ECLI:CZ:US:2008:1.US.366.05.1
sp. zn. I. ÚS 366/05
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedkyně senátu Ivany Janů a soudců Vojena Gűttlera a Františka Duchoně - ze dne 22. května 2008 sp. zn. I. ÚS 366/05 ve věci ústavní stížnosti Mgr. V. R. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005 č. j. 6 Ads 53/2003-28 a proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 7. 2003 č. j. 31 Cad 56/2003-10 a proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 31. 3. 2003 č. j. X/521, vydaným ve věci stěžovatelčiny žádosti o přiznání vyrovnávacího přídavku ke starobnímu důchodu, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně a České správy sociálního zabezpečení jako účastníků řízení.
I. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005 č. j. 6 Ads 53/2003-28 se zrušuje.
II. Návrh na zrušení rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 7. 2003 č. j. 31 Cad 56/2003-10 a návrh na zrušení rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 31. 3. 2003 č. j. X/521 se odmítají.
Odůvodnění:
I.
1. Ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně a České správy sociálního zabezpečení. Opírá ji zejména o následující důvody.
2. Česká správa sociálního zabezpečení (dále též jen "ČSSZ") svým rozhodnutím ze dne 31. 3. 2003 č. j. X/521 zamítla stěžovatelčinu žádost o přiznání "vyrovnávacího přídavku" jako rozdílu mezi starobním důchodem, který by jí náležel podle českých předpisů o důchodovém pojištění (tedy předpisů státu, ve kterém žije), a důchodem, který jí je po přepočtu na českou měnu vyplácen slovenským nositelem pojištění podle slovenských předpisů a podle Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení. ČSSZ odůvodnila své rozhodnutí tím, že podobná dávka neexistuje, a proto ji nemohla stěžovatelce přiznat. Stěžovatelka napadla uvedené rozhodnutí správní žalobou, kterou však Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 24. 7. 2003 č. j. 31 Cad 56/2003-10 zamítl. Ztotožnil se přitom s právním názorem ČSSZ.
3. Stěžovatelka napadla uvedený rozsudek Krajského soudu v Brně kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 28. 4. 2005 č. j. 6 Ads 53/2003-28 zamítl. Přisvědčil Krajskému soudu v Brně, že žádný hmotněprávní předpis platný a účinný na českém území neupravuje požadovaný vyrovnávací přídavek, a proto jej správní orgán nemohl přiznat. Pokud se týká rozdělení dob zaměstnání na doby získané v České republice a doby získané ve Slovenské republice, odvolal se na čl. 20 odst. 1 Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, vyhlášené pod č. 228/1993 Sb. (dále též jen "Smlouva"). Podle stěžovatelky je postupem ČSSZ a obecných soudů porušen zejména čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), neboť zakládá nerovnost v právu na důchodové zabezpečení podle toho, ve které části vlastního státu dotyčná osoba pracovala. Pokud jde o vyrovnávací přídavek, nejde prý o zvláštní dávku, ale o část důchodu, který by bez Smlouvy mohla stěžovatelka požadovat v plné výši. Protože aplikace Smlouvy má přednost, zůstane z plné částky českého důchodu, který by stěžovatelce jinak náležel, jen rozdíl mezi českým a slovenským důchodem. Aplikace Smlouvy provedená Nejvyšším správním soudem je však podle stěžovatelky diskriminační. Stěžovatelka přitom poukazuje na nálezy Ústavního soudu týkající se uvedené problematiky [sp. zn. III. ÚS 252/04 ze dne 25. 1. 2005 (N 16/36 SbNU 173), IV. ÚS 158/04 ze dne 4. 4. 2005 (N 72/37 SbNU 23) a II. ÚS 405/02 ze dne 3. 6. 2003 (N 80/30 SbNU 245)], jimiž Ústavní soud požadovaný přídavek přiznal.
II.
4. Ze spisu Krajského soudu v Brně sp. zn. 31 Cad 56/2003, Ústavní soud zjistil, že dne 18. 3. 2003 požádala stěžovatelka ČSSZ o přiznání vyrovnávacího příspěvku ke starobnímu důchodu, který jí vyplácí Slovenská sociálna pojisťovňa a který po přepočtu na české koruny je nižší oproti důchodu, který by jí náležel, kdyby jej pobírala od ČSSZ. Rozhodnutím ze dne 31. 3. 2003 č. j. X/521 byla její žádost zamítnuta.
