ECLI:CZ:US:2006:2.US.271.06
sp. zn. II. ÚS 271/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma o ústavní stížnosti stěžovatelky E. H., zastoupené JUDr. Ladislavou Lebedovou, advokátkou se sídlem Husovo nám. 65, Ledeč nad Sázavou, o návrhu ze dne 27. 4. 2006, jímž se domáhá, aby Ústavní soud vyslovil, že rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2004, sp. zn. 3 Ca 10/2004, a rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2006, sp. zn. 4 Ads 15/2005, byla porušena ústavně zaručená rovnost práv garantovaná ustanovením čl. 1 Listiny základních práv a svobod, takto:
Návrh se odmítá .
Odůvodnění:
Návrhem ze dne 27. 4. 2006, doručeným Ústavnímu soudu dne 4. 5. 2006, se stěžovatelka domáhá, aby Ústavní soud nálezem vyslovil, že rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2004, sp. zn. 3 Ca 10/2004, a rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2006, sp. zn. 4 Ads 15/2005, byla porušena ústavně zaručená rovnost práv plynoucí z ustanovení čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
V ústavní stížnosti stěžovatelka uvádí, že rozhodnutím České správy sociálního zabezpečení ze dne 25. 10. 1995 č. 365 824 415 byl stěžovatelce přiznán od 4. 9. 1995 starobní důchod ve výši 3 695,- Kč měsíčně a vdovský důchod ve výši 751,- Kč měsíčně. Vdovský důchod byl upraven podle ust. §56 odst. 1 zák. č. 100/1988 Sb., ve znění pozdějších předpisů, na polovinu, tj. 1438,- Kč a dále byl vdovský důchod redukován podle ust. §56 odst. 3 cit. zák. limitujícího maximální výši součtu vdovského a starobního důchodu na 751,- Kč. Novou právní úpravou, provedenou zákonem č. 155/1995 Sb. byly limity součtu vdovského a starobního důchodu zrušeny. Z toho plyne, že pro nároky na důchody vzniklé po 1. 1. 1996 maximální limity při souběhu vdovského a starobního důchodu neplatí. Rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení stěžovatelka napadla ústavní stížností, kterou Ústavní soud pod spisovou značkou III. ÚS 35/04 odmítl jako nepřípustnou pro nevyčerpání opravných prostředků.
Stěžovatelka požádala Českou správu sociálního zabezpečení o přepočet jejího vdovského důchodu podle nové právní úpravy (zákon č. 155/1995 Sb.). Česká správa sociálního zabezpečení rozhodnutím ze dne 7. 7. 2004, č. 365 824 415, žádost zamítla, neboť nový předpis, účinný od 1. 1. 1996, nelze na nárok stěžovatelky na důchodovou dávku vyměřenou podle dřívější právní úpravy aplikovat.
Stěžovatelka napadla uvedené rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení žalobou, jíž Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 11. 2004, sp. zn. 3 Ca 10/2004, zamítl. Soud dospěl k závěru, že postup žalovaného orgánu státní správy byl zcela v souladu s platnou právní úpravou. Připomněl, že v jeho pravomoci ani v pravomoci soudu obecně není dotvářet právo nad rámec platných zákonů.
