ECLI:CZ:US:2011:3.US.3551.11.1
sp. zn. III. ÚS 3551/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl soudcem zpravodajem Vladimírem Kůrkou o ústavní stížnosti stěžovatele F. N., zastoupeného Mgr. Tomášem Erbákem, advokátem se sídlem v Praze 1, Maiselova 15, proti rozhodnutí ministra kultury ze dne 23. 5. 2011, č. j. MK 27601/2011 OLP, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností stěžovatel navrhl, aby Ústavní soud - pro porušení čl. 1 odst. 1 a 2 a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústavy"), čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 3, čl. 34 odst. 2, čl. 35 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny") a čl. 15 odst. 1 písm. a) a čl. 15 odst. 2 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech - zrušil v záhlaví označené rozhodnutí ministra kultury.
Z ústavní stížnosti a z připojených listin se podává, že ministr kultury napadeným rozhodnutím zrušil rozhodnutí ze dne 5. 1. 2011, č. j. MK 323/2011 OPP, jímž ministerstvo kultury zrušilo závazné stanovisko ze dne 24. 6. 2010, č. j. MHMP 851826/2009, v němž Magistrát hlavního města Prahy s poukazem na §149 správního řádu a §14 odst. 2 a 3 a §44a zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v účinném znění, shledal z hlediska zájmů státní památkové péče za blíže vymezených podmínek přípustnou "demolici domu čp. 1601/11 - Václavské náměstí 47, dvorní části objektu čp. 818/11 (hotel Jalta), Václavské náměstí 45, demolice torza objektu čp. 920/11 (býv. Akciová tiskárna) Opletalova 3, Praha 1". Současně ministr kultury přezkumné řízení vedené Ministerstvem kultury zastavil.
Stěžovatel v ústavní stížnosti předznačuje s poukazem na §128 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), že "na základě napadeného rozhodnutí ministra kultury, resp. zprostředkovaně na základě závazného stanoviska Magistrátu, příslušný stavební úřad povolí demolici zmíněných objektů (případně vůbec nezahájí řízení o odstranění stavby a vlastníci objektů pak nabydou právo k demolici po uplynutí 30 dnů od ohlášení záměru)".
Domnívá se, že rozhodnutí ministra kultury, vydané v řízení, jehož účastníkem nebyl, představuje tzv. jiný zásah orgánu veřejné moci, a oponuje případnému restriktivnímu vymezení okruhu osob aktivně legitimovaných k podání návrhu na zrušení tohoto rozhodnutí.
Stěžovatel uznává, že jelikož "rozhodnutí ministra kultury nenapadl správní žalobou" (§65, resp. §85 s. ř. s.), nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytuje, avšak dovozuje, že ústavní stížnost je přesto přípustná, neboť svým významem podstatně přesahuje jeho vlastní zájmy [§75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
"Přesah" vlastních zájmů odvíjí z obsáhlé argumentace, která navazuje na odborný výklad vtělený do podnětu k obnově řízení ze dne 5. 7. 2011 autorizovaného "třinácti profesory architektury a dějin umění" a adresovaného ministru kultury. Konkretizuje procesní a hmotněprávní vady závazného stanoviska Magistrátu hlavního města Prahy, resp. rozhodnutí ministra kultury, a vyslovuje názor, že tato pochybení nabývají ústavněprávní roviny.
Naplnění podmínek aplikace §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu stěžovatel spojuje s výtkami, že napadené rozhodnutí zahrnuje "ústavně nekonformní výklad právního předpisu", vyznačuje se možným dopadem "na mnoho - tj. tisíce - osob" a způsobilostí "předejít množství soudních sporů", přičemž ústavní stížnost může přispět k řešení zásadní ústavněprávní otázky, k níž se Ústavní soud dosud neměl příležitost vyjádřit, resp. k řešení otázky, která je naléhavá a nesnese odkladu.
II.
Ústavní stížnost představuje procesní prostředek určený k ochraně ústavně zaručených základních práv a svobod [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]; k tomu, aby však byla způsobilá věcného projednání, je zapotřebí splnit formální i obsahové podmínky, jež jsou zakotveny především v ustanovení §72 a násl. zákona o Ústavním soudu.