5. Uvedené rozhodnutí ČSSZ napadla stěžovatelka správní žalobou, kterou Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 24. 7. 2003 č. j. 31 Cad 56/2003-10 zamítl. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že institut "vyrovnávací příspěvek k důchodu" není upraven ani zákonem č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, v platném znění, ani Smlouvou mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, vyhlášenou pod č. 228/1993 Sb. Vzhledem k tomu, že se žalobkyně (stěžovatelka) domáhá dávky, která není upravena žádným právním předpisem platným a účinným na území České republiky, nemohl správní orgán při posuzování nároku na tuto dávku ani žádný hmotněprávní předpis porušit. Žaloba proto není důvodná.
6. Uvedený rozsudek napadla stěžovatelka kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 28. 4. 2005 č. j. 6 Ads 53/2003-28 zamítl. Přisvědčil názoru Krajského soudu v Brně, že žádný hmotněprávní předpis platný a účinný na území České republiky neupravuje požadovanou dávku, a proto ji správní orgán ani nemohl přiznat. K námitce nesprávného rozdělení dob zaměstnání na doby získané v České republice a ve Slovenské republice poukázal Nejvyšší správní soud na to, že toto rozdělení dob zabezpečení vyplývá z čl. 20 odst. 1 Smlouvy. Podle tohoto ustanovení platí, že doby zabezpečení získané za trvání bývalého Československa se považují za doby zabezpečení toho smluvního státu, na jehož území měl zaměstnavatel občana sídlo ke dni rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky nebo naposledy před tímto dnem. Jestliže správní orgán postupoval v souladu s uvedeným pravidlem, nelze jeho postup hodnotit jako nesprávný. Pokud by se měl stěžovatelkou tvrzený nárok "odvíjet od teze", že mezinárodní smlouva nesmí zhoršit postavení občana, které mu přísluší podle vnitrostátního práva, neuplatnila by se její přednost před zákonem; s takovou tezí lze obecně souhlasit. Podle Nejvyššího správního soudu vychází stěžovatelka z představy, že jí podle zákona o důchodovém pojištění náleží zhodnotit veškeré doby pojištění, které získala od ukončení povinné školní docházky, bez ohledu na to, kde byly tyto doby získány. Takovou úpravu však z §13 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve spojení s čl. 1 odst. 2 (recepčního) ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, dovodit nelze. Podle vnitrostátního práva by bylo možné zhodnotit pro účely starobního důchodu maximálně dobu studia, péče o dítě a zaměstnání na území České republiky, což ve svém souhrnu nepředstavuje ani dobu 25 let pojištění, nutnou pro vznik nároku na důchod. Stěžovatelce, která podle Nejvyššího správního soudu byla a je občankou České republiky, by tak podle vnitrostátního práva vůbec nárok na důchod nevznikl.
7. Nejvyšší správní soud rovněž neshledal oprávněnou námitku stěžovatelky, že aplikace Smlouvy, jak byla provedena ČSSZ, je diskriminační. Příčinou různé výše důchodů v České republice a ve Slovenské republice je totiž podle Nejvyššího správního soudu rozdílný hospodářský vývoj, nikoliv diskriminační aplikace Smlouvy či zákona o důchodovém pojištění.
8. Poukazuje-li stěžovatelka na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 405/02 (viz výše), Nejvyšší správní soud konstatoval, že je nepochybně připraven respektovat nálezy Ústavního soudu v individuálních případech, a to ve smyslu kasačním. Ve smyslu precedenčním tak učiní v případech, kdy rozhodnutí Ústavního soudu nezpochybnitelně povahou své argumentace a jednotným pohledem na posuzované věci budou naznačovat, jak v oblasti sjednotit rozhodovací praxi. Také platí, že Ústavní soud zaujal ve věci aplikace Smlouvy rozdílná stanoviska (např. v odmítavém usnesení sp. zn. II. ÚS 21/04, dostupném na internetové adrese http://nalus.usoud.cz); dosavadní rozhodování tedy nemá precedenční charakter. Nejvyšší správní soud však současně uvedl, že se toto usnesení odchyluje od jiných rozhodnutí (nálezů) Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 252/04 a sp. zn. IV. ÚS 158/04 (oba viz výše).
