ECLI:CZ:US:2008:4.US.228.06.2
sp. zn. IV. ÚS 228/06
Nález
Nález Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedkyně senátu Michaely Židlické a soudců Miloslava Výborného a Pavla Rychetského - ze dne 11. března 2008 sp. zn. IV. ÚS 228/06 ve věci ústavní stížnosti Ing. K. K. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. února 2006 č. j. 3 Ads 44/2004-72, kterým byla zamítnuta stěžovatelova kasační stížnost týkající se nepřiznání vyrovnávacího příspěvku k důchodu, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a České správy sociálního zabezpečení jako vedlejšího účastníka řízení.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. února 2006 č. j. 3 Ads 44/2004-72 se zrušuje.
Odůvodnění:
Ústavní stížností ze dne 6. dubna 2006 napadl stěžovatel v záhlaví uvedené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, jímž tento soud zamítl kasační stížnost stěžovatele proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 28. června 2004 č. j. 2 Cad 27/2004-48. Stěžovatel v ústavní stížnosti především vyjadřuje nesouhlas s právním názorem uvedeným v rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích (jímž byla zamítnuta žaloba stěžovatele o přiznání vyrovnávacího příspěvku k důchodu), totiž že nedošlo ke zkrácení nároku stěžovatele vyplývajícího pro něj z důchodového zabezpečení, stejně jako s rozsudkem stížností napadeným, jehož právní závěry se opírají o předchozí rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 15/2003-39 týkající se výkladu doby pojištění podle Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, vyhlášené pod č. 228/1993 Sb. (dále jen "Smlouva"). Stěžovatel se však s uvedenými závěry neztotožňuje, naopak poukazuje na judikaturu Ústavního soudu, zejména pak nález sp. zn. III. ÚS 252/04 ze dne 25. 1. 2005 (N 16/36 SbNU 173) a dále pak na dobový výklad doby pojištění (zápočtu pracovní činnosti v cizině). Stěžovatel má za to, že stížností napadené rozhodnutí především porušuje zásadu uznávanou v mezinárodním právu pro provádění sociálních smluv (čl. 5 Evropské prozatímní dohody o soustavách sociálního zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých, vyhlášené pod č. 112/2000 Sb.m.s.). Zásada, že ratifikací mezinárodních smluv nejsou dotčena výhodnější práva zaručená vnitrostátním zákonodárstvím, kompenzuje do určité míry (nikoliv ve všech případech úplně) případné škody, které může smlouva založená na principu dílčích důchodů jednotlivci přinést, a to tím, že vnáší do vztahu mezinárodní smlouvy a vnitrostátního zákona prvek teritoriality. Újma, kterou může taková smlouva přinést, nastává tehdy, kdy jeden smluvní stát vyplácí důchodci (do státu trvalého bydliště) důchod za velmi dlouhou dobu zaměstnání ve výši mnohem nižší, než jaký by tomuto důchodci náležel bez takové smlouvy. Důchodce tak nese důsledky sociální a ekonomické politiky státu, ve kterém trvale nežije. Negativa takové "závislosti" odstraňuje "vyrovnávací příspěvek". Stěžovatel výklad zaujatý Nejvyšším správním soudem, že, zjednodušeně řečeno, v případě Smlouvy nešlo o smlouvu o sociálním zabezpečení, považuje za neudržitelný, mající za cíl pouze najít odůvodnění, jež by mu umožnilo podpořit praxi správního orgánu (vedlejšího účastníka v řízení před Ústavním soudem), navrhuje tedy, aby Ústavní soud napadené rozhodnutí svým nálezem zrušil.
Ústavní soud si k posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti vyžádal vyjádření účastníka řízení, jakož i příslušný spis Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 2 Cad 27/2004.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření poukázal na to, že věc stěžovatele je obdobná jako stížnost podaná stěžovatelkou A. W. proti rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, o níž bude rozhodovat plénum Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 4/06), proto navrhl, aby řízení bylo do rozhodnutí pléna Ústavního soudu přerušeno. Aniž by se jakkoliv vyjádřil k podstatě námitek stěžovatele obsažených v ústavní stížnosti, navrhl Nejvyšší správní soud zároveň, aby stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Usnesením ze dne 1. srpna 2006 č. j. IV. ÚS 228/6-14 Ústavní soud řízení o ústavní stížnosti stěžovatele podle ustanovení §109 odst. 2 písm. c) o. s. ř. ve spojení s §63 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, přerušil, aby vyčkal rozhodnutí pléna Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/06. V citované věci rozhodlo plénum Ústavního soudu nálezem dne 20. března 2007, vyhlášeným dne 29. března 2007 [nález sp. zn. Pl. ÚS 4/06 ze dne 20. 3. 2007 (N 54/44 SbNU 665)], proto usnesením ze dne 12. června 2007 č. j. IV. ÚS 228/06-19 rozhodl Ústavní soud o pokračování v řízení.
