Rozhodnutí Ústavního soudu
ze dne 01.09.2009, sp. zn. Pl. ÚS 24/09 [ usnesení / HOLLÄNDER / výz-2 ],paralelní citace: U 16/54 SbNU 607 [ 312/2009 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2009:Pl.US.24.09.1
K odložení vykonatelnosti rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parl...
Právní větaStanoví-li čl. 1 ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, ukončení volebního období Poslanecké sněmovny zvolené v roce 2006 dnem voleb do Poslanecké sněmovny, které se mají konat do 15. října 2009, rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, určující den konání těchto voleb na 9. a 10. říjen 2009 - jakkoli má i prvky normativního právního aktu - nutno považovat za akt aplikace uvedeného ústavního zákona, jenž stěžovateli, který je poslancem Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, vymezuje okamžik ukončení jeho mandátu, čili ukončení výkonu veřejné funkce. V tomto smyslu je zásahem orgánu veřejné moci, který se dotýká jeho základního práva podle čl. 21 odst. 4 Listiny.
ECLI:CZ:US:2009:Pl.US.24.09.1
sp. zn. Pl. ÚS 24/09UsneseníUsnesení pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 1. září 2009 sp. zn. Pl. ÚS 24/09 ve věci ústavní stížnosti M. M. proti rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, kontrasignovanému předsedou vlády, spojené s návrhem na zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, (usnesení bylo vyhlášeno jako sdělení Ústavního soudu pod č. 312/2009 Sb.).VýrokVykonatelnost rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, kontrasignovaného předsedou vlády, se odkládá.Odůvodnění:Ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 26. srpna 2009, se stěžovatel domáhá zrušení rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, kontrasignovaného předsedou vlády. Zároveň podle §74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, spolu s předmětnou ústavní stížností podává návrh na zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny. Uvedeným rozhodnutím prezidenta se cítí být dotčen zejména v základním právu plynoucím z čl. 21 odst. 4Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), z něhož dle judikatury Ústavního soudu [nález sp. zn. Pl. ÚS 73/04 ze dne 26. 1. 2005 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.)] plyne i právo na nerušený výkon veřejné funkce. Porušení tohoto základního práva pak spatřuje nikoli v protiústavním způsobu aplikace a interpretace právního řádu v ústavní stížností napadeném rozhodnutí prezidenta republiky, nýbrž v jeho právním základu, v ústavním zákonu č. 195/2009 Sb., jejž považuje za rozporný s čl. 21 odst. 2 a 4 a čl. 22Listiny a s čl. 9 odst. 2, čl. 16 odst. 1 a čl. 17 odst. 1Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").Ústavní soud neshledal důvody odmítnutí ústavní stížnosti podle §43 odst. 1 a 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Stanoví-li čl. 1 ústavního zákona č. 195/2009 Sb. ukončení volebního období Poslanecké sněmovny zvolené v roce 2006 dnem voleb do Poslanecké sněmovny, které se mají konat do 15. října 2009, rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., určující den konání těchto voleb na 9. a 10. říjen 2009 - jakkoli má i prvky normativního právního aktu - nutno považovat za akt aplikace uvedeného ústavního zákona, jenž stěžovateli, který je poslancem Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, vymezuje okamžik ukončení jeho mandátu, čili ukončení výkonu veřejné funkce. V tomto smyslu je zásahem orgánu veřejné moci, který se dotýká jeho základního práva podle čl. 21 odst. 4Listiny. Podle §79 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud může na návrh stěžovatele odložit vykonatelnost napadeného rozhodnutí, jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem a jestliže by výkon rozhodnutí nebo uskutečnění oprávnění, přiznaného rozhodnutím třetí osobě, znamenal pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká při odložení vykonatelnosti může vzniknout jiným osobám. Vycházeje z obsahu ústavní stížnosti ve spojení se závěry vyvozenými judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, tj. z toho, že "soudy se musejí při aplikaci procesních pravidel vyhnout jak přehnanému formalismu, který by zasahoval do zásad spravedlivého procesu, tak i přílišné pružnosti, která by naopak vedla k odstranění procesních podmínek stanovených zákonem", posoudil Ústavní soud ústavní stížnost stěžovatele z pohledu pojetí jejího petitu (návrhového žádání) jako návrh, jímž se stěžovatel domáhá i odkladu vykonatelnosti rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb. Své rozhodnutí přitom neučinil ultra petitum, nýbrž byl veden právním názorem vysloveným Evropským soudem pro lidská práva v rozsudku ve věci Kadlec a další proti České republice (viz Soudní judikatura. Přehled rozsudků ESLP, č. 4, 2004) k otázce interpretace vůle a projevu ve vyjádření petitu ústavní stížnosti [viz též nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 687/04 ze dne 5. 