III.
9. Nejvyšší správní soud podal vyjádření k ústavní stížnosti, Ústavní soud z tohoto vyjádření zjistil, že Nejvyšší správní soud - co do obsahu - opakuje v souladu s napadeným rozsudkem, že stěžovatelce nevznikl nárok na starobní důchod podle předpisů České republiky, a Smlouva nárok na nějaké "vyrovnání" k důchodu (náležející od slovenského nositele pojištění) nezakládá. K otázce sukcese České republiky do veřejnoprávních závazků odkázal Nejvyšší správní soud, opět v souladu s odůvodněním napadeného rozsudku, na stanovisko, které vyslovil v rozsudku sp. zn. 6 Ads 62/2003; dovolal se i přístupu Ústavního soudu obsaženého v nálezu sp. zn. II. ÚS 214/98 ze dne 30. 1. 2001 (N 21/21 SbNU 183), který byl v těchto otázkách pro Nejvyšší správní soud určující. Česká republika jako právní nástupce České a Slovenské Federativní Republiky převzala pouze závazky svého předchůdce vůči osobám, jejichž zaměstnavatel měl na území České republiky sídlo k 31. 12. 1992. Dále Nejvyšší správní soud poukázal na další závěry obsažené v napadeném rozsudku týkající se namítané diskriminace podle Smlouvy, "oprávněného očekávání stěžovatelky" a výkladu práva Evropských společenství.
10. K ústavní stížnosti podal vyjádření i vedlejší účastník Česká správa sociálního zabezpečení. V podstatě uvedl, že v dosavadních rozhodnutích Ústavního soudu nelze nalézt jednoznačný návod, jak se má v podobných případech postupovat. Pokud jde o namítanou diskriminaci, čl. 20 Smlouvy žádné diskriminační prvky neobsahuje, neboť upravuje rovný přístup ke všem bývalým občanům České a Slovenské Federativní Republiky. Naopak, přiklonit se k vyrovnání slovenských důchodů na úroveň důchodů českých - v případě občanů, kteří mají trvalý pobyt na území České republiky - by prý znamenalo diskriminaci těch osob, které byly na území České republiky důchodově pojištěny a tento trvalý pobyt tu dnes nemají.
11. Krajský soud v Brně se ve svém vyjádření odvolává na odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, se kterým se ztotožňuje.
12. V replice k vyjádření Nejvyššího správního soudu a ČSSZ poukázala stěžovatelka na to, že ČSSZ vyplácí vyrovnávací přídavek několika desítkám důchodců - poživatelů slovenského a českého dílčího důchodu, aniž by jakýkoliv předpis stanovil, jak se má v takových případech postupovat. Podstata vyrovnávacího přídavku tkví v tom, že odstraňuje nevýhody smluv založených na principu dílčích důchodů u osob trvale bydlících v jednom ze smluvních států. Vyrovnávací příspěvek nemůže být další dávkou důchodového pojištění; nárok na ni vzniká právě jen při aplikaci mezinárodní smlouvy, jejímž prvořadým úkolem je ochrana získaných nároků před jejich snížením nebo dokonce ztrátou. Stěžovatelka souhlasí s tím, že čl. 20 Smlouvy není diskriminační, diskriminaci však způsobuje nerespektování zásady, že smlouvou nesmí dojít k újmě ve srovnání se stavem, který by tu byl, kdyby neexistovala.
IV.
13. Dle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něho očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že účastníci, a to stěžovatelka se zřetelem na obsah přípisu ze dne 16. 11. 2005, Nejvyšší správní soud podáním ze dne 2. 11. 2005, Krajský soud v Brně podáním ze dne 16. 8. 2005 a ČSSZ se zřetelem na obsah přípisu ze dne 19. 6. 2005, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání upuštěno.
V.
