ECLI:CZ:US:2012:3.US.2568.08.1
sp. zn. III. ÚS 2568/08
Nález
Nález Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Jana Musila (soudce zpravodaj) a soudců Vladimíra Kůrky a Jiřího Muchy - ze dne 23. února 2012 sp. zn. III. ÚS 2568/08 ve věci ústavní stížnosti J. L. proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. září 2008 č. j. 25 Cdo 4950/2007-68, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. června 2007 č. j. 13 Co 178/2007-53 a proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 20. prosince 2006 č. j. 24 C 171/2005-36 vydaným v řízení o stěžovatelově žalobě na zaplacení finanční částky proti žalované České republice - Ministerstvu financí z titulu náhrady škody, která stěžovateli - vlastníkovi bytu vznikla jako rozdíl mezi regulovaným a obvyklým nájemným z bytu, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1 jako účastníků řízení.
Výrok
Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 2. září 2008 č. j. 25 Cdo 4950/2007-68, rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. června 2007 č. j. 13 Co 178/2007-53 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 20. prosince 2006 č. j. 24 C 171/2005-36 se ruší.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností, podanou včas [§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")] a co do formálních náležitostí ve shodě se zákonem [§30 odst. 1, §34, §72 odst. 1 písm. a), odst. 4 zákona o Ústavním soudu], napadá stěžovatel všechna v záhlaví označená rozhodnutí, která podle jeho názoru porušila podmínky řádného a spravedlivého procesu ve smyslu článku 36 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina") a článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Porušení spravedlivého procesu spatřuje stěžovatel v tom, že mu soud neposkytl poučení v rozsahu, jak bylo Ústavním soudem vymezeno v jeho nálezu ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), tedy stěžovatele neseznámil při absenci právní úpravy umožňující jednostranné zvýšení nájemného v bytech s "principy jím dotvářeného práva, takže ten neměl možnost na změněný přístup k uvedené problematice reagovat".
Ústavní soud tak judikoval zejména s přihlédnutím k rozdílnosti důvodů, které vedly obecné soudy při jejich rozhodování o uplatněných nárocích majitelů domů pronajímajících byty v různém čase a místě, a to žalobami opírajícími se o různé právní důvody - na vydání bezdůvodného obohacení a o náhradu škody.
Protože soud takové poučení stěžovateli neposkytl, neumožnil mu změnit adekvátním způsobem jeho argumentaci a přizpůsobit případně i petit žaloby. Stěžovatel poukazuje zejména na skutečnost, že Městský soud v Praze rozhodoval o jeho odvolání za situace, v níž již byly známy závěry výše označeného nálezu Ústavního soudu, který odvolací soud v odůvodnění svého rozhodnutí dokonce citoval, přesto však rozsudek soudu prvního stupně jako věcně správný potvrdil, aniž stěžovatele před rozhodnutím seznámil se svým názorem na tuto problematiku.
Ve vztahu k rozhodnutí dovolacího soudu, jímž bylo odmítnuto jeho dovolání jako nepřípustné, stěžovatel uvádí, že Nejvyšší soud (shodně se soudy nižších stupňů) poukázal na aktivní přístup státu při řešení těchto problémů, a to vydáním nařízení vlády č. 567/2002 Sb., kterým se stanoví cenové moratorium nájemného z bytů, které však bylo později Ústavním soudem shledáno protiústavním a z tohoto důvodu zrušeno.
I když stěžovatel po dobu jeho platnosti nařízení vlády č. 567/2002 Sb. respektoval, nesouhlasí s názory soudů, že stát přijatou právní úpravou skutečně nastolený problém řešil, neboť ho pouze "odsunul" a obnovil tak protiústavní regulaci známou již z roku 2000, přičemž ta byla Ústavním soudem označena za protiústavní.
Stát postoupil o krok vpřed v deregulaci nájemného až přijetím zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, který umožňuje s účinností od ledna 2009 navýšit regulované nájemné v konkrétních oblastech České republiky, resp. též uzavírat dohody mezi pronajímatelem a nájemcem jdoucí nad hranici nájemného stanovenou tímto zákonem.
Pokud by ovšem deregulace byla právně upravena v souladu s nálezem Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)] již od roku 2001, byla by výše takto inkasovaného nájemného daleko vyšší, než je tomu v současné době, což stěžovatel chápe jako škodu, která mu byla způsobena státem jeho legislativní nečinností.
II.
