ECLI:CZ:US:2011:4.US.276.11.1
sp. zn. IV. ÚS 276/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 27. června 2011 v senátě složeném z předsedkyně Michaely Židlické, soudkyně Vlasty Formánkové a soudce Miloslava Výborného o ústavní stížnosti stěžovatelů 1) J. B., 2) K. B. a 3) P. B., všech zastoupených Mgr. Janou Syrovátkovou, advokátkou, AK Nad Lesíkem 2269, 160 00 Praha 6, proti rozsudkům Krajského soudu v Praze ze dne 11. 11. 2010 č. j. 28 Co 477/2010-279 a Okresního soudu Praha - západ ze dne 23. 4. 2010 č. j. 18 C 16/2010-247 takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatelé se domáhají zrušení v záhlaví označených rozsudků obecných soudů v jejich civilní věci s tím, že jimi byla porušena jejich práva garantovaná článkem 11, článkem 36 odst. 1, 2 a 3 a článkem 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Z ústavní stížnosti a z vyžádaného spisu Okresního soudu Praha - západ sp. zn. 18 C 16/2010 zjistil Ústavní soud, že tamní soud rozsudkem ze dne 23. 4. 2010 č. j. 18 C 16/2010-247 zamítl žalobu stěžovatelů, jíž se po obci Slapy domáhali zaplacení náhrady škody způsobené vydáním obecného opatření o stavební uzávěře a obecného opatření o vymezení zastavěného území obce Slapy, jež sice byla Nejvyšším soudem pro nezákonnost zrušena, ale přesto stěžovatelům zabránila ve zbudování a provozování autokempu na jejich pozemku dotčeném těmito opatřeními obecné povahy. Soud konstatoval, že obec nebyla pasivně věcně legitimována, protože opatření obecné povahy vydala v přenesené působnosti, a tak odpovědnost nese stát. Soud též zamítl žalobu v části, v níž se stěžovatelé domáhali přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu v navazujícím územním řízení o umístění stavby na pozemku stěžovatelů způsobenou nesprávným úředním postupem obce tím, že nepravdivě namítala existenci pozdějšího územního plánu, a zabránila tak vydání územního rozhodnutí a provedení stavby. Soud vysvětlil, že uplatnění námitek obcí k ochraně zájmů obce a jejích občanů ve smyslu ustanovení §89 odst. 4 stavebního zákona nepředstavuje úřední postup, neboť obec námitkami vrchnostensky nevynucuje veřejnou vůli. Konečně soud uložil stěžovatelům nahradit žalované náklady řízení. Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 11. 11. 2010 č. j. 28 Co 477/2010-279 rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a žalované přiznal náhradu nákladů odvolacího řízení.
Stěžovatelé považují závěr obecných soudů o odpovědnosti státu za způsobenou škodu s odkazem na přenesenou působnost obce za zjednodušující. Pokud obec u úřadu územního plánování podá dle ustanovení §59 odst. 1 žádost o vymezení zastavěného území v samostatné působnosti, a to na základě nepravdivé informace o tom, že pro dané území neexistuje územní plán, je dána odpovědnost obce za nesprávný úřední postup, ať už je následné rozhodnutí o vymezení zastavěného území vydáváno v působnosti samostatné či přenesené. Stěžovatelé zpochybňují absolutní odpovědnost státu za škodu způsobenou obcí v přenesené působnosti, jestliže obec postupuje libovolně a nerespektujíc zákonné limity. Stěžovatelé dále dovozují, že opatření o stavební uzávěře, jež je dle rozsudku Nejvyššího soudu negací územního plánu, představuje změnu platného územního plánu, přičemž územní plán i jeho změny obec vydává v samostatné působnosti. Stěžovatelé jsou rovněž přesvědčeni o odpovědnosti obce za nepravdivost jí uplatněných námitek o údajné existenci novějšího územního plánu, jimiž zmařila stavební záměry stěžovatelů, neboť tím došlo k prodloužení územního řízení a platnost územního plánu, o který se stěžovatelé opírali, v jeho průběhu skončila. Namítají, že obec existenci novějšího územního plánu nedoložila a dokumenty, jimiž soud odůvodňuje své kladné stanovisko, územním plánem nejsou. Stěžovatelé nesouhlasí ani s nákladovými výroky obecných soudů, jimiž byla obci přiznána náhrada nákladů právního zastoupení, poněvadž mají za to, že obec má být dostatečně materiálně a personálně vybavena, aby byla schopna kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí bez využití pomoci advokáta (nálezy sp. zn. IV. ÚS 3243/09 a III. ÚS 2984/09).
