ECLI:CZ:US:2012:1.US.830.11.3
sp. zn. I. ÚS 830/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedy Vojena Güttlera a soudců Pavla Holländera a Ivany Janů mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatelů a) K Way s.r.o., se sídlem Dělnická 1222/53, Brno, b) ONE Develop s.r.o., se sídlem Dělnická 1222/53, Brno, c) AB-NET s.r.o., se sídlem Olomoucká 164a, Brno, d) REWIN BRNO, s.r.o., se sídlem Lazaretní 7, Brno, e) HYDROSPOL, spol. s r. o., se sídlem Sadová 483/11, Troubsko, f) Urbania, s.r.o., se sídlem Hlavní 21, Moravany, g) BMC BALTAS, s.r.o, se sídlem Hviezdoslavova 29b, Brno, h) M e d i m spol. s r.o., se sídlem Selská 80, Brno, i) A PORTAFER s.r.o., se sídlem Úvoz 129/88, Brno, j) Deltasys, s.r.o., se sídlem Loosova 12, Brno, k) ZZM, spol. s r.o., , se sídlem U Vlečky 1108, Modřice, l) T. D., m) M. D., n) S. D., všech zastoupených Pavlem Uhlem, advokátem se sídlem Kořenského 15, Praha, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010-185, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §101a až l01d (dílu 7. hlavy II. části III.) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění účinném do 31. 12. 2011, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 21. 3. 2011, se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, neboť jím bylo zasaženo do jejich práva na spravedlivý proces, do práva na vlastnictví a na podnikání. Rovněž došlo dle tvrzení stěžovatelů k porušení principu právní jistoty a zásady rovnosti účastníků před soudem. Napadený rozsudek považují stěžovatelé za excesivní výkon práva, při kterém došlo k překročení principu přiměřenosti a enumerativity výkonu veřejné moci. Stěžovatelé spojili svou ústavní stížnost s návrhem na zrušení ustanovení §101a až l01d (dílu 7. hlavy II. části III.) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění účinném do 31. 12. 2011 (dále jen "s. ř. s.").
Stěžovatelé v ústavní stížnosti uvádějí, že jsou dílem vlastníci a dílem investoři v plánované průmyslové zóně, která se nachází v katastru obce Moravany. Stěžovatelé měli zájem na rozšíření stávající průmyslové zóny, proto vešli v jednání s obcí v tom smyslu, aby se změnil územní plán tak, že část pozemků, o které stěžovatelé chtěli rozšířit zónu (0,34 ha), bude v důsledku změny územního plánu změněna na pozemky zastavitelné s možným využitím plochy výroby a skladů. Obec Moravany s tímto postupem souhlasila a usnesením zastupitelstva ze dne 22. ledna 2008 rozhodla o rozšíření změny 6.02 územního plánu obce Moravany u Brna tak, že pozemky v současném vlastnictví stěžovatelů zařadila do procesu změny územního plánu, aby mohly být používány jako zastavitelné plochy s možným využitím plochy výroby a skladů. Poté stěžovatelé příslušné pozemky odkoupili. Následný proces změn územního plánu vyústil ve schválení změn územního plánu zastupitelstvem obce Moravany u Brna rozhodnutím zastupitelstva ze dne 25. 6. 2009. Stěžovatelé a) a b) poté zahájili investiční kroky a vybudovali kompletní infrastrukturu na jednotlivé rozparcelované pozemky, což představovalo investice v řádu milionů korun, dále prodali některé již zasíťované pozemky stěžovatelům c) až n). Stěžovatelé a) a b) dále vybudovali část infrastruktury, kterou poté darovali obci. Dne 10. 5. 2010 podali L. V., K. S. a Z. V. (dále jen "vedlejší účastníci") návrh k Nejvyššímu správnímu soudu na zrušení opatření obecné povahy - změny č. 4 - druhá část, č. 5 a č. 6 územního plánu obce Moravany - schváleného usnesením zastupitelstva obce Moravany č. 3.9.