ECLI:CZ:US:2009:1.US.908.09.2
sp. zn. I. ÚS 908/09
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Františka Duchoně a soudců Ivany Janů a Vojena Güttlera - ze dne 19. srpna 2009 sp. zn. I. ÚS 908/09 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů a) D. V., b) J. F. a c) V. F. proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 26. 2. 2008 č. j. 13 C 156/2007-30 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2008 č. j. 17 Co 370/2008-43, jimiž byla zamítnuta žaloba stěžovatelů o zaplacení částky představující rozdíl mezi ekonomickým nájemným a stěžovateli skutečně přijatým nájemným z bytů odpovídajícím regulovanému nájemnému za období od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2006, za účasti Obvodního soudu pro Prahu 1 a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a České republiky - Ministerstva financí jako vedlejšího účastníka řízení.
Výrok
Rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 26. 2. 2008 č. j. 13 C 156/2007-30 a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2008 č. j. 17 Co 370/2008-43 byla porušena práva stěžovatelů na ochranu majetku a na soudní ochranu zakotvená v čl. 11 a v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 26. 2. 2008 č. j. 13 C 156/2007-30 a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2008 č. j. 17 Co 370/2008-43 se zrušují.
Odůvodnění:
I.
1. Stěžovatelé brojí ústavní stížností proti shora označeným rozhodnutím obecných soudů, jimž vytýkají porušení svých práv zaručených čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 3 a 4, čl. 11 odst. 1 a 4 a čl. 36 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy. Podstatou ústavní stížnosti je nesouhlas se závěry obecných soudů, které nevyhověly žalobě stěžovatelů na náhradu škody ve výši rozdílu mezi regulovaným a obvyklým nájemným za dobu od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2006. Stěžovatelé nesouhlasí ani se závěrem odvolacího soudu, učiněným s odkazem na usnesení sp. zn. III. ÚS 1004/08 ze dne 18. 12. 2008 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz), že povinnost státu je subsidiární vůči povinnosti nájemce. Stěžovatelé nepovažují žaloby na zvýšení nájemného vůči nájemcům za efektivní procesní prostředek, neboť soudy takové žaloby v obdobných případech zamítaly. Ke změně došlo teprve průlomovým nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.); ten byl ve Sbírce zákonů vyhlášen až 2. 6. 2006, kdy už byl účinný zákon č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, takže podávat žalobu o zvýšení nájemného bylo nadbytečné. Stěžovatelé rovněž odkázali na další nálezy Ústavního soudu, jakož i na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, a navrhli zrušení napadených rozhodnutí.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále též "soud prvního stupně") ve vyjádření označil ústavní stížnost za nedůvodnou, neboť nedošlo k porušení ústavních práv a svobod.
3. Městský soud v Praze (dále též "odvolací soud") ve vyjádření konstatoval, že ve svém rozsudku uvedl, z jakých ustanovení zákonů vycházel, a zohlednil ve svém rozhodnutí také příslušná rozhodnutí Ústavního soudu; proto je přesvědčen, že k porušení práva stěžovatelů na soudní ochranu nedošlo a jejich ústavní stížnost považuje za nedůvodnou.
4. Vedlejší účastník (Česká republika - Ministerstvo financí) ve vyjádření poukázal na to, že stěžovatelé neuvádí, zda ve sporném řízení prokázali oprávněnost svých nároků na požadované vyšší nájemné. Postupovali zjevně ve shodě s mnohými hromadně podávanými žalobami nových vlastníků domů, z nichž většina převzala nájemníky dobrovolně od předchozího vlastníka, a nyní se chtějí zbavit této povinnosti. V případě stěžovatelů se nemůže jednat o porušení práva na soudní ochranu ani o porušení práva na ochranu majetku, který zřejmě nově získali v rozsahu omezení, jaké měl předchozí vlastník. Toto vyjádření je dle výslovného upozornění vedlejšího účastníka plně v souladu se stanoviskem vlády k přijatelnosti a odůvodněnosti stížnosti Jana Vomočila, Oskara Morawetze, Art 38 a. s., Vladislava a Václava Hlaváčkových proti České republice ze dne 28. 12. 2007. Vedlejší účastník odkázal rovněž na judikaturu Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva. Na základě toho vedlejší účastník navrhl zamítnutí ústavní stížnosti.
