ECLI:CZ:NSS:2022:9.AO.32.2021:70
sp. zn. 9 Ao 32/2021 - 70
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Pavla Molka a soudců
JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci navrhovatele:
Mgr. Libor Hlavsa, advokát se sídlem Klatovská třída 73/7a, Plzeň 3, proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy odpůrce ze dne 27. 9. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-25/MIN/KAN,
ve znění opatření obecné povahy ze dne 22. 10. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-26/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se odm ít á .
II. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
III. Navrhovateli se vrací zaplacený soudní poplatek za návrh na zrušení opatření
obecné povahy ve výši 5 000 Kč, který mu bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního
soudu ve lhůtě 30 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto usnesení.
Odůvodnění:
[1] Návrhem ze dne 25. 10. 2021 se navrhovatel domáhá zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 27. 9. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-25/MIN/KAN, ve znění opatření obecné
povahy ze dne 22. 10. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-26/MIN/KAN, v případě jeho zrušení
pak vyslovení jeho nezákonnosti. Tímto opatřením byl omezen především obchod, služby
a setkávání osob, např. na hromadných akcích nebo při konání voleb do orgánů právnických
osob. Opatření také definuje podmínky pro vstup do některých vnitřních a venkovních prostor.
[2] Podstatu obšírného návrhu lze shrnout následovně. Epidemie nebyla nikdy řádně (právně
závazně) vyhlášena ani ze strany Světové zdravotnické organizace, ani ze strany odpůrce,
a jde proto o „umělý stav“. Odpůrce se nezabýval tím, zda virus není biologickou zbraní.
Vědecké studie, o něž se opírá v odůvodnění mimořádného opatření, jsou jako soukromé listiny
neprůkazné a informace mohou být odborníky podstrčené. Slouží k tomu, aby odpůrce mohl
strašit nakažlivějšími mutacemi a nechávat lidi ve strachu. Protože se jeho postup nezakládá
na vědeckých důkazech, nelze omezení základních práv považovat za nezbytné. Navrhovatel
si nepřeje podstoupit očkování a uvádí, že mu byly laboratorně zjištěny protilátky proti nemoci
COVID-19. Odpůrce nepřímo diskriminuje neočkované osoby s protilátkami, neboť očkovaným
umožňuje bez testování využívat služby, přestože se mohou také nakazit virem SARS-CoV-2
a dál jej šířit. Očkovaní nemají žádnou jistotu, že jsou bezinfekční, a přesto se nemusejí
před vstupem na akci testovat, ačkoli, jak odpůrce uvedl v odůvodnění mimořádného opatření,
testování výrazně snižuje riziko, že jedinec přijde na akci infekční. Důvody tzv. bezinfekčnosti,
stanovené v čl. I bodě 16, jsou vylhané za účelem vytvoření tlaku na co nejvyšší proočkovanost
populace. Svým postupem odpůrce ohrožuje zdraví navrhovatele, šikanuje ho, omezuje
ve výkonu profese advokáta a nepřispívá ke zlepšení epidemické situace. Porušuje své povinnosti
a zcela svévolně a nepřiměřeně omezuje základní práva občanů; proto navrhovatel jedná
na základě čl. 23 Listiny základních práv a svobod a uplatňuje právo na odpor. Odpůrce
také opomíjí některé účinné možnosti léčby lidí nemocných nemocí COVID-19
(podání antikoagulancií, tedy léků na snížení srážlivosti krve). V odůvodnění mimořádného
opatření absentuje zvážení všech okolností svědčících pro i proti zavedení povinnosti prokazovat
splnění podmínek čl. I bodu 16. Odpůrce překročil své pravomoci, když provozovatelům
některých služeb nařídil kontrolovat splnění čl. I bodu 16, a to navíc v otázce, která se dotýká
sdílení citlivých údajů o zdravotním stavu. Tím přenesl výkon státní moci na soukromé osoby,
aniž by k tomu existoval zákonný podklad. Navrhovatel dále kritizuje, že se judikatura Nejvyššího
správního soudu (dále také „NSS“) proměnila na „hru“ s odpůrcem, zda „opraví“ nezákonný stav
doplněním nedostačujícího odůvodnění.