10. 2005 (N 194/39 SbNU 57)].Ústavní zákon č. 195/2009 Sb. je tzv. normou opatřením, jež se naplní k určitému časovému okamžiku (15. říjnu 2009). V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 5/98 ze dne 22. 4. 1999 (U 32/14 SbNU 309) v souvislosti s přezkumem ústavnosti norem opatření v řízení o kontrole norem Ústavní soud konstatoval: "Právní úprava ústavního soudnictví v České republice stanoví právní účinky derogačních nálezů Ústavního soudu při kontrole norem ex nunc, a nikoli ex tunc (§70 a 71 zákona č. 182/1993 Sb.). Smyslem takto koncipovaného ústavního soudnictví je zabránit vzniku možných protiústavních právních následků v případech, kdy posuzovaný právní předpis alespoň hypoteticky předpokládá do budoucna vznik právní skutečnosti, jež by takovou protiústavnost mohla vytvořit. V právní praxi však existuje skupina právních norem, k jejichž naplnění dochází v jednom okamžiku (např. §871 odst. 1občanského zákoníku, v platném znění, jenž transformoval právo osobního užívání bytů na nájem), přičemž u nich ani hypoteticky již v budoucnu nemůže vzniknout právní skutečnost, jež by vyvolala právní normou předvídané následky. Posuzování takovýchto případů, jež je svojí povahou posuzováním retroaktivním, přesahuje pravomoc Ústavního soudu a plně náleží, s vědomím ústavních omezení, do pravomoci demokratického zákonodárce.". Uvedený právní názor pak potvrdil i ve své další judikatuře [viz nález sp. zn. III. ÚS 288/04 ze dne 16. 9. 2004 (N 132/34 SbNU 331), usnesení sp. zn. III. ÚS 30/04, III. ÚS 506/04 (ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz)]. Minimální časový prostor vymezený okamžikem zahájení řízení v posuzované věci a naplněním normy opatření (ústavního zákona č. 195/2009 Sb.), jež dle stěžovatele zakládá tvrzenou protiústavnost, neumožňuje Ústavnímu soudu uplatnit Ústavou mu svěřenou kompetenci v oblasti konkrétní kontroly norem. Jedinou alternativou jejího uplatnění je proto odklad vykonatelnosti ústavní stížností napadeného rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb.Ústavní soud přitom neshledal žádné okolnosti, jež by svědčily o veřejném zájmu, který by odkladu vykonatelnosti bránil (odkladem výkonu rozhodnutí prezidenta republiky volební období Poslanecké sněmovny zvolené v roce 2006 trvá dále dle obecné ústavní úpravy a nevzniká jím újma na veřejných prostředcích, jelikož zatím na zajištění voleb vynaloženy nebyly), a rovněž neshledal, že by odklad vykonatelnosti bránil realizaci oprávnění třetích osob, jež by mělo vyplynout z napadeného rozhodnutí, pročež podle §79 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, rozhodl, jak je uvedeno ve výroku tohoto usnesení.
1. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky I.1. Zástupce stěžovatele nedostatečně vnímá okolnost, že nepodává návrh na zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb. za skupinu poslanců či senátorů (§64 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), nýbrž že sleduje podání individuální ústavní stížnosti ve smyslu §72 a násl. téhož předpisu. To je významné potud, že podmínkou úspěchu návrhu druhého (dokonce podmínkou jeho projednatelnosti) je doložení, že právě stěžovateli byla způsobena konkrétní újma v právech, jež jsou chráněna ústavním pořádkem. 2. Právě tato podmínka zde splněna není. Jediné, o co v osobě stěžovatele může jít, je, že má být skončen jeho poslanecký mandát dříve, než uplyne řádné volební období, na které byl zvolen poslancem. To může mít sice citelný dopad do jeho osobních poměrů, o zásah do ústavně zaručeného práva však nejde. Být poslancem po celé volební období totiž podepřeno žádným ústavním právem není; dokonce Ústava o předčasném ukončení mandátu poslance výslovně uvažuje, a počítá s tím ostatně i stěžovatel. Pouhá kritika zvolené metody předčasného ukončení mandátu je v této souvislosti (při neexistenci práva) zjevně bez významu. 