5. V replice stěžovatelé namítli, že užívací právo nájemců vzniklo převážně v šedesátých a sedmdesátých letech na základě rozhodnutí o přidělení bytu do užívání. Užívací právo se podle §871 odst. 1 občanského zákoníku změnilo dne 1. 1. 1992 na nájem; nejedná se tedy o svobodně uzavřené nájemní smlouvy. Stěžovatelé, kteří získali restituovaný majetek na základě darovací smlouvy, neměli v souladu s §680 odst. 2 a 3 občanského zákoníku žádnou možnost vybrat si, zda nájemní vztahy převezmou či nikoliv. Ohledně subsidiarity odkázali stěžovatelé na stanovisko pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (136/2009 Sb.), na základě něhož dovodili, že žádný konkurující nárok neexistuje. V ostatním odkázali na ústavní stížnost a navrhli, aby jí Ústavní soud vyhověl.
II.
6. Z procesního spisu vyplynuly následující skutečnosti:
7. Stěžovatelé se žalobou podanou u soudu prvního stupně dne 18. 7. 2007 domáhali, aby vedlejší účastník zaplatil každému z nich částku 180 561 Kč s příslušenstvím, a to jako náhradu škody podle §13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád); výši náhrady vyjádřili jako rozdíl mezi ekonomickým nájemným a žalobci skutečně přijatým nájemným odpovídajícím regulovanému nájemnému za období od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2006.
8. Soud prvního stupně rozsudkem ze dne 26. 2. 2008 č. j. 13 C 156/2007-30 žalobu zamítl a rozhodl o nákladech řízení. V odůvodnění soud vyložil, že stěžovatelé zcela mylně pochopili obsah nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/05, neboť nepřijetí zákona o jednostranném zvyšování nájemného nemůže představovat nesprávný úřední postup. Soud nemůže ani vytvářet jiné důvody odpovědnosti státu za škodu. Nárok nelze posoudit ani podle §420 občanského zákoníku, neboť mezi stěžovateli a státem nevznikl žádný občanskoprávní vztah.
9. Odvolací soud rozsudkem ze dne 2. 12. 2008 č. j. 17 Co 370/2008-43 rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o nákladech řízení. Odvolací soud vyšel z usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1004/08, z něhož dovodil, že stěžovatelé by mohli být proti státu úspěšní pouze v případě, že by nebyli uspokojeni na základě žaloby vedené proti nájemníkům bytů. Protože žalobci takový krok neučinili, nemohou být úspěšní. Především na základě tohoto závěru odvolací soud prvoinstanční rozhodnutí potvrdil.
III.
10. Ústavní stížnost je důvodná.
11. Ústavní soud se problematikou, jíž se dotýká ústavní stížnost, zabýval již několikrát v minulosti. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 - v němž také poukazuje na předchozí judikatorní vývoj - dospěl k závěru, že "samotná dikce §696 odst. 1 občanského zákoníku, která pouze předjímá přijetí nové úpravy, není protiústavní, protiústavní je dlouhodobá nečinnost zákonodárce, jež má za následek ústavně neakceptovatelnou nerovnost a v konečném důsledku porušení ústavních principů; ... za určitých podmínek jsou důsledky mezery (chybějící právní úpravy) protiústavní, zejména tehdy, když zákonodárce se rozhodne, že určitou oblast upraví, tento úmysl v zákoně vysloví, avšak předvídanou regulaci nepřijme. Stejný závěr platí i v případě, kdy Parlament deklarovanou úpravu přijal, avšak tato byla zrušena proto, že nesplňovala ústavní kritéria a zákonodárce nepřijal ústavně konformní náhradu, ačkoliv mu k tomu Ústavní soud poskytl dostatečnou lhůtu (18 měsíců).". S ohledem na to, že dlouhodobá nečinnost zákonodárce (jako představitele jedné větve veřejné moci ve státě), který nepřijal úpravu jednostranného zvyšování nájemného, je v rozporu s ústavním pořádkem, dospěl Ústavní soud k závěru, že obecné soudy nemohou žaloby pronajímatelů zamítat, nýbrž musí rozhodnout o zvýšení nájemného, přitom výše nájemného by měla odpovídat místním podmínkám tak, aby nedocházelo k diskriminacím mezi pronajímateli (ale i nájemci) s byty s regulovaným nájemným a pronajímateli (nájemci) s byty s tržním nájemným.
