ECLI:CZ:US:2005:1.US.618.04
sp. zn. I. ÚS 618/04
Usnesení
I.ÚS 618/04
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivany Janů a soudců JUDr. Vojena Güttlera a JUDr. Františka Duchoně mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatelky Bratři Zátkové, a.s., se sídlem Boršov nad Vltavou 131, zastoupené JUDr. Jiřím Machem, advokátem se sídlem v Jindřichově Hradci, Masarykovo nám. 1/II, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24.6.2004, č.j. 2 Ans 1/2004-64, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Katastrálního úřadu v Českých Budějovicích jako vedlejšího účastníka řízení takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 24.9.2004, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se stěžovatelka domáhá zrušení napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Svou ústavní stížnost opírá stěžovatelka o následující důvody.
Rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále též jen "krajský soud") ze dne 19.11.2003, č.j. 10 Ca 161/2003-34 byla zamítnuta žaloba stěžovatelky na ochranu proti nečinnosti Katastrálního úřadu v Českých Budějovicích. Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, o které rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že rozsudek krajského soudu zrušil a současně žalobu stěžovatelky odmítl, když dospěl k závěru, že požadovaný úkon, který měl vedlejší účastník provést, není rozhodnutím ani osvědčením, tudíž nebyly splněny podmínky pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Stěžovatelka tvrdí, že Nejvyšší správní soud posoudil věc pouze formalistickým způsobem a svým rozhodnutím odepřel stěžovatelce soudní ochranu proti nečinnosti správního orgánu, tedy neposkytl ochranu právu stěžovatelky dle čl. 90 Ústavy ČR a porušil její základní právo na soudní ochranu zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatelka uvádí, že existuje bezpočet situací v režimu správního práva, ve kterých správní orgán nevydává rozhodnutí, ale osvědčení, popřípadě činí jiný úkon, který sice nemá povahu rozhodnutí, ale bez kterého právní subjekt nemůže realizovat nejrůznější práva a právem chráněné zájmy. Pokud by v těchto případech správní orgán odmítl žádosti vyhovět a žádost by toliko neformálně vrátil žadateli s vysvětlením důvodů, proč nelze žádosti vyhovět (bez vydání zamítavého rozhodnutí, přezkoumatelného odvolacím orgánem nebo správním soudem), zůstal by takový žadatel (při aplikaci právního názoru soudu, vylučujícího v takovém případě kompetenci soudu podle §79, §82 s. ř. s.) bez jakékoli právní ochrany, což je v rozporu s článkem 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. V této souvislosti stěžovatelka poukazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 114/96, týkající se nečinnosti správního orgánu a povinnosti správního orgánu dokončit zahájené řízení. Stěžovatelka dále uvádí, že se žádný ze soudů nevypořádal s tvrzením, že stěžovatelka katastrálnímu úřadu předložila listiny, jimiž osvědčila zánik zástavního práva na základě zániku zajištěného dluhu. Touto námitkou se však Nejvyšší správní soud dle stěžovatelky s ohledem na názor o nedostatku podmínek řízení blížeji nezabýval. Také krajský soud, pokud vyslovil v odůvodnění rozsudku, že správní orgán nebyl nečinný, protože na obě žádosti stěžovatelky reagoval, zcela dle stěžovatelky pominul meritum věci, neboť podstatou žaloby bylo, že správní orgán odmítl věcně vyřídit žádost stěžovatelky, která byla podána po právu a řádně doložena listinami. Dle stěžovatelky je také nesprávný právní názor soudů o tom, že stěžovatelka není tímto postupem zkrácena na svých právech, zaručených Listinou základních práv a svobod. Stěžovatelka v této souvislosti odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 142/96, podle něhož neshoda mezi skutečným stavem a stavem zápisů v obchodním rejstříku může být nejen porušením §27 obchodního zákoníku, ale i zásahem jak do práv osob, které mají být zapsány v tomto rejstříku nebo z něj vymazány, jakož i zásahem do práv dotčené společnosti, která má právo na to, aby údaje o ní v rejstříku odpovídaly skutečnosti, tak do práv všech ostatních fyzických osob, které se musí v dobré víře