ECLI:CZ:NSS:2022:8.AS.220.2019:31
sp. zn. 8 As 220/2019-31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana
Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: EDUCATION INSTITUTE
základní škola, mateřská škola, s. r. o., se sídlem Erbenova 782/27, Vítkovice, Ostrava,
zastoupené JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem se sídlem Sokolovská 49/5, Praha 8,
proti žalované: Česká školní inspekce, se sídlem Fráni Šrámka 37, Praha 5, o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 26. 6. 2019, čj. 5 A 216/2018-62,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2019, čj. 5 A 216/2018-62, se ruší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaná provedla ve dnech 5. 6. až 7. 6. 2018 u žalobkyně (dále „stěžovatelka“) inspekci,
jejímž výsledkem byla inspekční zpráva, později zveřejněná na webových stránkách žalované.
Ke zprávě podala stěžovatelka připomínky, které však žalovaná označila za opožděné a odmítla
se jimi zabývat.
[2] Stěžovatelka podala u Městského soudu v Praze žalobu proti nezákonnému zásahu. Ten
měl spočívat v neprojednání inspekční zprávy, nevypořádání připomínek, v samotné inspekční
zprávě a ve zveřejnění inspekční zprávy bez jejích připomínek. Uvedla, že dle §174 odst. 11
zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném
vzdělávání (školský zákon), má právo na řádné projednání inspekční zprávy, podání připomínek
a jejich následné zveřejnění.
[3] Městský soud žalobu zamítl. Uvedl, že inspekční zpráva není rozhodnutím dle §65
odst. 1 s. ř. s., a nepředstavuje ani nezákonný zásah dle §82 s. ř. s., protože sama o sobě
nezasahuje do práv stěžovatelky, přičemž odkázal na rozsudky NSS ze dne 22. 2. 2006,
čj. 3 Aps 2/2005-44, č. 860/2006 Sb. NSS, a ze dne 31. 5. 2011, čj. 9 As 11/2011-74, č. 2457/2012 Sb.
NSS. Dle městského soudu, jestliže nebyla stěžovatelka přímo zkrácena na svých právech
inspekční zprávou, nemohla být na svých právech přímo zkrácena ani tvrzeným nezákonným
postupem při projednání a zveřejnění této zprávy. Do práv stěžovatelky může zasáhnout
až navazující rozhodnutí, které bude z inspekční zprávy vycházet.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření k ní
[4] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že se soud nevypořádal s její argumentací
ohledně neaplikovatelnosti judikatury Nejvyššího správního soudu. Dále uvedla, že se městský
soud dopustil logické chyby v argumentaci, a nemá tedy pro své rozhodnutí důvod. Namítala,
že neměla ani nebude mít k dispozici jiný prostředek ochrany svých práv než podanou žalobu,
protože z inspekční zprávy nebude vycházet žádné rozhodnutí, které by mohla napadnout. To její
věc rovněž odlišuje od judikatury uvedené městským soudem. Neprojednání a zveřejnění
inspekční zprávy bez jejích připomínek zasáhly do jejích práv. Namítala porušení čl. 36 odst. 2
Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), protože jí byl odepřen přístup k soudu,
a čl. 38 odst. 2 Listiny, protože jí bylo znemožněno se vyjádřit ke všem důkazům před správním
orgánem. Vzhledem k tomu, že školský zákon stanoví veřejný charakter inspekční zprávy
a připomínek k ní a žalovaná tyto inspekční zprávy uveřejňuje na svých webových stránkách,
má stěžovatelka veřejné subjektivní právo na to, aby byly současně stejným způsobem uveřejněny
i uplatněné připomínky.
[5] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že městský soud rozhodl v souladu
s ustálenou judikaturou. Inspekční zpráva nezasahuje do práv stěžovatelky, a není ji proto možné
přezkoumat ve správním soudnictví.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval nepřezkoumatelností rozsudku městského
soudu, a to jak z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), tak i k námitkám stěžovatelky.
