ECLI:CZ:US:2004:2.US.435.04
sp. zn. II. ÚS 435/04
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Dagmar Lastovecké a soudců JUDr. PhDr. Stanislava Balíka a JUDr. Jiřího Nykodýma ve věci ústavní stížnosti RSDr. D. Ch., zastoupeného Mgr. Dr. P. S., proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2004, čj. 7 A 15/2001-57, a rozhodnutí Ministerstva obrany ze dne 23. 1. 2001, čj. 45/3-3120/2001-8201, za účasti Nejvyššího správního soudu a Ministerstva obrany, jako účastníků řízení, takto:
Návrh se odmítá .
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, která byla Ústavnímu soudu doručena dne 19. 7. 2004 a i v ostatním splňovala podmínky zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), napadl stěžovatel v záhlaví uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Ministerstva obrany. Tvrdí, že jimi byla porušena jeho ústavní práva zakotvená v čl. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (dále jen "Úmluva"), ve spojení s čl. 1 Protokolu č. 1 Úmluvy a rovněž čl. 2 odst. 1 a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Navrhl, aby Ústavní soud napadená rozhodnutí zrušil.
Ústavní soud si k projednání a rozhodnutí věci vyžádal spis Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 7 A 15/2001, z něhož zjistil následující:
Vojenský úřad sociálního zabezpečení (dále jen "VÚSZ") nevyhověl svým rozhodnutím ze dne 21. 1. 2000, čj. 560415/6525-702, žádosti stěžovatele o zpětné přiznání výsluhového příspěvku ze dne 25. 10. 2000. Stěžovatel napadl toto rozhodnutí odvoláním, o němž rozhodlo Ministerstvo obrany (finanční sekce) rozhodnutím ze dne 23. 1. 2001, čj .45/3-3120/2001-8201, tak, že odvolání nevyhovělo a napadené rozhodnutí v plném rozsahu potvrdilo. Uvedené rozhodnutí Ministerstva vnitra napadl stěžovatel opravným prostředkem. Nejvyšší správní soud rozhodl o opravném prostředku svým rozsudkem ze dne 29. 4. 2004, čj.7 A 15/2001-57, jímž žalobu zamítl. Provedl výklad ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání (dále jen "zákon č. 221/1999 Sb."), a v něm užitého pojmu reatestace, zabýval se i právní povahou "poznámek pod čarou" a poté dospěl k závěru, že stěžovatel, jehož služební poměr skončil dnem 31. 8. 1993, a který nebyl nikdy zařazen ve Vojenském obranném zpravodajství (dříve ve vojenské kontrarozvědce), a nemohl se tedy podrobit reatestacím podle rozkazu 015/1990, podmínky citovaného ustanovení nesplnil a nárok na zpětné přiznání výsluhového příspěvku mu nevznikl. Uzavřel, že napadeným rozhodnutím ani postupem odvolacího orgánu nebyl porušen zákon.
Stěžovatel napadl uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu i jemu předcházející rozhodnutí Ministerstva obrany velmi obsáhlou ústavní stížností, v níž namítá, že soud stejně jako ministerstvo nesprávně aplikoval ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. (nyní jde o ustanovení §165 odst. 7 tohoto zákona). Tím mělo dojít k protiústavní diskriminaci stěžovatele, kterou odůvodňuje tím, že rozdílné zacházení s částí vojáků z povolání, založené aplikací tohoto ustanovení, postrádá objektivní a rozumné zdůvodnění, tj. neplní podmínku sledování legitimního účelu, resp. není dán vztah přiměřenosti mezi použitými prostředky a sledovaným účelem. V této souvislosti odkazuje na nález č. 11/1992 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR. Stěžovatel obsáhle polemizuje s právním názorem, dle něhož výhoda zápočtu dob vyloučených zákonem č. 34/1995 Sb., odůvodněná rolí takto zvýhodněné skupiny osob při zajišťování bezpečnosti státu v době válečného konfliktu v Perském zálivu, sleduje legitimní cíl. Má za to, že zužující výklad předmětného ustanovení byl opřen pouze o poznámku pod čarou, která odkazuje na rozkaz ministra národní obrany, jenž je však pouze interní směrnicí, z níž nelze vyvozovat obecné interpretační stanovisko. Poukazuje na nález