Proti uvedenému rozsudku stěžovatelka podala kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 10. 2. 2006, sp. zn. 4 Ads 15/2005, zamítl. Ztotožnil se se závěrem soudu prvého stupně, že zákonná úprava neumožňuje, aby po nabytí účinnosti zákona č. 155/1995 Sb. byl vyměřený vdovský důchod stěžovatelky, přiznaný ve výši odpovídající podmínkám jeho souběhu se starobním důchodem podle pravidel dříve účinného zákona č. 100/1988 Sb., znovu přepočítán podle pravidel nových. V obecné rovině se zabýval možnostmi zákonodárce zabezpečit žádoucí pružnou kontinuitu právního řádu za situace, kdy se určité skutečnosti dostávají z režimu jedné právní normy dřívější do režimu jiné právní normy nové. Pravidlem přitom zůstává, že právní vztahy vzniklé před účinností nové právní úpravy se spravují podle právní normy dřívější, právní vztahy vzniklé po datu účinnosti nové právní normy se pak řídí normou novou, a to buďto bez potřeby přizpůsobit režim dříve vzniklých vztahů nové právní úpravě, nebo s povinností přizpůsobit jejich režim nové právní úpravě do určité doby. Přechodná ustanovení měnící dříve založené právní stavy je přitom třeba vždy v příslušném právním předpisu upravit zcela konkrétně a výslovně je modifikovat pro jednotlivé specifické otázky. Pokud tedy v posuzované věci v případech dříve vyměřených vdovských i vdoveckých důchodů v souběhu s důchody starobními zákon nepodporuje jejich nový přepočet podle nastupující úpravy, potom platí, že se na tomto způsobu výpočtu v souvislosti s přijatou úpravou nic nemění. Stěžovatelka se mýlí, pokud se domnívá, že zpětná účinnost byla použita toliko v případě nároků mužů na vdovecké důchody po svých ženách. Naznačovanou nerovnost v přístupu k mužům a ženám z uvedeného ustanovení §69 odst. 3 zákona č. 155/1995 Sb. nelze dovodit, neboť i v případě mužů by bylo namístě i nadále postupovat podle právní úpravy dřívější.
V ústavní stížnosti stěžovatelka uvádí, že se postupně obracela na řadu státních úřadů a institucí, neboť pokládala limitování souběhu vdovských a starobních důchodů pro jednu skupinu žen za nespravedlivé. Na podání stěžovatelky bylo vesměs reagováno tím způsobem, že zpětnou účinnost zák. č. 155/1995 Sb. na nároky, které byly nabyty před 1. 1. 1996, nelze připustit, že by řešení uvedené problematiky zavedením retroaktivity v uvedeném případě představovalo přehodnocení všech dosavadních vyplácených důchodů, že "spravedlivé" řešení v těchto oblastech neexistuje, neboť i důchody dalších skupin osob byly podle dřívější úpravy omezeny zákonným limitem, který byl vzhledem k nové koncepci placení důchodového pojištění občany v nové úpravě odstraněn. K tomu dále stěžovatelka opakovaně argumentovala a v ústavní stížnosti znovu uvádí, že zpětná účinnost zákona č. 155/1995 Sb., byla použita pouze v případě nároků mužů na vdovecké důchody po svých ženách, a to ustanovením §69 odst. 3 zák. č. 155/1995 Sb. o důchodovém pojištění.
Ústavní soud se nejdříve zabýval opodstatněností ústavní stížnosti, aby zjistil, zda jsou dány předpoklady jejího meritorního projednání ve smyslu §42 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Opodstatněností ústavní stížnosti se přitom v řízení před Ústavním soudem rozumí, že napadený "zásah orgánu veřejné moci" (§72 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) vzhledem ke své povaze, namítaným vadám svým či vadám řízení, které jeho vydání předcházelo, je způsobilý porušit základní práva a svobody stěžovatele. Po přezkoumání věci dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je v tomto směru zjevně neopodstatněná, neboť nic nesvědčí eventuálnímu porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti primárně nebrojí proti úvahám obecných soudů, při nichž standardními metodami interpretace intertemporálních ustanovení zákona č. 155/1995 Sb. dovodily, že nová úprava se na stěžovatelčin případ nevztahuje. Stěžovatelka se cítí být dotčena na svých ústavně zaručených právech předně koncepcí samotné právní úpravy. Podstatu vidí v tom, že právní úprava přijatá s účinností od 1. 1. 1996, která se na její případ výpočtu důchodu nevztahuje, by pro ní byla příznivější. Cítí se tak poškozena tím, že přechodná ustanovení pozdější právní úpravy nestanovují, že se nový zákon v určitém rozsahu vztahuje i na již dříve vypočtené důchody, a tedy i na její případ. Dožaduje se proto, aby Ústavní soud působil de facto v roli zákonodárce a právní úpravu intertemporálních ustanovení nového zákona svým zásahem nahradil, aby bylo možné retroaktivitu nového zákona v případě stěžovatelky dovodit. K takovému opatření však Ústavní soud není oprávněn.
