. I bodu 3
mimořádného opatření). Obecně je totiž nutno připustit, že návštěva provozovny stravovacích služeb se z hlediska
své povahy (zejména délka a intenzita kontaktu určitého okruhu osob, kontakt provozovatele
se zákazníkem/návštěvníkem či vzájemná komunikace osob apod.) od zasedání (voleb) orgánů právnických osob
neliší již tak výrazně, že by to samo o sobě odůvodňovalo odlišné stanovení povinností provozovatelům těchto
činností. Jak nicméně plyne z čl. I bodu 3 napadeného mimořádného opatření, toto ustanovení z hlediska dodržení
podmínek tzv. bezinfekčnosti (včetně jejího prokazování) stanoví v případě provozoven stravovacích služeb
povinnosti pouze zákazníkům [viz písm. b) daného ustanovení].“ Citovaný závěr je nepochybně na místě
vztáhnout i na provoz kin, jehož se týká nynější návrh. Ani v případě kin totiž nelze dospět
k závěru, že se jejich provoz z hlediska bránění před šířením epidemie nějak výrazně odlišuje
od provozu restaurace v tom smyslu, že by to z povahy věci bylo dostatečné pro stanovení
odlišných povinností provozovatelům kin na straně jedné a restaurací na straně druhé. Ostatně
sám odpůrce ve vyjádření k návrhu dokonce popsal fungování kin tak, že se „v kinosále
se v aktuálním čase nachází řádově desítky lidí, kteří se vzájemně neznají, a většinou bez ochrany dýchacích cest
konzumují“. Takto nahlíženo je možno uzavřít, že povaha provozu kina je provozu restaurace
ještě mnohem bližší, než zasedání orgánů právnické osoby.
[21] I v nyní projednávané věci pak platí, že jde-li o provozovatele kin (či jiných aktivit
a činností dle bodu 12), odůvodnění mimořádného opatření stanovení sporné povinnosti nijak
blíže nevysvětluje, a to ve své obecné části, ani v části (zvláštní) týkající se nyní napadeného bodu
mimořádného opatření. Jak shora citovaný rozsudek dále upozornil, k dané povinnosti
odůvodnění mimořádného opatření nic neuvádí ani ve vztahu k jiným regulovaným činnostem,
u nichž je obdobná povinnost provozovateli stanovena. Odůvodnění v této souvislosti
neobsahuje ani odkaz na jiný zdroj, jako je tomu na některých místech mimořádného opatření.
Zbývá dodat, že k otázce možné diskriminace navrhovatelky a předestření důvodů, proč jí byla
stanovena povinnost kontrolovat tzv. bezinfekčnost, zatímco jiným provozovatelům (zejména
restaurací) nikoliv, odpůrce nic neuvedl ani ve vyjádření k návrhu. Judikatura již přitom připustila,
že odpůrce může v rámci řízení před soudem ve vyjádření k návrhu dovysvětlit některé otázky
neobsažené v odůvodnění mimořádného opatření (viz např. rozsudek NSS ze dne 2. 9. 2021,
čj. 9 Ao 13/2021-36). Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že v nyní projednávané věci se odpůrce
ve vyjádření k návrhu podrobněji věnoval povaze provozu kin a jejich rizikovosti z hlediska šíření
onemocnění covid-19 (ve věci sp. zn. 8 Ao 29/2021 se odpůrce k návrhu v tomto směru
nevyjádřil). K namítané diskriminaci a povinnosti provozovatelů kin kontrolovat tzv.
bezinfekčnost však již nic dalšího neuvedl ani v tomto vyjádření.