spolehnout při ochraně svých zájmů na zápis v obchodním rejstříku a vycházet z něj. I když se tento nález týká údajů obchodního rejstříku, lze dle stěžovatelky pravidlo obsažené v právní větě tohoto nálezu bezpochyby analogicky vztáhnout i na údaje v katastru nemovitostí, neboť jde rovněž o veřejný seznam, který je každému přístupný a bezpochyby je právem každého, tedy i stěžovatelky, aby údaje v tomto veřejně přístupném informačním systému o ní vedené odpovídaly skutečnosti. Stěžovatelka dále namítá, že je bezdůvodně omezena ve svém vlastnickém právu, podnikatelské a hospodářské činnosti, neboť žádný jiný subjekt na podkladě výpisu z katastru nemovitostí, obsahujícího údaj o trvání zástavního práva, se stěžovatelkou neuzavře smlouvu o půjčce, úvěru, jiném zástavním právu nebo žádnou jinou smlouvu, týkající se dotčených nemovitostí. Tyto skutečnosti uvedené v žalobě přešel soud dle tvrzení stěžovatelky bez povšimnutí. Stěžovatelka je proto dle svého tvrzení trváním zásahu, který spočívá v nečinnosti správního orgánu, který odmítá provést jiný úkon, nežli je rozhodnutí, poškozena na svých právech a právem chráněných zájmech. Stěžovatelka dále namítá, že ani závěr o nedostatku pravomoci soudu jednat o její žalobě proti nečinnosti správního orgánu neodpovídá zákonu. Stěžovatelka dále v ústavní stížnosti rekapituluje právní úpravu "nečinnosti" v právním řádu České republiky a upozorňuje, že na rozdíl od zákona č. 82/1998 Sb. a zákona č. 6/2002 Sb. pod označením "ochrana proti nečinnosti" §79 odst. 1 s. ř. s. rozumí pouze rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, jako kdyby jiné formy nečinnosti správního orgánu soudní ochranu nezasluhovaly, tento nedostatek §79 odst. 1 s. ř. s. by však bylo dle stěžovatelky možné v této věci překlenout výkladem. Dle stěžovatelky lze souhlasit se stanoviskem Krajského soudu v Českých Budějovicích i Nejvyššího správního soudu, že zápis zániku práva do katastru nemovitostí záznamem dle §7 zákona č. 265/1992 Sb. nemá konstitutivní, ale pouze deklaratorní (evidenční) povahu a proto není rozhodnutím, nicméně dle stěžovatelky z této skutečnosti vyplývá závěr, že záznam do katastru nemovitostí má povahu osvědčení, neboť se jím ve veřejném seznamu osvědčuje určitá právní skutečnost, významná pro vlastníka nemovitosti i pro třetí osoby. Problémem je dle stěžovatelky otázka "vydání osvědčení", neboť záznam do katastru nemovitostí se provede fakticky, aniž by o tom katastrální úřad vydával a žadateli zasílal formální osvědčení, osvědčením je zde samotný záznam v katastru. Dle stěžovatelky by však nebylo spravedlivé odepírat soudní ochranu jen proto, že se osvědčení nevydává a dochází k němu faktickou cestou. I kdyby však záznam do katastru nemovitostí nebyl ani osvědčením, mohl a měl správní soud "nedostatek" znění §79 odst. 1 s. ř. s. překlenout dle stěžovatelky výkladem, a za pomoci analogie, která je v procesním právu zásadně přípustná, uložit katastrálnímu úřadu provést úkon, u něhož je nečinný. Stěžovatelka upozorňuje na nález Ústavního soudu sp. zn. II.ÚS 738/2000 a na nález sp. zn. II. ÚS 686/02, které, jak uvádí stěžovatelka, z pohledu ústavněprávního hovoří o podmínkách, za jejichž splnění nesprávná aplikace jednoduchého práva obecnými soudy má za následek porušení základních práv a svobod. V dané věci, jak uvádí stěžovatelka, Nejvyšší správní soud interpretoval ustanovení §79 s. ř. s. (jež nepamatuje na jiné případy nečinnosti správního orgánu než jsou rozhodnutí ve věci samé či osvědčení) nesprávně, neboť jak stěžovatelka uvádí, "úkon správního orgánu spočívající v záznamu do katastru nemovitostí je podle názoru stěžovatelky osvědčením [typicky o tom, že zde právo je či není, srov. §80 písm. c) o. s. ř.] a proto správní soud měl na věc aplikovat §79 odst. 1 s. ř. s., ať už přímo, nebo za použití analogie."
Stěžovatelka tedy tvrdí, že Nejvyšší správní soud porušil napadeným rozhodnutím ustanovení čl. 90 Ústavy České republiky a článek 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, neboť odepřel stěžovatelce soudní ochranu před nečinností správního orgánu, ačkoliv pro odmítnutí žaloby pro nedostatek podmínek řízení nebyl dán důvod.
Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 12.11.2004 stěžovatelka doplnila svou ústavní stížnost tak, že uvedla, že obdobnou problematikou (nečinností katastrálního úřadu, který nevyhověl žádosti o záznam do katastru nemovitostí) se zabýval Ústavní soud již v nálezu ze dne 11.6.1996 č.j. II.ÚS 173/95 (in: Sbírka nálezů a usnesení ÚS, svazek 5), ve kterém mimo jiné uvedl, že "záznam do katastru, vzhledem k jeho definici, má deklaratorní charakter, neboť potvrzuje nebo upravuje zapsané vlastnické vztahy. Odmítnutí provedení záznamu do katastru nemovitostí je tedy jiným opatřením správního orgánu (orgánu veřejné moci), kterým může být porušeno základní právo občana." Přestože je dle stěžovatelky skutečností, že se od tohoto nálezu odchýlilo plénum Ústavního soudu ve stanovisku č.j. Pl ÚS - st. 4/97 ze dne 11.3.1997 a v návaznosti na to IV. senát v nálezu č.j. IV. ÚS 20/97 ze dne 28.4.1997, týká se odchylný právní názor jiné problematiky, a to způsobilosti rehabilitačních rozhodnutí jakožto podkladu pro zápis do katastru nemovitostí (o obnově vlastnického práva). Vůči shora citovanému právnímu názoru ohledně zápisu do katastru nemovitostí (a jeho odepření) plénum Ústavního soudu odlišné stanovisko nevyslovilo. Stěžovatelka tedy setrvává na tvrzení, že odmítnutím provedení záznamu vedlejším účastníkem včetně odmítnutí odejmutí možnosti obrany proti tomuto postupu ze strany Nejvyššího správního soudu bylo porušeno základní právo stěžovatelky na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Relevantní znění článků Ústavy ČR a Listiny základních práv a svobod, k jejichž porušení dle stěžovatelky došlo, je následující:
Čl. 90 Ústavy ČR: Soudy jsou povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům. Jen soud rozhoduje o vině a trestu za trestné činy.
Čl. 36 odst. 1 Listiny: Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
Podle §42 odst. 3 a 4 zákona o Ústavním soudu si v rámci shromažďování důkazů Ústavní soud vyžádal vyjádření Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Katastrálního úřadu v Českých Budějovicích jako vedlejšího účastníka řízení.
Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že stěžovatelka jak v žalobě, tak i v kasační i ústavní stížnosti zaměňuje žalobu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s.") a žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v dané věci se jednalo o žalobu proti nečinnosti správního orgánu, jejíž předpokladem je, že se může o nečinnost správního orgánu jednat, tedy že žalovaný má zákonnou povinnost tvrzené rozhodnutí či osvědčení vydat. V daném případě tomu tak dle názoru Nejvyššího správního soudu nebylo, zápis záznamem se provádí ve správním řízení, nerozhoduje se o něm, provedení záznamu není ani osvědčením, jde o evidenci práv vzniklých rozhodnutím jiných orgánů či na základě právních skutečností. Žádost o provedení záznamu dle názoru Nejvyššího správního soudu není návrhem zahajujícím řízení, které by bylo třeba ukončit meritorním nebo procesním rozhodnutím, požadovaný záznam spočívající ve výmazu zástavního práva nelze požadovat ani za osvědčení. Neprovede-li katastrální úřad požadovaný záznam v katastru nemovitostí, nejedná se tedy o nečinnost, jejíhož odstranění se lze domáhat žalobou podle §79 s. ř. s. proto, že katastrální úřad nemá v daném případě žádnou právní povinnost vydat věcné rozhodnutí či osvědčení, osvědčením by bylo vydání dokladu osvědčujícího skutečnosti v katastru nemovitostí zapsané, nikoli provedení nového záznamu skutečností, které v katastru zapsány nejsou. V další argumentaci odkazuje Nejvyšší správní soud na odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, přičemž k námitkám ústavní stížnosti směřujícím proti rozsudku krajského soudu uvádí, že rozsudek krajského soudu není a ani nemůže být napaden, neboť byl Nejvyšším správním soudem zrušen a jeho právní závěry Nejvyšší správní soud nepřevzal. Taky četné odkazy stěžovatelky na judikaturu Ústavního soudu považuje Nejvyšší správní soud za nepřípadné, neboť žaloba směřovala proti nečinnosti správního orgánu, která nečinností ani být nemůže. Podle Nejvyššího správního soudu je jinou otázkou, zda by mohla být podána a být úspěšnou žaloba směřující proti nezákonnému zásahu správního orgánu, který měl spočívat v neprovedení záznamu v katastru nemovitostí na základě doložených právních skutečností.
Katastrální úřad v Českých Budějovicích ve vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že se domnívá, že postupoval v souladu s právními předpisy, když podle §7 zák. č. 265/1992 Sb. v platném znění provede katastrální úřad výmaz zaniklého zástavního práva záznamem na základě potvrzení o zániku zástavního práva vydaného věřitelem podle §36 odst. 5, písm. b) a odst. 7 vyhlášky č. 190/1996 Sb. v platném znění. V dané věci dle tvrzení vedlejšího účastníka ani jeden z dokladů předložených stěžovatelkou nesplňuje tato ustanovení, věřitel - Fond národního majetku ČR naopak vydal sdělení o tom, že se bude práva domáhat u Nejvyššího soudu ČR a potvrdil pouze snížení pohledávky, které "není zánikem zástavního práva". Dále vedlejší účastník uvádí, že pokud se jedná o rozsudek Vrchního soudu v Praze, jedná se o žalobu na peněžité plnění, nikoli listinu určenou k výmazu zástavního práva, pokud by byl vedlejšímu účastníkovi předložen stěžovatelkou "rozsudek soudu na zánik zástavního práva", výmaz by byl proveden.