Ústavního soudu I. ÚS 22/99, v němž se uvádí, že omezení obecného ustanovení zákona až ve vysvětlivkách pod čarou neodpovídá uznávaným principům právního státu. Ve vztahu k interpretaci pojmu reatestace stěžovatel namítá, že v případě, kdy zákon neobsahuje zákonnou definici použitého pojmu, je nutno jej vykládat ve smyslu obecného základu spisovného jazyka. Má za to, že splňuje podmínky pro zpětné přiznání výsluhového příspěvku, který mu byl v souladu s platným zákonem přiznán v době, kdy ukončil svůj služební poměr. Odvolává se na to, že po celou dobu své vojenské služby vykonával veškeré povinnosti vojáka z povolání. Namítá, že činnosti, pro které byl postižen odejmutím výsluhového příspěvku, organizoval a řídil velitel útvaru, který byl za jejich úroveň plně odpovědný. Uplatnění odpočtu doby služby vůči stěžovateli je proto opatřením diskriminačním, jež nemá zákonné opodstatnění. V další části ústavní stížnosti stěžovatel poukazuje na skutečnosti, jež prokazují, že se v průběhu služby podrobil "atestacím, reatestacím a jiným hodnocením obdobné povahy" a podrobně popisuje jejich průběh a výsledky. Upozorňuje, že ze služebního poměru byl propuštěn nikoli pro služební nezpůsobilost nebo z důvodu, že by nevyhověl atestacím a následným reatestacím. Dle něj tak došlo k utilitárnímu upřednostnění tzv. ratio legis před samotným obsahem textu normativního aktu a interpretací byl do textu dosazen text interního normativního aktu. Protože soud neshromáždil dostatek dokumentů, které by mohly objasnit historické souvislosti přijetí zákona č. 34/1995 Sb., na základě něhož byl příspěvek odebrán, rozkazu č. 35/1995 Sb. a ustanovení §165 zákona č. 221/1999 Sb., stěžovatel navrhuje, aby si Ústavní soud vyžádal příslušné stenozáznamy, vyslechl poslance J. K. a vyžádal stanoviska příslušných sněmovních výborů. Stěžovatel také namítá, že soud svou úvahu o ratiu legis ustanovení §165 zákona č. 221/1999 Sb. opřel o zjištění známá mu z úřední povinnosti, ačkoli v době války v Perském zálivu neexistoval. Stěžovatel upozornil na to, že i ostatní vojáci z povolání plnili povinnosti, které jim ukládala tehdy platná Ústava, zákony, přísaha a služební předpisy, mj. i politicko-výchovnou práci, takže vynětí propagandistů nebo zástupců pro politickovýchovnou práci, provedené zákonem č. 34/1995 Sb., není důvodné. Navíc příslušníci vojenské kontrarozvědky, jimž byl výsluhový příspěvek na základě nesprávné interpretace zákona vrácen, pracovali dříve pod III. správou SNB. Šlo tedy o kádrové příslušníky státní bezpečnosti. Jejich následné atestace a reatestace byly proto neobjektivní a nevěrohodné. Porušení práva na spravedlivý proces spatřuje stěžovatel i v tom, že soud neprovedl navrhované důkazy a nevypořádal se s jeho námitkami a skutkovými tvrzeními. Nekriticky převzal skutková tvrzení Ministerstva obrany a kvalifikoval je jako skutečnosti známé mu z jeho úřední činnosti, čímž porušil zásadu rovnosti účastníků řízení.
Ústavní soud vyzval podle ustanovení §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu Nejvyšší správní soud a Ministerstvo vnitra, aby se coby účastníci řízení k projednávané ústavní stížnosti vyjádřily.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření odkázal na obsah odůvodnění napadeného rozsudku, v němž se vypořádal s námitkami, uvedenými i v ústavní stížnosti. Pokud stěžovatel nad rámec žalobních námitek uvádí, že soud porušil právo na spravedlivý proces a zásadu rovnosti účastníků, soud má za to, že ani v tomto směru nepochybil. Podklady, které měl k dispozici, považoval a nadále považuje za dostatečné pro objektivní posouzení stavu věci. Soud má za to, že stěžovateli poskytl ochranu stanovenou zákonem a své rozhodnutí pokládá za ústavně konformní, i když nevyznělo ve prospěch stěžovatele. Ústavní stížnost proto považuje za nedůvodnou a navrhuje, aby ji Ústavní soud zamítl.
