ECLI:CZ:US:2008:3.US.2111.07.1
sp. zn. III. ÚS 2111/07
Nález
Nález Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Muchy a soudců Vladimíra Kůrky a Jana Musila (soudce zpravodaj) - ze dne 2. října 2008 sp. zn. III. ÚS 2111/07 ve věci ústavní stížnosti SPGroup, a. s., IČ: 630 78 571, se sídlem Praha 1, Masarykovo nábř. 28, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007 č. j. 9 Afs 29/2007-115, kterým byla zamítnuta stěžovatelčina kasační stížnost ve věci týkající se podnikání na kapitálovém trhu, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Městského soudu v Praze a České národní banky, Na Příkopě 28, 115 03 Praha 1, jako vedlejších účastníků řízení.
Výrok
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění:
I.
V ústavní stížnosti, doručené Ústavnímu soudu dne 13. 8. 2007, a doplněné návrhem na odložení vykonatelnosti napadeného rozhodnutí, doručeným dne 13. 9. 2007, napadá stěžovatelka rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007 č. j. 9 Afs 29/2007-115 a tvrdí, že jím byla porušena její základní práva a svobody. Jmenovitě tvrdí, že napadeným rozsudkem bylo porušeno právo jednotlivce na všeobecnou ochranu svobodné sféry osoby, které vyvěrá z ústavní kautely obsažené v článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), právo vlastnit majetek dle článku 11 odst. 1 a 4, resp. článku 4 odst. 4 Listiny, právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, které jí náleží podle článku 26 Listiny, a právo na spravedlivý proces podle článku 36 Listiny.
Ústavní soud konstatuje, že ústavní stížnost byla podána včas a řádně a splňuje náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
II.
Ústavní soud si vyžádal spis Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 Afs 29/2007, z něhož zjistil:
Komise pro cenné papíry svým rozhodnutím ze dne 8. 6. 2004 č. j. 43/N/17/2003/3 rozhodla tak, že se společnosti SPGroup, a. s., (tj. stěžovatelce v řízení před Ústavním soudem) neuděluje následný souhlas s nabytím kvalifikované účasti na obchodníkovi s cennými papíry Burzovní společnost pro kapitálový trh, a. s., protože stěžovatelka ve smyslu §11 odst. 5 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, (dále též jen "zákon o podnikání na kapitálovém trhu") není osobou vhodnou z hlediska zdravého a obezřetného vedení obchodníka s cennými papíry. Své rozhodnutí zdůvodnila Komise (zkráceně řečeno) tím, že Ing. P. S., který je předsedou představenstva stěžovatelky a vlastníkem 93% podílu na základním kapitálu stěžovatelky a zároveň je vedoucí osobou společnosti Burzovní společnost pro kapitálový trh, a. s., není osobou důvěryhodnou ve smyslu §10 odst. 2 písm. d) zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Komise konstatovala, že Ing. P. S. byl činný v letech 1993 až 1998 jako předseda představenstva a prokurista několika obchodních společností (Finance Engineering investiční společnost, a. s., Investiční společnost podnikatelů, a. s., Burzovní společnost pro kapitálový trh, a. s.), přičemž jako osoba oprávněná jednat za tyto společnosti umožnil porušení zákona a nezabránil v trvání těchto porušení; uvedeným obchodním společnostem za porušení právních předpisů byly tehdy uloženy Ministerstvem financí milionové pokuty.
Proti uvedenému rozhodnutí Komise pro cenné papíry podala stěžovatelka rozklad, který byl zamítnut rozhodnutím prezidia Komise pro cenné papíry ze dne 7. 9. 2004 č. j. 10/NoO/4/2004/2 a kterým bylo potvrzeno předchozí rozhodnutí Komise pro cenné papíry.
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 13. 9. 2006 č. j. 5 Ca 208/2004-79 byla zamítnuta žaloba stěžovatelky proti rozhodnutí správního orgánu.
Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007 č. j. 9 Afs 29/2007-115 (napadeným ústavní stížností) byla zamítnuta kasační stížnost stěžovatelky proti rozsudku Městského soudu v Praze.
III.