Ze spisu Krajského soudu v Českých Budějovicích sp. zn. 2 Cad 27/2004 Ústavní soud zjistil, že stěžovatel podal dne 27. února 2004 žalobu proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 10. února 2004 č. 340 625 413, jímž byla zamítnuta jeho žádost o přiznání vyrovnávacího příspěvku ke starobnímu důchodu, který je mu vyplácen Sociální pojišťovnou v Bratislavě na základě rozhodnutí ze dne 21. dubna 2005 od 1. května 2005 ve výši 3 864 Sk. Stěžovatel po ukončení vysokoškolských studií (Vysoká škola lesnická a dřevařská ve Zvolenu) pracoval pouze na Slovensku, a to i ke dni rozdělení státu. Je občanem České republiky a od 26. července 1994 je hlášen k trvalému pobytu na území České republiky. Rozsudkem ze dne 28. června 2004 č. j. 2 Cad 27/2004-48 krajský soud žalobu stěžovatele zamítl. K námitkám stěžovatele pak krajský soud uvedl, že na případ stěžovatele pak dopadá Smlouva, jejíž aplikaci soud ve smyslu čl. 10 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") přiznal přednost před zákonem. Podle čl. 20 odst. 1 Smlouvy se doby zabezpečení získané přede dnem rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky (dále též jen "ČSFR") považují za doby zabezpečení toho smluvního státu, na jehož území měl zaměstnavatel občana sídlo ke dni rozdělení ČSFR nebo naposledy před tímto dnem. Tato úprava vycházející z územního principu neumožňuje na dobu pojištění, které získal žalobce ke dni rozdělení ČSFR, pohlížet jinak než jako na dobu slovenskou. Nepřisvědčil proto stěžovateli, že ke dni 26. července 1994 splňoval všechny podmínky požadované zákonem č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, také pro přiznání starobního důchodu podle českých předpisů, ani v tvrzení, že nepřiznáním vyrovnávacího přídavku došlo ke zkrácení jeho práva individuálního nároku na důchodové zabezpečení. Smlouva ani zákon č. 100/1988 Sb. či současně platný zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, vyrovnávací přídavek neznají, a pokud vyrovnání rozdílů českých a slovenských důchodů vzniklých v důsledku devalvace slovenské koruny není předpisy upraveno, pak na takové finanční dorovnání není právní nárok. Pokud se stěžovatel k důkazu existence vyrovnávacího přídavku dovolává způsobu, kterým je rozdíl mezi fiktivním českým a reálným slovenským důchodem zjišťován pro účely řízení o odstranění tvrdosti Smlouvy, soud konstatoval, že dobrovolně, tedy bez právního nároku, může být poskytnuta dávka jakkoliv pojmenovaná a důkazem oprávněnosti požadavku na poskytnutí vyrovnávacího přídavku nemůže být skutečnost, že přídavek lze stanovit jako rozdíl mezi slovenským důchodem a pro takový účel vypočteným fiktivním českým důchodem. Pokud Smlouva postrádá ustanovení o užití vnitrostátního předpisu v případě, je-li to pro pojištěnce výhodné, pak nelze účinně argumentovat poukazem na skutečnost, že starobní důchod vyměřený podle českých předpisů by byl vyšší než důchod stanovený podle předpisů slovenských.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud svým stížností napadeným rozsudkem zamítl.
