ECLI:CZ:US:2005:1.US.241.04
sp. zn. I. ÚS 241/04
Usnesení
I.ÚS 241/04
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a JUDr. Vojena Güttlera o ústavní stížnosti stěžovatelky Družstevní záložny PRIA, se sídlem Šumavská 19, 602 00 Brno, IČ: 63475332, zastoupené JUDr. P. B., proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2004, č.j. 6 A 8/2001, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §28 odst. 12 zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech, ve znění zákonů č. 100/2000 Sb., č. 406/2001 Sb. a č. 212/2002 Sb., takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Nejvyšší správní soud (dále jen "NSS") usnesením ze dne 9. 2. 2004, č.j. 6 A 8/2001, odmítl žalobu stěžovatelky Družstevní záložny PRIA (dále jen "stěžovatelka") proti rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 9. 11. 2000, č.j. 352/87353/2000, a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
NSS poukázal především na skutečnost, že Úřad pro dohled nad družstevními záložnami (dále jen "Úřad") vydal - podle ustanovení §28 odst. 1 písm. e) a §28 odst. 12 zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech, ve znění zákona č. 100/2000 Sb. (dále jen "zákon č. 87/1995 Sb.") - dne 12. 7. 2000 rozhodnutí č.j. 3787/2000/I o opakovaném zavedení nucené správy, které se počínaje dnem 13. 7. 2000 stalo účinným vůči třetím osobám. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka zastoupená předsedkyní kontrolní komise ing. arch. L. K. (v právním zastoupení advokátem JUDr. J. M.) odvolání, v němž požadovala zrušení uvalené nucené správy. Ministerstvo financí ČR (dále jen "MF") rozhodnutím ze dne 9. 11. 2000, č.j. 352/87 353/2000, podané odvolání zamítlo a rozhodnutí Úřadu ze dne 12. 7. 2000, č.j. 3787/2000/I, potvrdilo. Stěžovatelka následně - zastoupená předsedkyní kontrolní komise Ing. arch. L. K. (v právním zastoupení advokátem JUDr. J. M.) - podala dne 15. 1. 2001 proti rozhodnutí MF ze dne 9. 11. 2000, č.j. 352/87 353/2000, žalobu doručenou Vrchnímu soudu v Praze dne 15. 1. 2001. Stěžovatelka se v žalobě domáhala zrušení citovaného rozhodnutí MF, které napadla v celém rozsahu. Uvedenému rozhodnutí vytýkala především nedostatečné zjištění skutkového stavu, nesprávné posouzení věci po právní stránce a nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů.
NSS prohlásil, že dříve než se začal zabývat přezkoumáním napadeného rozhodnutí meritorně, zkoumal splnění procesních podmínek řízení.
NSS v této souvislosti v prvé řadě uvedl, že podle ustanovení §28d zákona č. 87/1995 Sb. okamžikem doručení rozhodnutí o zavedení nucené správy, které je účinné vůči každému, se pozastavuje výkon funkce všech orgánů družstevní záložny s výjimkou kontrolní komise. Postavení představenstva má nucený správce, který svolává členskou schůzi a má právo se jí zúčastnit. Právo podávat odvolání proti rozhodnutím Úřadu za trvání nucené správy má kontrolní komise. NSS dále prohlásil, že z žádného ustanovení obchodního zákoníku ani zákona č. 87/1995 Sb. však nelze dovodit oprávnění kontrolní komise (jejíž okruh působnosti, nástroje a oprávnění je vymezen výslovně zákonem) jednat jménem družstva, resp. vykonávat v určitých případech funkce představenstva. NSS proto konstatoval, že pokud ustanovení §28d zákona č. 87/1995 Sb. přiznává "oprávnění podat odvolání proti rozhodnutím Úřadu pro dohled nad družstevními záložnami, činí tak pouze výslovně pro situaci, kdy trvá nucená správa a pouze pro tento konkrétní opravný prostředek, tj. odvolání proti výše uvedenému rozhodnutí Úřadu. Z takto speciálně formulovaného oprávnění nelze dovodit oprávnění komise k podání jiného opravného prostředku než odvolání proti rozhodnutí Úřadu - v daném případě správní žaloby proti rozhodnutí jiného správního orgánu - Ministerstva financí".
