ECLI:CZ:NSS:2022:8.AS.130.2022:60
sp. zn. 8 As 130/2022-60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Petra Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: Mgr. Z. K., zastoupený Mgr. Pavlem
Černohousem, advokátem se sídlem Lublaňská 398/18, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo
dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, zastoupená
JUDr. Danielem Volopichem, advokátem se sídlem Vlastina 602/23, Plzeň, proti rozhodnutí
ministra dopravy ze dne 24. 6. 2021, čj. 54/2020-510RK/13, o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 3. 2022, čj. 38 A 9/2021-91,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 3. 2022, čj. 38 A 9/2021-91, se r uš í a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 9. 9. 2020, čj. 470/2020-910-IPK/14, k žádosti osoby
zúčastněné na řízení povolil podle §115 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), stavbu „Dálnice D4 Mirotice, rozšíření“ v rozsahu 10 stavebních
objektů (v rozhodnutí blíže označených). Rozklad žalobce ministr dopravy zamítl v záhlaví
uvedeným rozhodnutím a potvrdil rozhodnutí žalovaného.
[2] Rozhodnutí ministra napadl žalobce žalobou. Uvedl, že je vlastníkem nemovitostí
sousedících se silnicí II/121, která má být přestavována v návaznosti na vybudování
mimoúrovňové křižovatky Mirotice (jeden z povolených stavebních objektů) a na niž bude
převeden veškerý provoz z D4 během části výstavby. Daná silnice má sloužit jako dálniční
přivaděč. Povolením stavby dojde ke zvýšení dopravy, emisí hluku, znečištění ovzduší
a poškozování žalobcových nemovitostí. Povolení stavby mělo být podmíněno vyřešením kolize
převedeného dopravního provozu s nemovitostmi žalobce a omezením negativních vlivů
dopravy na ně. Stanoviska EIA (závazné stanovisko i tzv. verifikační stanovisko) i závazné
stanovisko Krajské hygienické stanice Jihočeského kraje vycházely z vadného posouzení
nemovitostí žalobce jako nemovitostí nepožívajících ochrany před hlukem. Žalobce odkázal
na rozhodnutí Okresního národního výboru v Písku z roku 1980, kterým byla povolena přestavba
původní stodoly na rekreační chalupu (obytnou stavbu). Dané stavební povolení je stále platné.
Jako chráněnou je třeba posoudit i okolní zahradu sloužící k rekreaci, a to v návaznosti na jiné
rozhodnutí z roku 1980 (o změně kultury pozemku). Správní orgány stavbu posuzovaly
nezákonně jako stavbu pro zemědělství a nikoli jako obytnou stavbu, a proto neaplikovaly
příslušné hlukové limity. Nezohlednily, že se jedná o chráněné vnitřní i venkovní prostory
ve smyslu §30 odst. 3 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví. Žalobce poukázal též
na nerovné zacházení s pozemky zařazenými v územním plánu do stejné plochy (BV). Součástí
sporné stavby je protihluková stěna k ochraně nezastavěného pole, které může být v budoucnu
zastavěno, ale žalobcovy nemovitosti chráněny nejsou. Vadné je i vypořádání jeho argumentace,
podle níž je jeho stavba obklíčena dálnicí D4 a navazujícími stavbami. Žalobce byl v územním
řízení s touto námitkou odkázán do stavebního řízení, ve kterém žalovaný tvrdí, že ji měl uplatnit
již v územním řízení. Žalovaný měl ve stavebním řízení ověřit účinky budoucího užívání, stanovit
podmínky pro užívání a provádění stavby k zabezpečení ochrany veřejných zájmů (např. omezení
rychlosti) a stanovit návaznost na jiné podmiňující stavby.
[3] Krajský soud v Ostravě v záhlaví označeným rozsudkem žalobu zamítl. Uzavřel, že pokud
jde o tvrzené nezákonné posouzení nemovitostí žalobce a s tím související námitky nezákonnosti
stanoviska EIA, měl je žalobce uplatnit v územním řízení (kde je také uplatnil, ale byly shledány
nedůvodnými). Není proto možné k nim podle §114 odst. 2 stavebního zákona přihlédnout.
