ECLI:CZ:US:2006:1.US.305.05
sp. zn. I. ÚS 305/05
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Františka Duchoně a soudců Vojena Güttlera a Ivany Janů ve věci ústavní stížnosti R. L., Brno, zastoupené advokátem JUDr. Zdeňkem Doležalem se sídlem Musorgského 1, 602 00 Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2005, č.j. 2 As 1/2005-62, a proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. 2. 2004, č.j. 30 Ca 399/2003-26, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodněníí :
Krajský soud v Brně usnesením ze dne 26. 2. 2004, č.j. 30 Ca 399/2003-26, odmítl žalobu R. L. (dále jen "stěžovatelka") proti rozhodnutí žalovaného Úřadu městské části města Brna, Brno-střed, odboru výstavby a územního rozvoje (dále jen "žalovaný") ze dne 23. 9. 1998, č.j. STU/9800875/00/02/STRI/123, kolaudačnímu rozhodnutí (dále jen "KR") ve věci stavební úpravy bytu včetně připojení části bytu sousedního, II. NP, Kotlářská 11, č.p. 262, parcela č. 1053/0, k.ú. Veveří, Brno (ve výrokové části I), rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (ve výrokové části II.) a že po nabytí právní moci tohoto usnesení bude stěžovatelce vrácen poplatek ve výši 1.000,- Kč. Krajský soud v odůvodnění poukázal na to, že (ze spisových podkladů) zjistil, že stěžovatelka proti žalobou napadenému KR nepodala odvolání (podle §53 zákona č. 71/1967 Sb.), ač je tato okolnost podmínkou přípustnosti správní žaloby [srov. §68 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s.ř.s.")]. Krajský soud proto dovodil, že stěžovatelka ve smyslu ustanovení §68 písm. a) s.ř.s. nevyčerpala ve věci řádné opravné prostředky, a správní žalobu s odkazem na ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s.ř.s. jako nepřípustnou odmítl.
Nejvyšší správní soud (dále jen "NSS") rozsudkem ze dne 2. 3. 2005, č.j. 2 As 1/2005-62, zamítl kasační stížnost (ve výrokové části I.) a rozhodl, že žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti (ve výrokové části II.).
NSS v odůvodnění především poukázal na to, že aktivně legitimována k podání žaloby podle §65 odst. 1 s.ř.s. je osoba, která tvrdí, že došlo ke zkrácení na jejích veřejných subjektivních právech tím, že napadený úkon správního orgánu její práva zákládá, mění, ruší nebo závazně určuje jinak, než předepisuje zákon, nebo že byl tento úkon proveden (vydán) v řízení, v němž byla porušena procesní práva dotyčné osoby tak, že to mohlo mít vliv na zákonnost napadeného úkonu. Žalobce může účinně namítat jen tu nezákonnost rozhodnutí, kterou byl zkrácen na svých právech, přičemž zkrácením na právech je nutno rozumět nejen zkrácení na právech hmotných, ale i na právech procesních. Žalobní legitimace nepřísluší tomu, jehož práva nebo povinnosti nebyly "rozhodnutím" ve smyslu §65 odst. 1 s.ř.s. založeny, změněny, zrušeny nebo závazně určeny. Podle ustanovení §65 odst. 2 s.ř.s. žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle §65 odst. 1 s.ř.s., tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která mu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí; žalobu je tedy - za této situace - oprávněn podat i ten, s nímž správní orgán nejednal jako s účastníkem, ačkoli podle zákona účastníkem v daném správním řízení byl, a měl tak práva a povinnosti účastníka správního řízení. Skutečnost, zda někdo byl účastníkem správního řízení, je třeba posuzovat materiálně, a nikoli podle toho, s kým ve skutečnosti správní orgán jednal.
NSS poukázal na obsah správního spisu, z něhož vyplývá, že paní V., nájemkyně bytu č. 2 ve II. NP domu na adrese Brno, jenž je ve vlastnictví města Brna, provedla na základě stavebního povolení ze dne 28. 1. 1998, č.j. VRS 43735/97-Str/351, vydaného žalovaným, stavební úpravy bytu, v jejichž rámci došlo ke zvětšení tohoto bytu připojením některých místností sousedního bytu č. 3. Stěžovatelka, která je nájemkyní uvedeného bytu č. 3, tyto stavební úpravy pociťovala jako nespravedlivé a porušující její práva. V koladaučním řízení, jehož výsledkem bylo KR, kterým žalovaný povolil užívání bytu paní Vrtišové, nebylo se stěžovatelkou jednáno jako s účastnicí řízení. NSS dále připomněl, že okruh účastníků kolaudačního řízení je definován v ustanovení §78 stavebního zákona a jejich definice uvedená v jeho odst. 1 je taxativní a představuje speciální úpravu ve vztahu k úpravě účastenství uvedené v ustanovení §14 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., přičemž nájemce bytu do výčtu definovaných účastníků řízení nespadá; "podmínky pro rozšíření okruhu účastníků kolaudačního řízení podle §78 odst. 2 stavebního zákona nebyly v případě stěžovatelkou napadeného kolaudačního řízení dány, navíc, i kdyby dány byly, nemohly by vzhledem k dikci ustanovení §59 odst. 4 stavebního zákona k jejímu účastenství vést". NSS proto konstatoval, že stěžovatelka nebyla a ani nemohla být podle platného práva účastnicí kolaudačního řízení; to ostatně stěžovatelka ani nerozporuje. "Její žalobní legitimace podle §65 odst. 2 s.ř.s. tedy vůbec nepadá v úvahu."