III.a
Podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu soudce zpravodaj mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením návrh odmítne mimo jiné tehdy, jde-li o návrh nepřípustný, nestanoví-li tento zákon jinak.
To je významné potud, že tak je tomu v projednávané věci.
Ústavní stížnost vychází z tzv. principu subsidiarity (srov. §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), tj. je nástrojem ochrany základních práv, jenž nastupuje až po vyčerpání všech dostupných efektivních prostředků k ochraně práva, uplatnitelných v systému orgánů veřejné moci.
Podle ustanovení §149 odst. 1 věty první správního řádu platí, že závazné stanovisko je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány.
Přezkum závazného stanoviska podle ustanovení §149 správního řádu byl předmětem posouzení rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, dostupném z www.nssoud.cz, (navazující na rozhodnutí téhož soudu č. j. 7 A 90/2001-98, 6 A 73/2002-54, 8 As 47/2005-86, 4 Ans 9/2007-197, 2 As 41/2008-77 a 7 As 43/2009-52), dospěl k následujícím závěrům:
"[50] Závazná stanoviska, která jsou ex lege rozhodnutími, jsou v rámci samostatně vymezeného předmětu řízení s to zasáhnout do subjektivních práv. Vztahují se na ně ustanovení týkající se správního řízení a řádných opravných prostředků. Ustanovení, která určují, že má správní orgán vydat závazné stanovisko v konkrétním případě ve formě samostatného rozhodnutí, jsou obsažena především v některých zvláštních zákonech (např. §44a odst. 3 památkového zákona). Tuto legislativní činnost lze chápat jako reflexi závěrů uvedených ve sjednocujícím rozhodnutí rozšířeného senátu.
[51] Závazná stanoviska vydaná dle §149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhodnutími ve smyslu §67 správního řádu ani §65 s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Zákonodárce ve shodě se sjednocujícím rozhodnutím zavedením §149 správního řádu upřednostnil zásadu ekonomie řízení. Soudní přezkum je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s. Na toto nemá vliv ani skutečnost, zda žádost o vydání závazného stanoviska byla podána subjektem před zahájením hlavního řízení nebo v jeho průběhu či že žádné hlavní (typicky územní) řízení nemusí v případě vydání negativního závazného stanoviska již následovat, neboť ho příslušný subjekt nezahájí."
Rozšířený senát vycházel ze dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu a posuzoval, zda, resp. kdy, jsou v případě závazného stanoviska splněny základní materiální znaky rozhodnutí, tj. definice předmětu řízení a vymezení subjektivních práv, která by byla takovým rozhodnutím dotčena. Ani jedno z uvedených hledisek neshledal v případě závazného stanoviska podle ustanovení §149 správního řádu naplněným. Rozšířený senát konstatoval, že sice existují závazná stanoviska, která mají objektivně vymezený samostatný předmět řízení (§67 správního řádu), leč závazné stanovisko podle ustanovení §149 správního řádu mezi ně nespadá. Jde jen o podklad pro rozhodnutí konečné, přičemž "pro vydání konečného rozhodnutí není z valné většiny zapotřebí získat jen jedno jediné závazné stanovisko, ale celý soubor stanovisek, vyjádření atd., které vytvářejí z pohledu veřejného práva společně reálné podmínky pro uskutečnění subjektivního cíle". Příliš úzkým vymezením předmětu řízení by správní orgán "fakticky přišel o možnost v rámci hlavního řízení jednotlivá stanoviska vzájemně koordinovat".
Rovněž co do druhého materiálního znaku správního rozhodnutí, tj. dotčení subjektivních práv účastníků řízení, dospěl rozšířený senát k negativnímu závěru. V porovnání se závaznými stanovisky vydanými podle ustanovení §67 správního řádu, která naplňují definiční znak samostatně vymezeného předmětu řízení, v případě závazných stanovisek vydaných podle ustanovení §149 správního řádu je objektivně vymezený předmět řízení, v rámci kterého se tato stanoviska vydávají, "výrazně širší". Podle rozšířeného senátu to "vyplývá i z toho, že pro vydání konečného rozhodnutí je obvykle zapotřebí větší počet závazných stanovisek, a až jejich souhrn tvoří východisko pro rozhodování správního orgánu. V takto vymezeném předmětu řízení není závazné stanovisko s to založit práva nebo povinnosti, ta založí orgán veřejné správy až rozhodnutím konečným."
