ECLI:CZ:US:2009:2.US.122.08.1
sp. zn. II. ÚS 122/08
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma - ze dne 30. července 2009 sp. zn. II. ÚS 122/08 ve věci ústavní stížnosti Ing. O. R. proti rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 29. 10. 2007 sp. zn. 25 Cdo 2818/2005 o odmítnutí stěžovatelova dovolání, proti rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2005 sp. zn. 20 Co 218/2005 potvrzujícímu rozsudek soudu prvního stupně a proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 9. 2. 2005 sp. zn. 24 C 189/2004, jímž byla zamítnuta stěžovatelova žaloba na zaplacení peněžité částky, které se stěžovatel (žalobce) jako vlastník nájemního domu domáhal proti státu jakožto náhrady škody (ušlého zisku) představující rozdíl mezi smluvním nájemným a tzv. regulovaným nájemným.
Výrok
Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 10. 2007 sp. zn. 25 Cdo 2818/2005, rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2005 sp. zn. 20 Co 218/2005 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 9. 2. 2005 sp. zn. 24 C 189/2004 se ruší.
Odůvodnění:
Stěžovatel se, s odvoláním na porušení čl. 36 a 11 Listiny základních práv a svobod, čl. 89 odst. 2 Ústavy, Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod včetně jejího Dodatkového protokolu a Smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii, domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozsudků nalézacího a odvolacího soudu, kterými byla zamítnuta jeho žaloba vůči státu na náhradu škody (ušlého zisku), představující rozdíl mezi smluvním nájemným (nájem bytu) a nájemným regulovaným v časovém období od 1. 1. 2003 do 31. 12. 2003. Rovněž požaduje zrušení rozhodnutí Nejvyššího soudu, kterým bylo odmítnuto jeho dovolání.
V ústavní stížnosti stěžovatel namítá, že k omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny může dojít pouze zákonem, za podmínek stanovených Listinou (čl. 4 odst. 2) a pouze v rozsahu, v jakém se nedotýká podstaty vlastnictví s tím, že při tomto omezení platí zákaz diskriminace (čl. 4 odst. 3 Listiny).
Po zrušení právní úpravy vztahující se k možnosti úpravy výše nájemného u bytů (poslední úprava výměrem Ministerstva financí č. 6/02) měl stát učinit veškeré kroky směřující k napravení protizákonného stavu vysloveného v nálezech Ústavního soudu, a to ať mocí zákonodárnou, tak mocí soudní, která by absenci úpravy nahradila svoji judikaturou. Obecné soudy období do přijetí zákonné úpravy (zákon č. 107/2006 Sb.) nesuplují svými rozhodnutími, jak doporučil Ústavní soud. Za situace, kdy moc zákonodárná není od doby prvního nálezu Ústavního soudu [pozn. red.: nález sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)] k této záležitosti (zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, ke dni 31. 12. 2001) schopna najít shodu směřující k přijetí zákonné normy, která by respektovala stanoviska Ústavního soudu, a ukončit protiprávní stav ve věcech regulace nájemného z bytů, mohla tuto úlohu do doby přijetí suplovat moc výkonná např. prostřednictvím výměrů či vyhlášek příslušného ministerstva. Regulace nájemného z bytů soukromých vlastníků tak mohla být činěna pouze po časově omezenou, nutnou dobu a za omezení vlastnického práva by měl, dle názoru stěžovatele, mít vlastník nárok na finanční dorovnání od státu. Tento postup by měl platit v případě, kdy mezi pronajímatelem a nájemcem nedojde k dohodě o smluvní výši nájemného.
Stěžovatel rovněž poukazuje na předchozí judikaturu Ústavního soudu [zejm. nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; č. 252/2006 Sb.), v němž bylo též konstatováno rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Hütten-Czapska proti Polsku ze dne 22. 5. 2005].
Z obsahu připojeného spisu Obvodního soudu pro Prahu 1 Ústavní soud zjistil následující skutkové okolnosti případu.