Nad rámec výše uvedeného soud připomněl, že odvozuje-li žalobce charakter svých nemovitostí
a jejich ochranu podle zákona o veřejném zdraví od stavebního povolení z roku 1980, jeho
platností i případnými účinky se již opakovaně zabýval v jiném řízení (sp. zn. 38 A 3/2020),
přičemž s ohledem na nepřípustnost námitky charakteru nemovitostí v projednávané věci,
se jí zde blíže zabývat nebude. Dodal, že i kdyby správní orgány nesprávně posoudily platnost
stavebního povolení na přestavbu stodoly na rekreační objekt, nemohlo by to nic změnit
na posouzení charakteru stávajících nemovitostí. Jestliže žalobce od roku 1980 disponoval
stavebním povolením, musí jít jen k jeho tíži, že doposud nebyl schopen přestavbu provést.
Nelze připustit časově neomezenou aplikaci „starých“ rozhodnutí a je také zcela nerozhodné,
jaké záměry žalobce s nemovitostmi má. Rozhodným faktorem je jejich stav v době rozhodování
správních orgánů v této věci.
[4] Krajský soud dále uvedl, že i námitky týkající se protihlukových stěn spadají do územního
řízení a v projednávané věci nejsou přípustné. S ohledem na charakter stávajících nemovitostí
ani nemohlo dojít k jakémukoli nerovnému zacházení s žalobcem. V otázce posouzení vlivů
užívání stavby krajský soud přisvědčil žalovanému, že stavební řízení bylo vedeno k úseku
Mirotice – rozšíření dálnice D4, nikoli ke komunikaci II/121, přičemž k posouzení dopadů
stavby dálnice došlo v procesu EIA a v územních řízeních (včetně posouzení trvalého navýšení
intenzity dopravy). Součástí stavebního povolení je podmínka ověření účinků budoucího užívání
stavby. Již žalovaný tak dostál povinnostem plynoucím z §115 odst. 1 stavebního zákona. Pokud
jde o konkrétní podmínky uzavírek či objízdných tras, o těch se rozhoduje v řízení podle §77
zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, nikoli ve stavebním řízení.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
[5] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost. Závěry týkající
se stanoviska EIA považuje za vadné. V rámci procesu EIA byly stanoveny i podmínky
pro výstavbu a užívání. Projednání vlivů výstavby a užívání je předmětem stavebního řízení, které
je navazujícím řízením ve smyslu zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní
prostředí. Vadné posouzení charakteru nemovitostí vedlo k tomu, že orgán EIA nezkoumal vlivy
provádění stavby na jeho nemovitosti jako obytné. Nesprávné zjištění charakteru nemovitostí
se projevilo i v nesprávném stanovení podmínek pro fázi výstavby a užívání. To se muselo
projevit i ve stavebním řízení. Kdyby stěžovatel vznášel námitky proti způsobu výstavby
a proti ověření budoucího užívání už v územním řízení, byl by odkázán na stavební řízení.
Napadený rozsudek je v tomto ohledu nepřezkoumatelný, neboť nevysvětluje, proč by námitky
proti stanovisku EIA měly být uplatnitelné jen v územním řízení, jestliže stanoví podmínky
výstavby a užívání. Současně krajský soud zcela opomněl požadavek stěžovatele na přezkum
závazného stanoviska krajské hygienické stanice. I zde platí, že závazné stanovisko v důsledku
nesprávného posouzení charakteru stěžovatelových nemovitostí nepožadovalo jejich ochranu
před hlukem během výstavby. Zde soud ani nemohl tvrdit, že měl stěžovatel námitku uplatnit
v územním řízení, jelikož se jedná o závazné stanovisko vydané pro stavební řízení.
[6] Napadený rozsudek je i nesrozumitelný, neboť soud nejprve vychází z toho, že námitky
proti stanovisku EIA nejsou uplatnitelné ve stavebním řízení, ale vedle toho uvádí, že požadavek
§115 odst. 1 stavebního zákona byl naplněn tím, že součástí stavebního povolení je podmínka
ověření účinků budoucího užívání stavby. Stěžovateli není jasné, proč nelze požadovat, aby toto
ověření proběhlo před vydáním stavebního povolení, aby jeho podkladem bylo i stanovisko EIA
a závazné stanovisko krajské hygienické stanice a aby byla přezkoumatelná i tato stanoviska.
Za vyvrácenou nepovažuje ani žalobní námitku požadující ověření účinků budoucího užívání.
Závěr, podle kterého je součástí stavebního povolení výše uvedená podmínka, je nekonkrétní
a nevyjadřuje se k tomu, zda a jak došlo k ověření účinků hluku z budoucího užívání stavby.