Předseda senátu Okresního soudu Praha - západ ve vyjádření k ústavní stížnosti navrhl její odmítnutí pro zjevnou neopodstatněnost, protože žádná ústavně zaručená práva stěžovatelů nebyla porušena. Vyjadřuje přesvědčení, že zákon č. 82/1998 Sb. nepřipouští ve vztahu k otázce pasivně věcně legitimovaného subjektu jiný výklad, než který soud učinil, a ani samotný obsah zákona neshledává rozporný s ústavním pořádkem. K namítanému porušení článku 36 odst. 1 Listiny uvádí, že stěžovatelům bylo umožněno uplatnit všechna procesní práva a že stěžovatelé pouze polemizují se skutkovými zjištěními a právními závěry soudu, aniž by tvrdili porušení práva na spravedlivý proces. Konečně článek 36 odst. 2 Listiny se na projednávanou věc nevztahuje, protože předmětem řízení nebyl přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy.
Stěžovatelé v replice uvedli, že obec je oprávněna v přenesené působnosti vydávat opatření obecné povahy pouze na základě zákona a v jeho mezích, což vyvolává zásadní otázku, zda stát nese odpovědnost ve všech případech, anebo tato má své limity, jestliže obec vydá opatření příčící se zákonu. Podotýkají, že jejich žalobní návrh se neopírá o skutečnost, že tato opatření byla vydána, ale že jimi byla provedena nezákonná změna územního plánu, tj. že není podstatné, jakým způsobem k popření platného územní plánu došlo, nýbrž to, že k němu vůbec došlo.
Dříve, než může Ústavní soud přikročit k přezkumu opodstatněnosti či důvodnosti ústavní stížnosti, je povinen zkoumat splnění podmínek její projednatelnosti. V dané věci zjistil Ústavní soud, že přípustnou ústavní stížnost předložili včas k podání ústavní stížnosti oprávnění a advokátem zastoupení stěžovatelé; současně jde o návrh, k jehož projednání je Ústavní soud příslušný. Po zvážení okolností předložené věci dospěl však Ústavní soud k závěru, že podaná ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud je dle článku 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti, přičemž v rámci této své pravomoci mj. rozhoduje o ústavních stížnostech proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. článek 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]. Jestliže je ústavní stížnost vedena proti rozhodnutí obecného soudu, není povinnost ústavněprávní argumentace naplněna, je-li namítána toliko věcná nesprávnost či nerespektování jednoduchého práva, neboť takovou argumentací Ústavní soud je staven do role pouhé další instance v soustavě obecných soudů, jíž však není. Pravomoc Ústavního soudu je totiž založena toliko k přezkumu z hlediska ústavnosti, tedy ke zkoumání, zda postupem a rozhodováním obecných soudů nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda lze řízení jako celek považovat za spravedlivé.
Jde-li o výklad a aplikaci předpisů podústavního práva, lze je hodnotit jako protiústavní, jestliže nepřípustně postihuje některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo je výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jež je v soudní praxi respektován, resp. jež odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), případně je v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu či v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti - tzv. přepjatý formalismus (srov. např. nález Pl. ÚS 85/06, dostupný na http://nalus.usoud.cz).
Není sporu o tom, že opatření obecné povahy o vymezení zastavěného území a stavební uzávěře vydává obec přenesené působnosti, což ostatně didakticky a přesvědčivě vyložil krajský soud v odůvodnění svého rozsudku (srov. str. 6 - 7 rozsudku). Konstrukce stěžovatelů, dle níž je obec odpovědná za eventuální škodu v případě podání návrhu na vymezení zastavěného území, poněvadž tak činí v samostatné působnosti a protože se v případě neexistence podmínek pro podání takového návrhu jedná o nesprávný úřední postup, je chybná. Žádost podává obec konajíc v samostatné působnosti, vymezení zastaveného území už pořizuje v přenesené působnosti obecní úřad obce s rozšířenou působností [srov. ustanovení §6 odst. 1 písm. d) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dále jen "stavební zákon"] a konečně samotné vymezení zastavěného území vydává zastupitelstvo obce v přenesené působnosti [srov. ustanovení §6 odst. 6 písm. a) stavebního zákona]. Stěžovatelům nemohla vzniknout tvrzená škoda již samotným podáním žádosti obce, ale teprve nezákonným rozhodnutím - opatřením obecné povahy o vymezení zastavěného území, jež bylo vydáno nikoli v samostatné, ale v přenesené působnosti. Obecně pojato, navrhovatel může v jakémkoli právním řízení podat návrh v podstatě libovolného obsahu a je teprve věcí a odpovědností orgánu, který o něm rozhoduje, jej posoudit a náležitě o něm rozhodnout v souladu se zákonem. Dovozovat odpovědnost obce za podání žádosti nelze i proto, že taková žádost nepředstavuje nesprávný úřední postup, protože se nejedná o úkon orgánu veřejné moci v rámci jeho rozhodovací činnosti (srov. Vojtek, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci, 2. vydání. C. H. Beck, Praha 2007, str. 40). V tomto případě obec nevystupuje jako vrchnostenský orgán, jenž v řízení rozhoduje, ale jako pouhý žadatel, o jehož žádosti rozhoduje jiný orgán; podání žádosti není projevem ani průvodním jevem rozhodovací činnosti obce.