Stěžovatelka se domnívá, že Nejvyšší správní soud svým rozhodnutím porušil její ústavní práva, a to těmito chybnými postupy a nesprávnými právními závěry, vyznívajícími v její neprospěch:
Nejvyšší správní soud prý v předmětném sporu zcela ponechal stranou otázku, zda v době podání žádosti o udělení souhlasu s nabytím kvalifikované účasti, resp. v době rozhodování, byla vůbec dána pravomoc a působnost Komise pro cenné papíry o předmětné otázce (tj. o udělení následného souhlasu s nabytím kvalifikované účasti na obchodníkovi s cennými papíry) rozhodovat. Stěžovatelka má za to, že tomu tak v daném případě nebylo, protože již v roce 1995 získala více než devadesátiprocentní kapitálovou účast na společnosti Burzovní společnost pro kapitálový trh, a. s., která má postavení obchodníka s cennými papíry, a je prý tedy nesporné, že již od tohoto roku byla de facto "osobou s kvalifikovanou účastí na obchodníkovi s cennými papíry". Institut souhlasu Komise pro cenné papíry s nabytím kvalifikované účasti na obchodníkovi s cennými papíry byl prý zaveden teprve zákonem č. 362/2000 Sb. (který nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2001), jímž došlo k novelizaci zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, do něhož byl implementován nový §48a odst. 1. Stěžovatelka tvrdí, že tento institut souhlasu nedopadá na případy a osoby, které získaly kvalifikovanou účast na obchodníkovi s cennými papíry před nabytím účinnosti předmětné novely.
Proto má stěžovatelka za to, že rozhodnutí Komise pro cenné papíry, které předcházelo napadanému rozsudku Nejvyššího správního soudu, nemělo oporu v zákoně a jde o nulitní správní akt. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud neměl být vázán pouze na důvody kasační stížnosti (s odkazem na ustanovení §109 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řádní správní), ale měl přezkoumat předcházející rozhodnutí jako celek, a to zejména s důrazem na neexistenci oprávnění Komise pro cenné papíry vydat rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud tak neučinil, a vzhledem k tomu, že z odůvodnění rozsudku nelze zjistit všechny skutečnosti, které by opravňovaly Komisi pro cenné papíry neudělit souhlas stěžovatelce, je prý rozsudek nepřezkoumatelný a zmatečný; z tohoto důvodu prý došlo k porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces dle článku 36 Listiny základních práv a svobod.
Stěžovatelka dále soudí, že napadený rozsudek je založen na nesprávné aplikaci ustanovení §11 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, protože se opírá o metodiku vydanou Komisí pro cenné papíry, která nemá povahu obecně závazného právního předpisu a nemá ani oporu v zákoně. V tomto ohledu se stěžovatelka domnívá, že byl porušen čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož "státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví".
Rozpor s ústavně zaručeným právem vlastnit majetek, zakotveným v článku 11 odst. 1 Listiny, spatřuje stěžovatelka v tom, že ačkoli nabyla vlastnické právo k akciím před nabytím účinnosti předmětné novely, došlo rozhodnutím Komise pro cenné papíry (neudělením souhlasu s nabytím kvalifikované účasti na obchodníkovi s cennými papíry) k omezení jejího vlastnického práva k předmětným akciím v rozporu se zákonem, bez náhrady a bez veřejného zájmu. Samotný zásah do vlastnického práva k akciím pak stěžovatelka spatřuje v omezení jedné složky vlastnického práva, spočívající v právu vlastníka věc užívat ve smyslu §123 občanského zákoníku, jakož i v zákazu výkonu hlasovacích práv spojených s předmětnými akciemi, což prý vedlo ke znehodnocení předmětných akcií. Za toto omezení nebyla poskytnuta odpovídající náhrada zaručená článkem 11 odst. 4 Listiny. Podle názoru stěžovatelky jde prý o "de facto vyvlastnění, resp. nucené omezení vlastnického práva". Toto její vlastnické právo neochránily ani obecné soudy ve správním soudnictví, na něž se obrátila.
K porušení práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, zaručeného článkem 26 Listiny, dochází podle stěžovatelky proto, že předmětné akcie vlastní s cílem je v budoucnu prodat a realizovat případný zisk na základě jednorázového prodeje, který provede svým jménem a na vlastní odpovědnost, což naplňuje znaky hospodářské činnosti. Stěžovatelka uvádí, že předmětné akcie má jako podnikatel ve svém obchodním majetku a ve vztahu ke společnosti Burzovní společnost pro kapitálový trh, a. s., jako osoby ovládané, má stěžovatelka postavení ovládající osoby ve smyslu ustanovení §66a obchodního zákoníku, neboť jejím úkolem je řídit osobu ovládanou a vykonávat všechny činnosti související s řídící činností. Protiústavním postupem správních orgánů a obecných soudů, omezujícím její užívací právo k akciím, došlo dle mínění stěžovatelky k zásahu do jejího práva podnikat.