[7] Stěžovatelka namítala, že se soud nevypořádal s její argumentací ohledně
neaplikovatelnosti judikatury Nejvyššího správního soudu. Úkolem soudu však není odpovědět
na každou dílčí námitku žalobce, ale přednést celkově přesvědčivé a odůvodněné rozhodnutí
(viz nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, nebo rozsudek NSS ze dne
21. 3. 2019, čj. 10 Azs 316/2018-60, č. 3876/2019 Sb. NSS). Tomuto požadavku městský soud
dostál. Z rozsudku je zřejmé, jakými úvahami se řídil, proč subsumoval popsaný skutkový stav
pod uvedená právní ustanovení a proč odkázal na konkrétní rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu. Není podstatné, že výslovně neuvedl, z jakého důvodu je názor stěžovatelky nesprávný.
Úvaha soudu je zřejmá z celkového kontextu rozhodnutí.
[8] Dle stěžovatelky se městský soud dopustil logické chyby, jelikož závěr o tom,
že stěžovatelka nemohla být na svých právech zkrácena postupem při projednávání
a zveřejňování inspekční zprávy, neplyne z premis. Soudní rozhodnutí nicméně není vědeckým
pojednáním a nekladou se na něj stejně přísná kritéria. Soud tedy nemusí každý svůj myšlenkový
krok explicitně a komplexně popisovat; musí dát odůvodněnou odpověď na podstatu
předložených skutkových a právních otázek.
[9] Z rozhodnutí městského soudu a jeho kontextu je zřejmé, proč dospěl k závěru,
že stěžovatelka nemohla být na svých právech zkrácena vadným postupem při projednávání
a zveřejňování inspekční zprávy. Stěžovatelka tedy ve skutečnosti napadá pravdivost implicitní
premisy (jestliže nemůže být na právech zkrácena výsledkem, nemůže být na právech zkrácena
postupem směřujícím k výsledku), nikoliv způsob vyvození závěru. Nejedná se tedy o logickou
chybu a úvaha soudu je přezkoumatelná. Námitka není důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud dále posoudil formu rozhodnutí, kterou městský soud zvolil.
Městský soud se v napadeném rozsudku nejdříve zabýval „otázkou, zda úkony, ve kterých žalobce
spatřuje nezákonný zásah, pojmově mohou být nezákonným zásahem“. S odkazem na judikaturu NSS
uvedl, že inspekční zprávou nebyla stěžovatelka nijak zkrácena na svých právech, proto nemohla
být dotčena ani neprojednáním inspekční zprávy a jejím zveřejněním. Městský soud tak dospěl
k závěru, že spatřovaný nezákonný zásah nemůže z povahy věci být nezákonným zásahem.
[11] V judikatuře správních soudů bylo dlouhou dobu nejisté, jakým způsobem mají soudy
postupovat, pokud se žalobce brání zásahovou žalobou proti úkonu, který z povahy věci nemůže
být nezákonným zásahem. Tento postup však sjednotil rozšířený senát v rozsudku ze dne
21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, EUROVIA, ve kterém dospěl
k závěru, že je-li zjevné a nepochybné, že není možné, aby jednání popsané v žalobě bylo
vzhledem ke své povaze nezákonným zásahem, musí být taková žaloba odmítnuta podle §46
odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném tvrzení
nezákonného zásahu. Tento rozsudek byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne
15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, nicméně důvodem zrušení byla chybná interpretace žalobních
lhůt u nezákonných zásahů, nikoli samotná metodologie postupu při posuzování přípustnosti
a důvodnosti zásahové žaloby – proti ní Ústavní soud ničeho nenamítal (bod 22 rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2018, čj. 2 As 93/2016-138, či ze dne 30. 10. 2018,
čj. 8 Afs 144/2018-36). Daný rozsudek rozšířeného senátu je i přes jeho zrušení nadále
v judikatuře NSS v rozsahu názorů, které nejsou v rozporu s citovaným nálezem, přijímán
(viz např. bod 30 rozsudku NSS ze dne 9. 9. 2021, čj. 4 As 158/2021-45, či bod 23 rozsudku NSS
ze dne 30. 10. 2018, čj. 8 Afs 144/2018-36). Z názorů rozšířeného senátu lze v posuzované
otázce dále vycházet.