NSS dále poukázal na závazkověprávní (soukromoprávní) povahu právních vztahů mezi nájemcem bytu a pronajímatelem (upravených o.z.); podle §695 o.z. je pronajímatel oprávněn provádět stavební úpravy bytu a jiné podstatné změny v bytě pouze se souhlasem nájemce, který však lze odepřít jen z vážných důvodů. Ze srovnání právní úpravy ve stavebním zákoně a v o.z. je zřejmé, že zákonodárce považuje vztah nájemce k předmětu nájmu (bytu) za natolik zprostředkovaný osobou jeho vlastníka (a tedy pronajimatele), že necítil potřebu nájemce bytu jako samostatný procesní subjekt zařadit do okruhu účastníků kolaudačního řízení (a rovněž řízení stavebního). K ochraně zájmu nájemce postačí, pokud tento bude "reprezentován" ve stavebním i v kolaudačním řízení tím, od něhož si byt pronajal (tedy vlastníkem bytu či domu), který účastníkem těchto řízení je. Je pak na nájemci bytu, aby si "prostředky, které mu poskytuje soukromé právo, vydobyl na pronajimateli, aby jeho zájmy a zákonem zaručená práva byly při stavebních úpravách sousedních bytů či jiných částí domu chráněny. Platnou právní úpravu nelze považovat za jakkoli pochybnou z ústavněprávního hlediska - právo nájemce na užívání pronajaté nemovitosti není (na rozdíl od vlastnického práva) absolutním právem působícím erga omnes, nýbrž relativním právem působícím výlučně ve vztahu mezi nájemcem a pronajímatelem". Soudní ochrana tohoto relativního práva je zajištěna možnostmi danými nájemci v rámci občanského soudního řízení, tj. domáhat se různými typy žalob ochrany svých práv vůči pronajimateli; NSS proto uvedl, že nelze mít jakékoli pochyby o konformitě platné úpravy s čl. 6 odst. 1 věta první Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 (dále jen "Úmluva") a z hlediska právně historického poznamenal, že obdobná právní úprava, jakož i její výklad správním soudnictvím platily i za I. ČSR [srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu - Boh. A 1568/22 (14197/22) a Boh. A 6305/27 (15222/26)].
NSS proto dovodil, že veřejná subjektivní práva stěžovatelky nebyla kolaudačním rozhodnutím žalovaného (vydaným na žádost třetí osoby ve věci stavební úpravy bytu užívaného touto třetí osobou) žádným způsobem přímo dotčena, neboť - jak bylo výše uvedeno - žádná taková práva zákon stěžovatelce jako pouhé nájemkyni bytu sousedícího s bytem, který byl předmětem stavebních úprav, nedává. Z KR toliko plyne, že z hlediska veřejného práva (práva stavebního) byla stavební úprava provedena v souladu s podmínkami danými stavebním povolením a že ze stavebněprávního hlediska nic nebrání užívání stavby. Žalobní legitimace stěžovatelky není proto dána ani podle §65 odst. 1 s.ř.s.