12. Rozhodovací praxe Ústavního soudu ve věcech týkajících se problematiky nájemného, jakož i souvisejících otázek ohledně náhrady majetkové újmy, zaznamenala po vydání nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 20/05 určitý vývoj, který směřoval k rozdílným právním závěrům; to se ostatně odráží i v odůvodnění napadených rozhodnutí a v podáních, která Ústavní soud v této věci obdržel. Z tohoto důvodu I. senát Ústavního soudu v souladu s §23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, předložil věc plénu k zaujetí stanoviska, kterým se odchyluje od právních názorů vyslovených v nálezu sp. zn. IV. ÚS 175/08 ze dne 9. 9. 2008 (N 152/50 SbNU 345) a v nálezu sp. zn. III. ÚS 3158/07 ze dne 4. 12. 2008 (N 216/51 SbNU 683). Předmětem posouzení učinil dvě otázky, jež spolu úzce souvisejí: a) od jaké doby lze pronajímateli přiznat zvýšené nájemné, b) subsidiarita nároku na náhradu škody vůči státu, přičemž druhá z nich se přímo dotýká posuzované věci.
13. Ústavní soud přijal stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.), v němž důsledně rozlišil otázku zvyšování nájemného soudním rozhodnutím na straně jedné a právo na náhradu za omezení vlastnického práva na straně druhé a dále vymezil vzájemný vztah obou těchto odlišných nároků.
14. K problematice zvyšování nájemného Ústavní soud dospěl k závěru, že "[o]becné soudy mohou rozhodovat o zvýšení nájemného za období od podání žaloby do 31. 12. 2006. Nájemné za období před podáním žaloby zvyšovat nemohou, neboť tomu brání povaha rozhodnutí s konstitutivními účinky; zvýšení nájemného za období od 1. 1. 2007 přiznat nelze, neboť od tohoto data již jednostranné zvyšování nájemného připouští §3 odst. 2 zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.".
15. K právu na náhradu za omezení vlastnického práva a jeho vztahu k možnosti zvyšování nájemného Ústavní soud uzavřel, že "[ž]aloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu [opírající se o zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)], jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález Ústavního soudu ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy povinny posoudit z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo.".
16. Ve světle závěrů obsažených v citovaném stanovisku, na které se plně odkazuje, je zcela evidentní, že postup obecných soudů při posuzování nároku stěžovatelů nemůže obstát (přitom nesprávné právní hodnocení uplatněného nároku stěžovateli nemůže sehrávat významnou roli - v duchu zásady iura novit curia). Stěžovatelé se domáhali po státu náhrady škody za období od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2006. V převážné části tohoto období nedocházelo ve smyslu citovaného stanoviska ke konkurenci nároků na zvýšení nájemného (vůči nájemci) a na náhradu za omezení vlastnického práva (vůči státu), neboť možnost žalovat nájemce na zvýšení nájemného byla založena teprve nálezem sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (srov. bod 12 stanoviska). Nárok stěžovatelů na náhradu za omezení vlastnického práva za období do vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů proto subsidiární charakter nemá.
17. Je nepochybné, že stěžovatelé mohli žalovat nájemce na zvýšení nájemného [tato možnost se odvíjí od vykonatelnosti nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05; viz čl. 89 odst. 2 Ústavy, §57 odst. 1 písm. a) a §58 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, tj. ode dne jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů], avšak neučinili tak. Vzniká proto otázka, zda i za toto období jim přísluší právo na náhradu za omezení vlastnického práva v plném rozsahu, či nikoliv. Stanovisko pléna Pl. ÚS-st. 27/09 se nastíněnou situací výslovně nezabývá, a to ani v posledních dvou větách výroku II, v nichž naopak předpokládá, že pronajímatel možnosti dané nálezem sp. zn. Pl. ÚS 20/05 využil.