Z připojeného spisu Obvodního soudu pro Prahu 1 vedeného pod sp. zn. 24 C 171/2005 se zjišťuje, že stěžovatel (v dřívějším řízení v procesním postavení žalobce) se žalobou podanou k Obvodnímu soudu pro Prahu 1 dne 25. 7. 2005 proti žalované České republice - Ministerstvu financí domáhal zaplacení rozdílu mezi regulovaným a obvyklým nájemným v Praze, městské části Dejvice, ve výši 58 528 Kč s příslušenstvím, a to za období od 1. 8. 2002 do 19. 3. 2003 včetně. Konkrétně šlo o nájem bytu o velikosti obytné plochy 60,2 m2, situovaného v suterénu činžovního domu č. p. 1763 ve vlastnictví stěžovatele.
Stěžovatel v žalobě rozvedl výši jím požadované částky s tím, že nájemce na regulovaném nájemném za žalované období zaplatil celkem 14 752 Kč. Za přiměřené nájemné v dané lokalitě v uvedeném časovém úseku s ohledem na výši tržního nájemného považuje stěžovatel sazbu 160 Kč/m2 plochy za měsíc, což by činilo částku 73 280 Kč. Rozdíl mezi regulovaným a tržním nájemným tvoří žalovanou částku.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 20. 12. 2006 č. j. 24 C 171/2005-36 zamítl žalobu stěžovatele, aby žalovaná Česká republika - Ministerstvo financí byla uznána povinnou zaplatit stěžovateli 58 528 Kč s poplatkem z prodlení (výrok I), a stěžovateli bylo uloženo zaplatit žalované náklady řízení (výrok II).
Soud prvního stupně poukázal na dřívější rozhodnutí Městského soudu v Praze, které se týká skutkově a právně obdobné problematiky s tím, že s právním názorem v něm vysloveným se i on v předmětné věci ztotožňuje; nárok stěžovatele na náhradu škody ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, která měla být způsobena nesprávným úředním postupem orgánů státu, tedy jejich nečinností při vydání právního předpisu, jímž mělo být upraveno tzv. regulované nájemné, se podle jeho názoru může vázat jen na období po 20. 3. 2003, kdy bylo v platnosti nařízení vlády č. 567/2002 Sb., jako poslední předpis regulující výši nájemného z bytů [tj. do vydání zákona č. 107/2006 Sb., zrušeného nálezem Ústavního soudu uveřejněným pod č. 84/2003 Sb. - nález sp. zn. Pl. ÚS 2/03 ze dne 19. 3. 2003 (N 41/29 SbNU 371; 84/2003 Sb.)]. S odkazem na ustanovení §74 odst. 4 zákona o Ústavním soudu (pozn. red.: správně patrně §71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu) uvedl, že práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu zůstávají nedotčena, proto požadavek stěžovatele na úhradu rozdílu mezi tržním a regulovaným nájemným do uvedeného data jako škody dovozované z nečinnosti státu nemá oporu v zákoně. Nelze se podle názoru soudu prvního stupně jako důvodu vzniku nároku dovolávat neexistence právní úpravy, neboť i když byla tehdy platná právní úprava později shledána Ústavním soudem protiústavní, do doby jejího zrušení Ústavním soudem se bezpochyby jednalo o platnou právní úpravu i proto, že nálezy Ústavního soudu nemají zpětnou účinnost.
Městský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne 20. 6. 2007 č. j. 13 Co 178/2007-53 odvoláním stěžovatele napadený rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I), neboť dospěl k závěru, že odvolání není opodstatněné.
Odvolací soud se ztotožnil se skutkovými zjištěními a právními závěry soudu prvního stupně a zdůraznil, že i když tehdejší dlouhodobá nečinnost Parlamentu spočívající v nepřijetí pozitivní právní úpravy regulace, resp. deregulace nájemného z bytů či možnosti jeho jednostranného zvýšení formou zvláštního zákona předpokládaná v ustanovení §696 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, byla podle závěrů Ústavního soudu protiústavní, není možné ani z části žalobu považovat za důvodnou. Teoreticky by takový nárok mohl stěžovatel uplatnit až na období následující, tj. po 20. 3. 2003 (tedy nikoli za žalované období od 1. 8. 2002 do 19. 3. 2003).
V závěru pak odvolací soud konstatoval, že i když Ústavní soud obdobně postupoval již dříve, neboť nálezem publikovaným pod č. 231/2000 Sb. [pozn. red.: jedná se o nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.)] zrušil vyhlášku č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, není prý možné dovodit, že by všechny následně vydané právní předpisy upravující uvedenou problematiku byly v závislosti na závěrech Ústavního soudu o protiústavnosti zrušené vyhlášky nutné posoudit jako neplatné či neúčinné.