Rozsudek vedle toho ani nijak nevyvrací žalobní námitku, podle níž nedošlo ke stanovení
podmínek pro provádění stavby ve vztahu k žalobcovým nemovitostem. Argumentace,
že povolené stavby jsou jinde než silnice II/121 a II/604 neobstojí, neboť vlivy provádění stavby
vyvolané odkloněním dopravy se budou dotýkat stěžovatelových nemovitostí. Skutečnost,
že dopravní značení bude posuzováno podle zákona o provozu na pozemních komunikacích,
není relevantní, protože stěžovatel nebude jeho účastníkem, přičemž bude posuzováno
jen stanovení dopravního značení, nikoli vedení objízdné trasy (to plyne už z povolení stavby).
Stěžovatel dodal, že krajský soud v rámci svých závěrů k charakteru nemovitostí opomněl,
že v žalobě poukazoval i na další rozhodnutí než jen stavební povolení, a to na rozhodnutí
o změně kultury pozemku. Z něj plyne, že je pozemek využíván jako zahrada k rekreaci. Krajský
soud opomněl také to, že stavba začala být na základě stavebního povolení využívána k rekreaci.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti předně uvedl, že stanoviska EIA byla
na základě rozkladu stěžovatele přezkoumána nadřízeným orgánem. Z hlediska vlivu záměru
na veřejné zdraví byly hodnoceny okolní objekty, které podléhají ochraně. Pro posouzení,
zda se takové objekty na dotčených pozemcích nacházejí, je rozhodující faktický stav zjistitelný
z katastru nemovitostí. Aktuálně se na pozemcích stěžovatele nevyskytuje žádný objekt k bydlení.
Budoucí využití nelze v rámci procesu EIA předjímat. Stěžovatel krajskému soudu manipulativně
podsouvá závěr, že stanovisko EIA je přezkoumatelné jen v územním řízení. Nic takového
ale z napadeného rozsudku neplyne. Krajský soud stěžovatele jen odkázal na koncentraci řízení
podle §114 odst. 2 stavebního zákona, neboť stále opakuje námitky, které již byly dříve
vypořádány a k nimž nejsou správní orgány povinny přihlížet. Na základě rozkladu stěžovatele
bylo přezkoumáno i závazné stanovisko krajské hygienické stanic. Od otázky, zda jsou
nemovitosti stěžovatele chráněnými vnitřními prostory, se odvíjí postavení stěžovatele a tím
i vypořádání jeho připomínek. Navzdory tvrzením stěžovatele tyto nemovitosti chráněné nebyly
a nejsou. To plyne i ze zápisu z kontrolní prohlídky, podle kterého stavba rekreační chalupy
podle stavebního povolení z roku 1980 nebyla zahájena. Vydání stavebního povolení nic nemění
na tom, že stěžovatel v dané lokalitě nemá rodinný dům ani rekreační chalupu. Irelevantní
je i argumentace rozhodnutím o změně kultury pozemku na zahradu. Je více než 40 let staré
a nemusí odpovídat faktickému stavu a skutečnému využití. Pro posouzení chráněného
venkovního prostoru není rozhodné, zda bylo účelem dávno vydaného rozhodnutí „vytvořit
zahrádku“, ale skutečný stav věci. Chráněným venkovním prostorem se podle §30 odst. 3 zákona
o ochraně veřejného zdraví rozumí nezastavěné pozemky užívané k rekreaci, lázeňské léčebné
rehabilitační péči a výuce, s výjimkou zemědělských pozemků. Zahrady přitom patří podle §3
odst. 2 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí, mezi zemědělské pozemky. Není
tak rozhodné, zda je pozemek v katastru veden jako zahrada, ale zda je skutečně užíván
k rekreaci, což stěžovatel neprokázal. K posouzení dopadů stavby dálnice jako celku došlo
v rámci procesu EIA a tyto vlivy byly dále posuzovány v řízení o umístění stavby. Stavební řízení
bylo vedeno ve vztahu k nově budované dálnici D4 (úseku Mirotice-rozšíření) nikoli
ke komunikaci vedoucí kolem nemovitostí stěžovatele. Převedení provozu na komunikaci II/121
je uvažováno v plánu organizace výstavby jako krátkodobé. O konkrétních podmínkách povolení
uzavírky (objízdné trasy) se nerozhoduje přímo ve stavebním řízení, ale až následně v režimu
zákona o provozu na pozemních komunikacích. Samotné rozhodnutí o uzavírce (objížďce)
se projednává v režimu §24 zákona č. 12/1997 Sb., o pozemních komunikacích. V rámci toho
lze stanovit další podmínky zajišťující bezpečnost a plynulost dopravy. Stav spočívající v blízkosti
nemovitostí stěžovatele k dané komunikaci existoval již dávno před zahájením přípravy
stavebního záměru a není zapříčiněn napadenými rozhodnutími.