Souhrnně stěžovatelka vyslovuje názor, že bylo porušeno též ustanovení článku 4 odst. 4 Listiny, podle něhož "při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena".
IV.
Ústavní soud si vyžádal vyjádření Městského soudu v Praze, Nejvyššího správního soudu a České národní banky k podané ústavní stížnosti.
Městský soud v Praze ve svém vyjádření ze dne 8. 10. 2007 odkazuje na svůj rozsudek ze dne 13. 9. 2006 a neuvádí žádné nové skutečnosti.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření ze dne 3. 10. 2007 poukazuje na to, že stěžovatelka nijak nezpochybňuje závěr, z něhož vychází i jeho ústavní stížností napadený rozsudek, tj. fakt, že metodika vydaná Komisí pro cenné papíry nemá povahu obecně závazného právního předpisu. Stěžovatelka tedy nijak nezpochybňuje právní úvahu, na níž je založeno rozhodnutí o kasační stížnosti. Argument stěžovatelky o údajném nedostatku pravomoci Komise pro cenné papíry v dané věci rozhodovat byl poprvé stěžovatelkou uplatněn až v ústavní stížnosti; v řízení před Nejvyšším správním soudem nebyl tento argument zmíněn, a nebyl proto ani soudem zvažován. Nejvyšší správní soud podotýká, že Komise pro cenné papíry ve věci rozhodovala na žádost samotné stěžovatelky. Protože Komise pro cenné papíry o věci rozhodovala v době, kdy ustanovení §10 a 11 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, (účinného od 1. 5. 2004) výslovně zakotvovala pravomoc Komise pro cenné papíry schvalovat vedoucí osoby obchodníka s cennými papíry k výkonu jejich funkce a schvalovat nabytí kvalifikované účasti na obchodníkovi s cennými papíry, postupovala Komise pro cenné papíry dle názoru Nejvyššího správního soudu v dané věci v souladu se zákonem. Proto Nejvyšší správní soud závěrem svého vyjádření navrhuje zamítnutí ústavní stížnosti.
Česká národní banka ve svém vyjádření ze dne 7. 11. 2007 se vyslovuje zejména k námitkám stěžovatelky ohledně pravomoci Komise pro cenné papíry udílet souhlas s nabytím kvalifikované účasti na obchodníkovi s cennými papíry u těch osob, které kvalifikovanou účast na obchodníkovi s cennými papíry nabyly již před nabytím účinnosti zákona č. 362/2000 Sb., tj. před 1. 1. 2001. Česká národní banka pokládá námitky stěžovatelky za zcela liché. Poukazuje na to, že přechodné ustanovení části první (změna zákona o cenných papírech) obsažené v článku II. bodu 14 zákona č. 362/2000 Sb. je třeba interpretovat tak, že i ty osoby, které kvalifikovanou účast na obchodníkovi s cennými papíry nabyly již před 1. 1. 2001, musely do 18 měsíců po nabytí účinnosti zákona č. 362/2000 Sb. požádat Komisi pro cenné papíry o schválení. Opačná interpretace není možná - při ní by totiž citované přechodné ustanovení ztrácelo jakýkoli smysl, neboť osobám, jež hodlaly nabýt kvalifikovanou účast na obchodníku s cennými papíry teprve po účinnosti zákona č. 362/2000 Sb., ukládal zákon o cenných papírech (ve znění účinném do 30. 4. 2004) povinnost opatřil si předchozí souhlas Komise pro cenné papíry (srov. §48a odst. 1 zákona o cenných papírech).
Česká národní banka nesouhlasí ani s názorem stěžovatelky, že sistace hlasovacích práv podle §48a odst. 8 zákona o cenných papírech, způsobená rozhodnutím Komise pro cenné papíry, je vyvlastněním či nuceným omezením vlastnického práva bez náhrady. Podle názoru České národní banky je třeba zákaz výkonu hlasovacích práv pokládat za veřejnoprávní sankci za nesplnění povinnosti opatřit si následný souhlas s kvalifikovanou účastí na obchodníkovi s cennými papíry.