[12] Jestliže městský soud dospěl k závěru, že se z povahy věci o zásah jednat nemůže, měl
žalobu usnesením odmítnout a nikoliv rozsudkem zamítnout. Tím zatížil své rozhodnutí vadou
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jelikož
výrok napadeného rozsudku je v rozporu s odůvodněním (rozsudek NSS ze dne 4. 12. 2003,
čj. 2 Azs 47/2003-130, č. 443/2003 Sb. NSS).
[13] V takovém případě by bylo zpravidla namístě, aby Nejvyšší správní soud bez dalšího
zrušil rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Tento postup by však Nejvyšší
správní soud v nynější věci považoval za rozporný se zásadou procesní ekonomice.
Z odůvodnění rozsudku městského soudu je podle Nejvyššího správního soudu zcela zřejmé,
jakými úvahami se městský soud řídil a k jakým závěrům dospěl. To, že výrok neodpovídal
odůvodnění, bylo způsobeno zjevně jen tím, že městský soud vycházel z části starší judikatury,
která i v těchto situacích docházela k závěru, že žaloba má být zamítnuta. Ačkoliv rozpor
mezi výrokem a odůvodněním je důvodem nepřezkoumatelnosti rozsudku, v této specifické
situaci to přesto Nejvyššímu správnímu soudu nebrání, aby se věcně k důvodům městského
soudu, které zjevně měly vést k odmítnutí žaloby, vyjádřil.
[14] Městský soud na věc použil závěry uvedené v rozsudcích NSS sp. zn. 3 Aps 2/2005
a sp. zn. 9 As 11/2011, ve kterých kasační soud dovodil, že inspekční zprávou nedochází
k přímému zásahu do práv žalobce. V prvním uvedeném rozsudku se žalobce „domáhal jednak
zrušení inspekční zprávy (§65 a násl. s. ř. s.), jednak ochrany před nezákonným zásahem, pokynem
nebo donucením správního orgánu (§82 a násl. s. ř. s.), když požadoval zákaz šíření této inspekční zprávy.“
Ve druhém rozsudku soud posuzoval přípustnost žaloby proti rozhodnutí dle §65 a násl. s. ř. s.,
kterou se žalobce domáhal zrušení inspekční zprávy. V nyní posuzované věci stěžovatelka
spatřuje nezákonný zásah v neprojednání inspekční zprávy, nevypořádání připomínek, v samotné
inspekční zprávě a ve zveřejnění inspekční zprávy bez jejích připomínek. Posledně uvedenému
žalobnímu žádání odpovídá i obsah žaloby, ve které stěžovatelka uvedla následující: „Žalobce
na základě ust. §174 ŠkolZ má zákonné právo vyjádřit připomínky k inspekční zprávě, tyto jeho připomínky
nicméně, na rozdíl od hodnocení žalovaného, nejsou v registru zpráv zveřejněny a je možno se s nimi seznámit
výhradně v prostorách školy či příslušného inspektorátu. […] Žalobce se ovšem touto žalobou nedomáhá ochrany
proti zásahu spočívajícímu ve snížení dotace v důsledku nepříznivé inspekční zprávy […], nýbrž ochrany svého
práva prezentovat své připomínky, a to i navenek způsobem stejným, jako je zveřejněna inspekční zpráva.“
Stěžovatelka namítá, že bylo porušeno její „veřejné subjektivní právo na to, aby takto úředně zveřejněna
[na webových stránkách – pozn. NSS] byla jen zpráva řádně (v souladu s právními předpisy) projednaná
a aby současně byly stejným způsobem zveřejněny i uplatněné připomínky vůči inspekční zprávě“ plynoucí
z §174 odst. 11 školského zákona. Stěžovatelka tak nenapadá pouze inspekční zprávu jako
takovou, ale také způsob jejího projednání, zveřejnění a skutečnost, že inspekční zpráva nebyla
zveřejněna společně s jejími připomínkami. Výše citované rozsudky tak na věc dopadají pouze
částečně.