Ze spisů Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Českých Budějovicích, které si Ústavní soud vyžádal, byly zjištěny následující skutečnosti:
Žalobou doručenou Krajskému soudu v Českých Budějoviccích dne 4.9.2003 se stěžovatelka domáhala, aby krajský soud "zakázal Katastrálnímu úřadu v Českých Budějovicích pokračovat v nečinnosti v řízení vedeném u tohoto úřadu pod sp. zn. Z-3195/03 a uložil mu povinnost provést záznam o zániku zástavního práva ke všem nemovitostem zapsaným na listu vlastnictví č. 446 pro obec a katastrální území Boršov nad Vltavou, vloženého do katastru nemovitostí rozhodnutím Katastrálního úřadu České Budějovice č.j. V2-75/1995 na základě zástavní smlouvy ze dne 8.12.1994 pro pohledávku 96 764 677,- Kč ve prospěch zástavního věřitele, kterým byl Fond národního majetku ČR". Krajský soud žalobu stěžovatelky podle §81 odst. 3 s. ř. s. zamítl s odůvodněním, že podmínky §79 s. ř. s., stejně tak jako §82 s. ř. .s nebyly splněny, když se stěžovatelka (sice za použití argumentace, kterou umožňuje §79 popřípadě §82 s. ř. s.) domáhala nikoli ochrany proti nečinnosti správního orgánu či ochrany před nezákonným zásahem nebo donucením správního orgánu, nýbrž provedení záznamu o zániku zástavního práva ke všem nemovitostem zapsaných na LV č. 446 pro obec a k.ú. Boršov nad Vltavou. Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že takovou pravomoc nemá, proto poté, co posoudil, zda jsou splněny zákonem stanovené předpoklady žalob podle §79 či §82 s. ř. s., přičemž takové předpoklady neshledal, žalobu stěžovatelky podle §81 odst. 3 s. ř. s. zamítl. Dále Krajský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že řízení o žádosti stěžovatelky u správního orgánu nebylo bezdůvodně prodlužováno, ani se nejednalo o nečinnost správního orgánu či neodůvodněné průtahy v řízení.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala stěžovatelka dne 22.12.2003 kasační stížnost podle §103 odst. 1 písm. a), d) s. ř. s. pro nepřezkoumatelnost rozhodnutí a nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. V kasační stížnosti uvádí stěžovatelka za použití argumentace v podstatě shodné s argumentací uvedenou v ústavní stížnosti, že je trváním zásahu, který spočívá v nečinnosti správního orgánu, který odmítá provést jiný úkon, nežli je rozhodnutí, poškozena ve svých právech a právem chráněných zájmech. Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti stěžovatelky rozhodl tak, že napadeným rozsudkem rozsudek krajského soudu zrušil a současně žalobu stěžovatelky odmítl, když dospěl k závěru, že požadovaný úkon, který měl vedlejší účastník provést, není rozhodnutím ani osvědčením, tudíž nebyly splněny podmínky pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvádí, že stěžovatelka v kasační stížnosti zaměňuje žalobu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s. a žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v dané věci se jednalo o žalobu proti nečinnosti správního orgánu, i když stěžovatelka v kasační stížnosti zdůrazňuje, že podala žalobu proti nezákonnému zásahu spočívajícímu v nečinnosti. Pro určení žalobního typu není dle Nejvyššího správního soudu rozhodné, jak stěžovatelka žalobu označila, ale je třeba ji posuzovat podle jejího obsahu a zejména je pro soud závazný její petit. V daném případě, jak uvádí Nejvyšší správní soud, přes nejasné označení žaloba svým obsahem odpovídala vymezenému petitu, tedy žalobě proti nečinnosti, kasační stížnost označuje typ podané žaloby rozporně s tím, jaká žaloba byla ve skutečnosti podána, pokud stěžovatelka mínila podat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, v obsahu ani petitu žaloby to dostatečně nevyjádřila. Krajský soud tedy dle názoru Nejvyššího správního soudu pochybil, když žalobu věcně projednal a zkoumal, zda byly splněny podmínky pro provedení záznamu, neboť tak by mohl učinit jen pokud by byla dána povinnost katastrálního úřadu vydat rozhodnutí či osvědčení. Tak tomu ovšem v případě provedení záznamu není, nebyly tedy splněny podmínky pro podání žaloby na nečinnost, a protože jde o neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, měl krajský soud žalobu podle §46 odst. 1 písm. a) odmítnout. V tom nelze, jak je uvedeno v odůvodnění napadeného rozsudku, spatřovat znemožnění přístupu k soudu a porušení základních práv založených listinou základních práv a svobod, je věcí stěžovatelky, zda k dosažení svého záměru volí cestu právem předpokládanou či nikoliv.