Z ústavního pořádku nevyplývá povinnost zákonodárných orgánů ani orgánů výkonné moci přijmout právě takovou zákonnou úpravu poskytování důchodových dávek, kterou stěžovatelka považuje za nezbytnou k nastolení ústavní rovnosti. Ústavní soud v žádném případě a priori argumentaci stěžovatelky neodmítá, není však oprávněn vykročit z pravomocí svěřených mu ústavodárcem, neboť by takovým vykročením popřel základní principy právního státu a sám by se dopustil protiústavnosti. Ústavní soud nestojí ani nad Ústavou, ani nad ústavodárcem a jeho role ve vztahu k orgánům moci výkonné a zákonodárné je rolí kontrolora a omezovatele těchto mocí v případech, kdy vybočí z mezí ústavnosti; není rolí Ústavního soudu, aby sám tvořil nebo nahrazoval jejich vůli. V posuzované věci zákonodárce vyjádřil vůli upravit pravidla, podle nichž jsou ve společnosti rozdělovány veřejné prostředky mezi jednotlivé subjekty, přičemž podle intertemporálních ustanovení na konkrétní případ stěžovatelky přijatá úprava nedopadá a výše jejího již vypočteného důchodu se podle nové úpravy tudíž nově nestanovuje. Že tato pravidla nemusí být pociťována - a nejen stěžovatelkou - jako spravedlivá je zcela pochopitelné; k jejich změně přijetím nové právní úpravy však předně není povolán Ústavní soud (srov. nález Ústavní soudu sp. zn. Pl. ÚS 10/04).
Jak bylo řečeno výše, stěžovatelka se svou argumentací dovolává retroaktivních účinků nového zákona. Právní teorie i praxe rozlišuje mezi pravou a nepravou retroaktivitou. V předmětné věci by se zřejmě jednalo o retroaktivitu pravou, když podstatou pravé zpětné účinnosti je, že podle určité současné právní normy je možno posoudit právní skutečnosti či právní vztahy, které se uskutečnily dříve než právní norma nabyla účinnosti, resp. to, že nová právní norma může změnit právní následky, které podle práva nastaly přede dnem její účinnosti (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/01).
Principu zákazu retroaktivity se Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně věnoval (srov. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 21/96, Pl. ÚS 33/01, Pl. ÚS 78/92). Konstatoval, že ke znakům právního státu patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občanů v právo, které se úzce pojí s výše uvedeným zákazem retroaktivity právním norem, resp. jejich retroaktivního výkladu. Nepřípustnost zpětné účinnosti právních norem pro oblast trestního práva je výslovně upravena v čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 Úmluvy, její působení pro další odvětví práva se dovozuje z čl. 1 Ústavy. Z uvedené obecné zásady nepřípustnosti pravé retroaktivity lze v odůvodněných případech připustit striktně omezené výjimky její přípustnosti. Ústavní soud se k této otázce vyjádřil s podporou citace dřívější i nynější právní teorie v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96. Uvedl, že pravou retroaktivitu "lze ospravedlniti nanejvýše tam, kde právní povinnost pro minulost, stanovená již dříve alespoň jako mravní povinnost, byla pociťována" (A. Procházka, Retroaktivita zákonů. In. Slovník veřejného práva. Sv. III, Brno 1934, s. 800). Tuto situaci ostatně řeší i předvídá již uvedený čl. 7 Úmluvy, který v odstavci 2 stanoví, že vyloučení zpětné účinnosti norem trestního práva "... nebrání souzení a potrestání osoby za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, bylo trestné podle obecných právních zásad uznávaných civilizovanými národy." Zpětnou působnost zákona na občanskoprávní poměry by pak bylo možno odůvodnit též veřejným pořádkem (ordre public), především, jestliže by byly dotčeny předpisy absolutně kogentní, jež byly vydány v důsledku určité mezní situace přerodu hodnot ve společnosti (srov. L. Tichý, K časové působnosti novely občanského zákoníku, Právník č. 12, 1984, s. 1102). Kritériem přípustnosti výjimek z principu zákazu pravé retroaktivity je legislativní zásada "ochrany oprávněné důvěry ve stálost právního řádu". (A. Procházka, Základy práva intertemporálního, Brno 1928, s. 111).