Skutečnost, že podle §149 odst. 1 správního řádu je obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se pak podle rozšířeného senátu týká "samotného procesu tvorby konečného rozhodnutí. Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností vyplývajících ze závazného stanoviska a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko zakládalo přímo, nebylo by vydání rozhodnutí konečného zapotřebí. Procesní úprava uvedená v §149 odst. 3 správního řádu ... je jen projevem zásady ekonomie řízení. Bylo by zbytečné pokračovat v jakémkoliv řízení, pokud bylo v jeho průběhu zjištěno, že žádosti není možné vyhovět. Tuto zásadu správní řád z roku 2004 reflektuje i v ostatních řízeních (§51 odst. 3)."
Ústavní soud nosné důvody rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, aproboval usnesením ze dne 15. 11. 2011, sp. zn. I. ÚS 3323/11.
Ačkoli v nyní projednávané věci stěžovatel do petitu ústavní stížností nezahrnul závazné stanovisko Magistrátu hlavního města Prahy vydané podle §149 správního řádu (obrací k němu kritickou pozornost v rámci odůvodnění svého návrhu), nýbrž procesně navazující rozhodnutí ministra kultury, není dán jakýkoli věcný důvod pro odlišné řešení ve vztahu k tomuto - petitorně vymezenému - rozhodnutí. Je tomu tak proto, že po "zrušení zrušení" vyvstává materiálně do popředí - zejména z pohledu stěžovatelem tvrzeně porušených práv - právě toto stanovisko magistrátu.
Ve shodě s usnesením Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2011, sp. zn. I. ÚS 3323/11, se pak patří připomenout, že přezkum rozhodnutí ministra kultury v režimu správního soudnictví by tím byl nepochybně předčasný, jestliže závazná stanoviska vydaná podle §149 správního řádu jsou toliko podkladem pro konečné rozhodnutí, a nejsou s to založit (příp. měnit, rušit či závazně určovat) práva nebo povinnosti, neboť ty založí orgán veřejné správy až svým konečným rozhodnutím; kdyby tomu totiž tak bylo, nebylo by konečného rozhodnutí třeba. Jelikož závazné stanovisko ve smyslu §149 správního řádu nepředstavuje samostatně přezkoumatelné rozhodnutí podle §65 s. ř. s., je také jejich soudní přezkum umožněn až v rámci konečného rozhodnutí podle 75 odst. 2 s. ř. s.
Nedostatek splnění podmínky subsidiarity ústavněprávního přezkumu je ve vztahu k ústavní stížnosti stěžovatele tím doložen, a shora předznačené hodnocení její nepřípustnosti odůvodněno.
III.b
Pakliže stěžovatel vyslovuje podezření odůvodněné poukazem na §128 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), že vlastníci budou moci "přistoupit k odstranění chráněných objektů i bez povolení" poté, co stavební úřad do 30 dnů ode dne ohlášení záměru odstranit stavbu nesdělí, že k odstranění je třeba povolení, přehlíží, že podle §128 odst. 6 téhož předpisu stavby nacházející se v památkové rezervaci (zde Památkové rezervaci v hlavním městě Praze, prohlášené nařízením vlády č. 66/1971 Sb. - viz zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči), u kterých orgán památkové péče ve svém závazném stanovisku stanoví podmínky pro jejich odstranění, lze odstranit jen na základě povolení stavebního úřadu, což se v případě objektu čp. 818/II uplatní též proto, že jde o nemovitou kulturní památku, zapsanou v Ústředním seznamu kulturních památek. Z řečeného vyplývá, že příslušný stavební úřad je povinen sdělit vlastníkům staveb, kteří ohlásili záměr je odstranit, do 30 dnů ode dne tohoto ohlášení, že k odstranění bude vyžadovat povolení.