NSS v této souvislosti (a také jako odpověď na stěžovatelčino dovolávání se logického výkladu citovaného ustanovení) uvedl, že takové oprávnění (tj. podání správní žaloby) nelze ze zákona ani tímto výkladem dovodit. Pokud by byl zákonodárce chtěl přiznat kontrolní komisi oprávnění, které jinak příslušejí představenstvu družstva, musel by tak v zákoně výslovně učinit (zpravidla se tak děje užitím formulace "opravné prostředky"). Zákon však v případě nucené správy přiznává postavení představenstva a úvěrové komise pouze nucenému správci.
NSS konečně poukázal na skutečnost, že se nucená správa ve smyslu ustanovení §28e zákona č. 87/1995 Sb. zapisuje do obchodního rejstříku; z jeho výpisu zjistil, že Úřad vydal dne 12. 7. 2000 rozhodnutí o opakovaném zavedení nucené správy s právními účinky ode dne 13. 7. 2000. Způsob jednání za stěžovatelku byl zapsán následovně: "Po dobu nucené správy jedná jménem družstevní záložny, navenek ji zastupuje a za ní podepisuje správce nucené správy". NSS poukázal i na ustanovení §28f odst. 1 zákona č. 87/1995 Sb., podle něhož nucená správa končí, není-li doručeno dříve rozhodnutí Úřadu o skončení nucené správy nebo rozhodnutí o prohlášení konkursu, uplynutím 12 měsíců od jejího zavedení.
NSS proto uzavřel tak, že v případě, kdy "dne 15. 1. 2001, tedy za trvání nucené správy, podala předsedkyně kontrolní komise Ing. arch. L. K. jménem Družstevní záložny PRIA v zastoupení advokátem JUDr. J. M. žalobu proti rozhodnutí správního orgánu - Ministerstva financí, učinila tak jako osoba k tomu zjevně neoprávněná. Za této situace proto nezbylo soudu, než podaný návrh ve smyslu ust. §46 odst. 1 písm. c) s.ř.s. odmítnout".
Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2004, č.j. 6 A 8/2001, napadla stěžovatelka ústavní stížností. V ní uvedla, že NSS porušil její ústavně zaručená základní práva zakotvená v čl. 1, čl. 4, čl. 10 a čl. 90 Ústavy ČR , v čl. 4 odst. 3, čl. 36 odst. 1 a odst. 2 a čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Stěžovatelka z procesního oprávnění kontrolní komise (tj. z oprávnění podávat odvolání proti rozhodnutím Úřadu) dovodila, že toto oprávnění kontrolní komise jednat jako zákonný zástupce stěžovatelky je možné aplikovat i na další opravný prostředek (tj. v souzené věci i na správní žalobu proti citovanému rozhodnutí MF) a že končí teprve skončením nucené správy a nikoliv skončením odvolacího řízení. Stěžovatelka se proto domnívá, že výše uvedený právní závěr NSS je v rozporu s čl. 36 odst. 1 a odst. 2 Listiny a s čl. 6 a čl. 13 Úmluvy, neboť nelze odmítnout soudní přezkoumání správních rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod, a že nemá ani oporu v ustálené judikatuře. Na podporu svého tvrzení odkázala na rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 7. 4. 1998, č.j. 38 Ca 431/96-55, podle něhož "v případě rozhodnutí o zavedení nucené správy v bance i přes pozastavení výkonu funkce orgánů banky jsou tyto orgány oprávněny činit v řízení správním nebo soudním procesní úkony k obraně proti zavedení nucené správy". Stěžovatelka z toho dovodila, že existuje-li zákonný zástupce právnické osoby "za trvání omezenosti práv této osoby jednat samostatně (za trvání nucené správy) pro jakékoliv odvolací řízení proti rozhodnutím Úřadu, je nutné toto oprávnění vztáhnout i na další opravný prostředek, kterým je správní žaloba". Stěžovatelka tvrdí, že citovaný judikát Městského soudu v Praze prý nalezl odezvu v zákonné úpravě některých speciálních zákonů (zákony č. 316/2001 Sb. a 126/2002 Sb.) upravujících možnost správních orgánů zavést nucenou správu. V případě zákona č. 87/1995 Sb. se tak stane nabytím účinnosti jeho novely od 1. 5. 2004.