3. Práva zakotvená v čl. 21 odst. 1 Listiny, kterých se stěžovatel dovolává, se jej (a věci) netýkají vůbec; reflektují práva občana, resp. voliče - co do jeho účasti na správě veřejných věcí, nikoli práva "zvoleného zástupce", s nimiž stěžovatel své nároky identifikuje. Je ostatně zřejmé, že tento článek Listiny míří zcela jinam, totiž k ústavnímu zakotvení režimu správy přímé nebo zastupitelské jako takových, nikoli k ochraně poslance. Stejně tak je vyloučeno vztáhnout k jemu svědčícím ústavním právům jím použitý argument, že ve hře je "základ pluralitního politického systému" a "volná politická soutěž", neboť i kdyby byly zasaženy, stěžovatele osobně se tato okolnost (v procesním prostoru vytvořeném jeho návrhy) očividně dotknout nemůže, a absence zásahu do jeho práv je zde evidentní. 4. Totéž platí, namítá-li stěžovatel, že došlo k zásahu do jeho práva podle čl. 21 odst. 4 Listiny, neboť tvrzené porušení "rovnosti" v přístupu k volené funkci nemůže logicky spočívat v pouhém faktu, že jiní poslanci v jiných volebních obdobích vykonávali svoji funkci déle. Co do požadavku "nerušeného výkonu veřejné funkce" stojí za zaznamenání, že odkazované rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 se nejen týká zcela jiného předmětu, nýbrž že i zde platí, že o nerušený výkon funkce může jít jen po dobu jejího trvání, jež - jak bylo řečeno - ústavněprávně garantována není. Jinak by tomu mohlo být jen za předpokladu, že by Ústava zakotvovala - a to bezpodmínečně - určitou délku doby poslaneckého mandátu, a ten splněn není. 5. Není-li zde možného dotčení ústavně zaručených práv stěžovatele (natožpak porušení), je ústavní stížnost - a jest znovu připomenout, že jen o tu zde jde - v této části návrhem zjevně neopodstatněným ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, a jelikož s ní spojený návrh na zrušení právního předpisu (ústavního zákona č. 195/2009 Sb.) sdílí její osud, není projednatelný rovněž, a musí být podle zmíněného ustanovení [a §43 odst. 2 písm. b)] taktéž odmítnut.6. Absentuje však i další podmínka projednatelnosti stěžovatelovy ústavní stížnosti, kterou představuje existence kvalifikovaného zásahu veřejné moci, již ustanovení §72 odst. 1 zákona o Ústavním soudu předjímá v podobě - zjednodušeně řečeno - aktu aplikace práva. Rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, takovou povahu nemá, neboť - přes úvahy o "smíšeném" charakteru - se připodobňuje spíše k právnímu předpisu samotnému; okolnost, že má současně určitý hmotněprávní podklad [čl. 63 odst. 1 písm. f) Ústavy, §1 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů], na tom ničeho nemění, neboť je jinak rozhodnutím autonomním. Právní předpis pak samozřejmě podmínku "zásahu orgánu veřejné moci" nesplňuje, nehledě na to, že - z pohledu možného zásahu do stěžovatelových práv - je pojmově zcela indiferentní; okolnosti, kdy se budou volby konat, nutně věcně předchází (coby rozhodné) určení, že se budou konat, a to napadené rozhodnutí prezidenta "neřeší". Platí pak totéž, co bylo dovozeno v předchozím. 7. Ostatně je zcela zjevné, že toto "rozhodnutí" slouží stěžovateli jen instrumentálně, k vyvolání zdání, že zásah veřejné moci coby podmínka pro podání ústavní stížnosti je naopak naplněna. Ve skutečnosti totiž rozhodnutí prezidenta - jak se ostatně podává v části IV. bodu 3. stížnosti - působí jen a jen k tomu, aby si stěžovatel - prostřednictvím §74 zákona o Ústavním soudu - otevřel cestu k napadení ústavního zákona č. 195/2009 Sb. Jestliže však toto rozhodnutí není způsobilým "zásahem orgánu veřejné moci", a fakticky o ně stěžovateli nejde a jít nemůže, pak jeho "použití" k napadení samotného ústavního zákona č. 195/2009 Sb. není ničím jiným, než výrazem snahy obejít zákonem o Ústavním soudu vymezenou aktivní legitimaci subjektů, jež jsou oprávněny podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení (§64 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) a mezi které stěžovatel nepatří. 8. Posuzovaná ústavní stížnost je tedy (podle svého obsahu) zde návrhem, k jehož podání stěžovatel není oprávněn [§43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu], a jako takový měl být i proto odmítnut. 