Ze zmíněného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113, ve spojení s §14 odst. 4 a §44a odst. 3 zákona o státní památkové péči, kromě dosud řečeného vyplývá, že závazné stanovisko, ke kterému projednávaná ústavní stížnost obrací pozornost, neumožňuje samo o sobě (aniž by na něj navazovalo jakékoliv další stavební řízení, jehož prostřednictvím je jím deklarovaný a požadovaný hospodářský cíl uskutečnitelný) provést demolici předmětného souboru staveb, nýbrž - jak se uvádí výše - je nutné obdržet povolení odstranění stavby podle §128 odst. 6 stavebního zákona (stavební úřad je v téže věci povolán k vydání vlastního - navazujícího - rozhodnutí). Jde tudíž o závazné stanovisko ve smyslu §149 správního řádu (tj. subsumovaný správní akt), a nikoli podle jeho §67, o němž pojednává kupř. bod 50 citovaného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (srov. Vedral, J.: Správní řád. Komentář. Praha: Polygon, 2006, str. 830).
IV.
Ústavní stížností (s poukazem na právo na spravedlivý proces) lze - nadto - napadnout pouze aktuální, trvající zásah orgánu veřejné moci, a stěžovatel tímto zásahem musí být - již nebo ještě - postižen (srov. nález Ústavního soudu ze dne 22. 5. 1997, sp. zn. III. ÚS 287/96, N 62/8 SbNU 119; dále též usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 26/03, IV. ÚS 145/03, II. ÚS 443/03, III. ÚS 373/04, II. ÚS 532/04, III. ÚS 451/05, III. ÚS 450/06, III. ÚS 991/07, III. ÚS 1687/07, III. ÚS 432/08 a III. ÚS 1066/10)
Odtud se odvíjí úsudek, že ani o situaci podle §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, kdy vyčerpat všechny jinak dostupné procesní prostředky netřeba (čehož se stěžovatele dovolává), v tomto případě nejde. Podstatné totiž je, že stěžovatelova ústavní stížnost směřuje k ústavněprávnímu přezkumu rozhodnutí ministra kultury v procesní situaci, kdy jakýkoli zásah do ústavně zaručených práv, tedy i tvrzených práv stěžovatele, ještě aktuální není (nemůže být). Oproti tomu označené ustanovení zákona o Ústavním soudu dává příležitost otevřít meritorní přezkum nikoli již tehdy, nebylo-li doposud porušeno ústavně zaručené základní právo nebo svoboda [srov. §72 odst. 1 písm. a) téhož předpisu], nýbrž umožňuje reflektovat významný veřejný zájem na zachování ústavnosti, který vyžaduje, aby konkrétní ústavní stížnost týkající se už existujícího (aktuálního) zásahu byla projednána, aniž by bylo žádoucí vyčkávat, až bude formálně přípustná.
V.
Řečené podporuje - v konečném vyznění - dále mínění, že jestliže stěžovatel podal ústavní stížnost, učinil tak coby subjekt nelegitimovaný, resp. zjevně neoprávněný, v důsledku čehož je třeba ústavní stížnost odmítnout též podle ustanovení §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu.
Stěžovatel se totiž dovolává existence záruk přístupu ke kulturnímu bohatství a ochrany kulturních památek s odvoláním na ustanovení čl. 34 a čl. 35 odst. 1 a 3 Listiny, jež předvídají svoji konkretizaci zákonem (srov. též čl. 41 odst. 1 Listiny), přičemž se zřetelem k čl. 4 odst. 4 Listiny je nutno šetřit jejich podstatu a smysl. Stěžovatel však jakýkoli zásah do takových ústavně zaručených práv neprokázal, natožpak zásah, který by nesl znaky závažnosti, a zejména specifičnosti a bezprostřednosti vůči jemu samotnému (srov. v širších souvislostech rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 26. 8. 1997 ve věci Balmer-Schafroth a další v. Švýcarsko, stížnost č. 22110/93, odst. 40), a v tomto směru neuplatnil jakoukoli relevantní argumentaci.
Kromě toho, že je stěžovatelova ústavní stížnost procesně předčasná, jak bylo výše dovozeno (a proto nepřípustná), představuje tak svým obsahem actio popularis, což zákonnému vymezení institutu ústavní stížnosti neodpovídá.
Rovněž z tohoto hlediska jsou stěžovatelovy úvahy o použití ustanovení §75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu nepoužitelné.