Stěžovatelka dále uvedla, že nedostatek v zastoupení právnické osoby či v procesní plné moci je nedostatek odstranitelný. Právní zástupci stěžovatelky měli z procesní opatrnosti vždy udělenu plnou moc i představenstvem. V případě pochybností o zastoupení stěžovatelky byl proto NSS povinen vyzvat ji k odstranění nedostatku v zastoupení. Stěžovatelka poukázala na to, že oprávnění jednat za stěžovatelku osobou pověřenou představenstvem (K.) i platnost plné moci udělené touto osobou nezpochybnil ani Ústavní soud v usnesení ze dne 30. 1. 2003, sp. zn. III. ÚS 640/02, zatímco z napadeného rozhodnutí vyplývá, že jedinou osobou oprávněnou podat správní žalobu je za trvání nucené správy pouze nucený správce. Tento právní názor je dle názoru stěžovatelky v rozporu především s ustanovením §21 odst. 4 o.s.ř., neboť nucený správce jako zaměstnanec prvoinstančního správního orgánu nemůže mít zájem na zrušení rozhodnutí, kterým byl ustaven do funkce; navíc je tento názor v rozporu i s čl. 4 odst. 3 Listiny (neboť v době vydání usnesení bylo možné použít analogie iuris s jinými speciálními zákony), stejně tak i s čl. 13 Úmluvy, neboť správní žalobu, ke které by byl oprávněn pouze veřejnou mocí dosazený nucený správce, by nebylo možno považovat za účinný prostředek nápravy.
Stěžovatelka dále poukázala na skutečnost, že napadené usnesení NSS vychází z tvrzení, že dne 15. 1. 2001 trvala "ve stěžovatelce" nucená správa. Stěžovatelka se však domnívá, že při ústavně konformním výkladu §28 odst. 12 zákona č. 87/1995 Sb. došlo k ukončení nucené správy dle §28f odst. 1 písm. c) citovaného zákona již dne 12. 1. 2001, o čemž je vedeno dosud pravomocně neskončené řízení před Městským soudem v Praze. Stěžovatelka tvrdí, že lhůta dle §28 odst. 1 písm. c) zákona č. 87/1995 Sb.je lhůtou objektivní a nucená správa zavedená ve stěžovatelce s účinností ode dne 12. 1. 2000 byla de facto prodloužena rozhodnutím Úřadu ze dne 12. 7. 2000 o opakovaném zavedení nucené správy, které dle §28d odst. 1 citovaného zákona nabylo účinnosti převzetím nuceným správcem dne 12. 7. 2000. Objektivní lhůtu 12 měsíců je pak nutné počítat již od 12. 1. 2000, neboť ještě před skončením předchozí nucené správy nabylo účinnosti rozhodnutí další. Výše uvedené tvrzení NSS o trvání nucené správy ještě dne 15. 1. 2001 "je tedy v rozporu s právní skutečností a závěry NSS obsažené implicitně v citovaném usnesení pak představují porušení čl. 1 a čl. 90 Ústavy". Pokud by byl výklad ustanovení §28 odst. 12 citovaného zákona obsažený v tvrzení NSS, že nucená správa ve stěžovatelce trvala ještě dne 15. 1. 2001, právně relevantní a správný, pak by takové ustanovení umožňovalo obcházení ustanovení §28f odst. 1 písm. c) zákona č. 87/1995 Sb.o maximální délce nucené správy a ustanovení §28f odst. 1 písm. c) citovaného zákona by postrádalo jakoukoli účinnost. Stěžovatelka se proto domnívá, že ustanovení §28 odst. 12 zákona č. 87/1995 Sb. je v rozporu s čl. 1 Ústavy ČR, čl. 4 odst. 3 a odst. 4 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy.