O žádnou z uvedených či svou intenzitou obdobných výjimečných okolností se v posuzované věci nejedná. Stěžovatelka navíc nepožaduje aplikaci nové úpravy důchodového pojištění jako celku, neboť takový důsledek by pro ni neměl jednoznačně pozitivní efekt. Požaduje její aplikaci směřující nikoli k přepočtu jejího již vypočteného důchodu, nýbrž toliko s ohledem na zrušení limitu při souběhu nároků na vdovský a starobní důchod, který v nové právní úpravě odpadl. Selektivní aplikaci jen některých ustanovení, resp. těch, která za konkrétních okolností vyvolávají pozitivní změny, nelze s poukazem na odstranění nerovnosti zcela jistě dosáhnout. Jak správně uvedl Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí, ne vždy je následující právní úprava příznivější. Při výpočtu vdovského důchodu podle právní úpravy dřívější (§47 odst. 1 zákona č. 100/1988 Sb.) činila jeho výše 60 % důchodu starobního, zatímco podle úpravy nové (§51 odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb.) činí výše vdovského důchodu v případě vdovského důchodu 50 % jeho výměry.
Tvrzení stěžovatelky, že intertemporální ustanovení nového zákona upravují jeho zpětnou účinnost toliko na již vzniklé nároky mužů na vdovecké důchody a nikoli na nároky žen na důchody vdovské, nemá oporu v uvedené právní úpravě. Touto námitkou se zabýval Nejvyšší správní soud a z odůvodnění jeho rozhodnutí vyplývá, že aplikovatelnost dřívější právní úpravy dopadá na nároky mužů i žen stejným způsobem. K opakovaným námitkám stěžovatelky Ústavní soud na jeho závěry odkazuje.
Ke stěžovatelkou namítanému porušení čl. 1 Listiny, k němuž se celá její argumentace váže, Ústavní soud dodává, že v řadě svých rozhodnutí (např. nálezy ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 5/95, Pl. ÚS 33/96, Pl ÚS 15/02) vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Ztotožnil se v nich s chápáním rovnosti, jak ji vyjádřil Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu z 8. 10. 1992, sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (publikovaném pod č. 11 Sbírky usnesení a nálezů ÚS ČSFR). Ústavní soud ČSFR v něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Tento závěr vyplývá i z úpravy článků 1 až 4 zařazených pod obecná ustanovení Listiny. Článek 1 Listiny, jehož porušení je výslovně namítáno, nelze vykládat izolovaně od dalších obecných článků 2 až 4 Listiny, ale naopak je nutno pojmout je jako jediný celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že základní chráněné hodnoty vyjmenované v článku 1 Listiny nekoncipoval ústavodárce jako absolutní. Totéž odráží i ustanovení článku 4 Listiny, který přímo předpokládá existenci zákonem stanovených povinností a omezení, ale i článek 2 odst. 3 Listiny, v němž se předvídá možnost uložit určité povinnosti či omezení. Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Aby k porušení došlo, musí být splněno několik podmínek: s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Ústavní soud tímto odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: "rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy" [Pl. ÚS 36/93 (ÚS 1, 179)]. Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje přitom ve vyloučení libovůle. Hledisko druhé vyplývá z právního názoru, vyjádřeného v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (ÚS, 3, 209): "nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny apod." [shodně Pl. ÚS 5/95 (ÚS, 4, 217-218)]. Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení některého se základních práv a svobod.