Ministerstvo obrany ve svém vyjádření upozornilo na to, že stěžovatel zaměňuje předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích, tj. podmínky, za nichž mohl voják z povolání v průběhu trvání svého služebního poměru vykonávat službu ve funkci, které nejsou podmínkami rozhodujícími pro účely rozhodování ve věcech výsluhových náležitostí, s podmínkami rozhodnými pro účely posouzení nároků ve věcech výsluhových náležitostí, jež jsou zkoumány teprve v okamžiku skončení služebního poměru a jsou začleněny v části desáté, hlavy druhé zákona č. 221/1999 Sb. V tomto případě je nutno pojem reatestace chápat v jeho speciální, zákonodárcem konkrétně určené podobě, upravené přímo v normě zákona a řešící toliko problematiku týkající se výsluhových náležitostí. Pokud zákonodárce použil pojem "reatestace" přímo v textu právní normy a v poznámce pod čarou uvedl odkaz na rozkaz ministra obrany č. 015/90 a dále odkázal rovněž na usnesení branných a bezpečnostních výborů Federálního shromáždění ČSFR ze dne 18. 12. 1990 č. 47 o vyslání poslanců do prověrkových komisí Ministerstva obrany ČSFR, nezbývalo správním orgánům nic jiného, než tento pojem chápat jako pojem jednoznačně specifický, nikoli obecný, a v tomto duchu rozhodovat. Tento postup následně potvrdil jako správný i Nejvyšší správní soud. Pokud by se přistoupilo na výklad stěžovatele, pak by právní norma obsahující tento pojem byla zcela zmatečná a nadbytečná, a byla by vztažena na všechny vojáky, kteří prošli jakoukoli formou atestačních a jiných řízení. Zákonodárce měl ovšem naopak snahu provést uvedenou úpravou na základě určitého kritéria zúžení ve skupině vojáků, jež v minulosti splňovala předpoklady pro další setrvání ve služebním poměru, pouze na skupinu, odpovídající danému a v právní normě vyjádřenému specifickému kriteriu. Jiný výklad dle názoru ministerstva možný není. Ministerstvo závěrem uvedlo, že se plně ztotožňuje se závěry učiněnými v napadeném rozsudku.
V jádru argumentace stěžovatele leží jeho tvrzení, že soud i správní orgán nesprávně vymezily dosah pojmu "reatestován", uvedeného v ustanovení §165 odst. 8 (nyní §165 odst. 7) zákona č. 221/1999 Sb.
Ústavní soud konstatuje, že obsahově i právně shodnou problematiku Ústavní soud řešil ve svém nálezu ze dne 16. 9. 2004, sp. zn. III. ÚS 288/04, v němž se zabýval ústavností aplikovaného ustanovení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 i ústavností postupu Nejvyššího správního soudu při interpretaci a aplikaci tohoto ustanovení, a ústavní stížnost zamítl. Dospěl k závěru, že aplikační postup soudu i výklad pojmu reatestace nevybočují z mezí ústavnosti. Na okraj k akceptaci pro ni určujícího teleologického výkladu připomněl, že v rámci výkladových metod, směřujících k nalezení významu a smyslu zákona, lze mimo jiné jako relevantní konstatovat i jeden z použitých a rozhodujících interpretačních přístupů, a to, že "k porozumění zákonu je třeba porozumět chorobě společnosti, kterou má zákon léčit" (Fuller Lon L.: Morálka práva, OIKOYMENH, Praha, 1998, str. 81). Uvedl, že z vlastní úřední činnosti Ústavního soudu je mu také známo, že znění §165 odst. 8 bylo do zákona č. 221/1999 Sb. zapracováno na základě pozměňujícího poslaneckého návrhu, který souvisel s ochranou rodin vojáků, kteří byli nasazeni v akci "Pouštní bouře" v Perském zálivu v roce 1991. Jednalo se tedy o zcela výjimečnou záležitost.