NSS konečně uzavřel s tím, že krajský soud rozhodl o odmítnutí žaloby, neboť žalobu podala osoba zjevně neoprávněná [§46 odst. 1 písm. c) s.ř.s.] a na tomto závěru nemění nic ani okolnost, že důvody odmítnutí žaloby posoudil nesprávně, když je opřel o ustanovení §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s ustanovením §68 písm. a) s.ř.s. NSS proto uvedl, že za takové situace - je-li rozhodnutí krajského soudu věcně správné, třebaže k němu krajský soud dospěl na základě nesprávného právního názoru - není důvodu, aby NSS rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc krajskému soudu vrátil k dalšímu řízení. K zachování jednoty a věcné správnosti rozhodování, jakož i případně - pokud by rozhodnutím krajského soudu došlo ke zrušení žalobou napadeného správního rozhodnutí, k čemuž však v souzené věci nedošlo - k poskytnutí závazné informace žalovanému správnímu orgánu o tom, jak je třeba věc posuzovat (srov. ustanovení §78 odst. 5 a §110 odst. 3 s.ř.s.), zcela postačí, aby NSS ve svém rozhodnutí o kasační stížnosti vyslovil právní názor, který k věci samé zaujal; výjimkou by byl případ, kdy by užité důvody rozhodnutí činily nepřezkoumatelným a byl by dán důvod k jeho zrušení pro tuto vadu (obdobný názor zaujal již NSS ve svém rozsudku ze dne 3. 6. 2004, č.j. 2 Afs 17/2003-52). K samotnému rozlišení důvodů odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. c) s.ř.s. a podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a) s.ř.s. NSS poznamenal, že soud musí v prvé řadě zkoumat, zda u žalobce vůbec připadá v úvahu, že by mohl být aktivně legitimován. Nepřipadá-li toto vůbec v úvahu, je nutno žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. c) s.ř.s.. Teprve dospěje-li soud k závěru, že tento důvod odmítnutí žaloby není dán, zkoumá eventuální další důvody odmítnutí žaloby, mezi nimi i důvod podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a) s.ř.s. Nevyčerpání řádných opravných prostředků žalobcem v řízení před správním orgánem má totiž smysl zkoumat pouze tehdy, pokud žalobce vůbec byl osobou, která mohla tyto opravné prostředky podat, tj. takovou osobou, u níž vůbec připadá v úvahu, aby byla aktivně legitimována k podání žaloby na základě ustanovení §65 odst. 1 nebo odst. 2 s.ř.s.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2005, č.j. 2 As 1/2005-62, a usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. 2. 2004, č.j. 30 Ca 399/2003-26, napadla stěžovatelka ústavní stížností. V ní nejprve zrekapitulovala dosavadní průběh řízení a dále poukázala na to, že "ačkoliv nebyly dodrženy podmínky stavebního povolení ... a stavební úpravy v bytě č. 2 zasáhly i do mého bytu (byt č. 3 nelze dosud řádně užívat), vydal žalovaný dne 23. 9. 1998 kolaudační rozhodnutí". Stěžovatelka uvádí, že se tak stalo bez povinné účasti hygienika (resp. bez závazného posudku hygienické služby), za tvrzené existence technických nedostatků (zajištění spolehlivé požární bezpečnosti, zajištění ochrany proti hluku).
Stěžovatelka dále poukázala na svůj nesouhlas s odůvodněním usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. 2. 2004, č.j. 30 Ca 399/2003-26, které (s odkazem na ustanovení §59 odst. 4 stavebního zákona) považuje za mylné. Obdobně přistoupila i k argumentaci vůči rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2005, č.j. 2 As 1/2005-62. Ocitovala (mimo jiné) ty dvě části z jeho odůvodnění, které se vztahovaly k nesprávnému posouzení důvodů odmítnutí správní žaloby krajským soudem ("základní podmínkou postupu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je, že žalobou je napaden takový akt správního orgánu, kterým tento orgán autoritativním způsobem zasáhl do právní sféry fyzické osoby"); dále kritizovala i tvrzený závěr NSS, že z KR plyne, že z hlediska veřejného práva byla stavební úprava provedena v souladu s podmínkami danými stavebním povolením, čímž mohl být NSS uveden v omyl. NSS prý pochybil tím, že rozhodl bez účastníků řízení a že ve sporu o přezkoumání KR vycházel pouze z tvrzení žalovaného.
Stěžovatelka dále prohlásila, že KR byla zkrácena na svých právech dle čl. 8 Úmluvy. Konečně uvedla, že oba obecné soudy ve svých rozhodnutích porušily zákon, neboť vůbec nezjistili skutkový stav věci, ignorovaly důkazy oznámené soudu a jednaly v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť její žádost "nebyla projednána spravedlivě, a také ne veřejně nestranným soudem". Stěžovatelka dodala, že byla porušena její a synova práva na bydlení, neboť vady KR znemožňují řádné užívání bytu a ústavní stížnost navíc svým významem přesahuje vlastní zájmy stěžovatelky, neboť dle jejího tvrzení není zaručena požární bezpečnost její, nájemce bytu č. 2 a případně další obyvatele domu.
Stěžovatelka proto navrhla, aby Ústavní soud přijal nález, jímž usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 26. 2. 2004, č.j. 30 Ca 399/2003-26, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2005, č.j. 2 As 1/2005-62, zruší.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Ústavní soud (v zásadě) nezasahuje do jurisdikční činnosti obecných soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy a již proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností, pokud tyto soudy postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny (I. ÚS 230/96 In: Ústavní soud České republiky : Sbírka nálezů a usnesení - svazek 7. Vydání 1. Praha C. H. Beck 1997, str. 173; srov. také III. ÚS 23/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. Vydání 1. Praha, C. H. Beck 1994, str. 41). Ústavní soud se může zabývat správností hodnocení důkazů obecnými soudy jen tehdy, pokud zjistí, že v řízení před nimi byly porušeny ústavní procesní principy (srov. např. I. ÚS 32/95 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 5. Vydání 1. Praha, C. H. Beck 1997, str. 346). Mezi ně náleží zejména právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu, jinými slovy práva na spravedlivé projednání její věci nezávislým a nestranným soudem (čl. 6 odst. 1 Úmluvy), kterých se stěžovatelka dovolává.