Odkazuje na své předchozí rozhodnutí ze dne 6. 11. 2003 č. j. 3 Ads 15/2003-39, uveřejněné ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 6/2004 pod č. 230, dovodil, že Smlouva uveřejněná pod č. 228/1993 Sb. není smlouvou podle čl. 10 Ústavy, ve znění účinném před 1. 6. 2002, a nebyla tedy do uvedeného data bezprostředně závazná s předností před zákonem. Při stanovení výše dávek důchodového pojištění, na něž vznikl nárok před 1. 6. 2002, je proto nutno zkoumat, zda je pro pojištěnce výhodnější výpočet podle uvedené smlouvy či podle vnitrostátních (českých) předpisů. Uvedené pravidlo však platí pouze za podmínky, že nárok na dávku by pojištěnci vznikl jen s přihlédnutím k dobám pojištění získaným na území České republiky. Tento právní názor byl dle Nejvyššího správního soudu upřesněn rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005 č. j. 3 Ads 2/2003-112, uvedené rozhodnutí deklaruje, že dnem účinnosti ústavního zákona č. 395/2001 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, jímž byla stanovena priorita vyhlášených mezinárodních smluv, k jejichž ratifikaci dal souhlas Parlament, před zákonem (čl. 10 Ústavy), již pominula možnost porovnávání důchodových nároků pojištěnců podle mezinárodní smlouvy a vnitrostátních předpisů. Ode dne 1. 6. 2002 tak lze hodnotit pojištěnci dobu zabezpečení získanou na území bývalé ČSFR jen podle čl. 20 Smlouvy inkorporovaného ode dne 1. 5. 2004 též do oddílu 44 přílohy č. III. Nařízení rady (ES) č.1408/71. Stěžovateli tedy nevznikl nárok na "vyrovnávací příspěvek ke starobnímu důchodu" z následujících důvodů:
1. Vyrovnávací příspěvek není jako samostatná dávka upraven žádným předpisem vnitrostátního práva ani Smlouvou. Zde se uplatní první z výše citovaných ústavních limit zakotvená v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), dle níž lze státní moc uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem a pouze způsobem stanoveným zákonem. Správní soud v takovém případě nemůže nerespektovat příslušné články Ústavy a Listiny a uložit správnímu orgánu, aby přiznal stěžovateli dávku bez zákonného podkladu v oblasti hmotněprávní i procesní, a to ani za situace, kdy je stěžovatel subjektivně přesvědčen, že by se tak mělo stát s ohledem na znění jiných mezinárodních smluv, které Česká republika uzavřela.
2. Není-li vyrovnávací příspěvek samostatnou dávkou, lze na něj nahlížet pouze jako na formu poskytování části starobního důchodu. V takovém případě by však stěžovatel musel splnit podmínky nároku na starobní důchod z českého systému pojištění. Věkovou podmínku nároku na starobní důchod splnil stěžovatel ještě za účinnosti zákona č. 100/1988 Sb. dne 25. 6. 1994. K uvedenému dni však nesplnil podmínku potřebné doby zaměstnání, která činila 25 let. Nesplnil tak ani podmínky nároku na starobní důchod z českého systému pojištění.
Dle Nejvyššího správního soudu stěžovatel získal veškerou dobu zabezpečení výkonem zaměstnání či naroveň postavených činností na území dnešní Slovenské republiky a taktéž jeho zaměstnavatel měl k 31. 12. 1992 sídlo na území Slovenské republiky. Podle jakéhokoliv zákonného kritéria, ať již je obsaženo v mezinárodní smlouvě či vnitrostátním předpisu, je tedy jeho veškerá doba zabezpečení dobou získanou ve slovenském systému zabezpečení (pojištění). Tomu ostatně odpovídá i skutečnost, že slovenský nositel pojištění přiznal stěžovateli starobní důchod výhradně podle vnitrostátních slovenských předpisů, aniž vůbec považoval za nutné argumentovat ustanoveními Smlouvy.
Nejvyšší správní soud odmítl i námitku stěžovatele, podle něhož napadeným správním rozhodnutím došlo k porušení mezinárodně uznávané zásady, že uzavřením mezinárodní smlouvy nesmí dojít ke krácení důchodového nároku podle vnitrostátních předpisů, kdy ten musí vždy odpovídat délce doby zaměstnání a výši příjmu. Stěžovateli pro výši starobního důchodu byla započtena veškerá získaná doba zaměstnání i dosažený příjem. Skutečnost, že se tak stalo podle vnitrostátních slovenských předpisů, a nikoliv českých, jistě porušením uvedené zásady není. Mezinárodní smlouva pak do hodnocení dob pojištění a jejich příslušnosti do slovenského systému pojištění žádnou korekci nevnesla.
Námitky stran aplikace nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 252/04 (viz výše) rovněž Nejvyšší správní soud nepovažoval za odůvodněné, neboť nález se dle jeho názoru vztahuje na jinou skutkovou a právní situaci, než v jaké se nalézá stěžovatel.
Ústavní soud dospěl k závěru, že stížnost splňuje podmínky předepsané zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") [§30 odst. 1, §34, §72 odst. 1 písm. a), odst. 2, 4] a jako takovou ji v intencích namítaného porušení práv stěžovatele přezkoumal. Od ústního jednání bylo upuštěno, neboť od něj nebylo možné očekávat další relevantní objasnění věci a oba účastníci řízení s tímto postupem výslovně vyjádřili souhlas.
Ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud v minulosti již mnohokrát zdůraznil, že zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy (srov. čl. 81 a 90 Ústavy). Pokud soudy postupují v souladu s obsahem hlavy páté Listiny, nemůže na sebe atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností (čl. 83 Ústavy). Na druhé straně je však oprávněn a povinen posoudit, zda bylo řízení jako celek spravedlivé a zda v něm nebyly porušeny základní práva nebo svobody stěžovatele zaručené Listinou či garantované Ústavou. Ústavní soud v minulosti opakovaně připustil, že interpretace a aplikace právních předpisů obecnými soudy mohou být v některých případech natolik extrémní, že vybočí z mezí hlavy páté Listiny, a zasáhnou tak do některého ústavně garantovaného práva. V takovém případě je v pravomoci Ústavního soudu napadené rozhodnutí zrušit [srov. např. rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 433/98 - nález ze dne 16. 1. 2001 (N 7/21 SbNU 49); rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 474/2000 - nález ze dne 14. 8. 2001 (N 119/23 SbNU 171)].
Otázkou aplikace Smlouvy v podobné věci se Ústavní soud zabýval již ve svých rozhodnutích sp. zn. II. ÚS 405/02 [nález ze dne 3. 6. 2003 (N 80/30 SbNU 245)] a sp. zn. III. ÚS 252/04 (viz výše, k jeho závěrům a zejména pak jejich výkladu se Ústavní soud vyjádřil podrobně v nálezu pléna ze dne 20. března 2007 sp. zn. Pl. ÚS 4/06). V uvedených rozhodnutích konstatoval, že "Česká republika a Slovenská republika vznikly k 1. 1. 1993 rozdělením společného československého státu. Tento společný stát charakterizoval jednotný systém důchodového pojištění, a tak z hlediska tehdejšího práva bylo právně irelevantní, ve které části československého státu občan byl zaměstnán, resp. kde měl sídlo jeho zaměstnavatel. Ústavním zákonem ČNR č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, (čl. 1) se provádí recepce právního řádu České a Slovenské Federativní Republiky do práva českého, a to tak, že ústavní zákony, zákony a ostatní právní předpisy České a Slovenské Federativní Republiky platné v den zániku České a Slovenské Federativní Republiky na území České republiky zůstávají nadále v platnosti. Česká republika tedy v ústavní rovině akceptovala princip kontinuity právního řádu. Uvedený ústavní zákon ČNR je součástí ústavního pořádku České republiky ve smyslu čl. 112 odst. 1 Ústavy. Na dobu zaměstnání pro zaměstnavatele se sídlem ve slovenské části československého státu proto nelze nahlížet jako na "zaměstnání v cizině". Takové rozlišování mezi občany České republiky, jež je založeno na fikci, podle níž bylo zaměstnání ve Slovenské republice tehdejšího společného československého státu (resp. sídlo zaměstnavatele) "zaměstnáním v cizině", považuje Ústavní soud ve světle výše uvedeného za diskriminující, neboť není podloženo "objektivními" a "rozumnými" důvody.".
Ve svém nedávném nálezu Pl. ÚS 4/06 Ústavní soud znovu [předtím srov. např. nálezy sp. zn. III. ÚS 425/97 ze dne 2. 4. 1998 (N 42/10 SbNU 285), sp. zn. III. ÚS 686/04 ze dne 3. 3. 2005 (N 45/36 SbNU 475)] potvrdil, že v situaci rei iudicatae jsou požadavky plynoucí z čl. 89 odst. 2 Ústavy přísnější než v situaci precedentu plynoucího z rozhodování v jiných, byť podobných případech. V takové věci, následkem principu věci rozhodnuté, se neaplikuje právní věta z nálezu sp. zn. III. ÚS 252/04 týkající se možnosti nereflektovat výklady Ústavního soudu, pokud obecný soud přednese "konkurující úvahy", kteroužto možnost mají obecné soudy jenom při svém prvním rozhodování ve věci, nikoliv až po nálezu Ústavního soudu rušícím jejich původní rozsudek (chybná byla opačná představa rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v jeho rozsudku ze dne 26. října 2005 č. j. 3 Ads 2/2003-112, který Ústavní soud zrušil nálezem sp. zn. Pl. ÚS 4/06). V řízení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/06 se jednalo o stejnou otázku, kterou se zabývá Ústavní soud v nynějším případě, ale s tím rozdílem, že Ústavní soud už jednou rozhodl v té samé věci (v nálezu sp. zn. III. ÚS 252/04 - viz výše); z toho důvodu Ústavní soud uvedl, že při znovurozhodování po nálezu Ústavního soudu se aplikuje jiné pravidlo, a sice: "Při rozhodování následném byl tedy Nejvyšší správní soud vystaven požadavku ještě přísnějšímu; totiž tuto vázanost promítnout (a respektovat) nikoli coby "všeobecnou", nýbrž jakožto "konkrétní", založenou přímo ve věci posuzované, resp. jako závaznost, která konkrétní a Ústavním soudem posouzené (rozhodnuté) věci (materie) se týká".