V souvislosti s přezkoumáním ústavní souladnosti dotčeného ustanovení Ústavní soud v uvedeném zamítavém nálezu konstatoval, že výsluhový příspěvek byl kategoriím osob vojáků z povolání odebrán na základě §33 odst. 9 zákona č. 76/1959 Sb., ve znění zákona č. 34/1995 Sb. Jeho ústavností se Ústavní soud meritorně zabýval v nálezu, sp. zn. Pl. ÚS 9/95. V odůvodnění tohoto rozhodnutí uvedl, že zvýšená ocenění za mimořádně ztížené pracovní podmínky nemohou být poskytována těm, jejichž činnost nesloužila veřejnému zájmu a veřejnému blahu, nýbrž potlačování lidských práv a demokratického systému. Ústavní soud, vycházeje z těchto východisek, posuzoval i nepřímou novelizaci tohoto zákona, vyjádřenou v nynějším ustanovení §165 odst. 7 zákona č. 221/1999 Sb., jež co do normativních důsledků představuje zmírnění tvrdosti ex post. u těch vojáků z povolání, jímž byl výsluhový přispěvek odebrán, i když se bezprostředně po svržení totalitního systému dobrovolně podrobili reatestaci, jejímž výsledkem byl negativní závěr o sepětí jejich působení s porušováním lidských práv komunistickým režimem. Ztotožnil se s chápáním ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen Ústavním soudem ČSFR (R 11, 1992), a v tomto směru odkázal i na své nálezy (Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 5/95, Pl. ÚS 9/95). Vysvětlil, že stran reatestací zákonodárce přiznal více výhod skupině osob, která byla zařazena ve speciální složce armády, a to příslušníkům bývalé vojenské kontrarozvědky, později Vojenského obranného zpravodajství. Tento postup byl odůvodněn jejich rolí při zajišťování bezpečnosti státu v době válečného konfliktu v Perském zálivu. Zákonodárcem sledovaný cíl, tj. preferovat určitou speciální složku armády za účelem zohlednění výjimečné psychické a fyzické náročnosti takové vojenské služby, označil Ústavní soud za legitimní a zvolený nástroj k jeho dosažení za přiměřený, když nesporně byl ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho. Uzavřel, že v předmětné úpravě nelze spatřovat znaky diskriminace a nerovnosti s tím, že příslušné rozlišení, jakož i z něho plynoucí vymezení kategorie subjektů je založeno na objektivních kritériích. V této souvislosti konstatoval, že "zásadě rovnosti v právech je třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo, přičemž určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce), a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti" (srov. Pl. ÚS 15/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 29 nález č. 11)). K argumentu, že reatestace nebyla umožněna všem osobám spadajícím do okruhu osob dle §33 odst. 9 zákona č. 76/1959 Sb., ve znění zákona č. 34/1995 Sb., uvedl, že se jím "stěžovatel domáhá de facto pozitivního zásahu zákonodárce, čili aktu, jenž v kompetenci Ústavního soudu není. Samotné zrušení tohoto ustanovení by se totiž nemohlo jakkoli pozitivně projevit v právní sféře stěžovatele. Stěžovatel tak v podstatě brojí přímo proti ustanovení §33 odst. 9 zákona č. 76/1959 Sb., ve znění zákona č. 34/1995 Sb. Ústavností obsahu tohoto ustanovení se plénum Ústavního soudu zabývalo v nálezu Pl. ÚS 9/95. Ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou jeho vykonatelná rozhodnutí závazná pro všechny orgány a osoby. Ústavní soud byl přirozeně tímto nálezem pléna vázán. Nadto neshledal důvody se od názorů v něm vyložených odchylovat, a tudíž postupoval podle §23 zákona o Ústavním soudu."
Ústavní soud nemá důvod se od těchto právních názorů odchylovat ani v nyní projednávané, naprosto srovnatelné věci. Ke stejným závěrům ostatně dospěl i při rozhodování dalších obdobných ústavních stížností (srov. nepubl. usnesení ze dne 21. 4. 2004, sp. zn. IV. ÚS 508/03, nebo nepubl. usnesení ze dne 19. 10. 2004, sp. zn. I. ÚS 437/04). V posledně citovaném usnesení se Ústavní soud vyčerpávajícím způsobem vypořádal s dalšími námitkami, které obsahuje i nyní projednávaná ústavní stížnost (tvrzení o diskriminaci a porušení zásady rovnosti, neobjektivnost kritéria reatestací, zohlednění poznámky pod čarou, neprovedení navrhovaných důkazů). Z důvodů stručnosti proto Ústavní soud na tyto své závěry plně odkazuje. Považuje pouze za nutné doplnit, že ani v projednávané věci se nehodlá s ohledem na princip subsidiarity ústavní stížnosti zabývat námitkami, které primárně napadaly odebrání výsluhového příspěvku, provedené v souvislosti s přijetím zákona č. 34/1995 Sb. Stěžovatel ani netvrdí, že se úpravě výsluhového příspěvku bránil žalobou ve správním soudnictví.
Ústavní soud závěrem podotýká, že není povolán k přezkumu správnosti výkladu a následné aplikace norem jednoduchého práva, což je naopak úkolem obecných soudů. Jako soudní orgán ochrany ústavnosti toliko zjišťuje, zda výkladem a aplikací jednoduchého práva nedošlo k porušení ústavních kautel. V posuzovaném případě ověřil, že soud použil obvyklé výkladové metody směřující ke zjištění dosahu interpretovaného ustanovení. Jeho náležitě odůvodněný postup není projevem libovůle či dokonce svévole a není ani v extrémním rozporu s požadavky spravedlnosti. K porušení ustanovení hlavy páté Listiny či dalších tvrzených ústavních práv stěžovatele tedy nedošlo.
Ze shora uvedených důvodů proto Ústavnímu soudu nezbylo, než ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnout jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. listopadu 2004
JUDr. Dagmar Lastovecká, v.r.
předsedkyně senátu