14. Ústavní soud již mnohokrát ve svých rozhodnutích konstatoval, že není součástí obecné soudní soustavy, a nepřísluší mu proto právo vykonávat dohled nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je oprávněn zasáhnout pouze tehdy, došlo-li jejich pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla stěžovatelka účastníkem, k porušení jejích základních práv a svobod chráněných ústavním pořádkem. Vzhledem k tomu, že se stěžovatelka dovolávala ochrany svého základního práva, zejména podle čl. 1 Listiny, přezkoumal Ústavní soud napadená rozhodnutí - byť nikoli pouze z tohoto hlediska - a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
15. Ústavní soud se otázkami aplikace Smlouvy zabýval již opakovaně [viz např. nálezy sp. zn. II. ÚS 405/02 ze dne 3. 6. 2003 (N 80/30 SbNU 245), sp. zn. III. ÚS 252/04 ze dne 25. 1. 2005 (N 16/36 SbNU 173), sp. zn. IV. ÚS 158/04 ze dne 4. 4. 2005 (N 72/37 SbNU 23), sp. zn. IV. ÚS 301/05 ze dne 13. 11. 2007 (N 190/47 SbNU 465)]. Zásadní stanovisko pak vyslovil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/06 ze dne 20. 3. 2007 (N 54/44 SbNU 665). V něm připomněl právní závěry, již dříve vyslovené ve výše uvedených nálezech, které je nutno aplikovat i v posuzovaném případě. Ústavní soud zaujal stanovisko, že ratifikací mezinárodních smluv nejsou dotčena výhodnější práva, jejich ochrana a podmínky, poskytované a zaručené vnitrostátním zákonodárstvím [nález sp. zn. Pl. ÚS 31/94 ze dne 24. 5. 1995 (N 25/3 SbNU 175; 164/1995 Sb.)]. Bývalý společný stát charakterizoval jednotný systém důchodového pojištění; z hlediska tehdejšího práva bylo právně irelevantní, ve které části československého státu občan byl zaměstnán, respektive kde měl sídlo jeho zaměstnavatel. Ústavním zákonem č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, (čl. 1) přijala Česká republika v ústavní rovině princip kontinuity právního řádu, pročež na dobu zaměstnání pro zaměstnavatele se sídlem ve slovenské části československého státu nelze nahlížet jako na "zaměstnání v cizině". V důsledku tohoto rozlišování mezi občany České republiky, jež je založeno na fikci, podle níž bylo zaměstnání ve Slovenské republice tehdejšího společného československého státu, respektive sídlo zaměstnavatele naopak "zaměstnáním v cizině", je nutno mít za diskriminující, neboť není podloženo "objektivními" a "rozumnými" důvody. Dvoustranná smlouva o sociálním zabezpečení uzavřená se Slovenskou republikou zasahuje do právních vztahů, které vznikly a trvaly v době dřívějšího společného státu a v době platnosti československého práva, které bylo následně recipováno do práva českého, a proto mezinárodní závazky České republiky, jež směřují svými účinky i do minulosti a do právních poměrů jejích občanů, které vznikly a vyvíjely se uvnitř Československa a československého právního řádu, musí respektovat určité ústavní meze. V případě, že občan splnil podmínku minimálního počtu let pojištění požadovanou §31 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb. ještě v době existence společného československého státu, "aplikace mezinárodní smlouvy na základě §61 téhož zákona nemůže vést k tomu, že je mu zpětně splnění této podmínky upíráno. Odporuje to principu právní jistoty a předvídatelnosti práva, který tvoří samotný základ konceptu právního státu". Pojem právního státu musí být vykládán v návaznosti na požadavek úcty k právům a svobodám člověka (čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky), a ten je nutno šetřit i při aplikaci mezinárodní smlouvy. V případě, v němž se pro vztah mezinárodní smlouvy a vnitrostátního práva uplatní výkladové pravidlo lex specialis derogat legi generali, musí princip přednosti speciální úpravy (mezinárodní smlouvou) před úpravou obecnou (vnitrostátním právem) ustoupit principu ústavnímu, totiž jeho ústavně konformní interpretaci a aplikaci; tímto ústavním principem je základní právo plynoucí z ústavního principu rovnosti občanů a vyloučení jejich neodůvodněného odlišení v právech. Pokud občan splňuje zákonné podmínky vzniku nároku na důchod i bez existence Smlouvy a tento nárok by byl vyšší než nárok podle Smlouvy, je věcí nositele českého důchodového pojištění, aby zabezpečil pobírání "důchodové dávky" v takové výši, která odpovídá vyššímu nároku podle vnitrostátních předpisů, respektive aby rozhodl o dorovnání důchodu pobíraného od druhé smluvní strany, přihlížeje k důchodu pobíranému v souladu se Smlouvou od druhé smluvní strany tak, aby nedošlo k duplicitnímu pobírání dvou důchodů stejného typu, přiznaných ze stejného důvodu od dvou různých nositelů pojištění.