[8] Osoba zúčastněná na řízení souhlasí se závěry soudu o opožděnosti námitek, které bylo
možné uplatnit v územním řízení. Argumentace ohledně charakteru nemovitostí je irelevantní a je
předmětem přezkumu v souvislosti s umístěním stavby. V něm již byly zohledněny veškeré
argumenty stěžovatele a přezkoumána i podkladová závazná stanoviska. V rámci procesu EIA byl
posouzen dopad stavby dálnice a totéž bylo posouzeno i v řízení o umístění stavby. Nemovitosti
stěžovatele jsou navíc dotčeny v rámci úseku stavby Čimelice – Mirotice, který je umisťován
a povolován jinými rozhodnutími. Daný úsek se dotýká právě komunikace II/121. Stěžovatel
nenapadal původní územní rozhodnutí, ač tak učinit mohl. Podkladová stanoviska již byla
v minulosti opakovaně přezkoumána v rámci změnových územních rozhodnutí a také
ve stavebním řízení. Nelze donekonečna přezkoumávat již přezkoumané (rozsudek NSS ze dne
17. 2. 2012, čj. 8 As 54/2011-344). Krajský soud se vypořádal i s posouzením charakteru
stěžovatelových nemovitostí. Ve shodě s krajským soudem osoba zúčastněná dále odkázala
na rozsudek NSS ze dne 29. 4. 2016, čj. 4 As 272/2015-53, podle kterého nelze tolerovat
jakoukoli výstavbu na základě rozhodnutí starého několik desítek let, byť by bylo nadále platné.
I další rozhodovací praxe obdobné případy striktně odmítá (např. rozsudky Krajského soudu
v Praze ze dne 28. 1. 2021, čj. 43 A 166/2018-28, a Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 3. 2022,
čj. 38 A 3/2020-193). Jediným rozhodujícím faktorem je podle zákona o ochraně veřejného
zdraví stav nemovitosti ke dni vydání rozhodnutí. Ačkoli jsou v procesu EIA posuzovány
budoucí vlivy záměrů na životní prostředí, je nutné vycházet z objektivních okolností, nikoli
subjektivních pocitů a potřeb potenciálně dotčených subjektů. Soud vysvětlil, proč nelze
nemovitosti stěžovatele považovat za chráněné prostory. Důvodný není ani kasační bod,
ve kterém stěžovatel směšuje závazná stanoviska vydaná v územním řízení s podmínkami
stavebního povolení. Stěžovatel sice tvrdí, že tyto podmínky nepovažuje za konkrétní,
ale nevysvětluje, v čem má nekonkrétnost spočívat. Stanoveným podmínkám nelze vytknout,
že by nebyly konkrétní nebo že by se dostatečně nevypořádaly s ověřením účinků hluku
z budoucího užívání stavby. Jestliže stěžovatel postrádá stanovení opatření ve vztahu k jeho
nemovitostem, tak to souvisí s tím, že nejsou ze zákona hodnoceny jako chráněné. Co se týče
kumulativního posouzení hluku ze stavby dálnice a komunikací II/121 a III/604, tyto
komunikace nejsou předmětem stavebního řízení. Vliv umístění stavby na obyvatelstvo byl
posouzen se závěrem, že realizace záměru nebude představovat významné zhoršení imisní
a akustické situace, ani prokazatelně významně ovlivňovat veřejné zdraví. Správní orgány již
v rámci územního řízení velmi pečlivě posuzovaly soulad stavebního záměru s technickými
požadavky na stavby a obecné požadavky na využívání území včetně hygienických limitů,
bezpečnosti a zachování kvality prostředí. Námitky týkající se překročení limitů imisí
kvůli nárůstu intenzity dopravy u nemovitostí stěžovatele nejsou důvodné.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval namítanou nepřezkoumatelností rozsudku.