Po provedeném dokazování Ústavní soud zjistil, že návrh stěžovatelky je zjevně neopodstatněný.
Opodstatněností ústavní stížnosti je v řízení před Ústavním soudem třeba rozumět podmínku, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci, bylo porušeno základní právo nebo svoboda stěžovatele. Přezkoumáním skutkového stavu, předložených listinných důkazů a posouzením právního stavu, dospěl Ústavní soud k závěru, že ke stěžovatelkou namítanému porušení uvedených ústavně zaručených práv nedošlo.
Ústavní soud ve své činnosti vychází z principu, že státní moc může být uplatňována jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Ústavní soud, s ohledem na ústavní vymezení svých pravomocí (čl. 87 Ústavy ČR), zejména respektuje skutečnost - což vyslovil v řadě svých rozhodnutí - že není součástí soustavy obecných soudů, a že mu proto zpravidla ani nepřísluší přehodnocovat "hodnocení" dokazování před nimi prováděné a také mu nepřísluší právo přezkumného dohledu nad činností soudů. Na straně druhé však Ústavnímu soudu náleží posoudit, zda v řízení před obecnými soudy nebyla porušena základní práva nebo svobody stěžovatele, zakotvená v ústavních zákonech nebo v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy ČR a v rámci toho uvážit, zda řízení před nimi bylo jako celek spravedlivé.
Stěžovatelka namítá, že postupem Nejvyššího správního soudu byl porušen čl. 90 Ústavy České republiky a článek 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Pokud se týká stěžovatelkou namítaného porušení č. 90 Ústavy, má Ústavní soud za to, jak už vyslovil v řadě svých rozhodnutí (např. I. ÚS 16/97), že čl. 90 Ústavy sice s právem na spravedlivý proces velmi úzce souvisí, nelze však přehlédnout jeho systematické zařazení. Lze stěží dovozovat, že garantuje základní práva nebo svobody, neboť jeho obsahem je v podstatě určení principů organizace a činnosti soudů.
Podstata ústavní stížnosti stěžovatelky spočívá v polemice s právním názorem Nejvyššího správního soudu, který přijal v ústavní stížností napadeném rozhodnutí. Stěžovatelka má za to, že by správní soudy mohly a měly "nedostatek znění §79 odst. 1 s. ř. s. překlenout výkladem a za pomoci analogie ... a uložit katastrálnímu úřadu provést úkon, u něhož je nečinný". Postup Nejvyššího správního soudu, jež vedl k jeho závěru, že požadovaný úkon, který měl vedlejší účastník provést, není rozhodnutím ani osvědčením a tudíž nebyly splněny podmínky pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, je dle stěžovatelky formalistický a rozhodnutím Nejvyššího správního soudu tak byla odepřena stěžovatelce soudní ochrana proti nečinnosti správního orgánu.
V dané věci tedy musel Ústavní soud posoudit, zda Nejvyšší správní soud, proti jehož rozsudku ústavní stížnost směřuje, nepochybil, když rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 19.11.2003, č.j. 10 Ca 161/2003-34 zrušil a současně žalobu stěžovatelky odmítl s odůvodněním, že požadovaný úkon, který měl vedlejší účastník provést, není rozhodnutím ani osvědčením, tudíž nebyly splněny podmínky pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu.
Dle ust. §79 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, se může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek. Žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení.
Stěžovatelka má za to, že se ochrana proti nečinnosti správního orgánu zakotvená tímto ustanovením s. ř. s. v dané věci vztahuje také na povinnost katastrálního úřadu provést záznamem výmaz zaniklého zástavního práva dle §7 zák. č. 265/1992 Sb. Ústavní soud se s tímto názorem stěžovatelky neztotožnil.
Dle §1 zák. č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, (dále jen "zákon č. 265/1992 Sb.") se k nemovitostem evidovaným v katastru nemovitostí zapisuje vlastnické právo, zástavní právo, právo odpovídající věcnému břemeni a předkupní právo s účinky věcného práva. Zápisem se rozumí vklad, záznam, poznámka nebo jejich výmaz. Zápisy mají právní a evidenční účinky podle tohoto zákona. Dle §7 odst. 1 téhož zákona práva uvedená v §1 odst. 1, která vznikla, změnila se nebo zanikla ze zákona, rozhodnutím státního orgánu, příklepem licitátora na veřejné dražbě, vydržením, přírůstkem a zpracováním, se zapisují záznamem údajů na základě listin vyhotovených státními orgány a jiných listin, které podle zvláštních předpisů potvrzují nebo osvědčují právní vztahy, do katastru.