16. Ústavní soud v citovaném nálezu (s odkazem na zmíněné nálezy předchozí) dodal, že Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení není součástí ústavního pořádku a není ani smlouvou podle čl. 10 Ústavy České republiky, ve znění před "euronovelou"; nelze pak přijmout jako ústavně konformní aplikaci jejích ustanovení, jež by měla za následek stav, který není v souladu s Ústavou České republiky nebo Listinou coby součástmi ústavního pořádku České republiky.
17. Uvedené závěry, které v plné šíři dopadají i na nyní posuzovaný případ, však Nejvyšší správní soud nebral v úvahu a k potřebným ústavněprávním souvislostem nepřihlédl. V podstatě zaujal právněpozitivistické stanovisko, že nezná-li zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, tzv. vyrovnávací přídavek, nelze jej stěžovatelce přiznat.
18. Nejvyšší správní soud se v této souvislosti dovolává svého rozsudku ze dne 6. 11. 2003 č. j. 2 Ads 15/2003-39, ohledně něhož byla usnesením Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2004 sp. zn. II. ÚS 21/04 odmítnuta ústavní stížnost (http://nalus.usoud.cz). V této souvislosti lze poukázat na rozhodnutí č. 230 Sbírky rozhodnutí NSS č. 6/2004, podle něhož "při stanovení výše dávek důchodového pojištění, na něž vznikl nárok před 1. 6. 2002, je nutno zkoumat, zda je pro pojištěnce výhodnější výpočet podle Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení či podle vnitrostátních (českých) předpisů. Uvedené pravidlo však platí pouze za podmínky, že nárok na dávku by pojištěnci vznikl jen s přihlédnutím k dobám pojištění získaných na území ČR". Ústavní soud však konstatuje - což napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu přehlíží - že toto usnesení Ústavního soudu bylo překonáno následnými, již v době vyhlášení ústavní stížností napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu vykonatelnými nálezy Ústavního soudu (např. nálezy sp. zn. III. ÚS 252/04 ze dne 25. 1. 2005 a sp. zn. II. ÚS 405/02 ze dne 3. 6. 2003 - oba viz výše). Tato naprosto převažující praxe Ústavního soudu byla konečně, byť až po vyhlášení napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, potvrzena citovaným nálezem pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/06 (viz výše) a jeho dalšími nálezy, o nichž se Ústavní soud zmínil na jiném místě tohoto rozhodnutí.
19. Za tohoto stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že napadeným rozsudkem vybočil Nejvyšší správní soud z vázanosti založené vykonatelnými nálezy Ústavního soudu, zejména sp. zn. III. ÚS 252/04 ze dne 25. 1. 2005 a sp. zn. II. ÚS 405/02 ze dne 3. 6. 2003. Tím porušil čl. 89 odst. 2 Ústavy spolu s čl. 1 odst. 1 a čl. 3 odst. 1, jakož i čl. 36 odst. 1 Listiny.
20. Proto Ústavní soud napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005 č. j. 6 Ads 53/2003-28 zrušil.
21. Co se týká napadeného rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 7. 2003 sp. zn. 31 Cad 56/2003 a napadeného rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 31. 3. 2003 č. j. X/521, vzal Ústavní soud v úvahu, že byl-li zrušen rozsudek Nejvyššího správního soudu jako kasačního soudu, který je vázán právním názorem Ústavního soudu, bude týž ve věci rozhodovat znovu a přezkoumávat i napadený rozsudek správního soudu prvního stupně. Nálezem Ústavního soudu je tedy vytvořen procesní prostor pro ochranu práv stěžovatelky v soustavě správních soudů. Proto Ústavní soud - jsa veden zásadou minimalizace zásahů do pravomoci obecných (a tedy i správních) soudů, jakož i jiných orgánů veřejné moci - návrh na zrušení napadeného rozsudku Krajského soudu v Brně a České správy sociálního zabezpečení jako nepřípustný odmítl (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).