Obvodní soud pro Prahu 1 zamítl žalobu stěžovatele na zaplacení částky 772 524 Kč, jíž se stěžovatel (žalobce) jako vlastník nájemního domu domáhal proti státu náhrady škody (ušlého zisku) představující rozdíl mezi smluvním nájemným ve výši, jaké dosahuje u dvou bytů ve svém domě, a nájemným regulovaným podle výměru Ministerstva financí č. 6/2002, zrušeného nálezem Ústavního soudu č. 528/2002 Sb. [pozn. red.: nález sp. zn. Pl. ÚS 8/02 ze dne 20. 11. 2002 (N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.)]. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že nepřijetí zákona není nesprávným úředním postupem státního orgánu, i když neústavnost tohoto stavu dovozuje Ústavní soud ve svých nálezech. Činí-li stát kroky směřující k přijetí zákona podáním jeho návrhu k projednání v zákonodárném sboru a k přijetí zákona nedojde zejména pro absenci konsensu politických sil, je tento stav výrazem principu zastupitelské demokracie a nejde o nesprávný úřední postup. Nebyly tak splněny předpoklady odpovědnosti státu podle §13 zákona č. 82/1998 Sb. Nařízení vlády č. 567/2002 Sb., kterým se stanoví cenové moratorium nájemného z bytů, bylo až do zrušení nálezem Ústavního soudu dnem 20. 3. 2003 součástí českého právního řádu a práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před jeho zrušením zůstala podle §71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. nedotčena, takže nájemné z bytů bylo až do 20. 3. 2003 regulováno a od tohoto data není upraveno žádným obecně závazným právním předpisem.
Městský soud v Praze rozsudek soudu prvního stupně potvrdil, neboť se ztotožnil s jeho právním posouzením. Nálezy Ústavního soudu vztahující se k problematice regulovaného nájemného nelze interpretovat tak, že na jejich základě je zákonodárný orgán povinen přijmout v určité lhůtě novou právní úpravu, neboť takovou pravomoc Ústavnímu soudu Ústava České republiky nesvěřuje. Nárok žalobce nelze podřadit pod zákon č. 82/1998 Sb. a nelze jej posuzovat ani podle obecného ustanovení §420 obč. zák. Vzhledem k tomu, že poslední předpis regulující výši nájemného z bytů (nařízení vlády č. 567/2002 Sb.) byl zrušen nálezem Ústavního soudu č. 84/2003 Sb. ke dni 20. 3. 2003 [pozn. red.: nález sp. zn. Pl. ÚS 2/03 ze dne 19. 3. 2003 (N 41/29 SbNU 371; 84/2003 Sb.)], nemůže žalobce požadovat náhradu za dobu do tohoto data z důvodu, že v té době neexistovala právní úprava. Samotný fakt zásahu do vlastnického práva, jak jej konstatoval Ústavní soud, neznamená naplnění podmínek odpovědnosti státu za škodu. Žalobce v řízení neprokázal ani netvrdil, že by mezi ním a nájemci proběhla jednání o zvýšení nájemného, když má navíc možnost obrátit se na soud se žalobou o nahrazení projevu vůle nájemců ke změně výše nájemného, má-li pro tento postup dostatečné důvody.
Nejvyšší soud dovolání odmítl jako nepřípustné, neboť otázka, zda nepřijetí zákona Parlamentem České republiky zakládá podle zákona č. 82/1998 Sb. žalobci nárok na náhradu škody způsobené nečinností státu, byla již dovolacím soudem řešena v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2007 sp. zn. 25 Cdo 1124/2005. S poukazem na čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy České republiky byl učiněn závěr, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu Parlamentu České republiky není úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům.
Na základě výzvy Ústavního soudu podle §42 odst. 4 a §76 odst. l zákona o Ústavním soudu předložili účastníci řízení a vedlejší účastník k předmětné ústavní stížnosti tato vyjádření:
Obvodní soud pro Prahu 1 odkázal na své odůvodnění a uvedl, že dle jeho názoru nelze věc řešit změnou žaloby při stejných subjektech, a v případě, že by mělo dojít k záměně účastníků, je třeba souhlasu všech k takovému postupu, který nemusí být dán.