-3.36.2009 ze dne 25. 6. 2009. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010-185, byly změny územního plánu zrušeny, v důsledku čehož dle stěžovatelů není možné realizovat investiční projekt budování menší průmyslové zóny. Některá vydaná územní rozhodnutí jsou sice s ohledem na znění §101 d odst. 4 s. ř. s. platná, ale ta sama o sobě nepostačují k vybudování zóny, k jejímuž dokončení je zapotřebí mnoho dalších rozhodnutí, která není možné v důsledku derogačního rozsudku přijmout. Stěžovatelé tvrdí, že v dobré víře investovali do svého projektu nemálo prostředků, přičemž nyní je jejich investice v podstatě zmařena, protože v ní nelze pokračovat. Stěžovatelé měli za to, že jednají v souladu s územním plánem, a neočekávaná změna, která nastala po roce a půl platnosti územního plánu, tak podstatně zkrátila jejich právo na majetek, jeho užívání (čl. 11 Listiny základních práv a svobod, dále jen "Listina") a právo podnikat se svým majetkem (čl. 26 odst. 1 Listiny). Za této situace stěžovatelé čelí významné majetkové ztrátě bez vlastního zavinění v důsledku svévolného postupu Nejvyššího správního soudu.
Stěžovatelé v ústavní stížnosti uvádějí, že jsou si vědomi skutečnosti, že nebyli faktickými účastníky řízení, ze kterého vzešlo napadené rozhodnutí, jsou však přesvědčeni, že v jejich věci je ústavní stížnost podána oprávněným navrhovatelem, neboť mají za to, že je třeba §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu vykládat tak, že rozsudek soudu může být i jiným zásahem veřejné moci. Stěžovatelé tvrdí, že i dle výkladu Nejvyššího správního soudu může územní plán zakládat zásah do subjektivních práv v pozitivním (záruka) i negativním (upření) slova smyslu. Adresátem takového omezení či garance práv jsou pak všechny osoby, kterých se územní plán dotýká. Může-li územní plán zasahovat do práv nebo tato práva garantovat, může pak jeho zrušení vyvolat tytéž, ale opačné účinky. V této souvislosti poukazují stěžovatelé na postup Nejvyššího správního soudu, který v řízení vedeném pod sp. zn. 1 Ao 1/2010 podal k Ústavnímu soudu návrh na zrušení dílu 7. hlavy II. s. ř. s. s odůvodněním, že citovaná právní úprava, již bylo ve věci třeba použít, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky mimo jiné právě z důvodu vyloučení dalších osob z řízení kromě navrhovatele a odpůrce (§101b s. ř. s.).
Vzhledem ke skutečnosti, že stěžovatelé spojili svou ústavní stížnost s návrhem na zrušení ustanovení §101a až l01d s. ř. s., Ústavní soud usnesením sp. zn. I. ÚS 830/11 ze dne 13. 4. 2011 řízení o ústavní stížnosti podle ustanovení §78 zákona o Ústavním soudu přerušil, a to z důvodu probíhajícího řízení vedeného Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 34/10, ve kterém byl projednáván návrh na zrušení shodných ustanovení soudního řádu správního. Ústavní soud tak učinil zejména proto, že předmětem přezkumu v řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS 34/10 byl mimo jiné tehdy účinný §101b, který vylučoval účast dalších osob na řízení o zrušení opatření obecné povahy. I. senát Ústavního soudu považoval za nezbytné před svým rozhodnutím ohledně stěžovateli tvrzené skutečnosti, že jsou oprávněnými navrhovateli, byť nebyli účastníky předchozího řízení, vyčkat rozhodnutí pléna v této věci, aby bylo postaveno najisto, že již v samotné skutečnosti, že na základě tehdy platné úpravy nemohli být stěžovatelé účastníky řízení před Nejvyšším správním soudem, nebylo zasaženo do jejich ústavně zaručených práv.