Své vyjádření doplňuje Česká národní banka, s odkazem na ustanovení článku 26 odst. 2 Listiny, obecnou úvahou v tom smyslu, že je právem každého státu regulovat zákonem podmínky pro podnikání v jednotlivých oblastech lidské činnosti, zejména pokud jde o činnost tak významnou pro řádné fungování finančního trhu a celé tržní ekonomiky, jakou je podnikatelské poskytování investičních služeb. Souhlas regulátora kapitálového trhu s nabytím kvalifikované účasti zajišťuje, že osobami s kvalifikovanou účastí na obchodnících (tj. osobami s významným podílem na hlasovacích právech či základním kapitálu obchodníka) budou pouze osoby vhodné z hlediska zdravého a obezřetného vedení obchodníka s cennými papíry. Tento souhlas je tak významným nástrojem efektivního dohledu nejen nad samotnými obchodníky s cennými papíry, ale také nad celým podnikatelským seskupením, jehož je obchodník součástí.
Závěrem Česká národní banka navrhuje, aby ústavní stížnost byla Ústavním soudem odmítnuta.
Vyjádření Městského soudu v Praze, Nejvyššího správního soudu a České národní banky k podané ústavní stížnosti zaslal Ústavní soud právnímu zástupci stěžovatelky k případné replice, která však nebyla uplatněna.
Při ústním jednání, konaném dne 2. 10. 2008, setrvaly stěžovatelka a druhá vedlejší účastnice na svých stanoviscích, obsažených v ústavní stížnosti a v předchozím písemném vyjádření.
V.
Ústavní stížnost je nedůvodná.
Předně je třeba konstatovat, že Ústavní soud je ve své přezkumné činnosti zásadně vázán rozsahem petitu podané ústavní stížnosti. Z principu subsidiarity zásahů Ústavního soudu a z vymezení jeho pravomocí mj. vyplývá, že podaná ústavní stížnost musí směřovat proti pravomocnému rozhodnutí orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [viz čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky]; z toho lze mj. vyvodit, že zásah Ústavního soudu nastupuje jako prostředek ultima ratio až po vyčerpání všech ostatních prostředků, které platné právo poskytuje k ochraně práv. Bylo by zásahem do pravomoci ostatních státních orgánů a narušením ústavního principu dělby moci, kdyby Ústavní soud zasahoval i v situaci, kdy ostatním státním orgánům (např. správním orgánům nebo obecným soudům) nebyla dána příležitost rozhodnout o sporné otázce obyčejného práva v situaci, kdy se fyzická nebo právnická osoba domnívá, že došlo k nezákonnému zásahu do jejího práva. Zjednodušeně řečeno, osoba musí nejprve řádně vyčerpat všechny procesní či jiné právní postupy a teprve poté, co se svými námitkami neuspěje, se může s ústavní stížností obrátit na Ústavní soud.
Z těchto pravidel a ze zásady vigilantibus iura (bdělým patří práva) lze také vyvodit, že osoba je zásadně povinna uplatnit všechny své námitky, tvrzení a argumenty, jimiž dovozuje nesprávnost či nezákonnost rozhodnutí státního orgánu, včas, tj. především v nalézacím řízení a poté v řádných (resp. i v mimořádných) opravných prostředcích. Není přípustné, aby tyto námitky a argumenty, ač byly stěžovatelce k dispozici již v předchozí době, byly poprvé předloženy až v ústavní stížnosti.
Tyto úvahy jsou v projednávané věci významné potud, že část námitek, uplatněných stěžovatelkou v ústavní stížnosti, nebyla v předchozích stadiích rozhodování před Komisí pro cenné papíry a jejím prezidiem a před obecnými soudy ve správním soudnictví vůbec vznesena, a proto k nim tyto orgány nemohly zaujmout žádné stanovisko. To se týká zejména tvrzení stěžovatelky, že Komise pro cenné papíry nebyla v roce 2004 oprávněna rozhodovat o udělení následného souhlasu s nabytím kvalifikované účasti na obchodníkovi s cennými papíry, protože stěžovatelka prý takovou účast měla již od roku 1995. Za situace, kdy stěžovatelka petitem ústavní stížnosti napadá rozsudek Nejvyššího správního soudu, který se k tomuto problému vůbec nevyjadřuje (protože stěžovatelka jej neuplatnila ani v kasační stížnosti), by bylo popřením principu subsidiarity ústavní stížnosti, kdyby tuto otázku řešil právě až Ústavní soud. Ostatně takový postup je vyloučen i proto, že jde o posuzování otázek jednoduchého práva, jež do pravomoci Ústavního soudu očividně nespadají.