Teprve dospěje-li kasační soud k závěru, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné, může
se zabývat dalšími stížnostními námitkami (viz např. rozsudek NSS ze dne 8. 3. 2005,
čj. 3 As 6/2004-105, č. 617/2005 Sb. NSS). Dle konstantní judikatury se za nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů považuje především takové rozhodnutí, v němž nebyly vypořádány
všechny žalobní námitky; dále rozhodnutí, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč právní
argumentaci účastníka řízení soud považoval za nedůvodnou a proč žalobní námitky považoval
za liché, mylné či vyvrácené, rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla naplněna zákonná kritéria,
případně by nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by z rozhodnutí nebylo
zřejmé, které podklady byly vzaty v úvahu a proč (viz například rozsudky NSS ze dne 28. 8. 2007,
čj. 6 Ads 87/2006-36, č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005, čj. 7 As 10/2005-298, č. 1119/2007 Sb.
NSS, či ze dne 11. 8. 2004, čj. 5 A 48/2001-47, č. 386/2004 Sb. NSS).
[12] Stěžovatel má za to, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný, neboť jde-li o sporné
posouzení charakteru nemovitostí stěžovatele, nevysvětluje, proč by tyto námitky (a související
námitky proti závaznému stanovisku EIA) měly být uplatnitelné pouze v územním řízení.
Ve vztahu k přezkumu závazného stanoviska krajské hygienické stanice pak stěžovatel v tomto
směru upozorňuje, že ten krajský soud opomněl zcela.
[13] Jak již bylo výše uvedeno, krajský soud v napadeném rozsudku ve vztahu k otázce
posouzení charakteru nemovitostí stěžovatele a s tím související námitce nezákonnosti závazného
stanoviska EIA stručně uzavřel (viz bod 17. napadeného rozsudku), že dané námitky měl
stěžovatel uplatnit v územním řízení (což podle krajského soudu také učinil), a proto k nim
ve smyslu §114 odst. 2 stavebního zákona není možné přihlédnout. „Nad rámec“ výše
uvedeného (viz bod 18. napadeného rozsudku) se pak krajský soud vyslovil k významu
stěžovatelem předloženého stavebního povolení z roku 1980 pro posouzení charakteru jeho
nemovitostí s tím, že jediným rozhodným faktorem je stav nemovitostí v době rozhodování
správních orgánů v projednávané věci. Z uvedeného je tedy zřejmé, že východisko úvah
krajského soudu ve vztahu k daným námitkám stěžovatele se opírá o §114 odst. 2 stavebního
zákona. Podle něj platí, že k námitkám účastníků řízení, které byly nebo mohly být uplatněny při územním
řízení, při pořizování územně plánovací dokumentace nebo při vydání územního opatření o stavební uzávěře anebo
územního opatření o asanaci území, se nepřihlíží. Krajský soud tedy dané námitky považoval v souladu
s koncentrační zásadou plynoucí z citovaného ustanovení za nepřípustné (tomu ostatně odpovídá
i vymezení navazující části odůvodnění jako „nad rámec uvedeného“).
[14] Obecně platí, že stavební řízení není pokračováním územního řízení. Předmět obou
těchto řízení, tj. okruh otázek, které se v nich řeší, je odlišný. V územním řízení se posuzuje
stavební záměr z hlediska jeho zasazení do území a jeho uzpůsobení veřejným zájmům v území.
Přitom se bere zřetel na stanoviska dotčených orgánů, řádně uplatněné námitky účastníků řízení
a stanoví se podmínky pro uskutečnění záměru v území a požadavky na změnu záměru
podle výsledků územního řízení. V případě stavebního řízení se pak jedná o posouzení,
zda předložená dokumentace odpovídá výsledkům územního řízení a je v souladu s veřejnými
zájmy hájenými dotčenými orgány (§111 odst. 1 a 2 stavebního zákona). Ve stavebním řízení
se stavba do území neumisťuje, neboť je v něm již umístěna na základě územního rozhodnutí.
Je tedy zřejmé, že mezi územním řízením a stavebním řízením, ačkoliv jejich výstupy představují
řetězící se správní akty, existuje z hlediska věcného bariéra oddělující tato dvě řízení. Správní
soudy se mohou při přezkumu stavebního povolení zabývat toliko těmi námitkami, které mají
přímý vztah k předmětu stavebního řízení, a nemohou posuzovat zákonnost stavebního povolení
z pohledu otázek, které se věcně neupínají k předmětu stavebního řízení (srov. např. rozsudky
NSS ze dne 8. 9. 2011, čj. 1 As 83/2011-565, ze dne 15. 12. 2011, čj. 1 As 133/2011-127,
či ze dne 25. 7. 2016, čj. 4 As 63/2016-39).