[15] Jak již bylo uvedeno, městský soud dospěl k závěru, že spatřované zásahy nemohou být
z povahy věci nezákonnými zásahy. S tímto závěrem lze souhlasit pouze v případě několika
z nich, avšak ohledně zveřejnění inspekční zprávy bez současného zveřejnění připomínek
k ní neplyne z judikatury nebo z povahy věci, že by o nezákonný zásah nemohlo jít (viz dále).
[16] Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem, že samotná inspekční zpráva nemůže
představovat nezákonný zásah (jak vyplývá z výše citovaných rozsudků NSS). Stěžovatelce
nezasahuje do žádného konkrétního práva, pouze zjišťuje a hodnotí podmínky, průběh
a výsledky vzdělávání a průběh poskytování poradenských služeb. Na uvedeném závěru nemůže
nic změnit ani to, že na inspekční zprávu skutečně nemusí navazovat rozhodnutí, které by bylo
přezkoumatelné ve správním soudnictví. Ve věci stěžovatelky se však navíc o takovou situaci
nejedná. Jak totiž sama uvedla v žalobě (odst. 24), po vydání inspekční zprávy následovalo
neposkytnutí zvýšené dotace ze strany Krajského úřadu Moravskoslezského kraje. Přes zvážení
argumentace obsažené v kasační stížnosti Nejvyšší správní soud neshledal důvod
se od uvedeného judikaturního závěru odchýlit.
[17] Nejvyšší správní soud dále posoudil námitku týkající se neprojednání inspekční zprávy.
Projednání inspekční zprávy dle §174 odst. 11 školského zákona lze považovat za průběh její
přípravy, tedy za procesní pravidlo. Případné porušení uvedeného ustanovení se však nemůže
projevit v hmotných právech stěžovatelky, protože jakýkoliv obsah inspekční zprávy není zásadně
schopen zasáhnout do jejích práv. Procesní pravidla mají zajistit správný obsah zprávy, která
však nezasahuje hmotná práva. Proto ani jejich porušení nemůže zasahovat přímo do veřejných
subjektivních práv stěžovatelky, pokud může být obsah inspekční zprávy jakýkoliv, a přesto sám
o sobě nebude do práv stěžovatelky zasahovat. Městský soud vyšel z úvahy, že není možné,
aby způsob projednání inspekční zprávy mohl mít dopad do práv stěžovatelky, jestliže jej nemá
ani inspekční zpráva sama. Tento závěr je správný. Procesní pravidla nejsou samoúčelná, neboť
mají zajistit správné zjištění skutkového stavu a správnou aplikaci právních norem, tedy „správný
výsledek“. Tomu odpovídá i to, že ne každé porušení procesních práv je důvodem pro zrušení
rozhodnutí; ve všech procesních předpisech se vyžaduje vliv na rozhodnutí ve věci samé [srov.
§76 odst. 1 písm. c) a §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., §89 odst. 2 spr. ř., §212a odst. 5 o. s. ř.,
§258 odst. 1 písm. a) tr. ř.]. Porušení procesních pravidel je relevantní tehdy, pokud může mít
vliv na věc samu, tedy na obsah rozhodnutí, který zasahuje do hmotných práv. Námitka
stěžovatelky není v části týkající se projednání inspekční zprávy důvodná.
[18] Co se týče námitky nepřijetí připomínek k inspekční zprávě, kasační soud uvádí,
že možnost vznést připomínky je stále pouze procesním pravidlem, proto pokud inspekční
zpráva přímo nezasahuje do hmotných práv stěžovatelky, nemůže do nich zasáhnout
ani nezaujetí stanoviska k připomínkám.