Stěžovateli je zde potřebné znovu připomenout, že pravomoc ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) vykonává Ústavní soud tím, že rozhoduje ve věcech vyjmenovaných v čl. 87 odst. 1 až 3 Ústavy (viz též ustanovení §64 až §125f zákona o Ústavním soudu), a limity jeho působení jsou současně dány uplatněním zásady právního státu, podle níž lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (viz čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny).
VI.
Konečně, jestliže ústavní stížnost byla podána opožděně, je k dispozici též důvod pro její odmítnutí zakotvený v §43 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu, což v dané věci přichází v úvahu rovněž.
Ustanovení §72 odst. 5 zákona o Ústavním soudu předepisuje, že jestliže zákon procesní prostředek k ochraně práva stěžovateli neposkytuje, lze podat ústavní stížnost ve lhůtě 60 dnů ode dne, kdy se stěžovatel o zásahu orgánu veřejné moci do jeho ústavně zaručených základních práv nebo svobod dozvěděl, nejpozději však do jednoho roku ode dne, kdy k takovému zásahu došlo.
Stěžovatel uvádí (bod 101 návrhu), že napadené rozhodnutí ministra kultury mu doručeno nebylo a "s jeho samotným textem se seznámil až v druhé polovině září prostřednictvím sítě internet (viz
Ústavní stížnost byla podána k poštovní přepravě dne 28. 11. 2011. Soubor Informace-poskytnute-na zaklade-zadosti-z-30-5-2011[1].pdf, z nějž stěžovatel nabyl informaci o rozhodnutí, proti němuž stížnost směřuje (jde o odpověď podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v účinném znění), byl uveřejněn na webových stránkách Ministerstva kultury České republiky dne 20. 7. 2011 v 11:39.
V obecné rovině by byla namístě zdrženlivost při odvíjení počátku běhu lhůty pro podání ústavní stížnosti z "neadresného" uveřejnění dokumentu webových stránkách státního orgánu, a to zejména ve vztahu k fyzickým osobám, neboť není pochyb, že ne každý stěžovatel má přístup k internetu, natožpak systematický. Uvedené může mít průmět i do oblasti ústavněprávní (se zřetelem k diskriminaci z důvodů ekonomických, sociálních, vzdělanostních, věkových, zdravotních apod.). "Právo na internet" nedovozuje bezprostředně ani nález Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2010, sp. zn. I. ÚS 22/10, N 77/57 SbNU 43.
V projednávané věci však stěžovatel připouští, že informaci o rozhodnutí napadeném ústavní stížností ministra kultury získal výhradně z webových stránek Ministerstva kultury České republiky a neočekával její zprostředkování z jiného zdroje (např. písemnou komunikací s tímto státním orgánem či v rámci osobních jednání na příslušném odboru), přičemž neargumentuje ve prospěch úsudku, že přístup k internetu neměl dříve než závěrem měsíce září 2011 (ode dne 27. 9. 2011).
Z řečeného vyplývá, že pojem "kdy se dozvěděl", normativně předvídaný v §72 odst. 5 zákona o Ústavním soudu, je interpretovatelný s důrazem na reálnou možnost obeznámit se s textem napadeného rozhodnutí, která se odvíjí z okamžiku, kdy bylo elektronicky Ministerstvem kultury uveřejněno.
Jelikož tedy lhůta k podání ústavní stížnosti počala běžet dnem 21. 7. 2011, skončil její běh dnem 19. 9. 2011; byla-li však ústavní stížnost podána až dne 28. 11. 2011, stalo se tak po jejím uplynutí. Připomíná se, že zmeškání této lhůty podle konstantní judikatury Ústavního soudu nelze prominout.
VII.
Ze všech uvedených důvodů - konformně názorům vyjádřeným i v dosavadní judikatuře Ústavního soudu - dospěl Ústavní soud i v daném řízení k závěru, že ústavní stížnost je návrhem nepřípustným, podaným někým zjevně neoprávněným a podaným po lhůtě stanovené zákonem o Ústavním soudu, a proto ji soudcem zpravodajem podle §43 odst. 1 písm. b), c) a e) téhož zákona odmítl.
Návrhem na odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí (§79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) se za těchto okolností již nebylo nutné zabývat; zvláštního (zamítavého) výroku zde netřeba.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. prosince 2011
Vladimír Kůrka
soudce zpravodaj