Z těchto principů vychází Ústavní soud i v řízení o této konkrétní ústavní stížnosti.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti - jak již bylo uvedeno - zejména namítá porušení svého práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu by k porušení v tomto článku upraveného práva na soudní ochranu došlo tehdy, pokud by byla komukoli v rozporu s ním upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, popř. pokud by soud odmítl jednat a rozhodovat o podaném návrhu, eventuálně pokud by zůstal v řízení bez zákonného důvodu nečinný (srov. I. ÚS 2/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. Vydání 1. Praha, C. H. Beck 1994, str. 273). Nic takového však zjištěno nebylo. Ústavní soud konstatuje, že správní soudy právem poukázaly na nedostatek aktivní legitimace stěžovatelky k podání správní žaloby; NSS dostatečně jasně a přesvědčivě uvedl a zdůvodnil argumentaci, která jej vedla k zamítnutí kasační stížnosti proti rozhodnutí Krajského osudu v Brně, přičemž zvláštní pozornost věnoval rozlišení důvodů odmítnutí správní žaloby podle ustanovení §46 odst. 1 písm. c) s.ř.s. a podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a) s.ř.s. Za těchto okolností je proto rozhodnutí NSS výsledkem jeho právního posouzení věci a jeho argumenty (uvedené v odůvodnění rozsudku) nelze ani z ústavněprávního hlediska úspěšně zpochybňovat.
Právě tak musí Ústavní soud za lichá označit tvrzení stěžovatelky, že NSS "pochybil tím, že rozhodl bez účastníků řízení (veřejné zasedání) a že ve sporu o přezkoumání kolaudačního rozhodnutí vycházel pouze z tvrzení žalovaného". Z ustanovení §109 odst. 1 s.ř.s. neplyne, že by musel NSS obligatorně nařizovat jednání (srov. první větu uvedeného ustanovení "O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání."); Ústavní soud se v souzené věci nedomnívá, že by - vzhledem k řešené otázce aktivní legitimace stěžovatelky k podání správní žaloby - mohlo rozhodnutí NSS bez ústního jednání založit porušení stěžovatelčina práva a spravedlivý proces. Ostatně, NSS jednání nařizuje jen za situace, kdy to považuje k projednání kasační stížnosti za vhodné nebo provádí-li dokazování (srov. druhou větu uvedeného ustanovení). Jestliže v souzené věci NSS takovou situaci neshledal (a Ústavní soud je toho názoru, že důvodům, jež by měly svědčit opaku, přisvědčit - vzhledem k posuzované otázce - nelze), není možné ani tento postup NSS považovat za řešení, které by stěžovatelčino základní právo na spravedlivý proces popíralo.
Ústavní soud má ostatně za to, že stěžovatelka v ústavní stížnosti dostatečně jasně a zřetelně nerozlišuje funkci a účel správního soudnictví ve vztahu k souzené věci, jestliže od správního soudu požaduje ochranu subjektivních veřejných práv, která jí (jako nájemkyni bytu v rámci kolaudačního řízení ze stavebního zákona a ze správního řádu) ani nesvědčí. Za této situace nemůže správní žaloba v souzené věci (navíc podávaná stěžovatelkou jako aktivně nelegitimovaným subjektem) nahrazovat důsledky a případné řešení otázek, z nichž některé stěžovatelka uváděla již v předcházejícím řízení vedeném před Ústavním soudem pod sp. zn. I. ÚS 251/03; to se týká i nyní tvrzeného porušení čl. 8 Úmluvy, které stěžovatelka (zřejmě) vztahuje na údajné porušení jejího a synova práva na bydlení a na tvrzené nebezpečí poškození zdraví a života nájemce bytu č. 2 a dalších obyvatel domu. Stejně jako v předchozím případě se nepochybně jedná o argument lichý, neboť napadenými rozhodnutími nebylo nijak zpochybněno stěžovatelčino právo byt užívat.
Je tedy zřejmé, že napadenými rozsudky Krajského soudu v Brně a Nejvyššího správního soudu k zásahu do základních práv a svobod stěžovatelky, které jsou zaručeny ústavním pořádkem, nedošlo.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů] odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 5. ledna 2006
František Duchoň v.r.
předseda senátu Ústavního soudu