[3] Odpůrce považuje návrh za nedůvodný. Navrhovatelův názor, že by měl prokázat
správnost vědecké studie, nepovažuje za proveditelný. Poukázal na faktory, které vedou k šíření
virové nákazy i v populacích s vysokou proočkovaností, a na vliv očkování na incidenci případů
s těžkým klinickým průběhem. Popsal, že „bezinfekčností“ rozumí u očkovaných osob stav,
kdy možnost přenosu koronaviru od plně očkovaného na ostatní klesá kvůli působení očkování
tak významně, že je možné od testování očkovaných ustoupit.
[4] Před vlastním posouzením věci se NSS zabýval splněním podmínky aktivní procesní
legitimace navrhovatele. Bez splnění této podmínky totiž nemůže případ věcně posoudit
a je povinen návrh odmítnout podle §46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[5] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí
je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem,
zkrácen. Aby byl aktivně procesně legitimován, musí navrhovatel tvrdit, že existují určitá jemu
náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Jinak řečeno musí
„logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy“
(viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120,
č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 34; ve vztahu k mimořádným opatřením viz rozsudek ze dne
14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, č. 4187/2021 Sb. NSS, bod 34). Zda je dotčení podle povahy
věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné
konkrétním napadeným opatřením obecné povahy (viz usnesení rozšířeného senátu
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, bod 34).
[6] Zároveň je nutné, aby měla napadená regulace přímý a nezprostředkovaný vztah k právům
navrhovatele. Soudy ve správním soudnictví jsou povolány k ochraně veřejných subjektivních
práv fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.), přezkum tzv. actio popularis zákon nepřipouští.
Proto nestačí, tvrdí-li navrhovatel, že je opatření obecné povahy nezákonné, aniž by současně
tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho subjektivních práv (viz usnesení rozšířeného senátu
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, především body 31, 36 a 41). Ve vztahu k mimořádným opatřením
to též znamená, že nelze umožnit napadnout omezení poskytování určité služby každému
potenciálnímu zákazníkovi (odběrateli) této služby (jakékoliv, kdekoliv a kdykoliv). Mezi regulací
činnosti podnikatele a právní sférou jeho zákazníků totiž přímý a nezprostředkovaný vztah
bez dalšího neexistuje (viz již rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2021, č. j. 6 Ao 22/2021 - 44,
body 20 a 21).
[7] Ze shora uvedeného tedy plyne, že soud nemůže shledat aktivní procesní legitimaci
k těm (oddělitelným) částem napadeného opatření obecné povahy, jež navrhovatel jen zcela
formálně označí a neuplatní k nim (vůbec) žádnou argumentaci.
[8] Navrhovatel ke své procesní legitimaci shrnul v bodech 1 a 2 návrhu, že „[o]mezení přístupu
ke službám, sportovním, kulturním akcím, vyplývající z povinnosti prokázat bezinfekčnost, pro možnost volného
pohybu a pobytu, je zásah do práv žalobce zcela evidentní. Je ohroženo právo řádně vykonávat advokacii,
neboť výkon činnosti advokáta je závislý na prokázání bezinfekčnosti pro možnost výkonu advokacie,
a to na místech podmíněným odpůrcem pro vstup do těchto prostor. Tímto, je ztížena možnost navrhovatele řádně
vykonávat advokacii na místech, kde odpůrce podmiňuje vstup prokázáním bezinfekčnosti. Dále odpůrce tímto
opatření zasahuje do soukromého života navrhovatele při trávení volnočasových aktivit a čerpání služeb v osobním
a rodinném životě. Navrhovatel nemůže vykonávat řádně svou činnost advokáta na místech, kde odpůrce podmínil
vstup prokázáním bezinfekčnosti. Navrhovatel je dále krácen na svém právu ochrany zdraví, kdy je jako
neočkovaný (testovaný) jedinec vystaven netestovaným očkovaným jedincům, kteří mohou vir roznášet stejně jako
neočkovaní.“
[9] Navrhovatel zde zdůvodňuje svou aktivní procesní legitimaci k napadení mimořádného
opatření jako celku jednak odepřením přístupu ke službám a volnočasovým aktivitám,
přičemž požadavek prokazování splnění podmínek čl. I bodu 16 mu omezuje výkon profese
advokáta; a jednak tím, že mimořádné opatření je nedostatečné, a proto ohrožuje právo
navrhovatele na zdraví.