Dle §36 odst. 1 vyhlášky č. 190/1996 Sb. kterou se provádí zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, (dále jen "prováděcí vyhláška") se záznamem do katastru zapisují právní vztahy k nemovitostem na základě listin, které podle zvláštních předpisů potvrzují nebo osvědčují právní vztahy k nemovitostem. Dle §36 odst. 5 písm. b) téže vyhlášky pokud je vznik, změna nebo zánik práva vázán na existenci určité právní skutečnosti, ale v právním předpisu není stanoveno, jaká listina má být přílohou ohlášení pro záznam do katastru, a ohlašovatel nemůže doložit nabytí práva ani listinou podle odstavce 2, lze provést zápis do katastru na základě ohlášení doloženého potvrzení o zániku práva zapsaného dosud v katastru vydaného osobou, v jejíž prospěch je dosud zaniklé právo v katastru zapsáno.
Ustanovení §7 zák. č. 265/1992 Sb. zakotvuje evidenční systém, který se vztahuje na právní vztahy, jejichž vznik, změna, nebo zánik závisí na skutečnostech, na které katastrální úřady nemohou mít vliv. Záznam má pouze deklaratorní (evidenční ) účinky, zapisují se jím do katastru práva, která vznikla, změnila se, nebo zanikla nezávisle na provedení záznamu, jejich existence nezávisí na tom, zda jsou zapsána do katastru či nikoliv. Záznam do katastru se provede na základě listin vyhotovenými státními orgány a jiných listin, které podle zvláštních předpisů potvrzují nebo osvědčují právní vztahy. Záznamem práva do katastru nemovitostí se rozumí zápis změny údajů do souboru popisných informací katastru nemovitostí.
Z výše uvedeného je zřejmé, že provedení zápisu záznamem do katastru nemovitostí není ani rozhodnutím ve věci samé ani osvědčením ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. Rozhodnutím se rozumí úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší, nebo závazně určují práva nebo povinnosti osoby pro konkrétní případ, jedná se o individuální správní akt. Osvědčení zákon nedefinuje, podle teorie se jím osvědčují (potvrzují) skutečnosti úředně zřejmé, a to buď skutkové, nebo právní. Osvědčení je velmi blízké rozhodnutím (individuálním správním aktům) deklaratorním, o skutečnostech v něm uvedených ale není sporu či pochybností, jinak by bylo třeba provést řízení a rozhodnout. V řadě správních řízení jsou osvědčení požadovaným podkladem pro budoucí rozhodnutí, a to byl také jeden z důvodů, proč je zákon, vzhledem k jejich významu, spolu s rozhodnutími učinil předmětem žaloby na ochranu proti nečinnosti. V dané věci nelze přijmout argumentaci stěžovatelky, která dovozuje, že záznam do katastru nemovitostí má povahu osvědčení, neboť se jím ve veřejném seznamu osvědčuje určitá právní skutečnost, významná pro vlastníka nemovitosti i pro třetí osoby. Jak již bylo výše uvedeno, záznamem práva do katastru nemovitostí se rozumí zápis změny údajů do souboru popisných informací katastru nemovitostí, nejedná se tedy o (byť formálně nevydané) potvrzení úředně zřejmé skutečnosti, neboť katastrální úřad provede záznam do katastru nemovitostí na základě zákonem č. 265/1992 Sb. a prováděcí vyhláškou stanoveného postupu, jehož součástí je v dané věci přezkoumání, zda listiny předložené ohlašovatelem odpovídají požadavkům stanoveným §36 odst. 5 písm. b) prováděcí vyhlášky. Pokud by zákon ukládal katastrálnímu úřadu o provedeném záznamu do katastru nemovitostí osvědčení (potvrzení) vydat, a katastrální úřad by tak neučil, pak by nepochybně nastala situace předvídaná ustanovením §79 s. ř. s., v dané věci však zákon ani prováděcí vyhláška takovou povinnost katastru nemovitostí nestanoví, proto žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, jak správně dovodil Nejvyšší správní soud, nepřichází v úvahu. Nejsou tedy dány podmínky pro to, aby mohlo být soudem meritorně projednáno, zda byly splněny požadavky zákona a prováděcí vyhlášky pro provedení záznamu, jak se toho domáhala stěžovatelka.
K námitce stěžovatelky, že se žádný ze soudů nevypořádal s tvrzením, že předložila katastrálnímu úřadu listiny, jimiž osvědčila zánik zástavního práva na základě zániku zajištěného dluhu, a že tedy bylo pominuto meritum věci, neboť podstatou žaloby bylo, že správní orgán odmítl věcně vyřídit žádost stěžovatelky, která byla podána po právu a řádně doložena listinami, Ústavní soud poukazuje na skutečnost, že mimo výše uvedené procesní důvody, které bránily Nejvyššímu správnímu soudu ve věci meritorně rozhodnout, je také třeba přihlédnout k tomu, že dle vyjádření Katastrálního úřadu v Českých Budějovicích ani jeden z dokladů předložených stěžovatelkou neosvědčoval zánik zástavního práva, naopak dle tvrzení katastrálního úřadu věřitel - Fond národního majetku ČR vydal sdělení o tom, že se bude práva domáhat u Nejvyššího soudu ČR a potvrdil pouze snížení pohledávky, nikoli zánik zástavního práva.