Je nepochybné, že opatření o stavební uzávěře zasahuje do poměrů ustavených územním plánem; nelze však na základě této skutečnosti dovozovat, že by se takové opatření rovnalo formální změně územního plánu a jako takové mělo být vydáno v samostatné působnosti obce. Ustanovení §98 odst. 1 stavebního zákona stanovící, že opatření o stavební uzávěře vydává rada obce v přenesené působnosti, je jednoznačné. Interpretace tohoto ustanovení způsobem, který navrhují stěžovatelé, by znamenala rozlišovat mezi situací, kdy je opatření o stavební uzávěře vydáno za současné existence územního plánu a tedy v samostatné působnosti, a situací, kdy je opatření vydáváno, aniž by zde byl územní plán a tudíž v přenesené působnosti. Pro takové rozlišování však citované ustanovení neposkytuje oporu a ani není opodstatněno žádnými zvláštními okolnostmi, pro které by to bylo důvodné a praktické. To obdobně platí i pro vydání opatření o vymezení zastavěného území.
Jestliže se stát hlásí k odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu státní moci, je nanejvýš logické, aby se tato odpovědnost vztahovala i na škodu způsobenou obcí v přenesené působnosti, neboť výkon záležitostí státu obcí v přenesené působnosti je nepřímým výkonem státní správy (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo, obecná část, 7. vydání. C. H. Beck, Praha 2009, str. 165). Tato odpovědnost je jednak absolutní, a tudíž ji nelze zákonem nikterak omezit či dokonce vyloučit, a současně objektivní, a proto se jí stát nemůže zprostit ani tehdy, je-li prokázáno, že škoda byla způsobena úmyslným protiprávním jednáním osoby od státu odlišné. Stanoví-li zákon, že obec vykonává určitou agendu pro stát v přenesené působnosti, je sice její povinností tak činit, ale zároveň na její výkon nemá obec právní nárok ani nevzniká žádné legitimní očekávání ze strany obce, že tomu tak bude i v budoucnu. Je věcí státu a jeho důvěry v profesionalitu obcí, zda a v jakém rozsahu na obce přenese oprávnění a současně povinnost obstarávat jeho vlastní záležitosti; tím, že deleguje pravomoc na jiného, se nezbavuje odpovědnosti za případnou škodu. Nicméně na nespravedlnost, kterou pociťuje stěžovatelka ve skutečnosti, že by stát měl nést odpovědnost za jednání obce přenesené působnosti překračující zákonné mantinely, zákon č. 82/1998 Sb. pamatuje v ustanovení §16 odst. 1, jež umožňuje státu nahradivšímu škodu požadovat po obci regresní úhradu. Takto koncipovaná právní úprava celé problematiky je komplexní, přehledná a nevyvolává výkladové pochyby o osobě pasivně legitimované, čímž náležitě slouží k ochraně těch, kdo jsou nezákonností dotčeni na svých právech a domáhají se náhrady škody. Oproti tomu komplikovaný výklad stěžovatelů, který s ohledem na popsanou relevantní právní úpravu postrádá opodstatnění a přesvědčivost, by do poměrů dotčených osob vnesl chaos a nejistotu tím, že by otázku pasivní věcné legitimace činil podmíněnou v závislosti na konkrétních okolnostech případu.
Rovněž námitka, v níž stěžovatelé dovozují odpovědnost obce za vznesenou námitku v územním řízení, je neopodstatněná, přičemž lze odkázat na odůvodnění rozhodnutí obecných soudů, které se s ní přesvědčivě vypořádaly. Postačí dodat pouze tolik, že vedení územního řízení bylo v gesci stavebního úřadu, a proto bylo jeho úkolem usměrňovat účastníky řízení, mezi něž patřila i obec, v jejich procesním postupu, patřičně reagovat na jejich podání a vést řízení k náležitému konci; odpovědnost účastníka za zdárný průběh řízení proto nelze argumentací stěžovatelů založit.
Judikatura Ústavního soudu zabývající se účelností nákladů vynaložených na právní zastoupení státu, resp. ministerstev (srov. např. nálezy sp. zn. I. ÚS 2929/07, Sb. n. u. sv. 21, str. 65, IV. ÚS 3243/09, dostupný na http://nalus.usoud.cz), případně statutárních měst (srov. nález sp. zn. III. ÚS 2984/09), není aplikovatelná na věc stěžovatelů, protože personální obsazení obecního úřadu obce Slapy čítající 441 obyvatel (srov. oficiální stránky obce Slapy http://www.obecslapy.cz) není srovnatelné s vybavením těchto orgánů v právní oblasti a protože náhradově škodové soudní řízení nesouvisí s běžnou agendou obce, pro niž má být personálně vybavena.
Z výše vyložených důvodů odmítl Ústavní soud podanou ústavní stížnost dle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 27. června 2011
Michaela Židlická, v. r.
předsedkyně senátu Ústavního soudu