[15] Výše uvedené rozlišení nicméně není absolutní, neboť úplná koncentrace rozhodování
o všech námitkách týkajících se vlivu stavby (včetně vlivů přípravy, provádění a provozu stavby)
na životní prostředí do územního řízení není reálně možná a v případě velkých staveb typu dálnic
k ní obvykle nedochází. O některých námitkách týkajících se ochrany veřejných zájmů (např.
z oblasti ochrany životního prostředí) bývá v územním řízení rozhodnuto způsobem
odpovídajícím míře obecnosti a povaze takového rozhodnutí, tedy tak, že se do územního
rozhodnutí mimo jiné včlení podmínky, jimiž se zpravidla uloží žadateli, aby pro navazující
povolovací řízení předložil podrobnější dokumentaci (event. odsouhlasenou příslušným
dotčeným orgánem), studie, posudky apod. Konkrétní vyústění námitky se tedy z územního řízení
přenáší až do řízení stavebního. Především pak samotné stavební povolení podle §115 odst. 1
stavebního zákona stanoví podmínky pro provedení stavby, a pokud je to třeba, i pro její užívání (srov. též
podmínky pro provedení stavby, kterou jsou součástí stavebního povolení v nyní projednávané
věci).
[16] Pokud tedy jde o namítané nesprávné posouzení charakteru nemovitostí stěžovatele, resp.
navazující otázku přezkumu stěžovatelem zpochybňovaných závazných stanovisek, nelze a priori
z povahy věci vyloučit, že by tato závazná stanoviska či otázka posouzení charakteru nemovitostí
neměly ve stavebním řízení své místo. To navíc platí v situaci, kdy se námitky dotčeného vlastníka
(stěžovatele) týkají právě i otázek provádění stavby a jejího užívání. Nejvyšší správní soud
samozřejmě nezpochybňuje výše nastíněné pravidlo, podle něhož se již nelze v rámci stavebního
řízení zabývat otázkami, které byly vyřešeny v řízení územním. K tomu, aby však bylo možno
uzavřít, že určitá námitka je ve stavebním řízení nepřípustná, je třeba alespoň v základu posoudit
povahu dané námitky ve vztahu ke konkrétnímu stavebnímu záměru (předmětu daného
stavebního řízení). Uvedené v nyní projednávané věci musí platit tím spíše, že sám žalovaný
se v žalobou napadeném rozhodnutí charakterem nemovitostí stěžovatele (a jejich zařazením
mezi tzv. chráněné prostory) zabýval, aniž by zdůrazňoval nepřípustnost takové argumentace
(námitek) stěžovatele (viz str. 4 rozhodnutí žalovaného). Věcně se pak k dané otázce (charakteru
nemovitostí stěžovatele) vyslovují i správní orgány, které k rozkladu stěžovatele provedly
přezkum závazných stanovisek, a to výslovně pro účely daného stavebního řízení (viz potvrzující
závazná stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 20. 5. 2021, čj. MZP/2021/430/191,
a Ministerstva zdravotnictví ze dne 8. 3. 2021, čj. MZDR 5104/2021-5/OZV). Jestliže za těchto
okolností krajský soud v napadeném rozsudku k otázkám „posouzení nemovitostí“ stěžovatele
a „nezákonnosti stanoviska EIA“ toliko poukázal na nepřípustnost těchto námitek s odkazem
na §114 odst. 2 stavebního zákona, a to bez jakékoliv bližší argumentace, nemůže takový způsob
vypořádání žalobních námitek dostát požadavku na podobu odůvodnění soudního rozhodnutí.
Bližší vysvětlení, proč krajský soud dopěl k závěru o nepřípustnosti daných námitek, nelze seznat
ani nepřímo z kontextu odůvodnění jako celku. Nezbývá tedy, než konstatovat, že námitka
stěžovatele poukazující na nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku je v tomto ohledu
důvodná.