K závěru svědčícímu o svévolném zásahu zákonodárce případně dotčení jiného základního práva v případě stěžovatelky nelze dospět a stěžovatelka sama ostatně porušení jiného ústavně zaručeného práva neuvádí. Sama skutečnost, že stěžovatelce nebyla vzhledem ke změně právní úpravy, k níž došlo s pozdější účinností, nově stanovena výše poskytovaného důchodu bez limitního kritéria, resp. že nové právní úpravě, kterou stěžovatelka vzhledem ke konkrétním okolnostem jejího případu považuje za příznivější, nebyla přiznána pravá retroaktivita v takové formě, aby dopadla i na stěžovatelčin případ, vzhledem k uvedenému nepředstavuje dotčení jejích práv v rovině ústavnosti.
Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Dochází k tomu v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva a svobody. Posuzování tohoto konfliktu hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu by mělo vést k závěru o druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav. Proporcionalitu lze přitom charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních práv a svobod, odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Platí tu zároveň maxima, přikazující v případě omezení základního práva, resp. svobody šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny). Při posouzení způsobu legislativního řešení intertemporality tudíž sehrává svou roli nejen míra odlišnosti nové a staré právní úpravy, nýbrž i společenská naléhavost zavedení nové právní úpravy (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/96).
Při posuzování stěžovatelkou naznačené nerovnosti nutno zvažovat intenzitu veřejného zájmu na úspěšném provedení reformy důchodového systému, jejímž cílem je vytvořit systém, který by finančně nadměrně nezatěžoval budoucí generace, s mírou zásahu do principů rovnosti, které nová úprava v konkrétních okolnostech zřejmě může vyvolávat. Stupeň intenzity veřejného zájmu na postupném přechodu k důchodovému systému, který by byl i dlouhodobě schopen zajistit racionální vazbu mezi příjmy v období ekonomické aktivity a příjmy v postproduktivním věku z pohledu mezigenerační solidarity odůvodňuje přiměřený zásah do principů rovnosti.
Vzhledem ke všemu výše uvedenému Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
Ústavní soud je nucen dále konstatovat, že k rozhodnutí o návrhovém žádání tak, jak jej stěžovatelka formulovala, by beztak nebyl příslušný. Stěžovatelka se totiž domáhá toliko konstatování, že její ústavně zaručená práva byla rozhodnutími obecných soudů porušena, aniž by zároveň navrhovala jejich kasaci. Stěžovatelka tak mylně směšuje možnosti rozhodování Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu ČR.
Výrok, který stěžovatelka navrhuje, může být vysloven jen v rozsudku Evropského soudu pro lidská práva, který jako mezinárodní orgán rozhoduje pouze na základě mezinárodního práva, jehož porušení může také konstatovat (nemůže však rušit rozhodnutí vnitrostátních orgánů, která součástí mezinárodního práva přirozeně nejsou). V důsledku toho mají jeho reparační pravomoci nutně toliko satisfakční povahu (spravedlivé zadostiučinění). Naproti tomu Ústavní soud ČR se jako vnitrostátní orgán při svém rozhodování řídí právem vnitrostátním, resp. mezinárodním jen v části, jež byla do českého právního řádu inkorporována. Má účinné právní nástroje k tomu, aby mohl dosáhnout restituce vnitrostátních právních poměrů, které existovaly před porušením ústavně garantovaných práv a svobod stěžovatelů. Ve smyslu §82 odst. 3 zák. o Ústavním soudu může zrušit napadené rozhodnutí orgánu veřejné moci nebo příslušnému státnímu orgánu zakázat, aby v porušování práva a svobody pokračoval, a, je-li to možné, může mu i přikázat, aby obnovil stav před porušením. Ústavní soud však nemá oprávnění pouze konstatovat porušení ústavně garantovaného práva či svobody.
Ústavní soud je dle článku 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti. Při výkonu svých kompetencí musí respektovat jeden ze základních principů právního státu, zakotvený v článku 2 odst. 3 Ústavy a v článku 2 odst. 2 Listiny, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který stanoví zákon. Nelze tudíž dovodit oprávnění Ústavního soud výrokem svého rozhodnutí pouze deklarovat porušení ústavně garantovaného práva či svobody, aniž by současně nepostupoval podle ustanovení §82 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 9. srpna 2006
S t a n i s l a v B a l í k
předseda senátu