Obiter dictum Ústavní soud poznamenává: Stěžovatelčina námitka, že Komise pro cenné papíry nebyla vůbec oprávněna rozhodnout o následném souhlasu s nabytím kvalifikované účasti na obchodníkovi s cennými papíry, je poněkud nelogická za situace, kdy o udělení tohoto souhlasu požádala sama stěžovatelka. Argumentace uváděná na podporu postupu Komise pro cenné papíry ve shora uvedeném vyjádření České národní banky se Ústavnímu soudu jeví jako přesvědčivá a lze na ni pro stručnost odkázat. Ústavní soud neshledává žádné ústavněprávní pochybení ani v tom, jak se správní orgány a následně i obecné soudy interpretačně vypořádaly s obsahem metodiky vydané Komisí pro cenné papíry. Skutečnost, že tato vydaná metodika nemá povahu obecně závazného právního předpisu (což shodně uznává stěžovatelka i obecné soudy), nebrání tomu, aby v aplikační praxi byla využita jako interpretační pomůcka.
Za neopodstatněnou pokládá Ústavní soud námitku stěžovatelky, že z odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu prý nelze zjistit všechny skutečnosti, které by opravňovaly Komisi pro cenné papíry neudělit souhlas stěžovatelce, a proto prý je rozsudek nepřezkoumatelný a zmatečný; z tohoto důvodu prý došlo k porušení práva stěžovatelky na spravedlivý proces. Skutkovou argumentaci rozvedenou v odůvodnění napadeného rozsudku (viz str. 5 a 6 rozsudku) lze pokládat za dostatečně podrobnou a přesvědčivou a lze na ni odkázat. Námitku stěžovatelky, že argumenty použité správním orgánem a obecnými soudy ke zdůvodnění odepření souhlasu se netýkají stěžovatelky jako obchodní společnosti, nýbrž osoby Ing. P. S., nepokládá Ústavní soud za správnou. Ze skutečnosti, že Ing. P. S. je předsedou představenstva stěžovatelky a vlastníkem 93% podílu na základním kapitálu stěžovatelky (a zároveň vedoucí osobou společnosti Burzovní společnost pro kapitálový trh, a. s.), lze dovodit jednoznačnou spojitost fyzické a právnické osoby; tato spojitost umožňuje vyvozovat úsudek o důvěryhodnosti jedné (právnické) osoby z vlastností druhé (fyzické) osoby. Taková interpretace rozhodně nevykazuje znaky extrémního vybočení z pravidel logického uvažování ani z procesních pravidel; pro úsudek o porušení ústavních práv stěžovatelky není žádného důvodu.
Ústavní soud nemohl přisvědčit ani názoru stěžovatelky, že napadeným rozhodnutím byla protiústavně dotčena ve svém právu vlastnit majetek a v právu věc (tj. akcie) užívat, protože jí prý byly její akcie rozhodnutím Komise pro cenné papíry de facto bez náhrady vyvlastněny. Ústavní soud se ztotožňuje s výše uvedeným stanoviskem České národní banky, že zákaz výkonu hlasovacích práv spojených s předmětnými akciemi je svou povahou veřejnoprávní sankcí, vyplývající ze zákona; nejde proto o protiústavní omezení vlastnického práva.
Stejně tak nebylo shledáno porušení práva stěžovatelky podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, zaručeného článkem 26 Listiny. Stěžovatelce lze ostatně připomenout, že samotné ústavní předpisy (článek 26 odst. 2 Listiny) předpokládají, že "zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností". Nelze nic namítat proti tomu, jestliže v tak specifickém sektoru, jako je podnikatelské poskytování investičních služeb, jsou zákonné podmínky pro výkon této činnosti stanoveny poměrně přísně a jestliže i aplikační praxe správních a soudních orgánů tu uplatňuje náročná kritéria. Po neblahých zkušenostech české společnosti z fungování kapitálového trhu v devadesátých letech minulého století je takový postup zcela namístě.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem Ústavní soud neshledal, že by návrhem stěžovatelky napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu způsobilo porušení jejích ústavním pořádkem garantovaných základních práv. Proto ústavní stížnost podle ustanovení §82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zamítl.