[10] Co se týče využívání služeb, navrhovatel netvrdí, že by se ho týkaly povinnosti stanovené
provozovatelům služeb, tedy že by je sám provozoval; svou aktivní procesní legitimaci opírá
o postavení zákazníka (uživatele). Mezi právní sférou zákazníka (uživatele) a regulací činnosti
podnikatele (provozovatele) však přímý a nezprostředkovaný vztah bez dalšího neexistuje.
V těchto případech proto nelze aktivní procesní legitimaci navrhovatele dovozovat.
[11] V některých částech však mimořádné opatření ukládá povinnosti přímo veřejnosti
(zákazníkům), a to zejména tak, že jim zakazuje těchto služeb využít, pokud vykazují klinické
příznaky onemocnění COVID-19 nebo nesplňují podmínky stanovené v čl. I bodě 16
mimořádného opatření. Jak plyne z širšího kontextu navrhovatelovy argumentace (srov. výše
v bodě 2), právě tato povinnost je předmětem jeho námitek. Navrhovatel sám se však omezil
na tvrzení, že omezení „volnočasových aktivit a čerpání služeb“ představuje „zcela evidentní“
dopad do jeho práva na rodinný a soukromý život, avšak toto tvrzení již nijak blíže
nespecifikoval. Není tak vůbec jasné, o které služby se jedná. Neuvádí, zda vůbec
(natož aby konkrétně vylíčil jak, kde a kdy) podmínění těchto nespecifikovaných služeb přímo
a bezprostředně zasáhlo do jeho (veřejných subjektivních) práv. Netvrdí tedy, jak konkrétně byla
dotčena jeho právní sféra. Stejně jako v rozsudku ze dne 18. 11. 2021, č. j. 9 Ao 21/2021 - 111,
NSS upozorňuje, že navrhovatelovo obecné tvrzení o umožnění služeb a využívání aktivit pouze
při splnění podmínek podle bodu 16 mimořádného opatření nezakládá samo o sobě logické
a myslitelné dotčení jeho práv (právní sféry). Správní soud není povolán rozhodovat o zákonnosti
opatření obecné povahy v obecné rovině (mimo projednávanou věc), nýbrž k ochraně veřejných
subjektivních práv v jednotlivém případě na základě konkrétního návrhu (shodně viz rozsudek
NSS ze dne 29. 7. 2021, č. j. 1 Ao 9/2021 - 90, především body 31, 34 a 35, a usnesení
ze dne 29. 7. 2021, č. j. 9 Ao 6/2021 - 69, body 26 a 27; srov. též rozsudek ze dne 31. 8. 2021,
č. j. 8 Ao 8/2021 - 52, body 24 a 29, včetně tam citované judikatury). Není ani úkolem soudu
za navrhovatele domýšlet, jaké že ono „evidentní dotčení“ může být.
[12] Konkrétnější dotčení svých práv navrhovatel spatřuje v omezení ve výkonu profese
advokáta v místech, kde je nezbytné prokázat splnění podmínek čl. I bodu 16 mimořádného
opatření. Z tohoto tvrzení však není zřejmé, ve kterých službách či prostorech, jež jsou
mimořádným opatřením regulovány, svoji advokátní činnost vykonává. Protože tak neučinil,
ani toto tvrzení nezakládá jeho aktivní procesní legitimaci k napadení částí mimořádného
opatření, které regulují služby a které na něj mohly dopadat. Neuvedl konkrétní aktivity,
s nimiž by spojoval dotčení na svých právech plynoucí z mimořádného opatření.