9. Shrnutím řečeného se již logicky podává, že nebylo - tím spíše - ani místo pro vydání usnesení, jímž byla odložena vykonatelnost rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., k němuž se většina pléna Ústavního soudu uchýlila. II.Z těchto důvodů tomuto usnesení oponuji; vzhledem k tomu - z mého pohledu - se již relevantně neklade otázka, zda napadený ústavní zákon je vůbec způsobilým předmětem posouzení ústavní konformity v řízení o abstraktní kontrole norem. Pakliže většina pléna Ústavního soudu dala implicite najevo, že ano, je již jen k zaznamenání (bez možnosti podrobné argumentace), že tento názor prozatím nesdílím.2. Odlišné stanovisko soudce Jana MusilaNesouhlasím s výrokem a s odůvodněním usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 1. září 2009 sp. zn. Pl. ÚS 24/09, kterým byla odložena vykonatelnost rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.Podle §14, resp. §22 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám odlišné stanovisko, které odůvodňuji takto:1. Domnívám se, že nejsou splněny podmínky pro odložení vykonatelnosti napadeného rozhodnutí podle ustanovení §79 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.Citované ustanovení praví, že Ústavní soud může odložit vykonatelnost napadeného rozhodnutí na návrh stěžovatele. V ústavní stížnosti M. M., zastoupeného advokátem J. K., není žádný takový návrh obsažen. Ústavní soud tedy rozhodl nad rámec návrhového žádání (ultra petitum), aniž by zákon o Ústavním soudu poskytoval k takovému procesnímu postupu právní podklad. Rozhodnutí Ústavního soudu může být vnímáno jako projev jeho aktivismu a projev nerovnosti ve vztahu k ostatním účastníkům řízení, aniž by pro to byly transparentně vysvětleny relevantní důvody. Ohledně možnosti, že lze překročit návrhové žádání, je argumentováno právním názorem vysloveným Evropským soudem pro lidská práva v rozsudku ve věci Kadlec a další proti České republice (viz Soudní judikatura. Přehled rozsudků ESLP, č. 4, 2004). Takové zdůvodnění nepokládám za případné. Argumentace (výtka přílišného formalismu) obsažená v rozsudku Evropského soudu pro lidská práva byla založena na zcela odlišném skutkovém stavu a na nyní posuzovanou věc vůbec nedopadá.2. Domnívám se, že není splněna ani další podmínka odkladu vykonatelnosti stanovená v §79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, totiž že "... by výkon rozhodnutí ... znamenal pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká při odložení vykonatelnosti může vzniknout jiným osobám". Stěžovatel sám žádnou argumentaci ohledně neproporcionality újmy, která mu údajně hrozí, neuvádí, a ani odůvodnění usnesení Ústavního soudu se tímto aspektem konkrétně nezabývá.3. Především však jsem toho názoru, že v nastalé situaci je velmi pochybné, zda poslanec M. M. je osobou, která by byla legitimována k tomu, aby spolu s ústavní stížností proti rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky podala též návrh na zrušení zákona.Institut ústavní stížnosti slouží k tomu, aby chránil subjektivní, ústavním pořádkem garantovaná základní práva nebo svobody samotných stěžovatelů [viz čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky, §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Obsahem napadeného rozhodnutí prezidenta republiky není však nic jiného, než určení konkrétního termínu voleb. Nelze nijak dovodit, jak a proč by měla být dotčena subjektivní práva stěžovatele právě tím, že volby se mají konat ve stanoveném termínu 9. a 10. října 2009. Z obsahu ústavní stížnosti je zřejmé, že jejím smyslem ve skutečnosti není zpochybnění termínu voleb, nýbrž samotného přijatého ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny.Za této situace je ovšem velmi diskutabilní, zda spolu s ústavní stížností, směřující proti rozhodnutí o stanovení termínu voleb, lze vůbec spojit návrh na zrušení zákona ve smyslu ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu. Ustálená judikatura Ústavního soudu vychází důsledně z akcesorické povahy návrhu na zrušení zákona, který "sdílí osud" ústavní stížnosti. Pokud by bylo v dalším řízení shledáno, že podaná ústavní stížnost je nepřípustná nebo zjevně neopodstatněná, musel by být automaticky odmítnut i připojený návrh na zrušení zákona.Vyřešení této otázky aktivní legitimace stěžovatele k podání spojeného návrhu na zrušení zákona je složitou záležitostí, vyžadující zohlednit též stanoviska dalších účastníků řízení, k čemuž v tomto řízení nebyl prozatím vytvořen žádný procesní prostor. Za takto komplikované situace nebylo namístě přistupovat k vydání předběžného opatření o odložení vykonatelnosti rozhodnutí prezidenta republiky, neboť toto předběžné rozhodnutí může vyvolat dalekosáhlé sekundární dopady do práv všech účastníků řízení i do veřejnoprávních poměrů.