Dne 14. 10. 2011 byl ve Sbírce zákonů publikován zákon č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony (dále jen "novela s. ř. s."). Tato novela s. ř. s. podstatně změnila pravidla řízení o zrušení opatření obecné povahy a jeho části obsažené v dílu 7. hlavě II. části III. Na návrh Nejvyššího správního soudu Ústavní soud usnesením sp. zn. Pl. ÚS 34/10 ze dne 27. 3. 2012 připustil změnu petitu návrhu tak, že předmětem řízení bude určení, zda "ustanovení dílu 7. hlavy II. části III. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 303/2011 Sb., byla v rozporu s čl. 1 odst. 1 a čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky a čl. 11, čl. 26 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod". Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 34/10 ze dne 24. 7. 2012 Ústavní soud tento návrh Nejvyššího správního soudu zamítl. Usnesením ze dne ... proto I. senát Ústavního soudu rozhodl, že v řízení vedeném pod sp. zn. I. ÚS 830/11 se pokračuje.
Ve svém podání, doručeném Ústavnímu dne 13. 8. 2008 (vyjádření stěžovatelů k výsledku řízení...), stěžovatelé uvedli, že přerušení řízení a očekávání vyřešení některých otázek nenaplnilo svůj účel, neboť plénum Ústavního soudu ve svém nálezu na otázku vyloučení jiných možných účastníků řízení neodpovědělo. Toto tvrzení stěžovatelů se nezakládá na pravdě.
Konkrétně Ústavní soud v této souvislosti konstatoval, že ze spisového materiálu nevyplývá, že by v iniciačním případě byla další osoba, která by se domáhala účasti na řízení podle §34 s. ř. s. Ústavní soud dovodil, že navrhovatel - Nejvyšší správní soud v tomto případě "spíše pro ilustraci" (bod 17 návrhu) poukazuje i na zákonné vyloučení dalších osob z řízení kromě navrhovatele a odpůrce podle původního znění §101b s. ř. s. O takovou situaci dle pléna Ústavního soudu nešlo ani v případě stěžovatelů, kteří své námitky vznesli prostřednictvím člena zastupitelstva obce Moravany M. B. V této souvislosti odmítá I. senát Ústavního soudu také tvrzení stěžovatelů, že tento závěr pléna Ústavního soudu je nepřezkoumatelný, neboť není odůvodněn. Skutečnost, že se stěžovatelé nedomáhali účasti v řízení před Nejvyšším správním soudem, je totiž zcela zřejmá. Jak již konstatoval ve svém napadeném rozhodnutí (shodně s tvrzením stěžovatelů uvedeným v ústavní stížnosti) Nejvyšší správní soud, byla mu pouze doručena písemnost podepsaná M. B., členem zastupitelstva obce Moravany, jejímž obsahem je informace o předpokládaných škodách, které by vznikly zrušením napadeného opatření obecné povahy. Vzhledem ke skutečnosti, že M. B. nebyl účastníkem řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, ani nedoložil plnou moc udělenou pro toto řízení navrhovateli nebo pověření od odpůrce k zastupování v tomto řízení, a současně tehdy platná zákonná úprava neumožňovala účast dalších osob v řízení (§101b s. ř. s.), Nejvyšší správní soud k citovanému podání nepřihlížel.