Stěžovatelka konečně poukazuje na jmenování likvidátora v souvislosti s odnětím jejího oprávnění působit jako družstevní záložna (rozhodnutí Úřadu ze dne 19. 4. 2002, rozhodnutí MF ze dne 21. 6. 2002, č.j. 352/51848/2002) a dovozuje z něj okolnosti, jež by měl Ústavní soud posoudit v souvislosti s jejím právním zastoupením.
Stěžovatelka proto navrhla, aby Ústavní soud přijal nález: (1) usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2004, č.j. 6 A 8/2001-79-82, se zrušuje, (2) ustanovení §28 odst. 12 zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech, ve znění zákonů č. 100/2000 Sb., č. 406/2001 Sb. a č. 212/2002 Sb., se zrušuje dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
V prvé řadě stěžovatelce nelze přisvědčit, pokud uvádí, že NSS porušil její ústavně zaručená základní práva zakotvená v čl. 36 odst. 1 a odst. 2, čl. 4 odst. 3 Listiny a čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu by k porušení v těchto článcích upraveného práva na soudní ochranu došlo tehdy, pokud by byla komukoli v rozporu s nimi upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soud, popř. pokud by soud odmítl jednat a rozhodovat o podaném návrhu, eventuálně pokud by zůstal v řízení bez zákonného důvodu nečinný (srov. I. ÚS 2/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. Vydání 1. Praha, C.H. Beck 1994, str. 267 a násl.). Nic takového však zjištěno nebylo. Podle obsahu soudního spisu stěžovatelce nebylo nijak bráněno v tom, aby se stanoveným postupem svého práva u NSS domáhala.
Ústavní soud připomíná, že NSS v odůvodnění napadeného usnesení dostatečně zřetelně a přesvědčivě vysvětlil důvody, které jej vedly k tomu, proč se nezabýval meritem věci a omezil se na řešení otázky, zda byla správní žaloba podána osobou oprávněnou jednat za stěžovatelku. Ústavní soud proto neshledal, že by byly právní závěry NSS v rozporu s principy ústavnosti. NSS právem poukázal na to, že z žádného ustanovení obchodního zákoníku ani zákona č. 87/1995 Sb. nelze dovodit oprávnění kontrolní komise jednat jménem družstva (vykonávat funkce představenstva); pouze v případě ustanovení §28d odst. 1 in fine citovaného zákona má komise toliko právo podat odvolání proti rozhodnutí Úřadu za trvání nucené správy. Jedná se o oprávnění speciální a nelze z něj dovozovat právo k podání jiného opravného prostředku, konkrétně správní žaloby proti rozhodnutí MF. Pokud stěžovatelka v ústavní stížnosti akcentuje opačnou úvahu a současně poukazuje na judikát Městského soudu v Praze ze dne 7. 4. 1998, č.j. 38 Ca 431/96-55, pak opomíjí genezi příslušné právní úpravy. Podle zákona č. 87/1995 Sb. ve znění do 30. 4. 2000 (tj. kdy neplatil §28d) příslušelo právo učinit procesní úkony (podat žalobu) představenstvu (jak ostatně uvádí i citovaný judikát). V období od 1. 5. 2000 do 30. 4. 2004 (tj. v rozhodném období v souzené věci), platila úprava uvedená v citovaném ustanovení §28d odst. 1 věta třetí a čtvrtá zákona č. 87/1995 Sb., podle níž postavení představenstva a úvěrové komise má nucený správce a kontrolní komise disponuje pouze specifickým právem podávat odvolání proti rozhodnutí Úřadu. Až změna zákona č. 87/1995 Sb. (provedená zákonem č. 280/2004 Sb.) účinná od 1. 5. 2004 vypustila v ustanovení §28d odst. 2 uvedené oprávnění kontrolní komise a právo podávat opravné prostředky proti rozhodnutí Úřadu za trvání nucené správy svěřila v odst. 6 představenstvu. Ústavní soud - v souladu s názorem NSS - je proto přesvědčen, že podávat správní žalobu v uvedeném období (tj. od 1. 5. 200 do 30. 4. 2004) kontrolní komise neměla; nelze totiž vybočit ze zákonného rámce (v tomto období platného a účinného), a to ani s odkazem na tvrzenou odezvu v (následující) úpravě některých speciálních zákonů.