[13] Pouze nad rámec rozhodovacích důvodů Nejvyšší správní soud podotýká, že do prostor
jeho advokátní kanceláře mu mimořádné opatření přístup nijak neomezuje. Mezi činnosti
advokáta, jichž by se omezení mohla dotýkat, patří účast na soudních jednáních. Pokud ovšem
navrhovatel spojuje ohrožení svého práva řádně vykonávat advokacii s omezením přístupu
na veřejné a soukromé akce, jež upravuje čl. I bod 13 mimořádného opatření, je třeba
připomenout, že návětí tohoto bodu ze svého dosahu výslovně vylučuje právě schůze, zasedání
a podobné akce ústavních orgánů, orgánů veřejné moci, soudů a jiných veřejných osob, které se konají na základě
zákona. Vykonává-li svou činnost jiným způsobem, tedy účastí na jiných veřejných nebo
soukromých akcích regulovaných v čl. I bodě 13 mimořádného opatření, měl v návrhu upřesnit,
jak na něj mimořádné opatření při výkonu advokátní činnosti dopadá.
[14] Tvrzení o dotčení práva na zdraví navrhovatele, ke kterému dochází tím, že odpůrce
nestanovil dostatečné povinnosti očkovaným osobám, je pak nezbytně součástí těchto jeho
dotčení jakožto zákazníka (uživatele), případně při využívání služeb při výkonu advokátní
činnosti. Navrhovatel může být očkovaným, ale netestovaným jedincům, vystaven při užívání
služeb, neboť mohou dané služby využívat na základě splnění podmínek čl. I bodu 16.
Pakliže však výše dospěl NSS k závěru, že navrhovatel dostatečně netvrdil, že dochází k zásahu
do jeho soukromého a rodinného života a svobody pohybu při využívání služeb, pak musí
shodně uzavřít, že jeho aktivní procesní legitimaci nezakládá ani zcela neurčité tvrzení o dotčení
práva na zdraví při využívání služeb. Navíc si NSS nemohl nepovšimnout, že navrhovatel
myšlenku o dotčení práva na zdraví vyjádřil toliko jedinou větou [„Navrhovatel je dále krácen na svém
právu ochrany zdraví, kdy je jako neočkovaný (testovaný) jedinec vystaven netestovaným očkovaným jedincům,
kteří mohou vir roznášet stejně jako neočkovaní.“] Toto izolované tvrzení je vnitřně rozporné
se zbývající argumentací. Pokud netestování očkovaných vede k ohrožení práva na zdraví
navrhovatele, pak tím navrhovatel nezbytně naznačuje, že optimální stav chránící jeho právo
na zdraví představuje rozšíření testovací povinnosti na očkované osoby. Současně však
navrhovatel ze stejné skutečnosti, že mimořádné opatření nepodmiňuje očkovaným přístup
ke službám negativním testem, dovozuje, že na něj dopadající podmínka testování je nesmyslná,
nepřiměřená a šikanózní. Na jednu stranu by tedy podle něj měla být podmínka testování
rozšířena, na druhou stranu však sama způsobuje nezákonnost mimořádného opatření.
Pro tuto zásadní nekonzistentnost tvrzení navrhovatele má NSS za to, že své tvrzení o dotčení
práva na zdraví uvedl toliko pro „posílení“ své aktivní procesní legitimace, avšak jde v zásadě
o účelové tvrzení.
[15] Vzhledem k tomu, že ani ve vztahu k využívání služeb a přístupu do provozoven,
ani ve vztahu k účasti na veřejných a soukromých akcích, jež upravuje čl. I bod 13 mimořádného
opatření, myslitelně neuvedl, jak se ho dotýkají omezení vyplývající z mimořádného opatření,
nemůže jeho aktivní procesní legitimaci založit ani izolované tvrzení v bodě 27 návrhu,
že je „podroben nepřímé diskriminaci z pohledu svého zdravotního stavu jako neočkovaný, kdy odpůrce osobám
s neprokázanou bezinfekčností neukládá podrobit se testování při návštěvě společenských, kulturních a jiných akcí
a dále návštěvy určitých provozoven na území České republiky.“ Diskriminace je tradičně definována jako
situace, kdy „s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným
způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.“ (nález Ústavního
soudu ze dne 21. 1. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 15/02) Navrhovatel ovšem neuvádí, v jaké konkrétní
situaci je s ním zacházeno odlišně, neboť neuvádí, z čeho konkrétně (služby, provozovny apod.)
