ECLI:CZ:US:2012:3.US.2467.10.1
sp. zn. III. ÚS 2467/10
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Musila a soudců Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaje) a Jiřího Muchy o ústavní stížnosti stěžovatelů 1/ D. Š. a 2/ M. Š., zastoupených JUDr. Antonínem Janákem, advokátem se sídlem v Příbrami, nám. T. G. Masaryka 142, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 9 As 33/2010-75, a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 10. 2009, č. j. 6 Ca 39/2008-45, spojené s návrhem na zrušení §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, v části vymezené slovy "jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti", takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, která i jinak splňuje náležitosti ústavní stížnosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákonem o Ústavním soudu"), stěžovatelé odůvodnili tvrzením o porušení čl. 1 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny") v záhlaví označenými správními soudy.
Z ústavní stížnosti a vyžádaného spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 6 Ca 39/2008 se podává následující.
Rozhodnutím Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru územního a stavebního řízení, ze dne 4. 8. 2006 č. j. 106010/2006/KUSK, bylo ve zkráceném přezkumném řízení dle §98 správního řádu (zahájeném k podnětu stěžovatelů) zrušeno rozhodnutí Městského úřadu Dobříš, stavebního úřadu, ze dne 24. 10. 2005 č. j. Výst. 4128/2005-Ko, neboť krajský úřad dospěl k závěru, že rozhodnutí stavebního úřadu bylo vydáno v rozporu s právními předpisy.
Ministerstvo pro místní rozvoj (dále "jen žalovaný") rozhodnutím ze dne 30. 11. 2007 č. j. 37332/2006-83/2255, v odvolacím řízení toto rozhodnutí krajského úřadu zrušilo, a přezkumné řízení zastavilo s odůvodněním, že zákonné důvody pro provedení zkráceného přezkumného řízení dány nebyly.
O žalobě stěžovatelů proti rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj rozhodl Městský soud v Praze ústavní stížností napadeným usnesením tak, že žalobu jako nepřípustnou odmítl. V odůvodnění uvedl, že žalobou napadené rozhodnutí správního orgánu není rozhodnutím, jímž by došlo k určení, zrušení či změně práv a povinností stěžovatelů, neboť nezasáhlo do jejich subjektivních hmotných práv. Podle soudu žalovaný svým rozhodnutím toliko vyjádřil, že mimořádný procesní prostředek dozorčího práva se v této věci nepoužije a že původní pravomocné rozhodnutí správního orgánu (zde Městského úřadu v Dobříši) se "nijak nemění". Pro věc samu je podle soudu podstatné, že stěžovatelům (ani jiným účastníkům správního řízení) nevzniká právní nárok na zahájení přezkumného řízení dle §94 a násl. správního řádu, neboť "nejde o skutečný opravný prostředek", nýbrž o mimořádný procesní prostředek dozorčího práva. Z tohoto důvodu ani rozhodnutí o zrušení rozhodnutí vydaného ve zkráceném přezkumném řízení a o zastavení tohoto řízení nemůže mít žádný dopad do subjektivních práv stěžovatelů.
Též ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelů zamítl. V odůvodnění ve shodě s městským soudem i již konstantní judikaturou (vlastní rozhodnutí sp. zn. 7 As 55/2007, sp. zn. 9 Ans 1/2008, resp. rozhodnutí Vrchního soudu sp. zn. 5 A 142/99) uvedl, že podnět účastníka správního řízení k zahájení přezkumného řízení není návrhem na zahájení řízení a účastníku tak nevzniká "právní nárok" na vydání rozhodnutí v jeho rámci; v situaci, kdy toto řízení skončilo jeho zastavením a zrušením v něm vydaného rozhodnutí, je jeho výsledek vzhledem k právům a povinnostem účastníků zcela neutrální. Účastníci pak nemohou být na svých právech zkráceni ani tím, že původně zahájené přezkumné řízení již neprobíhá a prvostupňové rozhodnutí správního orgánu (jímž pociťovali újmu ve svých právech) zůstalo nedotčeno.
V ústavní stížnosti stěžovatelé oponují rozhodnutí soudů námitkou, že "cesta" k soudnímu přezkumu správních rozhodnutí (vydaných v přezkumném řízení dle §94 a násl. správního řádu) by byla pro účastníky řízení "založena jen v určitých případech záležejících v tom, jak odvolací orgán rozhodne". Podle stěžovatelů tím však dochází k protiústavnímu "vychýlení" práva na soudní ochranu, neboť v případě zamítnutí odvolání a potvrzení rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení, jímž došlo ke zrušení rozhodnutí stavebního úřadu, je (bylo) právo účastníka správního řízení (zde stavebníka J. H.) napadnout toto rozhodnutí odvolacího orgánu žalobou, neboť jde o rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., avšak v případě, kdy je v odvolacím řízení rozhodnutí vydané v přezkumném řízení zrušeno a přezkumné řízení zastaveno (a tudíž předchozí správní rozhodnutí zůstává nedotčeno), je právo podat žalobu účastníkům řízení (stěžovatelům) odpíráno. Jako opomenutí účastníci stavebního řízení neměli jinou možnost, než bránit se proti stavební činnosti sousedů právě cestou správního přezkumu. Je-li ustanovení §65 s. ř. s., jímž je definována přípustnost žaloby, interpretováno správními soudy v dané věci správně, pak je podle stěžovatelů "neústavní" a Ústavní soud by měl jeho zrušením poskytnout zákonodárci prostor pro "lepší, ústavní formulaci této definice".
Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky (dále "Ústavy") soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí; směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, není proto samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny ústavně zaručené práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s těmito principy, a zda lze řízení jako celek pokládat za spravedlivé.
Ústavněprávní deficit, jejž stěžovatelé namítají, se v rovině právního posouzení věci nemůže projevit jinak než poměřením, zda soudy podaný výklad přípustnosti správní žaloby dle §65 s. ř. s. proti zrušujícímu rozhodnutí správního orgánu a o zastavení přezkumného řízení je předvídatelný a rozumný, zda koresponduje fixovaným závěrům soudní praxe, či není-li naopak výrazem interpretační svévole (libovůle), jemuž chybí smysluplné odůvodnění, případně zda nevybočuje z mezí všeobecně (konsensuálně) akceptovaného chápání dotčených právních institutů.
Jde tedy o to, zda byla oprávněně odmítnuta žaloba stěžovatelů, jíž se domáhali přezkoumání rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo v odvolacím řízení zrušeno rozhodnutí vydané ve zkráceném přezkumném řízení dle §98 správního řádu a současně toto řízení zastaveno s odůvodněním, že žalobou napadené rozhodnutí správního orgánu není rozhodnutím, jímž by došlo k určení, zrušení či změně práv a povinností stěžovatelů, neboť nezasáhlo do jejich subjektivních hmotných práv; záporná odpověď by vskutku zásahem do jejich základního práva (a jeho porušením) být mohla, neboť by implikovala situaci odepření práva na přístup k soudu.
Oproti očekáváním stěžovatelů však právní názory, které byly v dané věci městským soudem a Nejvyšším správním soudem uplatněny, za protiústavní - ve výše uvedeném smyslu - mít nelze.
Oba soudy vycházely při posouzení přípustnosti správní žaloby ve smyslu §65 s. ř. s. předně z toho, že přezkumné řízení je správním řádem koncipováno jako dozorčí prostředek, který není v procesní dispozici účastníka správního řízení; v přezkumném řízení přezkoumávají správní orgány pravomocná rozhodnutí z moci úřední, přičemž účastník může dát toliko podnět k provedení přezkumného řízení, ten se však návrhem na zahájení řízení nestává.
Jestliže bylo ve zkráceném přezkumném řízení vydáno rozhodnutí podle §98 správního řádu, jímž bylo dříve vydané rozhodnutí správního orgánu zrušeno či změněno (§97 odst. 3 správního řádu), a toto rozhodnutí bylo posléze zrušeno v odvolacím řízení a přezkumné řízení zastaveno, je akceptovatelný úsudek, že došlo - jak uvádí Nejvyšší správní soud - k "odstranění úkonů provedených v rámci přezkumného řízení", a tím k nastolení (resp. znovuobnovení) právního stavu, jenž zde existoval před zahájením přezkumu, a který byl založen pravomocným rozhodnutím stavebního úřadu. Jinak řečeno, nastala situace srovnatelnou s tou kdy správní orgán "po zahájení přezkumného řízení zjistí, že právní předpis porušen nebyl", a řízení zastaví usnesením, které "se pouze poznamená do spisu" (§97 odst. 1 správního řádu), pro kterou v již konstantní judikatuře platí, že správní žaloba je nepřípustná (viz rozhodnutí označená výše), neboť tím k zásahu do existujících práv dojít pojmově nemohlo.
Dospěly-li tudíž správní soudy - s adekvátním odůvodněním - k závěru, že žaloba stěžovatelů směřovala proti rozhodnutí, jež nelze podřadit pod generální klauzuli §65 s. ř. s., pak o relevantním excesu či rozhodovací libovůli v jejich rozhodnutích uvažovat očividně nelze; logicky a srozumitelně jej odůvodnily, a lze jej i rozumně zastávat. Proto rozhodnutí, vydaná na jeho základě, nemohou být se stěžovateli dovolávaným čl. 36 odst. 1 Listiny v kolizi.
Významné je, že ani námitku, že se stěžovatelé nemohli jako opomenutí účastníci stavebního řízení bránit proti stavební činnosti sousedů než právě cestou správního přezkumu, Nejvyšší správní soud neopomenul, pakliže uvedl, že bylo povinností správního orgánu posoudit podání stěžovatelů i z hlediska §84 správního řádu, tedy zda se nejednalo o odvolání podané v tam stanovené lhůtě; právě takový procesní prostředek k ochraně svých práv měli totiž stěžovatelé k dispozici.
Zákon o Ústavním soudu rozeznává jako zvláštní kategorii návrhů v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) návrhy "zjevně neopodstatněné", čímž se v zájmu efektivity a hospodárnosti dává Ústavnímu soudu příležitost posoudit přijatelnost návrhu ještě předtím, než si otevře prostor pro jeho věcné posouzení. Předpokladem zde je objektivně založená možnost rozhodnout o "nepřijatelnosti" již na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a argumentace, jež je proti nim uplatněna v ústavní stížnosti, jestliže prima facie nedosahuje ústavněprávní roviny, tj. postrádá-li napadené rozhodnutí způsobilost, a to vzhledem ke své povaze, namítaným vadám či vadám řízení, které jeho vydání předcházelo, porušit ústavně zaručená základní práva a svobody stěžovatele.
Z řečeného plyne, že tak je tomu i v nyní posuzované věci.
Ústavnímu soudu tudíž nezbylo než ústavní stížnost podle tohoto ustanovení odmítnout, čemuž logicky odpovídá (není-li stížnost věcně projednatelná) i odmítnutí akcesorického návrhu na zrušení §65 odst. 1 s. ř. s. v části stěžovateli vymezené [§43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 18. října 2012
Jan Musil v. r.
předseda senátu