S ohledem na Nejvyšším správním soudem namítané zaměňování žalobních typů stěžovatelkou, zabýval se Ústavní soud otázkou posouzení skutečnosti, zda se stěžovatelka v řízení před správními soudy skutečně domáhala projednání žaloby dle §79 s. ř. s., jak dovodil Nejvyšší správní soud, či žaloby ve smyslu §82 s. ř. s. Ústavní soud v této souvislosti dospěl k závěru shodném s právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveném v odůvodnění napadeného rozsudku, že se v dané věci jednalo o žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu §79 s. ř. s. Stěžovatelka v ústavní stížnosti také proti tomuto pro věc významnému závěru Nejvyššího správního soudu ničeho nenamítala, naopak z textu ústavní stížnosti je zřejmé, že stěžovatelka má za to, se správní soudy měly meritorně zabývat její žalobou podle §79 a násl. s. ř. s. Ústavní soud tak dovodil z následující stěžejní argumentace stěžovatelky v ústavní stížnosti: "Stěžovatelka dále namítá, že ani závěr o nedostatku pravomoci soudu jednat o žalobě stěžovatelky proti nečinnosti správního orgánu neodpovídá zákonu, ... dle stěžovatelky z této skutečnosti vyplývá závěr, že záznam do katastru nemovitostí má povahu osvědčení ... I kdyby však záznam do katastru nemovitostí nebyl ani osvědčením, mohl a měl správní soud nedostatek znění §79 odst. 1 s. ř. s. překlenout dle stěžovatelky výkladem, a za pomoci analogie, která je v procesním právu zásadně přípustná, uložit katastrálnímu úřadu provést úkon, u něhož je nečinný. ... Úkon správního orgánu spočívající v záznamu do katastru nemovitostí je podle názoru stěžovatelky osvědčením ... a proto správní soud měl na věc aplikovat §79 odst. 1 s. ř. s., ať už přímo, nebo za použití analogie." I přes nejasné vymezení žalobního typu a tvrzení stěžovatelky uvedené jak v kasační, tak i ústavní stížnosti o tom, že je trváním zásahu, který spočívá v nečinnosti správního orgánu, který odmítá provést jiný úkon, nežli je rozhodnutí, poškozena na svých právech a právem chráněných zájmech, dospěl Ústavní soud na základě výše uvedeného k jednoznačnému závěru, že stěžovatelka namítá nesprávnost interpretace ustanovení §79 o. s. ř. Nejvyšším správním soudem, neboť dle názoru stěžovatelky mělo být o její žalobě za použití analogie dle 79 s. ř. s. věcně rozhodnuto, a to způsobem, který stěžovatelka uvedla v žalobním petitu.
Ústavní soud se touto skutečností zabýval také proto, že je třeba dát za pravdu stěžovatelce v tom, že stav, kdy by správní orgán za splnění zákonných podmínek neprovedl mu zákonem uložený úkon, byť by se nejednalo o vydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení, by byl nepochybně v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Jak již Ústavní soud uvedl např. ve svém nálezu č. 114/1997, sv. 9, (kdy posuzoval nečinnost jako zásah, stejně jako např. v nálezu č. 13/sv. 21), právo plynoucí z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, totiž právo na řádný a spravedlivý proces, v sobě zahrnuje nejen právo na spravedlivý způsob vedení procesu, ale také právo na trvání procesu až do jeho ukončení zákonem předpokládaným způsobem. V takovém případě posuzuje Ústavní soud nečinnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ve spojení s §72 zákona o Ústavním soudu jako "jiný zásah orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv nebo svobod", ochrana se přitom netýká jen případů nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, ale zahrnuje i jiné situace, kdy příslušné orgány státní správy nekonaly, ač k tomu byly povinny, a tím zasáhly do ústavně zaručených práv. Zvláštní ochrana proti nečinnosti správního orgánu zakotvená v §79 s. ř. s. se sice vztahuje pouze na nečinnost správního orgánu způsobenou nevydáním rozhodnutí ve věci samé či osvědčení, orgány státní správy však mohou nepochybně zasáhnout do práv, včetně ústavních tím, že jsou nečinné při provádění jiných úkonů, než vydávání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení. Takové případy pokrývá ustanovení §82 a násl. s. ř. s. s cílem zajistit dostatečně účinnou ochranu práv i tam, kde nečinnost nespočívá v nevydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení, přesto však újmu na právech působí. Rozpoznání, zda se jedná o v dané věci o nečinnost ve smyslu §79 s. ř. s. či o nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s. je přitom pro stěžovatele významná, neboť se s ohledem na dispoziční zásadu řízení vystavuje riziku, že v případě procesního pochybení spočívajícího v podání nesprávné žaloby ve správním soudnictví pak v řízení o ústavní stížnosti proti jinému zásahu orgánu veřejné moci by Ústavní soud nemohl takové ústavní stížnosti vyhovět, byť by k stěžovatelem tvrzenému zásahu či nečinnosti došlo, neboť Ústavní soud, jak již ve svých rozhodnutích vícekráte uvedl, vychází ze zásady subsidiarity, která předpokládá, (s výjimkou případů stanovených §75 odst. 2 tohoto zákona), že stěžovatel vyčerpal všechny procesní prostředky, které zákon k ochraně jeho práva poskytuje. Pokud stěžovatel užije ve své věci procesní prostředek, který zákon nepřipouští (na danou věc nedopadá) a je jako takový soudem z tohoto důvodu odmítnut, pak, pokud Ústavní soud nedospěje k závěru, že toto odmítnutí bylo v rozporu se zákonem, nezbývá mu než konstatovat, že stěžovatel nevyčerpal opravné prostředky a jeho ústavní stížnost odmítnout.