Městský soud uvedl, že konkrétní argumentace stěžovatele nijak nevyvrací důvody, jež vedly k zamítnutí jeho žaloby, a odkázal na závěr, že v nedosažení politického konsensu v parlamentu k vydání potřebného zákona nelze spatřovat nesprávný úřední postup orgánu státu ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. Upozornil i na to, že stěžovatel se může domáhat za rozhodnou dobu vyššího nájemného v rámci vztahu pronajímatele a nájemce [viz též důvody nálezů Ústavního soudu v takových sporech sp. zn. II. ÚS 93/05 ze dne 8. 6. 2006 (N 118/41 SbNU 475) nebo sp. zn. I. ÚS 47/05 ze dne 13. 7. 2006 (N 137/42 SbNU 109)].
Nejvyšší soud ve vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že stěžovatel opakuje argumentaci uplatněnou již v řízení před dovolacím soudem, se kterou se Nejvyšší soud v napadeném rozhodnutí vypořádal, a proto v tomto směru odkazuje na své odůvodnění, jež považuje i nadále za správné a plně v souladu s jeho judikaturou.
Vedlejší účastník Ministerstvo financí ve vyjádření k ústavní stížnosti mimo jiné uvedl, že z ústavní stížnosti nevyplývá, zda stěžovatel ve sporném řízení prokazoval oprávněnost svých nároků, a zdůraznil, že většina nových vlastníků nájemních domů převzala nájemníky dobrovolně od předchozího vlastníka spolu se závazkem dodržení platně uzavřených nájemních smluv.
Dle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, vyzval účastníky k vyjádření souhlasu s upuštěním od ústního jednání. Účastníci i vedlejší účastníci řízení svůj souhlas vyslovili.
Ústavní soud nejdříve podotýká, že posuzoval ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, který není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným obecným soudům a obdobně orgánům veřejné moci a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že tyto nepostupují v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny. S ohledem na zjištěné skutečnosti pak dospěl k závěru, že právě k výše uvedenému porušení principů obsažených v Listině opravňujícímu zásah Ústavního soudu došlo.
Ústavní soud se problematikou, jíž se dotýká ústavní stížnost, zabýval již několikrát v minulosti. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; č. 252/2006 Sb.)] - v němž také poukazuje na předchozí judikatorní vývoj - dospěl k závěru, že "samotná dikce §696 odst. 1 obč. zák., která pouze předjímá přijetí nové úpravy, není protiústavní, protiústavní je dlouhodobá nečinnost zákonodárce, jež má za následek ústavně neakceptovatelnou nerovnost a v konečném důsledku porušení ústavních principů; ... za určitých podmínek jsou důsledky mezery (chybějící právní úpravy) protiústavní, zejména tehdy, když zákonodárce se rozhodne, že určitou oblast upraví, tento úmysl v zákoně vysloví, avšak předvídanou regulaci nepřijme. Stejný závěr platí i v případě, kdy parlament deklarovanou úpravu přijal, avšak tato byla zrušena proto, že nesplňovala ústavní kritéria a zákonodárce nepřijal ústavně konformní náhradu, ačkoliv mu k tomu Ústavní soud poskytl dostatečnou lhůtu (18 měsíců).". S ohledem na to, že dlouhodobá nečinnost zákonodárce (jako představitele jedné větve veřejné moci ve státě), který nepřijal úpravu jednostranného zvyšování nájemného, je v rozporu s ústavním pořádkem, dospěl Ústavní soud k závěru, že obecné soudy nemohou žaloby pronajímatelů zamítat, nýbrž musí rozhodnout o zvýšení nájemného, přitom výše nájemného by měla odpovídat místním podmínkám tak, aby nedocházelo k diskriminacím mezi pronajímateli (ale i nájemci) s byty s regulovaným nájemným a pronajímateli (nájemci) s byty s tržním nájemným.