[22] Jak dále Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci sp. zn. 8 Ao 29/2021 zdůraznil,
rozhodovací praxe tohoto soudu se již opakovaně zabývala požadavky na odůvodnění
mimořádných opatření odpůrce a významu odůvodnění (srov. např. rozsudek ze dne 14. 4. 2021,
čj. 8 Ao 1/2021-133, č. 4187/2021 Sb. NSS). Výslovně pak zdůraznil, že „jistě není třeba trvat
na tom, aby odůvodnění mimořádného opatření vysvětlovalo ve všech detailech i dílčí aspekty přijaté regulace, stejně
tak je představitelné, že vysvětlení přijatého řešení může plynout z kontextu dalšího odůvodnění, logiky dané
regulace i z její samotné povahy. Nic z toho ovšem v nyní projednávané věci není naplněno. K tomu, aby se soud
mohl věcně zabývat tím (a uzavřít), zda je důvodná námitka diskriminace navrhovatele, je třeba postavit najisto,
zda je dáno (a odůvodněno) kritérium, na jehož základě odpůrce odlišuje postavení navrhovatele oproti jiným
provozovatelům (jde-li o stanovení povinnosti kontrolovat tzv. bezinfekčnost). Existence takového kritéria a jeho
dostatečné odůvodnění ze strany odpůrce (případně doplněného i v řízení před soudem) je pak předpokladem
posouzení (ne)srovnatelnosti posuzovaných situací v rámci tzv. diskriminačního testu (srov. též např. již výše
označený rozsudek zdejšího soudu ve věci sp. zn. 8 Ao 22/2021), a to zvláště v situacích, u nichž není na první
pohled zřejmé, že nejsou stejné“. I v nyní projednávané věci pak nezbývá, než uzavřít, že tento
předpoklad odpůrce nenaplnil a neučinil tak ani v základu, který by umožnil zákonnost dané
regulace soudu přezkoumat, aniž by soud za odpůrce domýšlel důvody, které jej k přijetí takové
regulace vedly. S ohledem na výše uvedené je tedy nutno uzavřít, že i nyní napadená část
mimořádného opatření, která stanoví povinnost provozovatele (navrhovatelky) kontrolovat tzv.
bezinfekčnost, nebyla dostatečně odůvodněna a jako taková byla v rozporu se zákonem [§101b
odst. 4 s. ř. s. ve spojení s §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[23] V podrobnostech pak lze odkázat na odůvodnění výše již opakovaně citovaného
rozsudku ve věci sp. zn. 8 Ao 29/2021, v němž soud stejně tak podrobně vypořádal i další
námitky, jejichž podstata se shoduje i s dalšími námitkami navrhovatelky uplatněnými v nynější
věci (včetně námitek zpochybňujících oprávnění odpůrce stanovit podmínku prokazovat tzv.
bezinfekčnost, resp. povinnost soukromých osobám splnění těchto podmínek ze strany
návštěvníků kontrolovat). Vzhledem ke shledané nezákonnosti napadené části nyní
přezkoumávaného mimořádného opatření by bylo opakování těchto závěrů nadbytečné.
VI. Závěr a náklady řízení
[24] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že návrh bylo nutno
v části odmítnout (výrok I.) jako podaný osobou zjevně neoprávněnou. V části, v níž bylo možné
přistoupit k věcnému posouzení, však soud shledal návrh důvodným (výrok II.). Vzhledem
ke zrušení mimořádného opatření v průběhu řízení a s ohledem na §13 odst. 4 pandemického
zákona tedy vyslovil, že mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem v části v části čl. I bodu
12 písm. c) ve slovech „organizátor akce je povinen při vstupu osoby na akci splnění podmínek podle bodu
I/16 kontrolovat a osoba je povinna mu splnění podmínek podle bodu I/16 prokázat; v případě, že osoba
splnění podmínek podle bodu I/16 neprokáže, zakazuje se organizátorovi takovou osobu vpustit na tuto akci“.
[25] Jde-li o náhradu nákladů řízení, v části, v níž byl návrh odmítnut, nemá žádný z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 3 s. ř. s.). V případě zbývající části opatření, k jejímuž
přezkumu soud přistoupil, byla navrhovatelka v podstatě věci úspěšná (srov. obdobné závěry již
citovaného rozsudku čj. 9 Ao 20/2021-59). V takovém případě je jí odpůrce povinen dle §60
odst. 1 s. ř. s. nahradit náhradu nákladů řízení před soudem. Náhrada nákladů řízení zahrnuje
zaplacený soudní poplatek za návrh ve výši 5 000 Kč, odměnu advokáta a náhradu hotových
výdajů. Odměna advokáta zahrnuje 3 úkony právní služby spočívající v přípravě a převzetí
zastoupení, sepisu návrhu a sepisu repliky [§11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)].
Odměna advokáta tak činí 9 300 Kč [§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu].
Náhrada je stanovena paušální částkou ve výši 300 Kč za každý úkon právní služby (§13 odst. 4
advokátního tarifu), tedy činí celkem 900 Kč. Odměna a náhrada se pak zvyšují o 21 % sazbu
DPH, tj. o 2 142 Kč, a v celkovém souhrnu tak činí 12 342 Kč. Náklady řízení navrhovatelky
před Nejvyšším správním soudem tak činí celkem 17 342 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 28. ledna 2022
Milan Podhrázký
předseda senátu