Ústavní soud ve svém shora citovaném nálezu současně výslovně uvedl, že "i kdyby Ústavní soud v projednávané věci vyšel z extenzivního výkladu podmínek pro konkrétní kontrolu ústavnosti, a tedy nejen z toho, že navrhovatel vyslovení neústavnosti skutečně požaduje, ale že nelze vyloučit, že se taková osoba může účasti na řízení domáhat, bez zrušení nebo lépe upřesnění formulace čl. II bodu 9 zákona č. 303/2011 Sb. by nebylo možné cestu k pominutí §101b s. ř. s. v napadeném znění otevřít. Tomu nasvědčuje i nové znění §101b odst. 4 s. ř. s. a celkové posílení postavení zúčastněných osob cestou novelizace soudního řádu správního zákonem č. 303/2011 Sb. Stejně jako v případě určení lhůty by muselo být stanovení podmínek účasti dalších osob na řízení přenecháno k aktivnímu zásahu zákonodárce, který by mohl zvážit všechny důsledky pominutí aplikace §101b s. ř. s. v původním znění. Nové znění §101 odst. 4 s. ř. s. přitom nelze nevidět bez spojitosti s tím, že řízení podle dílu 7. hlavy II. části III. se přenáší z Nejvyššího správního soudu na krajské soudy, což souvisí i s případnou účastí velkého počtu osob na řízení."
Lze tedy uzavřít, že Ústavní soud na adresu stěžovatelů ve svém plenárním nálezu výslovně uvedl, že je nepovažuje za osoby, které by se domáhaly účasti na řízení před Nejvyšším správním soudem podle §34 s. ř. s. Proto Ústavní soud konstatoval, že jakkoli by se mohl ztotožnit s argumentací Nejvyššího správního soudu ohledně otázky zákonného vyloučení dalších osob z řízení, za neexistence takových osob nelze ve smyslu §64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu konstatovat neústavnosti příslušného ustanovení s. ř. s., a to ani v případě extenzivního výkladu podmínek pro konkrétní kontrolu ústavnosti. Pokud Ústavní soud dovodil možnost dotčených osob, aby v případě nepřipuštění do řízení podaly ústavní stížnost podle §87 odst. 1 písm. d) Ústavy (jak upozorňují stěžovatelé na podporu svých námitek ve svém "vyjádření k výsledku řízení"), je nutno upozornit, že Ústavní soud vymezil takový možný postup pouze pro dotčené osoby, které by se marně účasti na řízení domáhaly. Od výše uvedeného závěru pléna, které stěžovatele za takové dotčené osoby nepovažuje, neshledal I. senát Ústavního soudu důvod se odchýlit.
Ústavní soud poté, co na základě svého nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/10 ze dne 24. 7. 2012 mohl uzavřít otázku ústavnosti neúčasti stěžovatelů v předchozím soudním řízení, přikročil k přezkoumání další námitky stěžovatelů, a to, že došlo k zásahu do jejich práv nikoli ústavní stížností napadeným rozhodnutím, jakožto pravomocným rozhodnutím ve smyslu §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, nýbrž rozsudkem jakožto jiným zásahem veřejné moci. Také této námitce stěžovatelů nemohl Ústavní soud přisvědčit. Rozšíření okruhu osob oprávněných k podání ústavní stížnosti i na osoby, které nebyly účastníky předchozího řízení, a napadaly by rozhodnutí z takových řízení vzešlá, by bylo zcela v rozporu se zásadou subsidiarity, podle které lze ústavní stížnost zpravidla podat pouze tehdy, když navrhovatel ještě před jejím podáním vyčerpal všechny prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytuje (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), a to jestliže nejsou dány důvody přijetí ústavní stížnosti i bez splnění této podmínky dle ustanovení §75 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
Ústavní soud definoval pojem "jiný zásah veřejné moci" např. ve svém usnesení sp. zn. III. ÚS 62/95 ze dne 30. 11. 1995 jako o zpravidla "jednorázový, protiprávní a zároveň protiústavní útok těchto orgánů vůči základním ústavně zaručeným právům (svobodám), který v době útoku představuje trvalé ohrožení po právu existujícího stavu, přičemž takový útok sám není výrazem (výsledkem) řádné rozhodovací pravomoci těchto orgánů a jako takový se vymyká obvyklému přezkumnému či jinému řízení; z této fakticity musí posléze vyplynout, že důsledkům "takového zásahu orgánu veřejné moci", neplynoucímu z příslušného rozhodnutí, nelze čelit jinak než ústavní stížností, příp. nálezem Ústavního soudu, obsahujícím zákaz takového zásahu". Z citované definice je zřejmé, že napadený rozsudek jiným zásahem veřejné moci ve vztahu ke stěžovatelům není. Skutečnost, že stěžovatelé podle dříve platné právní úpravy nebyli účastníky řízení před Nejvyšším správním soudem o zrušení opatření obecné povahy, nelze v řízení před Ústavním soudem obcházet tvrzením, že rozhodnutí z předchozího řízení vůči nim představuje jiný zásah veřejné moci.