18. Stěžovatelé se domáhali náhrady újmy jak za období před, tak i po vykonatelnosti nálezu sp. zn. Pl ÚS 20/05. Přitom po jeho vykonatelnosti měli možnost žalovat nájemce na zvýšení nájemného a tak naplnit jeden ze základních principů soukromého práva "vigilantibus iura". Ústavní soud pro takové případy zastává názor, že nárok pronajímatele na náhradu za omezení jeho vlastnického práva vůči státu není neuplatněním nároku na zvýšení nájemného vůči nájemci zcela vyloučen, ale obecné soudy musí vzít v úvahu částku, kterou by býval mohl pronajímatel úspěšně požadovat po nájemci [v souladu se základními závěry vyjádřenými Ústavním soudem v nálezu sp. zn. I. ÚS 489/05 ze dne 6. 4. 2006 (N 80/41 SbNU 59)], např. zohledněním situací, v nichž by ke zvýšení nájemného nedošlo ze sociálních důvodů na straně nájemce při neexistenci sociálního bydlení, jakož i s případnou aplikací §136 o. s. ř., tj. určením výše, resp. zvýšení nájemného podle úvahy soudu, a o ni snížit výši náhrady uplatněné vůči státu.
19. Pro úplnost je nutno dodat, že není udržitelný ani právní názor stěžovatelů, dle něhož žalovat na zvýšení nájemného po 2. 6. 2006 bylo zbytečné, neboť již byl účinný zákon č. 107/2006 Sb. Rozhodný je totiž nikoliv den, kdy tento zákon nabyl účinnosti, ale teprve den, kdy podle něj bylo možno poprvé jednostranně zvyšovat nájemné, tj. 1. 1. 2007 (viz §3 odst. 2 citovaného zákona).
20. Bude proto povinností obecných soudů zabývat se otázkou, zda stěžovatelům v intencích citovaného stanoviska náleží právo na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny a případně v jaké výši. V souladu s citovaným stanoviskem, jakož i s nálezy sp. zn. I. ÚS 2220/08 ze dne 10. 6. 2009 (N 137/53 SbNU 705) a sp. zn. I. ÚS 680/08 ze dne 2. 7. 2009 (N 153/54 SbNU 3), Ústavní soud připomíná, že posouzení, zda v dané věci byl dán konkrétní nárok stěžovatelů na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, zůstává k zodpovězení obecnému soudu, který musí zvážit, do jaké míry došlo v důsledku regulovaného nájemného k zásahu do jejich základního práva vlastnit majetek, jakož i zda v jejich případě byly splněny konkrétní výše uvedené podmínky pro vznik práva na náhradu. Samotná protiústavnost právní úpravy regulovaného nájemného totiž neznamenala, že v každém individuálním případě bylo porušeno základní právo pronajímatele (vlastníka bytu). Rovněž je namístě zdůraznit, že výše nároku na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny nemusí být identická s rozdílem mezi obvyklým a regulovaným nájemným. Obecné soudy tedy nesmí nárok na náhradu vůči státu zamítat apriorně, nýbrž musejí za respektování výše uvedených závěrů posoudit jednotlivé individuálně uplatněné nároky. V tomto smyslu je tedy tvrzený nárok pronajímatele (vlastníka bytu) třeba právně posoudit z hlediska práva na náhradu podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Obecné soudy jsou v tomto směru povinny vytvořit ve smyslu §118a o. s. ř. dostatečný procesní prostor, aby se obě strany řízení mohly k novému právnímu posouzení vyjádřit a případně uplatnit nové důkazy nebo námitky.
21. Vzhledem ke shora uvedeným skutečnostem Ústavní soud ústavní stížnosti podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhověl a napadené rozsudky Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1 podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.