Výše uvedené se vztahuje i k námitce stěžovatelky ohledně omezení jejího vlastnického práva, podnikatelské a hospodářské činnosti tím, že dle tvrzení stěžovatelky údaje zapsané v katastru nemovitostí neodpovídají skutečnosti. Opět je třeba uvést, že bylo věcí stěžovatelky, aby se domáhala odstranění nesouladu mezi údaji zapsanými v katastru nemovitostí a stěžovatelkou tvrzenou skutečností zákonem stanovenými procesními prostředky. To platí i pro námitku stěžovatelky, kterou odkazuje na nález I.ÚS 142/1996, kterým Ústavní soud mimo jiné uložil bez zbytečných průtahů uvést do souladu zápis v obchodním rejstříku se skutečným stavem.
Ústavní soud také považuje za nepřípadný odkaz na nález IV.ÚS 114/96. V tomto svém nálezu Ústavní soud vyslovil, že "...v daném případě totiž měly orgány veřejné správy, na které se stěžovatel obrátil a v jejichž pravomoci je o otázkách státního občanství rozhodovat, o jeho žádosti vydat rozhodnutí ve smyslu ustanovení §47 správního řádu...". Nejednalo se tedy o věc, kdy správní orgán neměl zákonem uloženou povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé, či osvědčení, jak je tomu v předmětné věci stěžovatelky. Navíc je třeba upozornit na skutečnost, že v době vydání citovaného nálezu nebyl v platnosti s. ř. s., který v §79 nově zakotvil ochranu proti nečinnosti správního orgánu a v §82 ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu.
Pokud stěžovatelka odkazuje na nálezy Ústavního soudu II. ÚS 738/2000 a III. ÚS 686/02, ve kterých se z pohledu ústavněprávního hovoří o podmínkách, za jejichž splnění nesprávná aplikace jednoduchého práva obecnými soudy má za následek porušení základních práv a svobod, Ústavní soud, jak již uvedl výše, má za to, že v dané věci Nejvyšší správní soud aplikoval jednoduché právo, konkrétně §79 s. ř. s., správným způsobem, proto nemohlo dojít k porušení základních práv a svobod stěžovatelky.
Stěžovatelka v doplnění své ústavní stížnosti také odkazuje na nález II.ÚS 173/95, ve kterém Ústavní soud uvedl, že "záznam do katastru, vzhledem k jeho definici, má deklaratorní charakter, neboť potvrzuje nebo upravuje zapsané vlastnické vztahy. Odmítnutí provedení záznamu do katastru nemovitostí je tedy jiným opatřením správního orgánu (orgánu veřejné moci), kterým může být porušeno základní právo občana." Stěžovatelka má s ohledem na tento právní názor Ústavního soudu za to, že odmítnutím provedení záznamu vedlejším účastníkem včetně odmítnutí odejmutí možnosti obrany proti tomuto postupu ze strany Nejvyššího správního soudu bylo porušeno základní právo stěžovatelky na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. K tomu opět Ústavní soud musí uvést, že ať již bylo odmítnutí provedení záznamu vedlejším účastníkem oprávněné či ne (zkoumání této skutečnost spadá do působnosti obecných soudů, nikoli Ústavního soudu), k odejmutí soudního přezkumu tohoto postupu vedlejšího účastníka nedošlo ze strany Nejvyššího správního soudu, nýbrž bylo způsobeno procesním pochybením stěžovatelky, o kterém pojednal Ústavní soud výše.
S ohledem na skutečnost, že Ústavní soud neshledal v postupu Nejvyššího správního soudu, jehož rozhodnutí bylo ústavní stížností napadeno, žádné porušení základních práv stěžovatelky, daných ústavními zákony, nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost stěžovatelky podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako zjevně neopodstatněný návrh odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. března 2005
JUDr. Ivana Janů
předsedkyně senátu