Podle §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem. Protože stěžovatelé nebyli účastníky řízení, ve kterém bylo vydáno ústavní stížností napadené rozhodnutí, jedná se o návrh podaný někým, kdo k tomu není oprávněn.
Vzhledem ke skutečnosti, že Ústavní soud dospěl k závěru, že stěžovatelé nebyli osobami oprávněnými k podání ústavní stížnosti, nezabýval se již námitkami věcného charakteru uvedenými pod body 27 a následující ústavní stížnosti. Přesto však Ústavní soud nad rámec věci poukazuje na své usnesení sp. zn. III. ÚS 3108/09 ze dne 18. 3. 2010, ve kterém v obdobné věci vyslovil, že "není však zřejmé, z čeho stěžovatel dovozuje subjektivní veřejné (natož ústavní) právo na to, aby jeho pozemek měl režim stavebního pozemku, tedy na to, že pokud byl územním plánem pozemek určen jako stavební, musí stavebním (zřejmě navzdory možným pochybením, vadám, nezákonnostem či protiústavnostem při přijímání územního plánu) navždy zůstat. Z tohoto pohledu by pak bylo zakotvení soudního přezkumu územních plánů zcela zbytečné, neboť vyhovění jakémukoliv takovému návrhu Nejvyšším správním soudem by představovalo protiústavní zásah do "legitimního očekávání" vlastníků pozemků (odlišných od navrhovatele) pokud se týká určení druhu pozemku. Ostatně neexistuje ani subjektivní právo na to, aby pozemku byl "určen" územním plánem stěžovatelem zamýšlený režim. Ústavní soud již opakovaně judikoval, že vlastnické právo není absolutní, neboť toto lze při dodržení ústavních a zákonných mezí omezit (či dokonce za dodržení takových limitů lze přistoupit k vyvlastnění). Pokud stěžovatel zmiňuje "legitimní očekávání", tak je možno uvést, že sám poukázal na §101d soudního řádu správního, dle kterého práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy zůstávají nedotčena, a uvedl, že to se týká např. situací, kdy již dojde v mezidobí (tj. před zrušením opatření obecné povahy - územního plánu) k vydání rozhodnutí o umístění stavby. Je tedy zřejmé, že ochrana již konkrétních legitimních očekávání vlastníků založených rozhodnutími v individuálních případech je soudním řádem správním zajištěna." Ústavní soud si je vědom skutečnosti, že záměry stěžovatelů prezentované v ústavní stížnosti byly nepochybně dotčeny zrušením územního plánu, na jehož závaznost spoléhali. Tato okolnost (nesouhlas s přijetím, změnou či zrušením územního plánu) však nemůže sama o sobě vést k uplatnění právních prostředků proti příslušným správním, popřípadě soudním rozhodnutím nad rámec zákonných podmínek vymezených soudním řádem správním. Je na zvážení stěžovatelů, zda se v případě, že jim vznikla na základě jejich zmařených investic škoda, obrátit k příslušnému soudu s nárokem na náhradu takové škody vůči odpovědnému subjektu.
Ze všech uvedených důvodů Ústavnímu soudu nezbylo, než návrh stěžovatele odmítnout jako návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou podle §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 23. října 2012
Vojen Güttler v. r.
předseda senátu