Dovolání stěžovatele Nejvyšší soud usnesením ze dne 2. 9. 2008 č. j. 25 Cdo 4950/2007-68 odmítl poté, co zvažoval přípustnost dovolání podle ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., a dospěl k závěru, že "žádné z otázek, které byly stěžovatelem vymezeny, nelze po právní stránce přikládat zásadní význam ve smyslu ustanovení §237 odst. 3 o. s. ř.".
V této souvislosti dovolací soud zdůraznil, že jak cenové výměry č. 1/2002 a č. 6/2002 vydané na základě §10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, tak i nařízení vlády č. 567/2002 Sb. nejsou výsledky úředního postupu předmětného ministerstva a nezakládají tudíž odpovědnost státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb.
III.
Ve vyjádření k ústavní stížnosti Nejvyšší soud vyslovil přesvědčení, že právní názory uplatněné v napadeném usnesení odpovídají standardnímu výkladu ustanovení upravujících přípustnost dovolání podle o. s. ř. ve znění účinném do 1. 1. 2001. Z hlediska tehdy ustálené rozhodovací praxe ve věcech náhrady škody proti státu způsobené nevydáním ústavně konformních právních předpisů upravujících regulaci nájemného z bytů nebyl důvod k tomu, aby rozhodnutí odvolacího soudu bylo shledáno za zásadně právně významné.
Dovolací soud nesouhlasí s námitkou stěžovatele, že obecné soudy mu neposkytly potřebné poučení, protože mu není zřejmé, jaké poučení by mělo (resp. mohlo) přinést stěžovateli ve věci příznivější rozhodnutí. I po přijetí stanoviska pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.) zůstává nezodpovězena řada otázek, na něž stanovisko řádné odpovědi nepřináší, proto pro případ, že Ústavní soud ústavní stížnosti vyhoví, považuje dovolací soud za žádoucí, aby Ústavní soud vysvětlil, jak aplikovat druhou a třetí větu II. právní věty stanoviska.
Městský soud v Praze ve svém vyjádření setrval na svých závěrech tak, jak byly formulovány v napadeném rozsudku, a zdůraznil, že stěžovatel se nemůže dovolávat neexistence právní úpravy a nečinnosti státu v rozhodném období, protože i když byla tehdejší právní úprava shledána protiústavní, v době před jejím zrušením šlo o platný právní předpis. Tentýž závěr ostatně platí i ve vztahu k později přijaté právní úpravě. Městský soud proto navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněnou.
Obvodní soud pro Prahu 1 rovněž plně odkazuje na závěry uvedené ve svém rozsudku, jakož i na závěry dovolacího soudu a navrhuje zamítnutí ústavní stížnosti.
Vzhledem k tomu, že od ústního jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci, Ústavní soud se souhlasem účastníků od jednání upustil (§44 odst. 2 a §63 zákona o Ústavním soudu, §101 odst. 4 o. s. ř.).
IV.
Po přezkoumání námitek stěžovatele a napadených rozhodnutí dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
Jak již bylo Ústavním soudem v souvislosti s předmětnou problematikou několikrát konstatováno, Ústavní soud nálezem ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (publikovaným pod č. 252/2006 Sb.) zdůraznil, že dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, v nichž je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná v souvislosti s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy, je protiústavní a porušuje čl. 4 odst. 3, 4 a čl. 11 Listiny a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. V odůvodnění výše označeného nálezu Ústavní soud také mimo jiné uvedl, že obecné soudy, i přes absenci konkrétní právní úpravy, musí rozhodnout o případném zvýšení nájemného, a to v závislosti na místních podmínkách tak, aby nedocházelo k diskriminaci. Ústavní soud obecným soudům neposkytl generální rozhodovací postup, neboť zvažování konkrétních okolností je záležitostí obecných soudů, které musí svá rozhodnutí opřít i o racionální a logické argumenty, přičemž musí vzít v úvahu i zvyklosti občanského života, závěry právní nauky a ustálenou ústavně konformní soudní praxi.