Rozhodovací praxe Ústavního soudu ve věcech týkajících se problematiky nájemného, jakož i souvisejících otázek ohledně náhrady majetkové újmy zaznamenala po vydání nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 20/05 určitý vývoj, který směřoval k rozdílným právním závěrům. Z tohoto důvodu plénum Ústavního soudu v souladu s §23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zaujalo stanovisko, kterým se odchyluje od právních názorů vyslovených v nálezu sp. zn. IV. ÚS 175/08 ze dne 9. 9. 2008 (N 152/50 SbNU 345) a v nálezu sp. zn. III. ÚS 3158/07 ze dne 4. 12. 2008 (N 216/51 SbNU 683). Předmětem posouzení byly dvě otázky, jež spolu úzce souvisejí: a) od jaké doby lze pronajímateli přiznat zvýšené nájemné; b) subsidiarita nároku na náhradu škody vůči státu, přičemž druhá z nich se přímo dotýká posuzované věci.
Ve stanovisku ze dne 28. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 (ST 27/53 SbNU 885; č. 136/2009 Sb.) byly formulovány tyto výroky:
I. Obecné soudy mohou rozhodovat o zvýšení nájemného za období od podání žaloby do 31. 12. 2006. Nájemné za období před podáním žaloby zvyšovat nemohou, neboť tomu brání povaha rozhodnutí s konstitutivními účinky; zvýšení nájemného za období od 1. 1. 2007 přiznat nelze, neboť od tohoto data již jednostranné zvyšování nájemného připouští §3 odst. 2 zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
II. Žaloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu [opírající se o zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)], jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález Ústavního soudu ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy povinny posoudit z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo.
Uvedené stanovisko pléna Ústavního soudu již bylo aplikováno v nálezech, kterými bylo rozhodováno o ústavních stížnostech obsahujících obdobnou problematiku jako v nyní projednávané věci [srov. sp. zn. I. ÚS 2220/08 ze dne 10. 6. 2009 (N 137/53 SbNU 705), sp. zn. II. ÚS 884/08 ze dne 10. 6. 2009 (N 136/53 SbNU 697) a sp. zn. II. ÚS 481/05 ze dne 10. 6. 2009 (N 135/53 SbNU 689)], a proto Ústavní soud shodně uvádí:
Závěry obsažené v citovaném stanovisku jsou použitelné i na nyní projednávanou věc a jsou pro druhý senát Ústavního soudu závazné ve smyslu §23 zákona o Ústavního soudu. Ústavní soud na ně odkazuje, neboť je evidentní, že ve světle těchto závěrů postup obecných soudů při posuzování stěžovatelova nároku nemůže jednoznačně obstát. Ústavní soud však považuje za nutné připomenout, že posouzení toho, zda v dané věci byl dán konkrétní nárok stěžovatele na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, zůstává k zodpovězení obecnému soudu, který musí zvážit, do jaké míry došlo v důsledku regulovaného nájemného k zásahu do jeho základního práva vlastnit majetek, jakož i zda v jeho případě byly splněny výše uvedené podmínky pro vznik práva na náhradu. Samotná protiústavnost právní úpravy regulovaného nájemného totiž neznamenala, že v každém individuálním případě bylo porušeno základní právo pronajímatele (vlastníka bytu). Rovněž je namístě zdůraznit, že výše nároku na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny nemusí být identická s rozdílem mezi obvyklým a regulovaným nájemným. Obecné soudy tedy nesmí nárok na náhradu vůči státu zamítat apriorně, nýbrž musejí za respektování výše uvedených závěrů posoudit jednotlivé individuálně uplatněné nároky. V tomto smyslu je tedy tvrzený nárok pronajímatele (vlastníka bytu) třeba právně posoudit z hlediska práva na náhradu podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Obecné soudy jsou v tomto směru povinny vytvořit ve smyslu §118a občanského soudního řádu dostatečný procesní prostor, aby se obě strany řízení mohly k novému právnímu posouzení vyjádřit a případně uplatnit nové důkazy nebo námitky.
Vzhledem ke shora uvedeným skutečnostem Ústavní soud ústavní stížnosti podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyhověl a napadená rozhodnutí Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1 podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.