je z důvodu své neočkovanosti vyloučen. Konkrétnější tvrzení uvádí pouze k výkonu profese
advokáta. Jak však bylo uvedeno výše, účast na jednáních soudů je z dosahu čl. I bodu 13
mimořádného opatření výslovně vyloučena a navrhovatel neuvedl, jak jinak mimořádné opatření
omezuje jeho práva při výkonu advokátní či jiné činnosti. V přístupu na jednání soudů
tedy nemůže být diskriminován pro případné nesplnění podmínek čl. I bodu 16 mimořádného
opatření, neboť jeho přístup na ně není omezen, a neuvedl jiné konkrétní aktivity,
jichž by se účastnil, ale k nimž by měl méně výhodný přístup než osoby očkované.
[16] Další tvrzení, které by mohl NSS s domnělým zásahem do práva navrhovatele na zdraví
spojovat, jsou jeho námitky neefektivního boje odpůrce proti epidemii. Ty však mají ve svém
jádru povahu actio popularis, a proto aktivní procesní legitimaci navrhovatele nezakládají.
[17] Navrhovatel svou aktivní procesní legitimaci nespojil s pravidly pro výkon
shromažďovacího práva podle čl. I bodu 14. Ve vztahu k tomuto bodu neuplatil ani žádné
konkrétní výhrady, neboť návrhové body spojil s omezením aktivit podmínkami podle bodu 16
mimořádného opatření, které však na výkon shromažďovacího práva nedopadají; ve vztahu
k výkonu shromažďovacího práva tedy neuplatil žádnou argumentaci, a to ani v kontextu
uplatněných námitek (k tomu srov. např. rozsudek ze dne 24. 6. 2021, č. j. 8 Ao 5/2021 - 57,
bod 24).
[18] Proto NSS dospěl k závěru o nedostatku aktivní procesní legitimace navrhovatele a jeho
návrh odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako návrh, který byl podán osobou k tomu zjevně
neoprávněnou.
[19] Pro úplnost soud uvádí, že navrhovatele nevyzýval podle §37 odst. 5 věty první s. ř. s.
k doplnění návrhu, neboť v dané věci nešlo o situaci, že by návrh neobsahoval žádná tvrzení
ve vztahu k aktivní procesní legitimaci (viz usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120,
bod 32, a contrario; shodně např. rozsudek ze dne 29. 7. 2021, č. j. 1 Ao 9/2021 - 90, bod 37).
Navrhovatel je navíc advokátem, a tudíž právním profesionálem, který si měl být vědom nutnosti
konkrétně uvést, z čeho svou aktivní procesní legitimaci dovozuje.
[20] Vzhledem k tomu, že NSS nerozhodoval o věci samé, nepostupoval podle §51 odst. 1
s. ř. s. a nenařídil k projednání věci ústní jednání, přestože se tohoto postupu navrhovatel
domáhal.
[21] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle §60 odst. 3 věty první s. ř. s. tak, že žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, jelikož byl návrh odmítnut.
[22] Navrhovatel zaplatil soudní poplatek za návrh na zrušení opatření obecné povahy ve výši
5 000 Kč, avšak návrh na zahájení řízení byl před prvním jednáním (vydáním rozhodnutí o věci
samé) odmítnut. Soud proto rozhodl o vrácení zaplaceného soudního poplatku podle §10 odst. 3
věty třetí ve vazbě na odst. 5 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích (dále jen „zákon
o soudních poplatcích“). Uvedená částka bude navrhovateli vrácena z účtu NSS ve lhůtě 30 dnů
od právní moci tohoto usnesení (§10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích).
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. ledna 2022
JUDr. Pavel Molek
předseda senátu