Stěžovatelka se v této souvislosti - zřejmě omylem - dovolává usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 1. 2003, sp. zn. III. ÚS 640/02. Ústavní soud připomíná, že se v uvedené věci jednalo o ústavní stížnost podanou proti rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 6. 2002, č.j. 6 A 41/2000, kterým bylo rozhodováno ve věci správní žaloby podané představenstvem stěžovatelky proti rozhodnutí MF ze dne 7. 4. 2000, č.j. 352/28.222/2000, tj. za právní úpravy účinné do 30. 4. 2000. Jde tedy o případ nesrovnatelný.
Ústavní soud nemůže dát stěžovatelce za pravdu ani co do jejího tvrzení o možnosti odstranit nedostatek v jejím zastoupení. Takový postup by byl na místě, pokud by byl podal správní žalobu subjekt, oprávněný za stěžovatele jednat, a nikoli subjekt, který ani nemůže odstraňovat takové vady podání, jako jsou např. nedostatek povinného právního zastoupení, či jeho nesprávné označení, které jsou jistě nedostatky odstranitelnými.
Ústavní soud konečně k tvrzení stěžovatelky, že k ukončení nucené správy došlo již dne 12. 1. 2001, konstatuje, že ve výroku rozhodnutí Úřadu ze dne 12. 7. 2000, č.j. 3787/2000/I, kterým bylo rozhodnuto o opakovaném zavedení nucené správy (tj. v novém správním řízení), byl jasně uveden den 13. 7. 2000, jako počátek opakovaného zavedení nucené správy. Jiné řešení za dané situace nepřichází dle názoru Ústavního soudu v úvahu, neboť v opačném případě by byl důvod a účel (opakovaného) zavedení nucené správy zcela zpochybněn. Úvahy stěžovatelky o de facto prodloužení nucené správy zavedené v ní s účinností ode dne 12. 1. 2000 jsou v této souvislosti zavádějící a řízení o ústavní stížnosti neovlivňují. Ústavní soud je proto přesvědčen, že ani uvedené tvrzení neopodstatňuje názor, že by bylo došlo k porušení čl. 1 a čl. 90 Ústavy, jichž se stěžovatelka dovolává.
Je tedy zřejmé, že napadeným usnesením Nejvyššího správního soudu k zásahu do základních práv a svobod stěžovatelky, které jsou zaručeny ústavním pořádkem, zjevně nedošlo.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu].
Vzhledem k odmítnutí ústavní stížnosti se Ústavní soud nezabýval návrhem stěžovatelky na zrušení ustanovení §28 odst. 12 zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech, ve znění zákonů č. 100/2000 Sb., č. 406/2001 Sb. a č. 212/2002 Sb. Jde o návrh pouze akcesorický, který sdílí právní osudy odmítnuté ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. března 2005
JUDr. Ivana Janů v.r.
předsedkyně senátu Ústavního soudu