[17] Kasační soud nepřehlédl (plyne to ostatně již z výše uvedeného), že krajský soud
se v odůvodnění napadeného rozsudku „nad rámec“ vyjádřil i k otázce možného významu
stěžovatelem předloženého stavebního povolení pro posouzení charakteru nemovitostí pro účely
nynějšího řízení. Aby však kasační soud mohl přezkoumat tyto závěry, musí si nejprve krajský
soud ujasnit, zda je na místě se touto otázkou v daném řízení vůbec zabývat či nikoliv (ostatně
i v rámci dané části odůvodnění krajský soud zdůrazňuje „nepřípustnost námitky charakteru nemovitostí
v dané věci“). Jinak řečeno, krajský soud musí nejprve postavit na jisto, zda byly dané námitky
stěžovatele skutečně nepřípustné a své závěry odpovídajícím způsobem (i s ohledem
na předchozí průběh správního řízení) odůvodnit. K tomu je nutno i v návaznosti na další
uplatněné kasační námitky dodat, že ani krajským soudem doplněné odůvodnění „nad rámec“
nelze považovat z hlediska žalobních námitek stěžovatele za dostatečné. Je totiž třeba dát
stěžovateli za pravdu i v tom, že krajský soud nikterak (a to ani nepřímo) nereagoval
na související námitky týkající se charakteru jednoho ze sporných pozemků, které stěžovatel
podle svého tvrzení využívá k rekreačním účelům. Zmiňovaný bod 18. odůvodnění napadeného
rozsudku je možno vztáhnout pouze k otázce vnitřních chráněných prostor, nikoliv těch
venkovních. Stejně tak není vůbec zřejmé, jak napadený rozsudek reaguje na argumentaci
stěžovatele týkající se závazného stanoviska krajské hygienické stanice. V případě, že by v dalším
řízení krajský soud dospěl k závěru, že námitky stěžovatele byly v rámci stavebního řízení
přípustné, bude třeba, aby v odůvodnění svého rozhodnutí zohlednit celou šíři žalobní
argumentace stěžovatele (tedy i pokud jde o závazné stanovisko krajské hygienické stanice, resp.
posouzení jednoho z pozemků jako chráněného venkovního prostoru ve smyslu zákona
o ochraně veřejného zdraví).
[18] Lze ještě dodat, že Nejvyšší správní soud samozřejmě nepřehlédl ani to, že napadený
rozsudek obsahuje v bodě18. odůvodnění též odkaz na jiné řízení vedené u téhož soudu
(pod sp. zn. 38 A 3/2020). I tento odkaz byl však výslovně učiněn toliko ve vztahu k „platnosti
a případných účinků tohoto [stavebního, pozn. NSS] povolení“, nikoliv ve vztahu ke druhému
ze stěžovatelem zmiňovaných rozhodnutí. Původní rozsudek krajského soudu v označeném
řízení navíc zdejší soud zrušil mimo jiné právě proto, že „krajský soud nedostatečně vypořádal žalobní
námitku týkající se zahrady jako venkovního chráněného prostoru. Krajský soud pouze obecně uvedl, že přilehlý
pozemek zahrady nelze považovat za chráněný venkovní prostor. Nevysvětlil však, na základě čeho k tomuto
závěru dospěl. S ohledem na skutečnost, že posouzení povahy zahrady z pohledu zákona o ochraně veřejného
zdraví mohlo mít vliv na posouzení vlivů stavby dálnice D4 na životní prostředí z hlediska hluku a na možné
zahrnutí pozemků stěžovatele do tohoto posouzení (…). Z citovaných závěrů obsažených v napadeném rozsudku
podle Nejvyššího správního soudu nevyplývá, z jakého důvodu není možné považovat zahradu za pozemek
sloužící rekreaci ve smyslu §30 odst. 3 zákona o ochraně veřejného zdraví“ (rozsudek NSS ze dne
21. 10. 2021, čj. 4 As 125/2021-50, bod 38).
[19] Vzhledem k tomu, že na výše zpochybněný způsob posouzení charakteru nemovitostí
ze strany krajského soudu navazují i jeho závěry ve vztahu k dalším okruhům žalobní
argumentace (nedůvodné zacházení s nemovitostmi stěžovatele, posouzení vlivů užívání stavby
a vlivů při výstavbě), nemohl se kasační soud v nynějším řízení zabývat ani souvisejícími
(zbývajícími) kasačními námitkami.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Nejvyšší správní soud tedy s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, proto napadený rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1 věty první
s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud v něm bude vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[21] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v novém rozhodnutí krajský soud
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. srpna 2022
Milan Podhrázký
předseda senátu