[19] Dále se kasační soud zabýval zveřejněním inspekční zprávy, jehož nezákonnost spatřuje
stěžovatelka v tom, že zpráva je nepravdivá, zavádějící a nepodložená, čímž zasahuje do její dobré
pověsti. Pokud by soud přistoupil na argumentaci stěžovatelky, musel by přezkoumat zprávu
samotnou a její obsah. Jen tak by mohl odlišit nezákonné zveřejnění nepravdivé zprávy
od zákonného zveřejnění zprávy pravdivé. To je však v rozporu se závěrem, že zpráva samotná
není předmětem přezkumu před správními soudy (rozsudky NSS sp. zn. 3 Aps 2/2005
a sp. zn. 9 As 11/2011). Citovanou judikaturu nelze tímto způsobem obejít a věcného přezkumu
nelze dosáhnout ani touto cestou.
[20] Jiná je však situace v případě žalobního návrhu, že došlo ke zveřejnění inspekční zprávy
bez připomínek. Jak již bylo uvedeno, výše uvedená judikatura kasačního soudu se zatím
nezabývala otázkou, zda zveřejnění inspekční zprávy bez připomínek může být nezákonným
zásahem. Podle §174 odst. 11 školského zákona platí, že inspekční zpráva včetně připomínek je veřejná
a je uložena po dobu 10 let ve škole nebo školském zařízení, jichž se týká, a v příslušném inspektorátu České
školní inspekce. Z toho tedy vyplývá, že kromě inspekční zprávy, jsou veřejné i připomínky k ní.
Dle odborné literatury (Rigel, F., Bahýľová, L., Kudrová, V., Moravec, O., Puškinová, M. Školský
zákon. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 765.), ale i z nyní projednávané věci je zřejmé,
že kromě zákonem výslovně předvídaných míst zveřejnění, jsou inspekční zprávy
(bez připomínek ředitelů) k dispozici také v registru těchto zpráv, který Česká školní inspekce
vede na svých webových stránkách www.csicr.cz. Cílem daného ustanovení je zjevně informování
veřejnosti o činnosti jednotlivých škol a školských zařízení jak z pohledu žalované,
tak ale i pohledu kontrolovaného. Žalovaná zveřejněním inspekční zprávy může vystavovat školu
také případné kritice veřejnosti, což je pro kontrolní zprávy ve veřejné správě atypické.
Zákonodárce tak zjevně za účelem vyvážení této situace stanovil, že inspekční zpráva je veřejná
včetně připomínek k ní. V tomto případě již tedy nejde o pouhé procesní právo při projednávání
zprávy, ale o hmotné právo školy či školského zařízení na veřejnost jejich připomínek. Zveřejnění
inspekční zprávy bez uplatněných připomínek tak z povahy věci může být nezákonným zásahem,
proti kterému je možné se bránit zásahovou žalobou.
[21] Městský soud tak na otázku zveřejnění inspekční zprávy bez připomínek použil
judikaturu, která na jeden z dílčích žalovaných zásahů nedopadala. Městský soud v dalším řízení
bude muset věcně přezkoumat, zda zveřejněním inspekční zprávy z inspekce stěžovatelky
bez jejích připomínek bylo zasaženo do jejích práv. Vypořádat se bude muset mimo jiné s tím,
zda má vliv to, že zpráva je zveřejňována na jiných místech, než které předpokládá zákon, jakož
i s tím, že žalovaná namítá opožděnost připomínek.
[22] Nejvyšší správní soud dodává, že tímto se nijak nemění závěr, že inspekční zpráva
(zejména tedy její správnost) není soudně přezkoumatelná a zároveň, že není ani možné soudně
napadnout pouze to, že žalovaná nepřijala připomínky stěžovatelky a nevyjádřila se k nim.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná. Napadený rozsudek městského soudu proto dle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je v souladu s ustanovením §110 odst. 4 s. ř. s. právními
závěry uvedenými v tomto rozsudku vázán. V dalším řízení bude namístě odmítnout ty části
petitu, kterými se stěžovatelka domáhala ochrany před postupem, který není z povahy věci
zásahem. Dále bude muset znovu věcně posoudit, zda zveřejnění zprávy bez připomínek
stěžovatelky je nezákonným zásahem.
[24] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v souladu s §110 odst. 3 větou
první s. ř. s. městský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně 24. února 2022
Petr Mikeš
předseda senátu