Pro rozhodnutí o předmětné ústavní stížnosti jsou dále významné i další nálezy [srovnej nálezy ze dne 6. 4. 2006 sp. zn. I. ÚS 489/05 (N 80/41 SbNU 59), ze dne 8. 6. 2006 sp. zn. II. ÚS 93/05 (N 118/41 SbNU 475), ze dne 16. 5. 2006 sp. zn. IV. ÚS 111/06 (N 102/41 SbNU 303), všechny dostupné též na http://nalus.usoud.cz]. Ústavní soud v řadě z těchto rozhodnutí připomněl i další význam nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (viz výše), a to odpovědnost státu za újmu vzniklou nepřijetím předvídané právní úpravy. Je tedy zřejmá souvislost mezi neuspokojením odůvodněného nároku pronajímatele a uplatněním nároku na náhradu škody cestou občanskoprávní žaloby. Takový postup zachovává požadavek subsidiarity uplatnění náhrady škody v předmětné věci vůči státu po vyčerpání efektivních procesních prostředků k ochraně práva směřujících vůči nájemcům.
Judikatura Ústavního soudu zaznamenala ve věcech týkajících se výše uvedené problematiky vývoj směřující k některým nejednotným nebo rozdílným závěrům. Pro posouzení dané věci je rozhodující stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 28. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09, uveřejněné ve Sbírce zákonů pod č. 136/2009 Sb.
V uvedeném stanovisku Ústavní soud mimo jiné formuloval následující závěr: "Žaloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu (opírající se o zákon č. 82/1998 Sb.), jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález Ústavního soudu ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy povinny posoudit z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo.".
Závěry pléna Ústavního soudu učiněné v citovaném stanovisku, jímž je i třetí senát při svém rozhodování zcela vázán, a to bez ohledu na to, že dva členové tohoto senátu uplatnili ke stanovisku tzv. disent (čl. 89 odst. 2 Ústavy), je třeba vztáhnout i na nyní projednávanou věc. Ve světle těchto závěrů postup obecných soudů v dané věci nemůže obstát a Ústavní soud konstatuje, že ústavní stížností napadenými rozhodnutími byla porušena základní práva stěžovatele na ochranu majetku dle čl. 11 Listiny a na soudní ochranu dle čl. 36 Listiny.
V souladu s uvedeným stanoviskem, stejně jako i v nálezech sp. zn. II. ÚS 481/05 ze dne 10. 6. 2009 (N 135/53 SbNU 689), sp. zn. I. ÚS 2220/08 ze dne 10. 6. 2009 (N 137/53 SbNU 705) a sp. zn. IV. ÚS 156/05 ze dne 28. 7. 2009 (N 167/54 SbNU 139) - všechny dostupné též na http://nalus.usoud.cz - Ústavní soud připomíná, že otázka, zda v dané věci a do jaké míry byl dán konkrétní nárok stěžovatele na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, zůstává k zodpovězení obecnému soudu, který musí zvážit v každé konkrétní věci všechna hlediska směřující k posouzení existence zásahu do základního práva stěžovatele vlastnit majetek v důsledku regulovaného nájemného, jakož i to, zda právě v jeho případě byly splněny podmínky pro vznik práva na náhradu. Samotná protiústavnost právní úpravy regulovaného nájemného totiž neznamená, že v každém individuálním případě bylo porušeno základní právo pronajímatele (vlastníka bytu). Rovněž je namístě zdůraznit, že výše nároku na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny nemusí být identická s rozdílem mezi obvyklým a regulovaným nájemným, jak se zjevně domnívá stěžovatel. Obecné soudy nesmí nárok na náhradu vůči státu zamítat apriorně, nýbrž musí za respektování výše uvedených závěrů posoudit jednotlivé individuálně uplatněné nároky. V tomto smyslu je tedy tvrzený nárok pronajímatele (vlastníka bytu) třeba právně posoudit z hlediska práva na náhradu podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Jinak řečeno, povinností obecných soudů v každém konkrétním případě je zabývat se otázkou, zda v období vymezeném v žalobě (v daném případě od 1. 8. 2002 do 19. 3. 2003) došlo v důsledku regulace nájemného k tzv. kvalifikovanému omezení vlastnického práva stěžovatele spadajícímu pod vymezení uvedené v čl. 11 odst. 4 Listiny. V souvislosti s takovým posouzením bude nutné nejen řešit otázku samotné existence škody v daném místě a čase, tedy s přihlédnutím k poloze a vybavení bytu, ale i skutečné (reálné) možnosti pronajímatele jím požadovanou výši nájemného dosáhnout.
Obecné soudy jsou v tomto směru povinny vytvořit ve smyslu §118a o. s. ř. dostatečný procesní prostor, aby se obě strany řízení mohly k novému právnímu posouzení vyjádřit a případně uplatnit nové důkazy nebo námitky.
Na základě výše uvedených závěrů Ústavní soud podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnosti vyhověl a napadená rozhodnutí zrušil.