Důvod odlišného pravidla je samozřejmý. Právní spory a soudní řízení musí být někdy dokončeny a nesmí pokračovat jako věčný ping-pong mezi soudními orgány, které trvají na svém. Ústavní soud prohlásil již v nálezu sp. zn. III. ÚS 425/97 [nález ze dne 2. 4. 1998 (N 42/10 SbNU 285)], že nebezpečí takové patové situace nehrozí, protože z ustanovení čl. 89 odst. 2 Ústavy vyplývá řešení. Pravidlo, že proti nálezu Ústavního soudu se nelze odvolat, má za následek, že nález Ústavního soudu představuje definitivní řešení ústavněprávních otázek v konkrétní věci, a proto musí být dotyčným obecným soudem věrně proveden a ústavněprávní výklad vyložený v nálezu Ústavního soudu jím musí být respektován bez ohledu na eventuální pochybnosti obecného soudu, zda je správný či fundovaný. Jak nasvědčuje doktrína formulovaná v nálezu sp. zn. III. ÚS 252/04 (viz výše) o konkurujících úvahách, Ústavní soud netvrdí, že je neomylný, ale trvá na tom, že v jednotlivých případech je konečnost sporu nepostradatelným znakem spravedlivého procesu, a proto musí být jeho právní názor v konkrétní věci jako orgánu s posledním slovem nepodmíněně respektován. Opačný názor by odporoval samotnému principu kasačního rozhodování.
Odůvodnění Nejvyššího správního soudu v napadeném rozsudku, zejména stran jeho odůvodnění ve vztahu k aplikaci nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 252/04, znovu naznačilo, že ústavněprávní výklady Ústavního soudu v tomto nálezu, týkající se zejména precedenčních účinků, a právní názor Ústavního soudu nebyly ze strany Nejvyššího správního soudu akceptovány. Ústavní soud se neztotožňuje s jeho závěrem, že uvedený nález na posuzovanou věc nedopadá, ani zcela s jeho výkladem, tak jak jej podal v odůvodnění svého rozhodnutí. Ústavní soud ratio decidendi obsažené v nálezu sp. zn. III. ÚS 252/04 analyzoval velmi detailně, veden snahou vyhnout se napříště jeho sporným interpretacím. Učinil tak ve svém nálezu ze dne 13. listopadu 2007 sp. zn. IV. ÚS 301/05 (N 190/47 SbNU 465), na který nyní odkazuje. V tomto nálezu také Ústavní soud podrobně rozebral otázku aplikace svých předchozích nálezů ve věci, učiniv tak rámec pro další rozhodování nejen své, nýbrž i, v intencích shora naznačených, příslušného správního orgánu a správních soudů. Ani nyní neshledává důvod, pro který by závěry v tomto rozhodnutí učiněné a z hlediska judikatury Ústavního soudu konstantní nebyly aplikovatelné i na posuzovanou věc. Za stěžejní závěr jeho judikatury pak lze považovat ten, dle něhož skutečnost, že Česká republika uzavřela se Slovenskou republikou smlouvu o provádění sociálního zabezpečení, nemůže být na újmu českému občanovi ve výši jeho důchodových nároků, neboť smyslem uzavření mezinárodní smlouvy nemůže být krácení důchodových nároků vlastním občanům, kterým vyšší důchodový nárok vzniká nezávisle na takové smlouvě podle vnitrostátních předpisů [viz též rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 31/94 ze dne 24. 5. 1995 (N 25/3 SbNU 175; 164/1995 Sb.)].
Situace vzniklá rozdělením ČSFR byla natolik specifická, že přijetí Smlouvy bylo nutné s ohledem na právní jistotu občanů v oblasti sociálního zabezpečení. Závěry učiněné v souvislosti s posuzovaným případem proto nemusí nutně dopadnout na důchodové nároky ostatních migrujících osob.
Ústavní soud na základě důvodů uvedených ústavní stížnosti vyhověl podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a napadené rozhodnutí podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.